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Introdução 
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DISCIPLINA 
FUNDAMENTOS ESSENCIAIS DE 
DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
CONTEÚDO 
Organização da Administração 
Pública 
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Introdução 
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Introdução 
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Sumário 
Sumário ------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 
1 Introdução --------------------------------------------------------------------------------------------------- 4 
2 Organização administrativa ---------------------------------------------------------------------------- 4 
2.1 Teoria do Órgão ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 5 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo ------------------------------------------------------------------------- 7 
 Centralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 
 Desconcentração -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 9 
 Descentralização ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 
2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista -------------------------------------------------------- 14 
2.4 Terceiro setor ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15 
3 Administração Pública Direta ------------------------------------------------------------------------- 17 
3.1 Teorias dos Órgãos Públicos ---------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do mandato ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria da representação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 18 
 Teoria do órgão -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 
 Teoria da identidade ou subjetiva -------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.2 Órgãos Públicos--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 20 
3.3 Classificação dos órgãos públicos --------------------------------------------------------------------------------- 21 
 Quanto a posição estatal -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 
 Quanto à sua estrutura ---------------------------------------------------------------------------------------------------------- 24 
 Quanto a sua atuação funcional ----------------------------------------------------------------------------------------------- 25 
 Quanto às funções exercidas --------------------------------------------------------------------------------------------------- 26 
 Quanto à esfera de ação--------------------------------------------------------------------------------------------------------- 27 
4 Administração Pública Indireta ----------------------------------------------------------------------- 28 
 Decreto Lei nº 200/1967 -------------------------------------------------------------------------------------------------------- 30 
4.2 Autarquias --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 
 Espécies ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 32 
4.3 Fundações Públicas ---------------------------------------------------------------------------------------------------- 36 
 Características ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 As fundações e o Código Civil -------------------------------------------------------------------------------------------------- 38 
 Natureza jurídica ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 39 
 Empresas Estatais ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 41 
5 Tabela comparativa -------------------------------------------------------------------------------------- 44 
6 Conclusão --------------------------------------------------------------------------------------------------- 46 
7 Referências Bibliográficas ------------------------------------------------------------------------------ 47 
 
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Introdução 
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1 Introdução 
A palavra administrar, explica Di Pietro (2020, p.183), significa “não só prestar serviço, 
executá-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de 
obter um resultado útil”. Por isso, no âmbito administrativo a palavra é utilizada em 
sentido amplo, para fazer referência a legislação e execução, bem como em sentido 
estrito, para retomar a função administrativa e a função de governo, cuja finalidade é 
alcançar os interesses do Estado. Assim, em sentido formal, a expressão Administração 
Pública designa “o conjunto de órgãos e agentes estatais no exercício da função 
administrativa, independentemente do poder a que pertençam – seja no Executivo, 
Judiciário, Legislativo ou a qualquer outro organismo estatal” (CARVALHO, 2021, p. 
35). 
 
Neste sentido, compreender a organização político-administrativa brasileira nos 
possibilita visualizar a forma como a Administração Pública atua e entender que, na 
concepção amplamente aceita peladoutrina majoritária, os agentes públicos são os 
veículos da expressão da vontade do Estado, portanto, têm toda forma de conduta 
imputada ao próprio órgão a que estão vinculados. Estes órgãos são classificados 
como unidades de ação com atribuições específicas, vinculadas a entidades de 
personalidade jurídica. 
 
Neste material, veremos quais são os órgãos e entidades que compõem a 
Administração Pública Direta e Indireta, com a finalidade de obter um panorama geral 
da organização administrativa. 
 
2 Organização administrativa 
A Organização Administrativa, segundo José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), 
“resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a competência, as relações 
hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas, 
no exercício da função administrativa”. 
 
O tema é primordialmente disciplinado no Decreto-Lei nº 200/67, o qual “dispõe sobre 
a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma 
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Administrativa”. Embora possua diversos conceitos já superados pela legislação 
posterior, este decreto define as regras aplicáveis à União e estabelece normas gerais 
a serem respeitadas pelos outros entes federativos – Estados, Distrito Federal e 
Municípios, todos titulares de autonomia administrativa, gerencial, financeira e, 
principalmente, política – definindo, inclusive, a possibilidade de prestação dos 
serviços de forma direta (ou centralizada), pelos entes federativos, ou de forma 
indireta (descentralizada), por meio da criação de entidades especializadas para a 
transferência da prestação dos serviços (CARVALHO, 2020, p. 164). 
 
No Direito Administrativo, a organização administrativa é a matéria que estuda a 
estruturação da Administração Pública, dos órgãos e das pessoas jurídicas que a 
compõem e que desempenham “função administrativa para a formação do modelo 
do aparelho administrativo do Estado (Ibd., p. 163). 
 
Vale reiterar que as entidades que a compõem podem exercer as funções 
administrativas de forma direta ou indireta. A administração pública direta é aquela 
que presta diretamente os serviços públicos, sendo composta pelo Estado e seus 
órgãos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), os quais são criados e extintos 
por meio de lei, através de um processo chamado de desconcentração. Por outro lado, 
a administração pública indireta surge quando o poder público repassa alguns de 
seus serviços a outras pessoas jurídicas, através de um processo chamado 
descentralização. A administração indireta é composta pelas autarquias, fundações 
públicas, sociedade de economia mista e empresa pública. 
 
Contudo, para melhor compreendermos como se organiza a Administração Pública 
diante dessas formas de prestação de serviços e divisão dos órgãos, faz-se necessário 
retomarmos a teoria do órgão público para explicar como estes conceitos estão 
interligados. 
 
2.1 Teoria do Órgão 
Conforme aponta Carvalho Filho (2019, p. 91), o órgão público pode ser conceituado 
como “o compartimento na estrutura estatal a que são acometidas funções 
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determinadas”. Este compartimento é integrado por agentes que manifestam a 
própria vontade do Estado ao executarem as funções. 
 
Em outras palavras, os órgãos são entidades que fazem parte de uma pessoa jurídica 
maior, mas que surgiram por conta de um desmembramento ou de uma 
desconcentração e, por esse motivo, estão atrelados a essa pessoa jurídica maior e 
não possuem personalidade jurídica tampouco vontade própria. 
 
A Teoria do Órgão, idealizada pelo jurista alemão Otto Friedrich von Gierke (1941 – 
1921), portanto, pauta-se na premissa de que “a vontade da pessoa jurídica deve ser 
atribuída aos órgãos que a compõem, sendo eles mesmos, os órgãos, compostos de 
agentes”. A esta premissa está relacionado o princípio da imputação volitiva, de 
acordo com o qual “a vontade do órgão público é imputada à pessoa jurídica a cuja 
estrutura pertence” (Ibd., p. 88). 
 
A teoria da imputação volitiva é aceita unanimemente pelos doutrinadores modernos 
e sustenta que “o agente público atua em nome do Estado, titularizado um órgão 
público (conjunto de competências), de modo que a atuação ou o comportamento do 
agente no exercício da função pública é juridicamente atribuída(o) – imputada(o) – ao 
Estado (MAZZA, 2019, p. 200). 
 
Dessa forma, o Estado pode ser assimilado ao corpo humano, cada repartição estatal 
representando uma parte do esqueleto. Nas palavras de Alexandre Mazza (2019, p. 
201), “a personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não 
das partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da 
pessoa estatal”. 
 
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Além disso, esta teoria, que é amplamente aceita pela doutrina moderna, fundamenta, 
também, os três institutos que definem as diferentes formas de agir no âmbito 
administrativo: 
 a centralização; 
 a desconcentração; e 
 a descentralização. 
 
2.2 Formas de agir no âmbito administrativo 
Conforme aponta José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 671), “como o Estado atua 
por meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas, sua organização se calca em três 
situações fundamentais: a centralização, a descentralização e a desconcentração”. Na 
sequência vamos analisar cada uma dessas possibilidades, dissecando e pontuando 
suas principais características de forma pormenorizada. 
 
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 Centralização 
No processo de centralização, é o próprio ente federativo que age através de um único 
órgão (centralização concentrada), ou de dois ou mais órgãos (centralização 
desconcentrada). 
 
A centralização desconcentrada, explica José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 
671), “é a situação em que o Estado executa suas tarefas diretamente, ou seja, por 
intermédio dos inúmeros órgãos e agentes administrativos que compõem sua 
estrutura funcional”. 
 
Já a centralização concentrada é explicada por Alexandre Mazza (2019, p. 195) como 
“a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos 
públicos despersonalizados e sem divisões internas. Trata-se de situação raríssima, 
pois pressupõe a ausência completa de distribuição de tarefas entre repartições 
públicas internas”. Assim, na esfera administrativa, a atuação centralizada por meio de 
um único órgão (centralização concentrada) existe apenas no plano teórico, haja vista 
as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos. 
 
 
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 Desconcentração 
A desconcentração é a técnica administrativa por meio da qual ocorre a distribuição 
interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica, ou seja, é uma distribuição 
interna de funções. As tarefas ou atividades são difundidas de um centro para setores 
periféricos, ou de escalões superiores para escalões inferiores. No processo de 
desconcentração, os entes ainda continuam próximos e estão subordinados ao núcleo 
da Administração. Tudo se mantém no corpo da administração direta. 
 
 
 
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 520), “a desconcentração, que 
é processo eminentemente interno, significa apenas a substituição de um órgão por 
dois ou mais com o objetivo de melhorar e acelerar a prestação do serviço”. O autor 
complementa dizendo que “na desconcentração o serviço era centralizado e 
continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente”. 
 
Embora pareçacontraditório, é possível que haja desconcentração na administração 
pública descentralizada, uma vez que as entidades podem distribuir suas funções 
dentro da mesma pessoa jurídica, criando departamentos, setores, centros de 
competência etc. 
 
Alexandre Mazza (2019, p. 199) classifica esse fenômeno como descentralização 
desconcentrada (multipessoalidade pluriorgânica), “quando as competências 
administrativas são atribuídas a pessoa jurídica autônoma dividida em órgãos 
internos. Exemplo: autarquia estruturada internamente em diversos órgãos e 
repartições”. 
 
Desconcentração
Distribuição interna de 
competências dentro da 
mesma pessoa jurídica.
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 Descentralização 
O processo de descentralização é o deslocamento, distribuição ou transferência da 
prestação do serviço para a Administração Indireta ou para um particular. Nesse caso, 
não há relação de hierarquia ou de subordinação, existindo apenas a vinculação, o 
controle de finalidade ou a supervisão ministerial. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 198) afirma que na “descentralização, as 
competências administrativas são distribuídas a pessoas jurídicas autônomas, criadas 
pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia mista”. A descentralização pode ser política e 
administrativa. 
 
2.2.3.1 Descentralização Política 
A descentralização política, prevista no art. 18 da Constituição Federal, sustenta que 
os entes políticos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) são autônomos de 
forma administrativa, geográfica, política e orçamentária. Esses são os entes que 
compõem a Administração Pública Direta. 
 
Observação: os territórios não são considerados entes políticos, uma vez que não 
possuem autonomia política, são entidades e figuram a Administração Pública 
Indireta, enquadrando-se no conceito de autarquias. 
 
2.2.3.2 Descentralização Administrativa 
Em contrapartida, a descentralização administrativa é responsável por criar as 
entidades, dotadas de personalidade jurídica de direito público ou privado, que 
compõem a Administração Pública Indireta, quais sejam: 
▪ as Autarquias; 
▪ as Fundações Públicas; 
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▪ as Associações Públicas/ Consórcios; 
▪ as Empresas Públicas; 
▪ as Sociedades de Economia Mista. 
 
 
 
Para além disso, existem três modalidades distintas de descentralização 
administrativa, a descentralização por colaboração, por serviços e a social. Na 
sequência analisaremos cada uma delas. 
 
2.2.3.3 Descentralização por colaboração 
A descentralização por colaboração ocorre quando a execução de um serviço público 
é transferida (delegada) a pessoa jurídica de direito privado, ou mesmo a pessoa física, 
por meio de contrato ou ato administrativo, conservando o Poder Público a 
titularidade do serviço. Podemos citar como exemplo a concessão ou permissão de 
serviço público. 
 
Em consonância, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 940) afirma que “descentralização por 
colaboração é a que se verifica quando, por meio de contrato ou ato administrativo 
unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica 
de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público a titularidade 
do serviço”. 
 
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Corrobora Matheus Carvalho explicando que esta forma de descentralização pode ser 
efetivada “por meio da edição de lei – no caso de entes da Administração Indireta de 
direito privado – ou mediante contrato de concessão e permissão de serviço públicos, 
quando a delegação é realizada a particulares, previamente existentes” (CARVALHO, 
2021, p. 168). 
 
2.2.3.4 Descentralização por serviços 
A descentralização por serviço, também chamada de descentralização funcional ou 
técnica, é a modalidade por meio da qual o Poder Público cria uma pessoa jurídica de 
direito público ou privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de 
determinado serviço público. No Brasil, a descentralização por serviços ocorre 
exclusivamente por lei (outorga). Podemos citar como exemplo de entidades 
derivadas dessa modalidade a FUNASA e a ECT. 
 
Neste sentido, Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 938) complementa dizendo que a 
“descentralização por serviços, funcional ou técnica, é a que se verifica quando o Poder 
Público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou 
privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público”. 
 
DELEGAÇÃO 
▪ Transferência da execução dos serviços públicos, sendo a titularidade mantida sob a 
custódia do Estado; 
▪ Feita às entidades de direito privado da administração indireta ou a particulares; 
▪ Realizada mediante contrato, quando a transferência se dá a particulares e mediante lei, 
quando se dá aos entes da Administração Indireta de direto privado. 
OUTORGA 
▪ Transferência da execução e da titularidade do serviço público a outra entidade. 
▪ Feita somente às pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração 
Indireta, especializadas na execução destas atividades. 
▪ É realizada mediante lei específica que cria as entidades. 
Quadro 1 - Diferença entre delegação e outorga de serviços públicos. 
Fonte: Adaptado de Carvalho (2021, p. 168). 
 
2.2.3.5 Descentralização territorial 
Nas palavras de Maria Sylvia Di Pietro (2019, p. 937), a “descentralização territorial ou 
geográfica é a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente 
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delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com 
capacidade administrativa genérica”. 
 
2.2.3.6 Descentralização social 
Por fim, a descentralização social, explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto “consiste 
em retirar do Estado a execução direta ou indireta de atividade de relevância coletiva 
que possam ser cometidas a unidades sociais já existentes, personalizadas ou não, 
como a família, o bairro, as agremiações esportivas, associações profissionais, as 
igrejas, os clubes de serviço, as organizações comunitárias etc., mediante simples 
incremento de autoridade e institucionalização jurídica adequada, de modo a que 
possam promover, elas próprias, sua execução”. 
 
 
 
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2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista 
Conforme vimos anteriormente, a Administração Pública Indireta é composta pelas 
entidades, as autarquias, fundações públicas, associações públicas, empresas públicas 
e as sociedades de economia mista. No entanto, as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista são muito parecidas, então é muito importante que você consiga 
diferenciá-las. 
 
Tanto as empresas públicas quanto as sociedades de economia mista possuem 
personalidade jurídica de direito privado, são criadas com o intuito de prestar serviços 
públicos ou explorar de atividades econômicas. Contudo, existem três grandes 
diferenças entre às duas. 
 
As empresas públicas possuem um capital exclusivamente público e podem operar 
sob qualquer modalidade empresarial, inclusive por um único sócio. Além disso, as 
empresas públicas federais sempre responderão perante a Justiça Federal. Já as 
sociedades de economia mista possuem um capital misto e só poderão operar sob o 
regime societário da sociedade anônima – S/A, seja com capital aberto ou fechado. 
Ainda, diferente das empresas públicas, as sociedades de economia mista federais 
responderão perante a Justiça Estadual. 
 
Empresas públicasSociedades de economia mista 
Base legal: art. 5º, II, do Decreto-Lei n. 200/67 Base legal: art. 5º, III, do Decreto-Lei n. 200/67 
Pessoas jurídicas de direito privado Pessoas jurídicas de direito privado 
Totalidade de capital público Maioria de capital votante é público 
Forma organizacional livre Forma obrigatória de S.A. 
As da União têm causas julgadas perante a Justiça 
Federal 
Causas julgadas perante a Justiça Comum 
Estadual 
As estaduais, distritais e municipais têm causas 
julgadas, como regra, em Varas da Fazenda Pública 
As estaduais, distritais e municipais têm causas 
julgadas em Varas Cíveis 
Quadro 2 - Quadro comparativo entre empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Fonte: Adaptado de Mazza (2019, p. 238). 
 
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2.4 Terceiro setor 
O terceiro setor remete à possibilidade de serem executados os serviços públicos por 
meio de regimes de parceria entre o Poder Público e entidades privadas. Esta 
organização tem por objetivo resolver os problemas da sociedade que não são 
abarcados pelo primeiro setor, com a intenção de fazer chegar à população os serviços 
de que necessitam e que, por alguma razão, não lhe são prestados. Segundo Carvalho 
Filho, 
O ponto característico nuclear desses regimes consiste em que a parceria do Estado é 
formalizada junto com pessoas de direito privado e da iniciativa privada, ou seja, aquelas que, 
reguladas pelo direito privado, não sofrem ingerência estatal em sua estrutura orgânica. A elas 
incumbirá a execução de serviços e atividades que beneficiem a coletividade, de modo que tal 
atuação se revestirá da qualificação de função delegada do Poder Público (CARVALHO FILHO, 
2019 p. 530). 
 
O terceiro setor envolve as organizações sem fins lucrativos e é também chamado de 
paraestatal e, como vimos, existe para cobrir as deficiências do primeiro e segundo 
setores, isto é, da Administração Pública e do mercado, respectivamente. Chamamos 
essas organizações de entidades do terceiro setor, apesar de desempenharem função 
pública, indicando que não são entes federativos ou entidades que executam a 
administração indireta e descentralizada, mas sim que compõem um “tertium genus, 
ou seja, um agrupamento de entidades responsáveis pelo desenvolvimento de novas 
formas de prestação dos serviços públicos” (Ibd., p. 531). 
 
 
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O terceiro setor é composto basicamente pelas organizações sociais (OS), pelas 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) e pelo Sistema de 
Serviço Autônomo (Sistema S). 
 
As OSS, conforme explica Mazza (2019, p. 268), exercem aquelas atividades de 
interesse público que eram anteriormente desempenhadas pelo estado a partir de 
contrato de gestão de outorga discricionária. Para sua qualificação, depende da 
aprovação do Ministro de Estado ligado à área de atuação da entidade, sendo a 
participação do Poder Público na gestão obrigatória. Essas organizações “podem ser 
contratadas mediante dispensa de licitação para prestação de serviços contemplados 
no contrato de gestão e há repasse de recursos orçamentários, permissão de uso de 
bens públicos e cessão de servidores públicos sem custo para a entidade. 
 
Já as OSCIPS “exercem atividades de natureza privada, mediante termo de parceria, 
cuja outorga é vinculada”, devendo a entidade realizar licitação para contratações 
resultantes da aplicação de recursos e bens repassados diretamente pela União”. 
Neste caso, é facultativa a participação do Poder Público na gestão, não sendo 
possível a contratação com dispensa de licitação. Por fim, “há apenas o repasse de 
recurso e a permissão de uso de bens públicos, não havendo, portanto, a cessão de 
servidores públicos para a entidade.” 
 
Entidades 
Organizações Sociais 
(Lei 9. 637/1998) 
Organizações da Sociedade Civil 
de Interesse Público 
(Lei 9.790/1999) Critérios 
Qualificação Discricionária (arts. 1º e 2º, II) Vinculada (art. 1º, §2º) 
Competência 
para 
qualificação 
Ministério ou órgão regulador 
responsável pela área de atuação 
da entidade privada requerente 
(art. 2º, II) 
Ministério da Justiça (art. 5º) 
Órgão de 
deliberação 
superior da 
entidade 
Presença obrigatória de 
representante do Poder Público 
(art. 2º, I, “d”) 
Presença facultativa de servidor 
público na composição do conselho 
ou diretoria da entidade (art. 4º, 
parágrafo único) 
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Vínculo 
jurídico 
(parceria) 
Contrato de gestão (art. 5º) Termo de parceria (art. 9º) 
Fomento 
Repasse de recursos 
orçamentários, permissão de uso 
de bens públicos e cessão especial 
de servidor sem custo para 
entidades (arts. 12 e 14) 
Repasse de recursos orçamentários e 
permissão de uso de bens públicos 
(art. 12) 
Quadro 3 - OS x OSCIPs: quadro sinóptico. 
Fonte: Oliveira, 2021, p. 387 
 
Por fim, o Sistema S são aqueles que, possuindo autorização legal, são criados por 
Confederações privadas com a finalidade de exercer atividades de amparo a 
categorias profissionais. Esses serviços recebem contribuições sociais que são 
cobradas compulsoriamente da iniciativa privada. São exemplos de Sistema S, o O 
Serviço Social da Industria (SESI), o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial 
(SENAC), o Serviço Social do Comércio (SESC), entre outros. Devem divulgar 
informações relativas à parcela dos recursos públicos e oriundos de contribuições 
juntamente com demais informações de interesse público. 
 
3 Administração Pública Direta 
A Administração Pública Direta, também chamada de Administração Pública 
Centralizada, existe em todos os níveis das Esferas do Governo, Federal, Estadual, 
Distrital e Municipal, e em seus poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, é a própria 
Administração Pública. 
 
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 673) a “Administração Direta 
é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a 
competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do 
Estado”. Em consonância, Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2020, p. 157) afira que “a 
Administração Direta compreende os Entes federativos (União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios) e seus respectivos órgãos. Nesse caso, o Ente atua por meio de 
seus órgãos e de maneira centralizada. Os órgãos estatais, fruto da desconcentração 
interna de funções administrativas, serão os instrumentos dessa atuação”. 
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Ao falarmos da Administração Direta, é inevitável citarmos os órgãos públicos, pois 
esta administração se perfaz pela existência destes. Assim, falaremos sobre as teorias 
que versam sobre os órgãos. 
 
3.1 Teorias dos Órgãos Públicos 
O Estado atua por meio dos agentes públicos para satisfazer as necessidades coletivas. 
Assim, existem diversas teorias que rondam o Direito Administrativo, mas, ao longo 
do tempo, a doutrina vem se utilizando, basicamente, de quatro delas para explicar 
como a atuação do agente público é conferida ao Estado. 
 
 Teoria do mandato 
Na teoria do mandato, o agente atua como mandatário da pessoa jurídica à qual 
estaria ligado. Alexandre Mazza (2019, p. 200) afirma que essa teoria sustenta “que 
entre o Estado e o agente público haveria uma espécie de contrato de representação, 
de modo que o agente receberia uma delegação para atuar em nome do Estado. O 
erro dessa concepção está em não conseguir apontar em qual momento e quem 
realizaria a outorga do mandato”. Ou seja, o Estado não disporia de vontade própria 
para constituir mandatário. 
 
 Teoria da representação 
De acordo com Alexandre Mazza(2019, p. 200), “a teoria da representação defende 
que o Estado é como um incapaz, não podendo defender pessoalmente seus próprios 
interesses. Assim, o agente público atuaria exercendo uma espécie de curatela dos 
interesses governamentais suprindo a incapacidade”. Em outras palavras, o agente 
público faria a representação da entidade, funcionando como uma espécie de “tutor” 
desta. 
 
No entanto, a teoria da representação caiu por terra, pois, segundo ela, quando Estado 
se mostrasse incapaz, não poderia nomear seus representantes, assim como ocorre 
com os agentes públicos. 
 
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Embora não sejam mais aplicadas, a teoria do mandato e a da representação ainda 
são cobradas em provas, por isso, elaboramos um quadro comparativo com as 
principais características de cada uma. 
 
 
Quadro 4 - Diferença entre a teoria do mandato e a teoria da representação 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
 
 Teoria do órgão 
Diferente das outras duas, na teoria do órgão, também conhecida como teoria da 
imputação, os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do Estado. 
Toda a conduta praticada pelos agentes é imputada ao órgão, o qual, por sua vez, 
encontra-se ligado à entidade possuidora de personalidade jurídica, que, ao fim, acaba 
respondendo a eventuais questionamentos jurídicos. Essa teoria é amplamente aceita 
pela doutrina moderna. 
 
Neste sentido, Alexandre Mazza (2019, p. 201) complementa dizendo que, de acordo 
com a teoria do órgão, “cada repartição estatal funciona como uma parte do corpo, 
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como um dos órgãos humanos, daí a origem do nome “órgão” público. A 
personalidade, no corpo, assim como no Estado, é um atributo do todo, não das 
partes. Por isso, os órgãos públicos não são pessoas, mas partes integrantes da pessoa 
estatal”. 
 
 Teoria da identidade ou subjetiva 
Por fim, na teoria subjetiva, também conhecida como teoria da identidade, os órgãos 
e agentes públicos formam uma unidade única e inseparável, de forma que o órgão 
se confunde com a pessoa do próprio agente. 
 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 200), a teoria da identidade foi uma das 
primeiras teorias a falar a respeito da atuação do agente público e Estado. Essa teoria 
“afirmava que órgão e agente formam uma unidade inseparável, de modo que o órgão 
público é o próprio agente. O equívoco dessa concepção é evidente, pois sua 
aceitação implica concluir que a morte do agente público causa a extinção do órgão”. 
 
3.2 Órgãos Públicos 
De acordo com Hely Lopes Meirelles (2016 p. 71), os órgãos públicos “são centros de 
competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de 
ação com atribuições específicas na organização estatal”. Logo, não possuem 
personalidade jurídica e tampouco autonomia de vontade. 
 
Além disso, sabemos que personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir 
direitos e obrigações. Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de 
sua competência funcional expressam não a sua própria vontade, mas a vontade do 
ente ou da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através 
de seus agentes (pessoas físicas). 
 
No entanto, embora não tenham personalidade jurídica, os órgãos podem ter 
prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem 
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defesa, até mesmo por mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de 
capacidade judiciária ou capacidade processual e é entregue aos órgãos em raríssimas 
exceções. 
 
Ainda, com relação à capacidade processual, só é conferida aos órgãos independentes 
e autônomos, visto que os demais (superiores e subalternos), em razão de sua 
hierarquização, não podem demandar judicialmente, uma vez que seus conflitos de 
atribuições são resolvidos de forma administrativa, através das chefias a que estão 
subordinados. 
 
Por fim, vamos rememorar as principais características dos órgãos públicos, quais 
sejam: 
 
 
Lembre-se, embora o órgão possua CNPJ, não detém personalidade jurídica. O 
cadastramento do órgão é uma mera exigência orçamentária para organização de 
finanças/orçamento público. 
 
3.3 Classificação dos órgãos públicos 
Os órgãos públicos podem ser classificados, basicamente, de cinco diferentes formas, 
são elas: a) quanto a sua posição; b) quanto a sua estrutura; c) quanto a sua atuação 
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funcional; d) quanto às funções exercidas; e) quanto a esfera de ação. Na sequência 
veremos cada uma dessas possibilidades de forma individualizada, apontando e 
esmiuçando seus pontos principais. 
 
 Quanto a posição estatal 
Como o próprio nome já diz, esta classificação está ligada à hierarquização da 
Administração Pública onde encontramos órgãos superiores em relação a outros 
inferiores. Assim temos: 
 
ÓRGÃOS INDEPENDENTES 
Os órgãos independentes são aqueles originários da Constituição e representativos 
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Não têm subordinação hierárquica 
ou funcional, sujeitando-se exclusivamente aos controles constitucionais que 
permitem o controle de um Poder pelo outro (sistema de freios e contrapesos). 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Casas Legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado 
Federal, Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores; 
• Chefias do Executivo - Presidência da República, Governadorias, 
Prefeituras; 
• Ministério Público - da União e dos Estados; 
• Defensorias Públicas; 
• Tribunais de Contas (órgãos aux. do Poder Legislativo) - da União, dos 
Estados, dos Municípios; 
• Tribunais do Poder Judiciário e Juízes Singulares. 
 
ÓRGÃOS AUTÔNOMOS 
Os órgãos autônomos são os que se encontram na cúpula da Administração logo 
abaixo dos independentes, sendo a estes subordinados. Além disso, esses órgãos 
têm autonomia administrativa, financeira e técnica, são responsáveis pelo 
planejamento, supervisão, coordenação e controle da administração. 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais; 
• Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios; 
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• Estado Maior das Forças Armadas; 
• Consultoria Geral da República. 
 
Lembrando que os órgãos mudam quando falamos da União, Estados ou dos 
Municípios, por exemplo: 
 
 
 
ÓRGÃOS SUPERIORES 
Os órgãos superiores, por sua vez, não gozam de autonomia administrativa nem 
financeira, que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que 
pertencem. Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e a soluções 
técnicas dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, 
geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. 
 
São exemplos desses órgãos: 
• Gabinetes; 
• Inspetorias-Gerais; 
• Coordenadorias; 
• Departamentos; 
• Divisões. 
 
ÓRGÃOS SUBALTERNOS 
Por fim, os órgãos subalternos, representam o último escalão da Administração, com 
reduzido poder decisório e com predominância de atribuições de execução, a 
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exemplo das atividades-meios e atendimento ao público, como, por exemplo, as 
portarias e as sessões de expediente. 
 
 
 
 
 Quanto à sua estrutura 
Com relação à sua estrutura e sua composição, os órgãos podem ser classificados 
como simples ou compostos: 
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→ ÓRGÃOS SIMPLES: também chamados de unitários, têm só um centro de 
competência, sendo formados por uma única unidade orgânica. A sua estrutura 
não existem órgãos agregados para garantir a desconcentração das suas 
atividades. Ex.: Presidência da República, Portarias. 
 
→ ÓRGÃOS COMPOSTOS: têm em sua estrutura inúmeros outros órgãos 
menores, uns exercendo função idêntica à principal, ou seja, atividade fim e 
outras exercendo uma função auxiliar diferente da principal, ou seja, atividade 
meio. Ex.: Secretarias e Ministérios; Congresso Nacional. 
 
 
Não confunda órgãos simples e compostos com atos administrativos, que também 
podem ser simples, compostos ou complexos. Um órgão, independentemente da 
composição de sua estrutura, poderá emitir um ato simples, composto ou complexo. 
A estrutura do órgão que emana não influencia na classificação do ato. 
 
 Quanto a sua atuação funcional 
A classificação quanto a atuação funcional do órgão estabelece uma divisão por 
ordem de mando, ou seja, as ordens derivam de uma ou mais pessoas estabelecidas 
no órgão. Desta forma, os órgãos poderão ser definidos como: 
 
ÓRGÃOS SINGULARES OU UNIPESSOAIS 
Os órgãos unipessoais são aqueles que apresentam um só titular, que é o chefe e 
representante do mesmo e que, apesar de contar com muitos outros agentes 
auxiliares, desempenha a função principal do órgão individualmente. A formação e 
manifestação de vontade não dependem do acorde de nenhuma outra autoridade. 
Ex.: o Presidente da República, as Governadorias dos Estados e os Prefeitos. 
 
 
 
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ÓRGÃOS COLEGIADOS OU PLURIPESSOAIS 
Por outro lado, os órgãos pluripessoais são aqueles que atuam e decidem pela 
manifestação conjunta e majoritária da vontade de seus membros, não 
prevalecendo a vontade pessoal do chefe ou de qualquer outro integrante. Ex.: as 
Corporações Legislativas, os Tribunais e as Comissões deliberam e decidem por seus 
plenários e câmaras, mas se fazem representar juridicamente e se administram por 
seus presidentes, chefes ou procuradores. 
 
 
 
 Quanto às funções exercidas 
Os órgãos podem exercer basicamente três funções distintas na Administração 
Pública, dividindo-se, assim, em órgãos ativos, de consulta e de controle. 
→ ÓRGÃOS ATIVOS: são aqueles que produzem ações, atos necessários para o 
cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte. Esses órgãos “têm 
funções de prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do 
poder de polícia estatal, seja por meio de direção de atividades, seja por meio 
da execução direta destas atividades (CARVALHO, p. 173). Ex.: Ministérios e 
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Secretárias. 
 
→ ÓRGÃOS DE CONSULTA: produzem os pareceres e as opiniões necessárias 
para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos. Segundo Carvalho (2021, 
p. 173), esses órgãos praticam atos que dão suporte e auxílio técnico ou jurídico, 
por meio de atos opinativos, sejam de legalidade ou de mérito, não agindo 
diretamente na prática de atos de execução. Ex.: assessorias jurídicas integrantes 
das estruturas dos Ministérios. 
 
→ ÓRGÃOS DE CONTROLE: são aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar 
outros órgãos e agentes públicos, “seja esse controle exercido internamente, no 
âmbito de um mesmo Poder do Estado ou externamente, quando se manifesta 
entre Poderes estatais diversos. Ex.: Tribunal de Contas da União. 
 
 
 
 Quanto à esfera de ação 
Essa classificação é apresentada pela doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a 
qual defende que os órgãos públicos, no que diz respeito ao seu âmbito de ação, 
podem ser divididos em centrais e locais, de modo que: 
→ ÓRGÃOS CENTRAIS: são aqueles que exercem atribuições em todo o território 
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nacional, estadual ou municipal. Ex.: Casas Legislativas, Ministérios, Secretarias 
de Estado e as de Município. 
 
→ ÓRGÃOS LOCAIS: por outro lado, os órgãos locais atuam apenas sobre uma 
parte do território (atuação localizada). Ex.: Delegacias Regionais da Receita 
Federal, Delegacias de Polícia, Postos de Saúde. 
 
 
 
4 Administração Pública Indireta 
Como é sabido, a Administração Pública pode ser dividida em direta e indireta, a 
Administração Pública Direta é composta, basicamente, pelos órgãos (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios). Por outro lado, a Administração Pública Indireta, objeto 
deste capítulo, é constituída de entidades dotadas de personalidade jurídica própria, 
oriundas do processo de descentralização, como as autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. Conforme explica Carvalho, 
essa divisão decorre da necessidade de especialização dos serviços. 
O Estado pode transferir a responsabilidade dos exercícios que lhes são pertinentes, criando 
pessoas jurídicas especializadas, autorizando que elas executem a prestação dos serviços. Isso 
é feito porque a transferência à pessoa especializada na prestação de determinado serviço 
garante uma maior eficiência no desempenho da atividade administrativa, sempre na busca 
do melhor ao interesse da coletividade CARVALHO, 2021, p. 175). 
 
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Além disso, diferente da Administração Direta, as entidades que compõem a 
Administração Indireta não estão subordinadas ou sofrem qualquer forma de controle 
hierárquico por parte dos órgãos. As entidades estão apenas vinculadas a 
Administração e se sujeitam a um controle interno e externo, através dos poderes, 
administrativo (interno), legislativo e judiciário (externos). 
 
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 678), “Administração Indireta 
do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva 
Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas 
de forma descentralizada”. Em consonância, Alexandre Mazza (2019, p. 205) explica 
que “na Administração Indireta existem pessoas jurídicas estatais de direito público 
(autarquias, agências, fundações públicas e associações públicas) e pessoas jurídicas 
estatais de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista, 
subsidiárias e consórcios públicos de direito privado)”. É válido destacar que nenhuma 
das entidades da Administração Pública está sujeita ao processo de falência. 
 
 
 
Conforme aponta Oliveira (2021, p. 162), as entidades da Administração Pública 
normalmente possuem características e finalidades próprias, por isso dizemos que elas 
têm, cada qual, uma vocação específica, porém, grosso modo, “as autarquias exercem 
poder de autoridade, as estatais prestam serviços públicos econômicos ou 
desempenham atividades econômicas e as fundações públicas prestam atividades 
sociais”. Dito isso, passamos à análise de cada uma delas de forma individualizada, 
comentando e destacando suas principais características. 
 
No que diz respeito a criação das entidades, o art. 37, inciso XIX da Constituição 
Federal, com a nova redação dada pela EC nº 19/1998, passa a determinar que 
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição 
de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à 
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. Em 
contrapartida, a extinção de todas as entidades só poderá ser feita através de lei. 
 
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 Decreto Lei nº 200/1967 
O DecretoLei nº 200/67 é extremamente importante para o direito administrativo, 
principalmente no que toca a Administração Pública. É através dele que extraímos 
diversos conceitos básicos sobre o tema. 
 
No art. 4º estão firmadas as diretrizes sobre a Administração Direta e Indireta, observe: 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos Ministérios. 
II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas 
de personalidade jurídica própria: 
a) Autarquias; 
b) Empresas Públicas; 
c) Sociedades de Economia Mista. 
d) fundações públicas. 
 
Na sequência, o art. 5º do Decreto elenca em quatro incisos os conceitos de todas as 
entidades da Administração Indireta, note: 
→ AUTARQUIA - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa 
e financeira descentralizada; 
 
→ EMPRESA PÚBLICA - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para 
a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por 
força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se 
de qualquer das formas admitidas em direito; 
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→ SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - a entidade dotada de personalidade 
jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade 
econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto 
pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta; 
 
→ FUNDAÇÃO PÚBLICA - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio 
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por 
recursos da União e de outras fontes. 
 
4.2 Autarquias 
As autarquias, dentre as outras entidades, são as únicas que possuem personalidade 
jurídica de direito público sempre e, por isso, submetem-se a um regime jurídico 
integralmente público. Elas possuem capacidade administrativa e detém um capital 
exclusivamente público. São criadas e extintas diretamente por meio de lei específica 
(Lei Ordinária), através de um processo chamado descentralização, para exercer a 
atividade típica do Estado, ou seja, a prestação de serviços públicos (não possuem 
natureza mercantil). 
 
Mazza (2019, p. 209) explica que o nome “instituto” normalmente designam entidade 
públicas de natureza autárquica e cita como exemplo das autarquias mais importantes 
do Brasil: 
▪ O Instituto Nacional de Seguro Social – INSS; 
▪ O Banco Central – Bacen; 
▪ O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama; 
▪ O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra; 
 
 Características 
Além disso, Mazza (2019) aponta como características jurídicas das autarquias as 
seguintes: 
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▪ são pessoa jurídica de direito público; 
▪ sua criação/extinção é feita diretamente através de lei específica. “A 
personalidade jurídica de uma autarquia surge com a entrada em vigor da lei 
que a institui, dispensando o registro dos atos constitutivos em cartório. 
▪ são dotadas de autonomia gerencial, orçamentária e patrimonial. 
▪ nunca exercem atividade econômica 
▪ são imunes a impostos no que se refere ao patrimônio, renda e serviços 
relacionados às suas finalidades essenciais (art. 150, § 2º). Contudo, as taxas, 
contribuições, e empréstimos complementares são devidos normalmente. 
▪ Praticam atos administrativos, sendo dotados de presunção de legitimidade, 
exigibilidade, imperatividade e autoexecução; 
▪ celebram contratos administrativos; 
▪ tem por regime normal de vinculação o estatutário, isto é, os agentes 
pertencentes às autarquias compõe a categoria dos servidores públicos 
estatutários. 
▪ desempenham serviço público descentralizado. 
 
 Espécies 
Quanto à espécie, as autarquias podem ser divididas, basicamente, em cinco espécies 
diferentes, as administrativas ou de serviço, as especiais, as territoriais, as corporativas 
e as fundacionais. É possível que alguns doutrinadores tragam as espécies com outras 
nomenclaturas ou, até mesmo, novas modalidades. Esse ponto não é pacífico. 
 
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Figura 1 - Quadro esquemático das espécies de autarquia. 
Fonte: Adaptado de Mazza (2019, p. 212). 
 
4.2.2.1 Autarquia administrativa ou de serviço 
As autarquias administrativas, também conhecidas como de serviço, são aquelas 
comuns, tidas como uma categoria residual. Nas palavras de José dos Santos Carvalho 
Filho (2019, p. 696), são aquelas entidades que “se destinam às várias atividades 
administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa 
federativa a que estejam vinculadas”. Ex.: BACEN, IBAMA, INSS. 
 
4.2.2.2 Autarquia especial 
De acordo com Mazza (2019, p. 312), as autarquias especiais “caracterizam-se pela 
existência de determinadas peculiaridades normativas que as diferenciam das 
autarquias comuns, como uma mais acentuada autonomia”. Assim, podemos 
classificar as autarquias especiais em duas modalidades distintas: 
→ Stricto sensu: as autarquias especiais stricto sensu são representadas pelo 
Banco Central e pelas antigas Sudan e Sudene. No entanto, devemos tomar 
cuidado, pois atualmente essas autarquias também são reconhecidas como 
agências executivas; 
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→ Agências reguladoras: essa modalidade detém uma maior autonomia, devido 
à presença de dirigentes estáveis que possuem mandatos fixos. São exemplos 
de agências reguladoras a Anatel, Anvisa, ANA, ANTT. 
 
4.2.2.3 Agência executiva x Agência reguladora 
Embora parecidas, as agências reguladoras e as agências executivas têm aspectos que 
as diferem totalmente umas das outras. Pensando nisso, verificamos a necessidade de 
enfatizar essas diferenças, observe: 
 
AGÊNCIA EXECUTIVA AGÊNCIA REGULADORA 
São órgãos, autarquias ou fundações que 
assinam o contrato de gestão, e não novas 
entidades. 
São novas entidades criadas com o intuito de 
aplicar o poder normativo em determinado 
setor. As agências reguladoras são 
consideradas autarquias. 
Visam atuar no exercício de tarefas 
públicas, no âmbito privado, com mais 
autonomia. 
São criadas com o objetivo de regulamentar, 
controlar e fiscalizar setores privados. 
Surgem após a celebração do contrato de 
gestão, com a devida reestruturação 
institucional. 
Considerando que são autarquias, nascem e 
são extintas diretamente através de “Lei”. 
A agência reguladora pode ser criada por 
medida provisória com a posterior edição da 
lei específica (ex.: Agência Nacional de 
Mineração) 
No âmbito federal, são reconhecidas por 
ato discricionário do Presidente da 
República. 
Podem ser criadas em todas as esferas e não 
somente a nível federal. 
Ex.: INMETRO/ ADA/ ADENE Ex.: art. 2º, Lei 13.848/19 
 
4.2.2.4 Comissão de valores mobiliários 
Existe uma grande discussão da doutrina e jurisprudência sobre a classificação da 
Comissão de Valores Mobiliários – CVM, se pode ou não considerada uma agência 
reguladora. 
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Uma parcela da doutrina defende que o rol elencado no art. 2º da Lei 13.848/19 é 
taxativo em afirmar quais são as agências reguladoras e, como a CVM não está 
disposta nesse rol, não poderia ser enquadrada nessa modalidade. 
 
No entanto, a Lei 10.411/02, que alterou a lei sobre mercado de valores mobiliários 
(Lei 6.385/76), fez constar em seu art. 5º que “a Comissão de Valores Mobiliários é 
uma entidade autárquica em regime especial vinculada ao Ministério da Fazenda, com 
personalidade jurídica e patrimônio próprios, dotada de autoridade administrativa 
independente, ausência de subordinação hierárquica, mandato fixo e estabilidade de 
seus dirigentes, e autonomia financeira e orçamentária”. 
 
Isto é, a CVM detém todas as características e prerrogativas de uma autarquia, assim 
como a agência reguladora, mas, por uma mera formalidade legislativa, não será 
considerada uma agência reguladora. 
 
4.2.2.5 Autarquia territorial 
As autarquias territoriais são uma espécie de departamentos geográficos, que serão 
criados e conduzidos pela União. Essa espécie de autarquia encontra previsão no art. 
18, § 2º da Constituição Federal. 
Art. 18 [...] § 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em 
Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
 
4.2.2.6 Autarquia corporativa 
De acordo com Alexandre Mazza (2019, p. 213), as autarquias corporativas, “também 
chamadas de corporações profissionais ou autarquias profissionais, são entidades 
com atuação de interesse público encarregadas de exercer controle e fiscalização 
sobre determinadas categorias profissionais”. 
 
Entretanto, existe um ponto controverso com relação à Ordem dos Advogados do 
Brasil, que embora seja considerada um conselho de classe, perdeu o status de 
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autarquia no Supremo Tribunal Federal e, é considerada uma entidade sui generis. 
 
4.2.2.7 Autarquia fundacional 
As autarquias fundacionais, segundo Alexandre Mazza (2019, p. 213), “são criadas 
mediante a afetação de determinado patrimônio público a certa finalidade. São 
conhecidas como fundações públicas”. Assim, Maria Sylvia Di Pietro (2019) 
complementa dizendo que essa espécie de autarquia possui um regime jurídico 
semelhante ao das pessoas jurídicas públicas administrativas; seja nas relações 
perante a Administração Pública, seja nas relações com terceiros, elas observam as 
regras de direito público. 
 
 
 
4.3 Fundações Públicas 
As fundações remontam um passado distante, uma vez que foram pensadas 
inicialmente para organizar o patrimônio capitalizado pela igreja católica na idade 
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média. Assim, podemos dizer que essas entidades são pessoas jurídicas compostas 
por um patrimônio personalizado, destinado pelo seu fundador a uma finalidade 
específica, de modo que poderão ter natureza de direito público ou privado, 
dependendo da origem dos bens e valores que a compõe. 
 
Neste sentido, José dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 764) complementa dizendo 
que, as fundações públicas “não pode abstrair-se da figura daquele que faz a dotação 
patrimonial – o instituidor – e, embora a lei civil não seja expressa, é também inerente 
às fundações sua finalidade social, vale dizer, a perseguição a objetivos que, de alguma 
forma, produzam benefícios aos membros da coletividade”. 
 
As fundações estão previstas constitucionalmente no art. 37, inciso XIX, de modo que, 
“somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
 
 
 
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 Características 
As principais características das fundações públicas são: 
• A criação das fundações é autorizada por lei específica, mas é através de uma 
lei complementar que o seu objeto será definido (áreas de sua atuação); 
• O art. 5º, inciso IV, do Decreto Lei nº 200/67 foi recepcionado pela Constituição 
Federal de 1988 como Lei Complementar, no aspecto das fundações públicas. 
• É uma pessoa jurídica de direito público; 
• Regime de pessoal – os servidores ocupam um cargo público e devem seguir o 
regime estatutário; 
• Regime tributário – possuem imunidade de impostos no que se refere ao 
patrimônio, renda e serviços relacionados às suas finalidades essenciais; 
• Desempenha serviço público descentralizado, voltado para área social. 
 
Por fim, o § 3º do art. 5º do Decreto Lei nº 200/1967 determina que as fundações 
públicas só adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de 
sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais 
disposições do Código Civil concernentes às fundações. 
 
 As fundações e o Código Civil 
O Código Civil separa um capítulo específico, no título das pessoas jurídicas, para 
tratar das fundações privadas. Assim, a partir do art. 62 vemos uma série de exigências 
a cumprir para que uma fundação seja criada. 
 
Inicialmente, para criar uma função, o seu instituidor deverá fazer, através de uma 
escritura pública ou de um testamento, a dotação especial de bens livres, 
especificando o fim a que se destina e declarando se quiser a maneira como será 
administrada. Contudo, a fundação somente poderá constituir-se para fins de (objeto): 
✓ assistência social; 
✓ cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico; 
✓ educação; 
✓ saúde; 
✓ segurança alimentar e nutricional; 
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✓ defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do 
desenvolvimento sustentável; 
✓ pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização 
de sistemas de gestão, produção e divulgação de informações e conhecimentos 
técnicos e científicos; 
✓ promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos; 
✓ atividades religiosas. 
 
Por fim, o Ministério Público do Estado será o responsável por fiscalizar as fundações 
públicas, de modo que, se funcionarem no Distrito Federal ou em Território, caberá o 
encargo ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, ou, ainda, se 
estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, em cada um deles, 
ao respectivo Ministério Público. 
 
 Natureza jurídica 
A natureza jurídica da fundação pública é um ponto muito debatido na doutrina e na 
jurisprudência. De acordo com o art. 5º, inciso IV, do Decreto Lei nº 200/67, as 
fundações públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de direito 
privado. Por outro lado, o art. 37, inciso XIX, da Constituição Federal não menciona a 
natureza jurídica da entidade, classificando-a apenas como “fundação”. Por isso, uma 
corrente defende que, ainda que as fundações sejam criadas pelo Poder Público, 
sempre terão personalidade jurídica de direito privado. 
 
Existe ainda um segundo posicionamento, adotado pelo Supremo Tribunal Federal, 
que defende a possibilidade de as fundações públicas possuírem natureza jurídica de 
direito público (autarquia fundacional) e privado, uma vez que a sua personalidade 
jurídica será definida através da lei que a constitui. Logo, de acordo com essa corrente, 
por mais que os bens utilizados para a sua constituição tenham origem privada, é 
possível que a fundação possua natureza de direito público. 
 
Por fim, é certo que a natureza jurídica interfere na criação da fundação: se a entidade 
tiver personalidade jurídica de direito público, será constituídaatravés de lei criadora, 
de modo que a sua personalidade jurídica surge com a publicação da lei; por outro 
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lado, se a fundação tiver personalidade jurídica de direito privado, será criada através 
de lei autorizadora, sendo obrigatório o registro no cartório competente, uma vez que 
personalidade jurídica só é adquirida com o registro do estatuto ou do contrato social 
no Cartório de Registro Civil de Pessoas Jurídicas, considerando as regras do 
ordenamento civil. 
 
Para facilitar sua compreensão, elaboramos um quadro comparando as fundações 
públicas de direito público, públicas de direito privado e as fundações privadas de 
direito privado: 
 
FUNDAÇÕES 
 
Públicas de Direito 
Público 
Públicas de Direito 
Privado 
Privadas de Direito 
Privado 
Base 
legal 
Art. 37, XIX da CF + 
Art. 19 do ADCT + 
Art. 5º, IV do DL 
200/67 
Art. 37, XIX da CF + 
Art. 5º, IV do DL 
200/67 
Art. 62 – 69 do 
Código Civil 
Privilégio 
tributário 
SIM – o art. 150, § 2º não distingue, logo a 
imunidade é entregue a ambas as fundações 
mantidas pelo poder público. 
DEPENDE – se a 
fundação tiver caráter 
assistencial e 
educacional sim. 
Prerrogativas 
Processuais 
SIM, da mesma forma 
que as autarquias 
NÃO possuem prerrogativas processuais 
Proteção aos 
bens 
SIM, da mesma forma 
que as autarquias 
DEPENDE – somente 
aqueles bens afetados 
ao serviço público 
recebem a proteção 
NÃO 
Controle pelo 
MP 
STF – SIM (MPF) 
DOUTRINA - NÃO 
SIM – são controladas pelo MPE OU MPDFT 
(art. 66, § 1º do Código Civil) 
Quadro 5 - Quadro comparativo das fundações públicas de direito público, públicas de direito privado e as fundações 
privadas de direito privado. 
Fonte: Núcleo Editorial Focus 
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 Empresas Estatais 
O gênero empresas estatais abrange empresa pública, sociedade de economia mista 
e, para alguns doutrinadores, as empresas subsidiárias, sendo novas pessoas jurídicas 
desenvolvidas a partir das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 
Nos termos de Oliveira (2021, p. 235), “a expressão “empresas estatais” compreende 
toda e qualquer entidade, civil ou comercial, sob o controle acionário do Estado”. As 
empresas estatais são criadas por um processo de descentralização, através de lei 
autorizadora, com o posterior registro no cartório competente, mas sua extinção só 
será possível através de lei específica. Além disso, “o Estado pode assumir o controle 
acionário de empresas privadas que passarão a integrar a Administração Indireta, com 
participação acionária minoritária de particulares, mas não se confundem com as 
demais estatais, pois não houve lei autorizativa para a sua instituição, requisito 
indispensável para a caracterização da sociedade de economia mista”. 
 
Além disso, as empresas estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e 
são caracterizadas pelo fato de o poder público ter a maioria do capital votante. Assim, 
ficam excluídas desta classificação e da Administração Indireta as entidades privadas 
que possuem participação minoritária do Estado. 
 
4.3.4.1 Empresa Pública 
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, compostas por um 
capital exclusivamente público. São criadas com o intuito de prestar de serviços 
públicos ou explorar de atividades econômicas, sob qualquer modalidade empresarial, 
podendo, inclusive, ser composta por um ou mais sócios, desde que todo o dinheiro 
investido nela seja público. 
 
Neste sentido, o art. 3º da Lei 13.303/2016 afirma que empresa pública “é a entidade 
dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação autorizada por lei e 
com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos 
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios”. 
 
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4.3.4.2 Sociedade de Economia Mista 
As sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, criadas para 
a prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica. Compostas 
por um capital misto, em sua maioria público, conferindo o controle acionário ao ente 
que criou a sociedade. Ex.: o capital da sociedade de economia mista X é dividido em 
60% público e 40% privado. 
 
Além disso, as sociedades de economia mista, diferente das empresas públicas, só 
poderão ser constituídas sob o regime societário da sociedade anônima - S/A, com 
capital aberto ou fechado. Em consonância, o art. 4º da Lei 13.303/2016 estabelece 
que sociedade de economia mista “é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, 
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta”. 
 
Para facilitar sua compreensão, listamos as principais diferenças entre as empresas 
públicas e as sociedades de economia mista: 
 
Empresa Pública Sociedade de Economia Mista 
O capital é 100% público 
• DL 200/67 
• Lei 13.330/2016 – EE 
Admite mais de um ente para a formação do 
capital, desde que a maioria do capital 
permaneça público – art. 3º, Lei 13.330/16. 
O capital será majoritariamente público, 
admitindo-se, portanto, capital privado na 
composição do capital social da sociedade 
de economia mista. 
Admite-se a adoção de qualquer espécie 
societária, podendo, inclusive, ser composta 
por um único sócio. 
Admite-se apenas a Sociedade Anônima – 
art. 4º, Lei 13.330/2016. 
A competência da empresa pública federal: 
justiça federal – art. 109, I, CF. 
A competência da empresa pública estadual 
ou municipal e da sociedade de economia 
mista: justiça comum estadual. 
Quadro 6 - Principais diferenças entre as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
Fonte: Núcleo Editorial CENES 
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Contudo, exceto pelos pontos elencados acima, as empresas públicas e as sociedades 
de economia mista possuem as mesmas características, pois o objeto de cada uma 
será definido com a sua criação, podendo ser exploradoras de atividade econômica 
ou prestadoras de serviço público. Segundo Alexandre Mazza (2019, p. 239), as 
características básicas das prestadoras de serviço público e das exploradoras de 
atividade econômica são: 
 
PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO 
✓ Recebem imunidade tributária; 
✓ bens públicos, não estão sujeitos a penhora; 
✓ responsabilidade objetiva (sem comprovação de culpa) pelos prejuízos 
causados; 
✓ submetem-se a execução por precatórios; 
✓ Estado é responsável subsidiário pela quitação da condenação indenizatória; 
✓ estão sujeitas à impetração de mandado de segurança e sofrem uma 
influência maior dos princípios e normas do Direito Administrativo. 
 
EXPLORADORAS DE ATIVIDADE ECÔNOMICA 
✓ Não têm imunidade tributária; 
✓ bens são privados, estão sujeitos a penhora; 
✓ responsabilidade subjetiva (com comprovação de culpa) pelos prejuízos 
causados; 
✓ sofrem execução comum (sem precatório); 
✓ Estado não é responsável por garantir o pagamento da indenização, não se 
sujeitam à impetração de mandado de segurança contra atos relacionados à 
sua atividade-fim e sofrem menor influência do Direito Administrativo. 
 
Por fim, é importante ressaltar que a definição do objeto influencia no regime jurídico 
da empresa, pois as empresas estatais terão regime jurídico misto, podendo abranger 
tanto o público quanto o privado. Além disso, os empregados públicos das empresas 
estatais estão vinculados ao sistema celetista, isto é, obedecem às normasestabelecidas na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). 
 
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Tabela comparativa 
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4.3.4.3 Subsidiárias 
As subsidiárias são pessoas jurídicas controladas pelas empresas estatais, ou seja, 
pelas empresas públicas ou pelas sociedades de economia mista. Nas palavras de José 
dos Santos Carvalho Filho (2019, p. 721), “subsidiárias são aquelas pessoas jurídicas 
cujas atividades se sujeitam a gestão e controle de uma empresa pública ou de uma 
sociedade de economia mista. Estas caracterizam-se como primárias (ou empresas de 
primeiro grau) e são controladas diretamente pelo ente federativo. Aquelas – também 
denominadas de empresas de segundo grau – são subsidiárias, porque seu controle 
estatal não é direto, mas sim indireto, sendo atribuído a uma empresa pública ou 
sociedade de economia mista”. 
 
No entanto, o estudo das subsidiárias guarda algumas controvérsias na doutrina e nos 
tribunais superiores. De acordo com o art. 37, inciso XX, da Constituição Federal, as 
empresas subsidiárias devem ser criadas através de LEI ESPECÍFICA. Por outro lado, o 
Supremo Tribunal Federal entende que para a criação de uma subsidiária, basta uma 
LEI GERAL que autorize, não é necessário aguardar todo o trâmite político de uma lei 
específica. 
 
Ainda, no que diz respeito a extinção das empresas subsidiárias, o STF estabelece que 
não é necessária a elaboração de lei autorizativa. Embora a empresa principal 
(empresa pública ou sociedade de economia mista) precise da lei autorizativa para 
formalizar sua extinção. 
 
5 Tabela comparativa 
Para facilitar sua compreensão, elaboramos uma tabela comparativa relacionando 
todos os entes da Administração Pública Indireta, com suas principais características. 
 
 
 
 
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Tabela comparativa 
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Autarquia Fundação Pública Empresa Pública 
Sociedade de Eco. 
Mista 
D
e
fi
n
iç
ã
o
 
São pessoas 
jurídicas de direito 
público, dotadas de 
capital 
exclusivamente 
público, com 
capacidade 
administrativa, 
criada para a 
prestação de 
serviço público. 
É uma pessoa 
jurídica composta 
por um patrimônio 
personalizado 
destinado pelo seu 
fundador, para uma 
finalidade 
específica. Pode ser 
pública ou privada, 
a depender da 
origem dos seus 
bens e valores. 
São pessoas 
jurídicas de direito 
privado, compostas 
por um capital 
exclusivamente 
público, criadas 
para a prestação de 
serviços públicos ou 
exploração de 
atividades 
econômicas, sob 
qualquer 
modalidade 
empresarial. 
São pessoas 
jurídicas de direito 
privado, criadas 
para a prestação de 
serviços públicos ou 
exploração de 
atividades 
econômicas, com o 
capital misto, sob 
o regime jurídico de 
sociedade 
anônima – S/A. 
C
a
ra
c
te
rí
st
ic
a
s 
- Autoadministração 
- Capacidade financeira 
- Patrimônio próprio 
- Regime ESTATUTÁRIO 
- Autoadministração 
- Capacidade financeira 
- Patrimônio próprio 
- Regime CELETISTA 
C
o
n
tr
o
le
 
Não há hierarquia ou subordinação, os entes apenas estão vinculados aos órgãos e 
sofrem um controle interno e externo. Eles estão sujeitos aos 3 controles 
(administrativo, legislativo e o judiciário). 
C
ri
a
çã
o
 e
 e
x
ti
n
çã
o
 
São criadas e 
extintas, 
diretamente por lei 
específica. 
A lei específica 
autoriza sua criação 
e a lei 
complementar 
define sua área de 
atuação. Já, no caso 
da fundação pública 
com personalidade 
jurídica de direito 
privado será criada 
através de lei 
autorizadora, sendo 
obrigatório o 
registro no cartório 
competente. 
A lei específica autoriza sua criação, 
porém ela só se efetiva com o registro dos 
atos constitutivos no respectivo Cartório. 
 
A extinção se realizará apenas por meio 
de lei específica. 
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Conclusão 
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P
ri
v
il
é
g
io
 
Não está sujeita a falência, têm prazos 
processuais diferenciados e recebe 
imunidades tributárias. 
As prestadoras de serviços público têm 
iguais privilégios (ex.: Correios) 
 
As exploradoras de atividade econômica 
não possuem privilégios (ex.: C.E.F) 
R
e
sp
. 
d
o
 E
st
a
d
o
 
Responsabilidade objetiva 
- Independe de comprovação de culpa; 
- Teoria do risco administrativo. 
Responsabilidade objetiva 
- Para as empresas públicas e sociedades 
de economia mista, prestadoras de 
serviços públicos; 
 
Responsabilidade subjetiva 
- Para as empresas públicas e sociedades 
de economia mista, exploradoras de 
atividade econômica. 
P
e
n
h
o
ra
 
Não é possível Não é possível 
No caso das prestadoras de serviço 
público, não cabe o instituto da penhora, 
visto que os bens são afetados; 
No caso das exploradoras de atividade 
econômica, a penhora é plenamente 
possível. 
E
x
e
m
p
lo
s 
INCRA, BACEN, 
INSS, IBAMA, CVM, 
ANA, ANVISA 
FUNAI, Butantã, 
IBEGE, FNS 
BNDES, CEF, 
CORREIOS, SERPRO, 
Radiobrás 
Banco do Brasil, 
Petrobrás, 
Eletrobrás 
 
6 Conclusão 
Neste módulo vimos que a organização administrativa resulta de um conjunto de 
normas jurídicas que regem a competência, as relações hierárquicas, a situação 
jurídica e as formas de atuação e controle dos órgãos e pessoas no exercício da função 
administrativa, e que a acepção pacífica em relação ao Órgão Público pauta-se na 
premissa de que ao órgão é atribuída a vontade da pessoa jurídica a que se vincula. 
Assim, os agentes que compõem esses órgãos exercem sua função com o objetivo de 
alcançar a vontade estatal. 
 
Ainda, falamos sobre as formas de atuação no âmbito administrativo e a divisão da 
Administração em administração pública direta e administração pública indireta, 
sendo a primeira composta basicamente pelo Estado e seus órgãos (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios) e a segunda constituída de entidades dotadas de 
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Referências Bibliográficas 
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personalidade jurídica própria, oriundas do processo de descentralização (autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista). 
 
Desta forma, verificamos que, no Direito Administrativo, a Organização Administrativa 
é a matéria que estuda a estruturação da Administração Pública, dos órgãos e das 
pessoas jurídicas que a compõem no exercício da função administrativa. 
 
7 Referências Bibliográficas 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 33 ed. São 
Paulo: Atlas, 2019. 
CARVALHO, Matheus. Manual do Direito Administrativo. – 7. ed. Salvador: 
JusPODIVM, 2020. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2019. 
______. Direito administrativo. 33 ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2020. 
MAZZA, Alexandre. Manual de direito administrativo. 9 ed. São Paulo: Saraiva 
Educação, 2019. 
MEIRELLES, Hely Lopes; BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito administrativo 
brasileiro. 42 ed. São Paulo: Malheiros, 2016. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Direito Administrativo no século XXI. Belo 
Horizonte: Fórum, 2018. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. – 9. ed. – Rio 
de Janeiro: Forense, 2021. 
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Referências Bibliográficas 
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	Sumário
	1 Introdução
	2 Organização administrativa
	2.1 Teoria do Órgão
	2.2 Formas de agir no âmbito administrativo
	2.2.1 Centralização
	2.2.2 Desconcentração
	2.2.3 Descentralização
	2.2.3.1 Descentralização Política
	2.2.3.2 Descentralização Administrativa
	2.2.3.3 Descentralização por colaboração
	2.2.3.4 Descentralização por serviços
	2.2.3.5 Descentralização territorial
	2.2.3.6 Descentralização social
	2.3 Empresas Públicas x Sociedades de Economia Mista
	2.4 Terceiro setor
	3 Administração Pública Direta
	3.1