DIREITO ADMINISTRATIVO TANAKA.pdf

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1 
 
Eduardo Tanaka 
 
 
 
 
 
Apostila de 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
 
Atualizada em Abril de 2020 
Videoaulas completas no Youtube 
 
 
 
 
 1ª Edição 
 
 
 
 
Florianópolis 
Eleva Concursos 
2020 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
2 
 
 
 
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(apresentação a fim de possibilitar ao consumidor bem manuseá-lo e lê-lo). Nem a Eleva Concursos nem o 
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81135 
Tanaka, Eduardo 
Apostila de direito administrativo: atualizada em abril de 2020/ Eduardo Tanaka - Florianópolis : Eleva 
Concursos, 2020. 
 
 
1. Direito administrativo - Legislação - Brasil - Questões, exercícios. 
 
 
 
“Quando uma criatura humana desperta para 
um grande sonho e sobre ele lança a força de sua alma... 
Todo universo conspira a seu favor!” 
Goethe 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
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Dedicatórias 
Para Raquel, Henrique e Isabela, fontes permanentes 
de apoio e inspiração. 
 
Agradecimentos 
Aos meus pais, a quem devo o que hoje sou. Sempre me mostraram, com carinho, a 
importância do estudo e da ética. 
Aos meus mestres, de ontem e de hoje, que tanto contribuíram para minha formação 
pessoal. 
Aos meus alunos, objetivo desta obra, por compartilharem de um aprendizado mútuo 
e constante. 
 
 
 
Videoaulas no YouTube 
 
Todo o conteúdo desta obra está didaticamente explicado no YouTube, no canal do 
Prof. Edudardo Tanaka, disposto em playlists. 
Além do Direito Previdenciário, neste canal você também encontrará playlist de 
Direito Administrativo. 
Nosso canal já ultrapassou a marca de 120 mil inscritos e 9 milhões de 
visualizações! 
Seu estudo de forma focada, objetiva, aprofundada e - por que não - gratuita e 
divertida. 
Acesse: youtube.com/profeduardotanaka 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
4 
 
O Autor 
 
Eduardo Tanaka 
É Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil; 
YouTuber de conteúdo educacional para concursos públicos; 
Formado em Direito pela USP e pela UFMS e em Odontologia pela USP; 
Pós-graduado em Direito Constitucional; 
Professor de Direito Previdenciário, Administrativo e Constitucional; 
Líder do Projeto EFD-Reinf e integrante da equipe do eSocial pela Receita Federal. 
www.eduardotanaka.com 
 
Apresentação 
Há tempo meus alunos tem solicitado uma apostila de Direito Administrativo, com as 
matérias e questões trabalhadas em minhas videoaulas. Além do mais, que facilitasse o 
processo de aprendizado, sem a necessidade de copiar as leis e citações, compilando 
tudo num só lugar. 
De modo que esta apostila tem por objetivo servir ao estudo do Direito Administrativo 
e proporcionar aos estudantes e profissionais da área um instrumento valioso, aliado às 
minhas videoaulas gratuitas em meu canal no YouTube. 
Por meio de uma linguagem objetiva, trato a matéria, assim como faço em minhas 
aulas, ilustrando e aprofundando cada assunto, de modo suficiente e direto, de acordo 
com o que é cobrado em provas de concursos públicos. 
Organizei, também, as questões de concursos públicos pertinentes aos pontos 
abordados de forma a proporcionar um aprendizado atualizado, crítico e sedimentado do 
Direito Administrativo. É importante que a teoria esteja aliada à prática de questões. 
Bons estudos e mãos à obra! 
 
Professor Eduardo Tanaka 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
5 
 
Sumário 
Estado, Administração Pública e Governo ......................................................................................... 11 
Estado ............................................................................................................................................. 11 
Governo ........................................................................................................................................... 12 
Administração Pública ..................................................................................................................... 13 
Estado - Poderes e organização ..................................................................................................... 15 
Organização .................................................................................................................................... 16 
Direito Administrativo: conceito e fontes............................................................................................. 17 
Ramos do Direito Público ................................................................................................................ 17 
Conceitos ........................................................................................................................................ 17 
Fontes do Direito Administrativo ..................................................................................................... 17 
Administração direta e indireta ........................................................................................................... 19 
Desconcentração x Descentralização ............................................................................................. 19 
Administração Indireta - Aspectos gerais ....................................................................................... 22 
Administração Indireta – Autarquias ............................................................................................... 23 
Administração Indireta - Fundações Públicas ................................................................................. 25 
Administração Indireta - Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista ................................. 26 
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista ........................................................................ 29 
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista - Lei 13.303, de 30/06/2016. .......................... 31 
Administração Indireta – Aprofundando o assunto ......................................................................... 34 
Administração Indireta - Agências reguladoras .............................................................................. 36 
Administração Indireta - Agências Executivas ................................................................................ 38 
Administração Indireta - Agências Reguladoras e Executivas – Aprofundando ............................ 40 
Administração Indireta - Consórcios públicos ................................................................................. 41 
Entidades Paraestatais - Terceiro Setor ............................................................................................. 45 
Entidades Paraestatais - Serviços Sociais Autônomos (Sistema S) .............................................. 46 
Entidades Paraestatais - Organizações Sociais (OS) .................................................................... 47 
Entidades Paraestatais - Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) .......... 50 
Entidades Paraestatais - Instituições Comunitárias de Educação Superior (ICES) .......................54 
Entidades Paraestatais - Entidades de apoio ................................................................................. 55 
Princípios (parte 1) .............................................................................................................................. 57 
Princípios (parte 2) .......................................................................................................................... 59 
Princípios (parte 3) .......................................................................................................................... 61 
Princípio da Eficiência ..................................................................................................................... 64 
Princípios (parte 4) .......................................................................................................................... 65 
Princípio da Autotutela .................................................................................................................... 66 
Princípios (parte 5) .......................................................................................................................... 68 
LICITAÇÃO ......................................................................................................................................... 73 
Introdução e Obrigatoriedade ......................................................................................................... 73 
Conceito, objeto, finalidades (Lei 8.666/93 - dos princípios) .......................................................... 75 
Licitação - Princípios expressos ...................................................................................................... 76 
Licitação - Princípios implícitos ....................................................................................................... 79 
Inexigibilidade de Licitação ............................................................................................................. 81 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
6 
 
Licitação Dispensável (parte 1) ....................................................................................................... 85 
Licitação Dispensável (parte 2) ....................................................................................................... 87 
Licitação Dispensável (parte 3) ....................................................................................................... 89 
Licitação Dispensável (parte 4) ....................................................................................................... 90 
Licitação Dispensável (parte 5) ....................................................................................................... 92 
Licitação Dispensada (vedação) Introdução e Alienação ............................................................... 96 
(videoaula 36) .................................................................................................................................. 96 
Licitação Dispensada (vedação) para Bens Imóveis ...................................................................... 97 
Licitação Dispensada (vedação) para Bens Móveis ..................................................................... 100 
Inexigibilidade e Dispensa Licitação - Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista - Lei 
13.303/16 ................................................................................................................................................... 102 
Modalidades de Licitação – Introdução ........................................................................................ 104 
Modalidade Concorrência ............................................................................................................. 107 
Modalidade Tomada de Preços .................................................................................................... 110 
Modalidade Convite ...................................................................................................................... 112 
Modalidade Concurso ................................................................................................................... 115 
Modalidade Leilão ......................................................................................................................... 117 
Pregão (parte 1) ............................................................................................................................ 119 
Pregão (parte 2) ............................................................................................................................ 122 
Pregão (parte 3) ............................................................................................................................ 124 
Modalidade Consulta .................................................................................................................... 125 
Tipos de Licitação (parte 1) ........................................................................................................... 126 
Tipos de Licitação (parte 2) ........................................................................................................... 128 
Procedimento/Fases – Introdução e Audiência Pública ............................................................... 131 
Procedimento/Fases - Edital (parte 1) .......................................................................................... 134 
Procedimento/Fases - Edital (parte 2) .......................................................................................... 136 
Procedimento/Fases - Edital (parte 3) .......................................................................................... 138 
Procedimento/Fases - Habilitação (parte 1) ................................................................................. 141 
Procedimento/Fases - Habilitação (parte 2) ................................................................................. 144 
Procedimento/Fases - Julgamento ............................................................................................... 147 
Procedimento/Fases - Homologação e Adjudicação .................................................................... 149 
Procedimento - Lei 13.303/16 - Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista ................... 151 
Sistema de Registro de Preços ..................................................................................................... 155 
Registros Cadastrais ..................................................................................................................... 158 
Anulação e Revogação ................................................................................................................. 160 
Recursos Administrativos .............................................................................................................. 163 
Improbidade Administrativa - Lei 8429/92 ........................................................................................ 167 
Introdução ..................................................................................................................................... 167 
Improbidade Administrativa - Sujeitos. ......................................................................................... 169 
Atos de Improbidade Administrativa (parte 1) ............................................................................... 171 
Atos de Improbidade Administrativa (parte 2) ............................................................................... 173 
Atos de Improbidade Administrativa (parte 3) ............................................................................... 174 
Atos de Improbidade Administrativa - Lei 8429/92 - art. 10-A (parte 4) ....................................... 176 
Atos de Improbidade Administrativa - Lei 8429/92 - art. 11 (parte 5) .......................................... 178 
Apostila de DireitoAdministrativo Prof. Eduardo Tanaka 
7 
 
Improbidade Administrativa - Sanções - art. 12 ............................................................................ 180 
Improbidade Administrativa - Declaração de Bens - Lei 8429/92 - art. 13 ................................... 182 
Procedimento Administrativo e Processo Judicial - Lei 8429/92 - art. 14 ao 16, 19, 20 e 22. ..... 183 
Improbidade Administrativa - Processo Judicial - Lei 8429/92 - art. 17, 18 e 21. ........................ 186 
Improbidade Administrativa - Prescrição - art. 23 - Lei 8429/92 ................................................... 188 
Poderes Administrativos ................................................................................................................... 191 
O Uso e Abuso do Poder .............................................................................................................. 191 
Poder Vinculado e Poder Discricionário ....................................................................................... 194 
Poder Hierárquico ......................................................................................................................... 196 
Poder Disciplinar ........................................................................................................................... 198 
Poder Regulamentar ..................................................................................................................... 199 
Poder de Polícia (parte 1) ............................................................................................................. 201 
Poder de Polícia (parte 2) - Atributos ............................................................................................ 204 
Poder de Polícia (parte 3) - Ciclo de Polícia ................................................................................. 205 
Poder de Polícia (parte 4) – Originário e Delegado ...................................................................... 209 
Deveres Administrativos ............................................................................................................... 211 
Atos Administrativos ......................................................................................................................... 213 
Conceito ........................................................................................................................................ 213 
Atos da Administração e Fatos Administrativos (parte 1) ............................................................ 214 
Atos Administrativos – O Silêncio - Fatos Administrativos (parte 2) ............................................. 215 
Requisitos - introdução e competência ......................................................................................... 217 
Atos Administrativos - Requisitos - Competência (parte 2) .......................................................... 218 
Atos Administrativos - Requisitos – Finalidade ............................................................................. 219 
Atos Administrativos - Requisitos – Forma ................................................................................... 220 
Atos Administrativos - Requisitos – Objeto ................................................................................... 221 
Atos Administrativos - Requisitos – Motivo ................................................................................... 222 
Motivação e Teoria dos Motivos Determinantes ........................................................................... 223 
Mérito do Ato Administrativo ......................................................................................................... 225 
Atos Administrativos - Atributos - Introdução ................................................................................ 226 
Atos Administrativos - Atributos - Presunção de Legitimidade ..................................................... 227 
Atos Administrativos - Atributos – Imperatividade ........................................................................ 228 
Atos Administrativos - Atributos – Autoexecutoriedade ................................................................ 229 
Atos Administrativos - Atributos – Tipicidade ................................................................................ 231 
Atos Administrativos - Classificações - gerais, individuais, internos e externos. ......................... 232 
Atos Administrativos - Classificações - Simples, complexo, composto, império, gestão, expediente.
 ................................................................................................................................................................... 232 
Classificações - regra, condição, subjetivo, constitutivo, extintivo, modificativo, declaratório. .... 234 
Classificações (parte 4) - válido , nulo, anulável, inexistente. ...................................................... 236 
Classificações (parte 5) – perfeito, eficaz, pendente e consumado. ............................................ 237 
Atos Administrativos – Validade, Eficácia e Perfeição.................................................................. 238 
Atos Administrativos – Vinculação e Discricionariedade (parte 1) ............................................... 239 
Vinculação e Discricionariedade (parte 2) .................................................................................... 241 
Espécies de Atos Administrativos – Introdução e Atos Normativos ............................................. 242 
Atos Ordinatórios........................................................................................................................... 244 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
8 
 
Atos Negociais (parte 1) ................................................................................................................ 245 
Atos Negociais (parte 2) ................................................................................................................ 247 
Atos Enunciativos .......................................................................................................................... 248 
Atos Punitivos ................................................................................................................................ 250 
Extinção (Desfazimento) – Anulação, Revogação e Cassação. ................................................. 251 
Extinção (Desfazimento) – Caducidade, Contraposição e Extinção Natural, Subjetiva e Objetiva.
 ................................................................................................................................................................... 253 
Convalidação (Saneamento, Ratificação). .................................................................................... 254 
Convalidação: Conversão, Reforma e Confirmação..................................................................... 256 
Serviços Públicos .............................................................................................................................. 259 
Conceito. ....................................................................................................................................... 259 
Serviços Públicos – Classificação – Gerais (uti universi) e Individuais (uti singuli). .................... 260 
Serviços Públicos – Classificação – Delegáveis e Indelegáveis; próprios e impróprios. ............. 262 
Serviços Públicos – Classificação – administrativos, comerciais ou industriais (econômicos) e 
sociais. ....................................................................................................................................................... 263 
Serviços Públicos – Princípios (Requisitos) – parte 1 .................................................................. 264 
Serviços Públicos – Princípios (Requisitos) - (parte 2)................................................................ 266 
Formas e Meios de Prestação de Serviço .................................................................................... 268 
Regulamentação e Controle ......................................................................................................... 269 
Concessão .................................................................................................................................... 270 
Permissão ..................................................................................................................................... 271 
Concessão e Permissão - Lei Autorizativa, Prazos e Fiscalização.. ............................................ 273 
Concessão e Permissão – Responsabilidade .............................................................................. 274 
Concessão e Permissão - Prerrogativas do Poder Concedente .................................................. 275 
Concessão e Permissão – Extinção (parte 1) ............................................................................... 277 
Concessão e Permissão – Extinção (parte 2) ............................................................................... 278 
Concessão e Permissão – Extinção (parte 3) ............................................................................... 280 
Serviços Públicos – Autorização ................................................................................................... 281 
Parcerias Público-Privadas (PPP) – Parte 1 ................................................................................. 281 
Parcerias Público-Privadas (PPP) – Parte 2 ................................................................................. 282 
Responsabilidade Civil do Estado .................................................................................................... 285 
Responsabilidade Civil do Estado – Evolução Histórica.............................................................. 286 
Responsabilidade Civil do Estado – na Constituição Federal - Art. 37, § 6º. ............................... 287 
Causas Atenuantes e Excludentes de Reponsabilidade – Parte I. .............................................. 289 
Causas Atenuantes e Excludentes de Reponsabilidade – Parte II. ............................................. 290 
Teoria da Culpa Administrativa – aprofundando. .......................................................................... 292 
Responsabilidade Civil do Estado – Ato Legislativo e Ato Jurisdicional....................................... 292 
Danos de Obra Pública ................................................................................................................. 294 
Responsabilidades Civil, Administrativa e Penal do Agente Público............................................ 295 
Controle da Administração Pública ................................................................................................... 297 
Conceito e classificação ................................................................................................................ 297 
Controle externo ............................................................................................................................ 297 
Controle hierárquico e finalístico ................................................................................................... 298 
Controle prévio, concomitante e subsequente. ............................................................................. 299 
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9 
 
Controle da Administração Pública – legalidade e mérito ............................................................ 299 
Controle Administrativo ................................................................................................................. 300 
Controle Administrativo – Recursos Administrativos .................................................................... 301 
Recursos Administrativos (Processos administrativos) – Recurso hierárquico próprio e recurso 
hierárquico impróprio ................................................................................................................................. 302 
Controle Administrativo – Recursos Administrativos – Princípios do Processo Administrativo ... 302 
Controle Legislativo (parte 1) ........................................................................................................ 303 
Controle Legislativo – Controle Político. ....................................................................................... 304 
Controle Legislativo – Controle Financeiro (parte 1) . .................................................................. 305 
Controle Legislativo – Controle Financeiro (parte 2) . .................................................................. 306 
Controle Legislativo – Controle Financeiro (parte 3) . .................................................................. 307 
Controle Legislativo – Controle Financeiro (parte 4) . .................................................................. 308 
Controle Judicial (ou Judiciário) .................................................................................................... 309 
Processo Administrativo ................................................................................................................... 311 
Lei 9.784/1999 – art. 1º. ................................................................................................................ 311 
Princípios - art. 2º (parte 1) ........................................................................................................... 311 
Princípios - art. 2º (parte 2) ........................................................................................................... 312 
Direitos e Deveres dos Administrados - art. 3º e 4º. .................................................................... 313 
Início do Processo - art. 5º a 8º.................................................................................................... 314 
Interessados - art. 9º e 10. ........................................................................................................... 315 
Competência - art. 11 a 17. .......................................................................................................... 315 
Impedimento e Suspeição - art. 18 a 21. ..................................................................................... 316 
Forma, tempo e lugar dos atos do processo - art. 22 a 25. ......................................................... 317 
Comunicação dos Atos - art. 26 a 28. .......................................................................................... 318 
Instrução – parte 1 - art. 29 a 35. ................................................................................................. 319 
Instrução – parte 2 - art. 36 a 41 .................................................................................................. 320 
Instrução – parte 3 - art. 42 a 47 .................................................................................................. 320 
Dever de Decidir............................................................................................................................ 321 
Lei 9.784/1999 – art. 50 – Motivação ............................................................................................ 322 
Lei 9.784/1999 – art. 51 e 52 – Desistência e outros casos de extinção do processo. ................ 323 
Lei 9.784/1999 – art. 53 a 55 – Anulação, Revogação e Convalidação. ...................................... 323 
Lei 9.784/1999 – art. 56 a 60 – Recurso. ...................................................................................... 324 
Lei 9.784/1999 – art. 61 a 65 – Recurso Administrativo e Revisão. ............................................. 325 
Lei 9.784/1999 – art. 66 e 67– Contagem de Prazos. ................................................................. 326 
Lei 9.784/1999 – art. 68 e 70 – Sanções e Disposições Finais. ................................................... 326 
Agentes Públicos .............................................................................................................................. 329 
Conceito, Espécies e Classificação .............................................................................................. 329 
Classificação – Agentes Administrativos ...................................................................................... 329 
Classificação – Agentes Políticos ................................................................................................. 330 
Classificação – Agentes Honoríficos............................................................................................. 331 
Classificação – Agentes Delegados.............................................................................................. 331 
Classificação – Agentes Credenciados ........................................................................................ 332 
Funcionários Públicos e Revisão Agentes Público. ...................................................................... 332 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
10 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
11 
 
 
 
Estado, Administração Pública e Governo 
(videoaula 1) 
 
Estado 
 
O Estado possui diversos conceitos, porém para o estudo do Direito Administrativo para concursos 
públicos, podemos levar em conta o conceito de que ele é uma entidade, pessoa jurídica de direito público, 
com o poder (titularidade) soberano para governar um povo dentro de um espaço geográfico. Quando nos 
referimos a Estado como pessoa, queremos dizer que ele é capaz de assumir direitos e contrair obrigações. 
O Estado Brasileiro é denominado República Federativa do Brasil, daí é possível tornar a visão de Estado 
mais clara. 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles, “o conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. 
Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário; sob o aspecto 
político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com poder superior de ação, de mando e de 
coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana; na conceituação do nosso Código 
Civil, é pessoa jurídica de Direito Público Interno (art. 14, I). Como ente personalizado, o Estado tanto pode 
atuar no campo do Direito Público como no do Direito Privado, mantendo sempre sua única personalidade 
de Direito Público”. 
 
Para José dos Santos Carvalho Filho, “A noção de Estado, como visto, não pode abstrair-se da de 
pessoa jurídica. O Estado, na verdade, é considerado um ente personalizado, seja no âmbito internacional, 
seja internamente. Quando se trata de Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa 
jurídica central existem outras internas que compõem o sistema político. Sendo uma pessoa jurídica, o 
Estado manifesta sua vontade através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a seus 
quadros. Entre a pessoa jurídica em si e os agentes, compõe o Estado um grande número de repartições 
internas, necessárias à sua organização, tão grande é a extensão que alcança e tamanha as atividades a 
seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos públicos”. 
 
Assim, podemos concluir através dos conceitos acima que o Estado é uma pessoa jurídica territorial 
soberana composto por três elementos inseparáveis - Povo, Território e Governo Soberano. 
 
Povo: o componente humano. O povo origina o poder representado pelo Estado. Isso está 
expressamente consignado no art. 1º, parágrafo único, da Constituição: "Todo o poder emana do povo, que 
o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. 
Território: base física do Estado, assim entendida como a delimitação espacial geográfica de onde 
está o povo e onde o Estado exerce sua soberania. 
Governo soberano: ele faz valer sua própria vontade dentro de seu território (autodeterminação e 
auto-organização emanados pelo povo). 
 
Soberania é o poder que o Estado tem de se administrar. Por causa da soberania, o Estado é 
independente e livre para exercer seu poder absoluto e indivisível, dentro de seu território, conforme a vontade 
de seu povo e fazer cumprir suas decisões. Em razão da soberania, o Estado edita leis que se aplicam ao 
seu território, sem se sujeitar a qualquer tipo de ingerência de outros Estados. 
 
Para tornar mais fácil a compreensão observe o esquema abaixo, conforme trabalhado em nossa 
videoaula 1: 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
12 
 
 
 
 
Questões 
 
(2010 / CESPE / INSS/ Médico) Povo, território e governo soberano são elementos do Estado. 
 Gabarito: C 
 
(CESPE - 2007 - MP-AM - PROMOTOR) Os tradicionais elementos apontados como constitutivos do Estado 
são: o povo, a uniformidade linguística e o governo. 
Gabarito: E 
 
(CESPE - 2013 - TCE-RO - Contador) O Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas 
exteriormente, nas relações internacionais, mas também internamente, como pessoa jurídica de direito 
público capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. 
Gabarito: C 
 
 
Governo 
 
O conceito de Governo, partindo do ponto de vista de alguns doutrinadores, pode ser descrito como 
sendo um elemento de Estado que caracteriza - se pela autodeterminação e pela auto-organização do povo. 
A constituição federal atribui ao Governo o exercício do poder político, concedendo a ele 
discricionariedade nos negócios públicos. Quando nos referimos à discricionariedade queremos dizer que ele 
é livre para atuar dentro dos limites que a constituição federal impõe a ele. Ou seja, quando pensamos em 
Governo, podemos associar a ideia de condução política do Estado, é ele quem representa o poder do povo. 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
13 
 
Segundo Hely Lopes Meirelles, “a noção de Governo é a sua expressão política de comando, de 
iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente, atuando 
mediante atos de soberania e autonomia política na condução dos negócios públicos”. 
Exercido pelos poderes executivo e legislativo. 
Ex.: nomeação de Ministros e criação de CPIs. 
 
Conforme Leandro Zannoni, “governo é elemento do Estado” e o define como “a atividade política 
organizada do Estado, possuindo ampla discricionariedade, sob responsabilidade constitucional e política”. 
 
Segundo Vicente Paulo, “a expressão “Governo” tem sido utilizada para designar o conjunto de 
Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função do Estado. O Governo tem a incumbência de 
zelar pela direção suprema e geral do Estado, determinar os seus objetivos, estabelecer as suas diretrizes, 
visando à unidade da soberania estatal. Essa função política do Governo abrange atribuições que decorrem 
diretamente da Constituição e por esta se regulam”. 
 
Administração Pública 
Pensando na Administração Pública como sendo o meio pelo qual o Estado dispõe para executar as 
opções políticas do governo, é possível ver que ela pratica atos de execução. Dessa forma, a Administração 
Pública é a encarregada de colocar na prática tudo aquilo que o governo diz. É como se fosse assim: A 
administração Pública é parte de uma empresa (Estado), onde se tem um chefe maior (Governo), aquele que 
vai dar as ordens para a execução das tarefas. Portanto, nessa analogia podemos ver que a Administração 
Pública trabalha de forma subordinada. Em termos mais específicos ela atua de forma vinculada à lei, possui 
discricionariedade apenas em alguns casos, podendo fazer somenteaquilo que a lei ordena fazer. Em termos 
práticos, a Administração Pública tratará da organização dos órgãos, agentes públicos, entidades públicas e 
privadas e a sua relação com o interesse público. 
 
Segundo Meirelles, Administração Pública é “todo o aparelhamento do Estado preordenado à 
realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração pratica atos de 
execução (atos administrativos) com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão 
e de seus agentes”. 
 
 
Segundo Di Pietro, a Administração Pública pode ser definida em seu sentido amplo e em seu sentido 
estrito. 
 
Em sentido amplo, a Administração Pública se subdivide: 
 
em sentido subjetivo: 
- órgãos governamentais (exercem função política. Incumbidos de planejar, traçar metas). 
- órgãos administrativos (executam os planos governamentais, exercendo a função administrativa). 
 
em sentido objetivo: função política e administrativa. 
 
Em sentido estrito, a Administração Pública é subdividida nas pessoas jurídicas, órgãos e agentes 
públicos que exercem funções administrativas (sentido subjetivo) e na atividade exercida por esses entes 
(sentido objetivo). 
No esquema abaixo é possível notar as diferenças entre sentido amplo e sentido estrito. 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
14 
 
Questões 
 
(CESPE - 2010 - ABIN - Direito) A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela 
própria atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e órgãos. 
Gabarito: C 
 
(CESPE - 2010 - TRE-MT - Técnico - Adaptada) Administração pública em sentido subjetivo compreende as 
pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes que exercem a função administrativa. 
Gabarito: C 
 
O quadro comparativo abaixo foi inspirado na definição de Hely Lopes Meirelles e traz de forma 
sucinta as principais diferenças entre Governo e Administração Pública. 
 
 
A administração pública é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções 
políticas do Governo. (Meirelles) 
 
Importante frisar que a Administração Pública tem poder de decisão, mas dentro dos limites legais de 
suas competências. De modo que a Administração Pública pode decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, 
financeiros, sem qualquer liberdade de opção política sobre a matéria. 
 
Questões 
 
(CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitenciário) O Estado constitui a nação politicamente organizada, 
enquanto a administração pública corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado, conduzindo 
politicamente os negócios públicos. 
Gabarito: E 
 
 
(CESPE – 2013 - MI – Analista técnico) Os conceitos de governo e administração não se equiparam; o 
primeiro refere-se a uma atividade essencialmente política, ao passo que o segundo, a uma atividade 
eminentemente técnica. 
Gabarito: C 
 
 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
15 
 
 
Estado - Poderes e organização 
(videoaula 2) 
 
Primeiramente, é importante deixar claro que há uma divergência em tratar do termo “poderes”, pois 
o mais correto seria “poder”, uma vez que segundo Montesquieu o poder é uno, indivisível, a divisão é apenas 
no sentido funcional, ou seja, o que se divide são as funções do Estado. Logo, quando tratarmos do termo 
“Poderes do Estado” trataremos dele como sendo funções estatais. 
A ideia da existência de funções estatais já era mencionada por Aristóteles, na Grécia Antiga. Na obra 
“O Espírito das Leis” (1748), Montesquieu esboçou o tema da tripartição dos poderes e influenciou as 
Constituições modernas, a partir da Revolução Francesa (1789). 
A Constituição Federal brasileira também adota a tripartição dos poderes como está expressamente 
escrito no art. 2º: 
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário. 
 
Assim, é importante analisarmos no que consiste cada poder (função) estatal: 
O Executivo - sua função precípua (principal) é administrar (executar) - atua por meio de atos 
específicos de gestão. Sua função administrativa transforma a lei em atos executórios, individuais e concretos. 
Entretanto, ele pode exercer secundariamente a função de legislar (por exemplo, quando edita uma medida 
provisória que tem força de lei) e de julgar (por exemplo, quando julga administrativamente um recurso de 
uma multa de trânsito). 
 
O Legislativo - sua função precípua é fazer leis, legislar. Esse Poder representa a vontade do povo, 
exercido por seus representantes (ex.: deputados). É o povo, por meio de um mandato conferido a seus 
representantes, quem edita as leis. Entretanto, ele pode exercer secundariamente a função de administrar 
(por exemplo, quando administra seu quadro de funcionários públicos) e de julgar (por exemplo, num processo 
de "impeachment" de Presidente da República). 
 
O Judiciário - sua função precípua é julgar, resolver os conflitos existentes entre as pessoas (físicas 
e/ou jurídicas), bem como é dele a função de interpretar a lei para julgar os casos e aplicar o direito. Entretanto, 
ele pode exercer secundariamente a função de legislar (por exemplo, quando edita suas normas internas) e 
de administrar (por exemplo, quando administra seu quadro de funcionários públicos). 
 
Dessa forma, a separação dos poderes não é uma divisão rígida, absoluta, entre o Executivo, o 
Legislativo e o Judiciário. A separação das funções no Brasil é “flexível”, pois cada um dos Poderes detém 
atribuições típicas1 e atípicas2. O poder do Estado é soberano, único e emana do povo. Todos os Poderes 
são partes de um todo: a atividade do Estado. 
Por isso, a designação mais correta para essa repartição seria o vocábulo “funções” e não “Poderes”. 
 
Para que haja harmonia e nenhum poder sobreponha o outro, institui-se o sistema de freios e 
contrapesos. Nesse sistema há um controle de um poder sobre o outro. Importante salientar que não existe 
hierarquia entre esses poderes, não há um poder mais importante que o outro, ou como alguns pensam de 
forma equívoca, um poder que “mande” no outro. É apenas uma forma de se garantir um equilíbrio e a tão 
famosa harmonia entre eles. 
Assim, no sistema de freios e contrapesos, as funções (os poderes) promovem uma mútua 
fiscalização umas das outras, um controle recíproco para que nenhum poder fique absolutamente tão mais 
importante que o outro. 
Qualquer atitude ou iniciativa no que tange aos poderes estatais que dependa de mais de um poder 
para acontecer é exemplo do sistema de freios e contrapesos. Veja um exemplo prático desse sistema: 
O poder legislativo faz as leis, mas depende do presidente da república (poder executivo) para 
sancionar a lei. Caso a lei seja inconstitucional e entrar em vigor, quem julgará a inconstitucionalidade dessa 
lei será o STF (poder judiciário). 
 
OBS.: A tripartição dos poderes é cláusula pétrea conforme nos mostra a Constituição Federal: 
Art. 60, § 4º. Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: 
 
1 Função típica: função original do respectivo poder. Sua função primária, própria. 
2 Função atípica: função exercida de forma acessória/ excepcional pelo poder, função que não é original dele. 
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(...) III- a separação dos Poderes. 
 
 
Questões 
 
 (CESPE – 2013 – MS – Analista-técnico) A tripartição de funções é absoluta no âmbito do aparelho do 
Estado. 
 Gabarito: Errado. 
 
 
Organização 
 
A Constituição Federal promove a organização do Estado de modo que podemos extrair a forma de 
Estado (Federalismo), forma de Governo (República), sistema de governo (presidencialismo), atribuição de 
cada poder, os direitos individuais, dentre outros, como podemos observar no texto da Constituição Federal: 
 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estadose Municípios e 
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: [...]. 
 
Segundo Meirelles: 
"A organização do Estado é matéria constitucional no que concerne à divisão política do território 
nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos 
direitos e garantias dos governados". 
 
Para facilitar, vejamos o quadro abaixo: 
Forma de Estado Federalismo 
Forma de Governo República 
Sistema de Governo Presidencialismo 
Regime de Governo Democracia 
 
 
Questão 
 
(CESPE - 2009 - SEJUS-ES - Agente Penitenciário) A vontade do Estado é manifestada por meio dos 
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa, devem 
obediência às normas constitucionais próprias da administração pública. 
Gabarito: C 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Direito Administrativo: conceito e fontes 
(videoaula 3) 
 
Ramos do Direito Público 
O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público considerado autônomo, pois possui regras, 
princípios, conceitos e estrutura próprios. O Direito Administrativo vem a regrar precipuamente os interesses 
estatais e sociais (interesse público), regendo os órgãos, agentes e atividades públicas. 
 
Conceitos 
Leandro Zannoni define: “Em sentido amplo, Direito Administrativo é o ramo do direito público interno 
que visa a satisfazer os interesses da coletividade de forma direta e concreta”. 
 
Segundo Di Pietro: “o ramo do direito Público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas 
jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que 
exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública”. 
 
Questões 
(CESPE - 2013 - TRE-MS - Analista) Dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público significa 
o mesmo que dizer que seu objeto está restrito a relações jurídicas regidas pelo direito público. 
Gabarito: E 
 
(CESPE – 2012 – MPE-PI – Analista Ministerial) O direito administrativo, ao reger as relações jurídicas entre 
as pessoas e os órgãos do Estado, visa à tutela dos interesses privados. 
Gabarito: E 
 
 (CESPE - 2009 - TCU - Analista de Controle Externo) O direito administrativo, como ramo autônomo, tem 
como finalidade disciplinar as relações entre as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este 
e os administrados. 
Gabarito: C 
 
Fontes do Direito Administrativo 
 
Após o estudo do conceito de direito administrativo, precisamos saber de onde ele emana, de onde 
ele surgiu, sua origem, procedência. Para isso utilizamos de fontes, através das quais conseguimos identificar 
a sua real “nascente” que disciplina o direito administrativo, moldando-o e estabelendo regras jurídicas. 
 
As fontes do direito administrativo são: 
 
1) Lei (em sentido amplo) – é a principal fonte do direito. Aqui, quando falamos “lei" no sentido 
amplo, podemos citar: Constituição, leis ordinárias, leis complementares, decretos, portarias e outros atos 
normativos. 
2) A doutrina, ou seja, os ensinamentos dos estudiosos do direito administrativo. 
3) A jurisprudência, que quer dizer o conjunto de decisões dos 
tribunais. A súmula vinculante também é fonte do direito administrativo, decorrente da jurisprudência 
do Supremo Tribunal Federal. 
4) Os costumes, que são condutas praticadas ao longo do tempo que acabam sendo vistas com 
obrigatoriedade de execução, ou seja , são práticas de uso comum da sociedade. 
FERRARA, assim o conceitua: "é um ordenamento de fatos que as necessidades e as condições 
sociais desenvolvem e que, tornando-se geral e duradouro, acaba impondo-se psicologicamente aos 
indivíduos". 
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18 
 
Por fim, os princípios gerais de direito são importantes fontes do direito administrativo. 
 
 
Questões 
 
(CESPE - 2013 - TRT - 10ª REGIÃO (DF e TO) - Analista Judiciário) 
 Em decorrência do princípio da legalidade, a lei é a mais importante de todas as fontes do direito 
administrativo. 
Gabarito: C 
 
(CESPE - 2013 - MI - Assistente Técnico Administrativo) 
Os costumes, a jurisprudência, a doutrina e a lei constituem as principais 
fontes do direito administrativo. 
Gabarito: C 
 
 (CESPE- 2010 – INSS - Médico) A jurisprudência não é fonte de direito administrativo. 
Gabarito: E 
 
 (CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro Civil) Apenas a lei, em sentido lato, pode ser tida como fonte de direito 
administrativo. 
Gabarito: E 
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19 
 
Administração direta e indireta 
 (videoaula 4) 
 
Administração Pública pode ser classificada em duas formas: a direta e a Indireta. 
Quando falamos em administração direta (centralizada) , como o próprio nome já diz, é a realização 
das tarefas feitas pela própria administração pública, feita pelos próprios entes políticos (União, Estado, DF, 
Municípios) através de seus órgãos e agentes públicos. Esses órgãos e agentes públicos farão a prestação 
de serviços públicos essenciais, próprios e típicos do Estado. 
Por outro lado, temos a administração indireta, podendo ser compreendida como aquela em que o 
ente político (União, Estado, DF e munícipio) cria uma nova entidade administrativa, dotada de personalidade 
jurídica, chamada de pessoa jurídica de direito público ou privado. 
Para dar ênfase ao que acabamos de dizer, veja o que o decreto abaixo estabelece: 
O Decreto-Lei nº 200/67 dispõe sobre a organização administrativa da União. 
Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de 
Estado. 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
 I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios. 
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de 
personalidade jurídica própria: 
 a) Autarquias; 
 b) Empresas Públicas; 
 c) Sociedades de Economia Mista. 
 d) fundações públicas. 
 
Desconcentração x Descentralização 
 
Quando o próprio Estado exerce a atividade administrativa, através de seus órgãos, denomina-se 
forma centralizada de prestação dos serviços ou prestação direta. Assim, a prestação é feita pela própria 
Administração Direta, que é composta pelas pessoas (entes) políticas: União, Estados, Municípios e DF. 
Entretanto, nem sempre é cabível atuar de forma centralizada. Dessa forma, a União distribui as atribuições 
de sua competência a órgãos de sua própria estrutura, tais como seus Ministérios (desconcentração). 
De acordo com a Lei 9.784/99, Art. 1º, § 2, I, Órgão é definido como: 
A unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração 
Indireta. 
 
Desconcentração administrativa (Administração Direta) - quando uma pessoa política ou uma 
entidade da administração indireta distribui competências no âmbito de sua própria estrutura a fim de tornar 
mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. (Alexandrino) 
Envolve obrigatoriamente uma só pessoa - o que ocorre é uma redistribuição interna de competência. 
Importante frisar que Órgão não tem personalidade jurídica, entende-se que um órgão, via de regra, 
não tem vontade própria e não pode ser sujeito de direitos e obrigações. Ele deve atuar em nome da pessoa 
jurídica de direito público a qual integra. Podemos destacar também, que na desconcentração, há uma 
hierarquia, caracterizando-se na distribuição de responsabilidades e competências dentro dela mesma, com 
a manutenção dessa hierarquia. 
 
Descentralização administrativa (Administração Indireta ) - 
No caso da Descentralização, temos a participação de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado 
(União, Estado,DF ou município) e a pessoa que executará o serviço por ter recebido do Estado essa 
atribuição. Descentralizar, sob a visão de Alexandrino é “quando o Estado desempenha algumas de suas 
atribuições por meio de outras pessoas, e não pela sua administração direta”. 
De forma básica, a palavra descentralizar significa criar outros centros, ou seja, criar novos centros 
para agilizar as atividades da administração pública. 
No caso da Descentralização, temos a participação de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado 
(União, Estado, DF ou município) e a pessoa que executará o serviço por ter recebido do Estado essa 
atribuição. 
Ex.: autarquia 
 
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"Para proteger o interesse público, buscando-se maior eficiência e especialização no exercício da 
função pública, o Estado poderá transferir a responsabilidade pelo exercício de atividades administrativas que 
lhe são pertinentes a pessoas jurídicas auxiliares por ele criadas com esse fim (que compõem a Administração 
Indireta) ou para particulares. Nesse caso, ele passa a atuar indiretamente, pois o faz por intermédio de outras 
pessoas, seres juridicamente distintos" (MARINELA, Fernanda; 2014). 
 
Portanto fica claro que na descentralização, o Estado cria uma pessoa jurídica de direito público ou 
privado e a ela transfere, mediante previsão em lei, a titularidade e a execução de determinado serviço 
público. 
A nova entidade passa a ter capacidade de autoadministração e patrimônio próprio. 
É o que ocorre com as entidades da Administração Indireta – autarquias, fundações, empresas 
públicas e sociedades de economia mista – que são criadas com o fim específico de prestação de determinado 
serviço. 
Uma outra característica dessas entidades da administração indireta é que não há vínculo hierárquico 
entre a Administração Central (União, Estado, DF e munícipio) e a pessoa estatal descentralizada, mas 
apenas um poder de controle, de fiscalização, logo, essa nova pessoa jurídica sofre um controle ministerial, 
ou seja, ela passa por uma fiscalização feita pelo ministério ao qual ela está vinculada. 
 
Para tornar mais fácil e compreensível a explicação, observe os esquemas abaixo: 
 
Desconcentração ( Administração Direta) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Descentralização (Administração Indireta) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Questões 
 
(CESPE – 2015 – DPU – Defensor Público Federal) 
Acerca da organização da administração pública federal, julgue o item abaixo. 
Considera-se desconcentração a transferência, pela administração, da atividade administrativa para outra 
pessoa, física ou jurídica, integrante do aparelho estatal. 
Gabarito: E 
 
 (CESPE - 2014 - TC-DF - Técnico de Administração Pública) 
A respeito da organização administrativa, julgue os próximos itens. Configura hipótese de descentralização 
administrativa a criação de uma eventual Secretaria de Estado de Aquisições do DF. 
Gabarito: E 
 
 (2015-CESPE – MPU – ANALISTA) Julgue o item a seguir, referente às autarquias federais. 
A criação de autarquia é uma forma de descentralização por meio da qual se transfere determinado serviço 
público para outra pessoa jurídica integrante do aparelho estatal. 
Gabarito: C 
 
 (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) A desconcentração administrativa consiste no 
desmembramento de órgãos públicos, para criação de diversas pessoas jurídicas, às quais se distribuem 
competências, mantidas ligadas por um vínculo de subordinação ao órgão originário. 
Gabarito: E 
 
 
 (CESPE - 2013 - MI - Analista Técnico - Administrativo) Toda pessoa jurídica da administração pública 
indireta, embora não se subordine, vincula-se a determinado órgão da estrutura da administração direta, 
estando, assim, sujeita à chamada supervisão ministerial. 
Gabarito: C 
 
 
(CESPE - 2009 - OAB - Exame de Ordem Unificado) Os órgãos públicos não são dotados de personalidade 
jurídica própria. 
Gabarito: C 
 
 
Administração Indireta - Aspectos gerais 
(videoaula 5) 
 
Como vimos anteriormente, a administração indireta é aquela em que a Administração Pública passa 
a atividade administrativa para outras entidades (pessoas jurídicas) criadas ou autorizadas por lei que 
executarão as tarefas próprias do Estado ou do interesse do mesmo. 
 Portanto, a Administração Pública Indireta é formada por entidades que possuem personalidade 
jurídica própria e são responsáveis pela execução de atividades administrativas que necessitam ser 
desenvolvidas de forma descentralizada. 
Para se criar essa nova pessoa jurídica é necessária a previsão em lei, como nos informa o art. 37, 
inciso XIX da Constituição Federal: "somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, 
neste último caso, definir as áreas de sua atuação (...)". 
 
De acordo com o DL3 200/1967, a Administração Indireta é composta das seguintes entidades: 
autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Veja agora algumas das principais características dessas pessoas jurídicas: 
 
Finalidade específica: definida pela lei de criação. 
 
Personalidade jurídica própria: podem ser sujeitos de direitos e obrigações, sendo, 
consequentemente, responsáveis pelos seus atos. 
 
3 Decreto - lei 
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23 
 
 
Patrimônio próprio: quando de sua criação, o Estado que transfere parte de seu patrimônio que, daí 
em diante, passa a pertencer a esse novo ente e servirá para viabilizar a prestação de suas atividades, bem 
como para garantir o cumprimento de suas obrigações. 
 
Capacidade de autoadministração e receita própria: 
 autonomia administrativa, técnica e financeira, cumpridas as previsões legais e protegido o 
interesse público. 
 
Não estão subordinadas à Administração Direta: o que ocorre é um controle da Administração 
Direta sobre a pessoa da administração indireta criada (= vinculação, supervisão). 
 
 
Para ilustrar o que acabamos de explicar, observe o esquema abaixo: 
 
Obs.: No esquema acima foi usado como exemplo o ente público Estado, poderia ser usado 
também a União, os Munícipio e o DF. 
 
 
Questão 
(CESPE – 2015 – MPU – Técnico do MPU) Julgue o item a seguir, de acordo com o regime jurídico das 
autarquias. Autarquia é entidade dotada de personalidade jurídica própria, comautonomia administrativa e 
financeira, não sendo possível que a lei institua mecanismos de controle da entidade pelo ente federativo 
que a criou. 
Gabarito: E 
 
 
Administração Indireta – Autarquias 
(videoaula 6) 
 
Agora daremos início ao estudo de cada uma das entidades que compõem a administração indireta, 
começando pela Autarquia. 
Seguindo o sistema do Decreto - Lei nº 200/67, Autarquia é entidade da administração indireta. Elas 
são pessoas jurídicas de direito público criadas por lei específica para executar serviços típicos e próprios do 
Estado. Ora, mas quem criará essa lei? A iniciativa tanto da criação quanto da extinção dessa lei partirá 
exclusivamente do chefe do poder executivo. Lembrando que ela será extinta da mesma forma como foi 
criada, ou seja, através de lei específica, o chefe do poder executivo poderá decretar a sua extinção. 
Outro ponto muito importante para ser abordado, é o fato de as Autarquias não poderem explorar 
atividade econômica, sendo assim elas são criadas para prestarem serviços públicos. 
Decreto Lei nº 200 de 25 de Fevereiro de 1967 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
24 
 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, compersonalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
 
Assim conceitua José dos Santos Carvalho Filho: "Autarquia é pessoa jurídica de direito público, 
integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter 
econômico, sejam próprias e típicas do Estado" 
São exemplos de autarquia: INSS, IBAMA, INCRA, Banco Central do Brasil. 
 
Art. 37, inciso XIX da Constituição Federal: "somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação (...)" 
A iniciativa da referida lei é do chefe do poder que a criou (veja art. 61, § 1º, II, "e") 
 
Por serem regidas pelo direito público e por prestarem atividades típicas do Estado, as autarquias 
gozam de PRERROGATIVAS (ou de atributos especiais) assim como a União, os estados-membros e os 
municípios. 
 
PRERROGATIVAS: 
Bens transferidos do ente que a criou - os seus bens são inalienáveis, imprescritíveis (são 
insuscetíveis de usucapião) e impenhoráveis (seus bens não respondem pelas dívidas). 
 
Imunidade de impostos (art. 150, VI, “a” e §2º, da Consitituição). 
 É vedada a instituição de impostos sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, 
desde que vinculados às suas finalidades essenciais ou às que delas decorram (imunidade tributária 
condicionada). 
Sendo assim, sobre os demais bens e serviços que tiverem destinação 
diversa da definida para sua criação, incidirão normalmente os respectivos impostos. 
 
RESTRIÇÕES 
Regime de Pessoal - as autarquias devem realizar concurso público para poderem contratar 
servidores para cargos efetivos (servidor estatutário); 
Licitação - só podem adquirir bens ou serviços se realizarem licitação, nos termos da Lei nº 8.666/93, 
salvo as hipóteses de dispensas e inexigibilidades de licitação previstas em lei; 
Controle (vinculação) - submetem-se ao controle dos tribunais de contas e são, em regra, 
vinculados a um ministério que realiza do controle. Por exemplo, o INSS é controlado pelo Ministério da 
Fazenda (anteriormente estava vinculado ao Ministério da Previdência Social, este ministério foi, 
recentemente, incorporado pelo Ministério da Fazenda). 
 
Para ilustrar e tornar mais fácil a compreensão observe o esquema abaixo: 
 
 
 
Apostila de Direito Administrativo Prof. Eduardo Tanaka 
25 
 
Questões 
 
(CESPE – 2015 – MPU – TÉCNICO DO MPU) Julgue o item seguir, de acordo com o regime jurídico das 
autarquias. O instrumento adequado para a criação de autarquia é o decreto, pois o ato é de natureza 
administrativa e de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo. 
Gabarito: E 
 
(CESPE - 2014 - Câmara dos Deputados - Analista Legislativo - Consultor Legislativo Área VIII) A 
exploração de atividade econômica pela administração pública requer a instituição de uma autarquia. 
Gabarito: E 
 
(CESPE - 2014 - MEC - Conhecimentos Básicos - Todos os Cargos) No âmbito federal, as autarquias são 
entes da administração indireta dotados de personalidade jurídica própria e criados por lei para executar 
atividades típicas da administração. Essas entidades sujeitam- se à supervisão ministerial, mas não se 
subordinam hierarquicamente ao ministério correspondente. 
Gabarito: C 
 
 
Administração Indireta - Fundações Públicas 
(videoaula 7) 
Fundação é uma personificação de um patrimônio para exercer atividades sem fins lucrativos. 
Importante ressaltar que Fundação Pública de direito público ou de direito privado são instituídas e mantidas 
pelo poder público e fazem parte da administração indireta, diferente das Fundações privadas que são 
mantidas por particulares e são entidades que não fazem parte da administração indireta. 
No estudo das Fundações Públicas, faz-se importante destacar que diferentemente das Autarquias, 
elas poderão ser pessoa jurídica de direito público ou privado. Será de direito público a Fundação Pública que 
for criada por lei, e de direito privado aquela que for autorizada por lei. Outra característica muito importante 
é que suas atividades são de interesse social, por exemplo: religiosos, morais, culturais ou de assistência. 
Nota-se muito o poder público constituindo Fundações Públicas nas áreas dos mais diversos 
interesses coletivos como educação, ensino, pesquisa, assistência social, dentre outros. 
 
Segundo entendimento do STF: "A distinção entre fundações públicas e privadas decorre da forma 
como foram criadas, da opção legal pelo regime jurídico a que se submetem, da titularidade de poderes e 
também da natureza dos serviços por elas prestados" (STF – ADI 191/RS). 
 
Se a fundação é de direito público, ela é chamada de “autarquia fundacional” ou “fundação 
autárquica”. 
 Nesse caso elas possuem características idênticas às autarquias, aplicando-se todas as regras do 
regime jurídico aplicável às autarquias. 
 
Para definir se a fundação é pública ou privada a análise da lei instituidora é importante, tendo os 
doutrinadores fixado alguns critérios de diferenciação que nela podem ser identificados: 
 
- inexigibilidade de inscrição de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas 
Jurídicas para as de direito público, porque a sua personalidade já decorre da lei (Di Pietro); 
 
- origem dos recursos, serão de direito público aquelas cujos recursos tiverem previsão própria no 
orçamento da pessoa federativa e que, por isso mesmo, sejam mantidas por tais verbas, sendo de direito 
privado aquelas que sobreviverem basicamente com as rendas dos serviços que prestem e com outras rendas 
e doações oriundas de terceiros (Carvalho Filho); 
 
Exemplos de fundações públicas de direito público: FUNCEP (Fundação Centro de Formação de 
Servidores Públicos); Fundação da Casa Popular; Fundação Brasil Central; FUNAI;IBGE; IPEA (Instituto de 
Pesquisa Econômica Aplicada). 
 
Exemplos de fundações públicas de direito privado: FUNPRESP-Exe e FUNPRESP-Jud 
(fundações de previdência complementar para servidores públicos federais), criadas recentemente. 
 
Questão 
 
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(CESPE - AFCE - TCU - 2011) Pode-se criar uma fundação pública para exploração de atividade econômica 
de cunho lucrativo. 
Gabarito: E 
 
 
Administração Indireta - Empresa Pública e Sociedade 
de Economia Mista 
(videoaula 8) 
 
É comum usar a expressão “empresa estatal ou governamental” para designar empresa pública e 
sociedade de economia mista (SEM), que serão estudadas a seguir. 
 
As empresas públicas e sociedade de economia mista (SEM) têm personalidade jurídica de direito 
privado e devem ser criadas para exercer atividade econômica (existência de lucro) ou prestar serviço público 
de relevante interesse social ou relacionado à segurança nacional. Estas empresas estatais compõem a 
administração indireta da Administração Pública. 
 
O Decreto-lei nº 200/1967, em seu art. 5º incisos II e III traz o conceito de cada umas destas entidades: 
 
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio 
próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo 
seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de 
qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 
 III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações 
com direito a voto pertençamem sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Redação 
dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969) 
 
Assim, entende-se que o Estado pode criar empresas públicas para dois propósitos: (a) promover 
atividades econômicas ou (b) prestar serviços públicos. Só será permitida a criação se a atividade da 
empresa for de relevante interesse coletivo ou necessária à segurança nacional. Esta informação é dada pela 
própria Constituição Federal: 
 
 
Constituição Federal 
 
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade 
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
 
 § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e 
de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre (...) 
 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou 
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. 
 
 
Quanto à sua criação, são criadas ante a existência de autorização legal e para os fins definidos 
(princípio da especialidade). 
Essas empresas estatais se submetem a controle do ente que o criou e do tribunal de contas. 
 
CF. Art. 37. XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último 
caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
Ao contrário das autarquias, essas empresas estatais, para que passem a existir efetivamente, 
dependem, além da lei, do registro dos atos constitutivos no órgão competente (Cartório de Registro de 
Pessoas Jurídicas, quando de natureza civil, e Junta Comercial, quando de natureza empresarial). 
 
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0900.htm#art5ii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0900.htm#art5iii
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0900.htm#art5iii
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Como vimos acima, a lei específica autoriza a criação das empresas públicas, quem cria, 
efetivamente, é o registro dos atos de criação da empresa no órgão competente (cartório ou junta comercial). 
 
Uma observação importante a ser feita é que, embora estas empresas sejam públicas, seus 
trabalhadores são regidos pelo regime celetista (CLT), porém são contratados mediante concurso público e 
irão ocupar emprego público e não cargo público, logo, estes são chamados de empregados públicos. 
Os empregados das empresas estatais também se submetem ao teto remuneratório, salvo se a 
empresa não receber recursos da Administração Direta para pagamento de seu pessoal ou custeio em geral, 
e estão incluídos no regime da não acumulação de cargos e empregos públicos. Além disso, esses 
empregados públicos estão sujeitos ao RGPS (Regime Geral da Previdência Social) e não possuem 
estabilidade em seus empregos, mas o fato de a administração pública ser neste caso o empregador, ela 
deverá atender aos princípios como legalidade, impessoalidade e moralidade, assim sendo, sua dispensa 
deve ser motivada. 
Sobre as empresas públicas e sociedades de economia mista gozarem de privilégios fiscais, a 
Constituição Federal é clara: 
 Constituição Federal Art. 173 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios 
fiscais não extensivos às do setor privado. 
Assim seja, não gozarão de privilégios caso as empresas do setor privado também não o usufruam. 
 
Questão 
 
(CESPE - Câmara dos Deputados - Analista Legislativo - Consultor Legislativo Área VIII) Os empregados de 
empresa pública são, necessariamente, estatutários e os de sociedade de economia mista celetistas, sendo 
necessária prévia aprovação em concurso público para o ingresso em ambos os regimes. 
Gabarito: Errado. 
 
Licitação obrigatória - salvo para a atividade fim das que atuam em atividade econômica. Quando 
prestadoras de serviços públicos, seguem as normas gerais para licitação (Lei nº 8.666/93 e Lei nº 10.520/02). 
Submetem-se a controle dos tribunais de contas e pela Administração Direta; 
Não se sujeitam à falência; 
As empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas) não dispõem dos 
benefícios processuais inerentes à Fazenda Pública. 
 
Por outro lado, existem importantes diferenças quanto a elas: 
 
As sociedades de economia mista possuem um capital misto, sendo que parte provém do poder 
público, parte da iniciativa privada. Entretanto, a Administração Pública (Administração Direta ou Indireta) tem 
que ter a maioria do capital votante, ou seja, deve ter o controle acionário. As SEM devem ser constituídas 
sempre sob a forma de uma sociedade anônima. 
Por outro lado, as empresas públicas, são constituídas sob qualquer uma das formas admitidas em 
direito (Ltda. S/A entre outras), com capital formado unicamente por recursos públicos, de pessoas da 
Administração Direta ou Indireta. O capital da empresa pública é 100% público, não se exigindo que seja de 
um único ente, podendo ser de mais de uma pessoa jurídica da Administração Direta ou da Direta com a 
Indireta. 
Podem ser federal, estadual ou municipal, a depender da predominância acionária. 
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Exemplos: BNDES; Radiobrás; ECT; CEF; Casa da Moeda do Brasil; FINEP (Financiadora de 
Estudos e Projetos); EMBRAPA; SERPRO; INFRAERO. 
 
A terceira importante diferença é que, mesmo as SEM da União respondem por ações judiciais na 
justiça comum estadual enquanto as ações em que a Empresa Pública Federal seja autora, ré, assistente 
ou oponente serão julgadas pela Justiça Federal (art. 109, I, CF), logo, as empresas públicas da União 
respondem a essas ações na Justiça Federal, se forem do Estado na Justiça Estadual e as sociedades de 
economia mista na Justiça Comum Estadual. 
 
Para facilitar a compreensão, veja as distinções no quadro abaixo: 
 
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* Âmbito da justiça em que ocorrerão as ações relacionadas a essas estatais. 
 
Questões 
 
(CESPE - 2014 - Câmara dos Deputados - Analista Legislativo - Consultor Legislativo Área VIII) 
Uma empresa pública consiste em uma entidade de direito privado em que pelo menos 51% do seu capital 
pertence à administração pública. 
Gabarito: Errado. As empresas públicas têm personalidade de direito privado suas atividades são regidas 
pelos preceitos comerciais, mas seu capital é exclusivamente público. 
 
(CESPE - 2014 - MEC - Conhecimentos Básicos - Todos os Cargos) A empresa pública somente pode ser 
criada por lei específica, com personalidade jurídica de direito público e adotando quaisquer formas 
societárias admitidas pelo Direito. 
Gabarito: Errado. Como sabemos, as empresas públicas têm personalidade jurídica de direito privado. 
Portanto, a assertiva está incorreta. 
 
(CESPE - 2008 - PGE-ES - Procurador de Estado) A única diferença entre sociedade de economia mista e 
empresa pública é a composição do capital. 
Gabarito: Errado. 
 
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista 
(videoaula 9) 
No quadro abaixo é possível destacar as principais diferenças entres as Empresas Públicas e SEM 
que realizam atividades econômicas das que são prestadoras de serviço público. 
Lembrando que estas Estatais serão sempre de Direito Privado, o que pode se sujeitar ao regime de 
Direito público são as atividades da Empresa Pública ou SEM prestadoras de serviço público. Digamos que 
embora sejam de Direito Privado, elas obedecem a algumas regras do direito público, sendo caracterizadas 
por um regime híbrido (misto), ou seja, existe uma flexibilização entre