Princípio da Interdependência das Instâncias

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8 O princípio da interdependência das 
instâncias punitivas e seus reflexos no 
Direito Administrativo Sancionador
VALTER SHUENQUENER DE ARAÚJO 
Doutor em Direito Público (UERJ) com período sanduíche na Rupre-cht-Karls 
Universität Heidelberg (Alemanha). Mestre em Direito Público (UERJ). 
Professor Adjunto (UERJ). 
Artigo recebido em 12/2/2019 e aprovado em 15/11/2019.
SUMÁRIO: 1 Introdução • 2 O princípio da independência das instâncias: origem, interpretação 
e aplicação • 3 Críticas ao paradigma da independência das instâncias • 4 A independência das 
instâncias como princípio sujeito à ponderação • 5 A visão jurisprudencial da inter-relação das 
esferas administrativa, civil e penal • 6 A principiologia do Direito Administrativo Sancionador 
• 7 Conclusão • 8 Referências.
RESUMO: Este artigo tem como propósito analisar, por meio de uma pesquisa 
bibliográfica, descritiva e exploratória, o dogma da independência das instâncias 
no ordenamento jurídico brasileiro e como ele pode evoluir de modo a prestigiar 
a segurança jurídica, a tutela de expectativas legítimas e o princípio da 
proporcionalidade. A múltipla previsão de uma mesma conduta ilícita pelas mais 
diversas esferas punitivas pode ocasionar um sistema sancionador irracional e 
ensejar uma sobreposição injusta de sanções. Sob outro enfoque, é fundamental 
avaliar quais institutos do Direito Penal podem ser aproveitados pelo Direito 
Administrativo Sancionador, a fim de que exista uma unicidade lógica no sistema 
punitivo estatal.
PALAVRAS-CHAVE: Independência das Instâncias • Interdependência das 
Instâncias • Comunicabilidade das Instâncias • Non Bis In Idem e Princípio da 
Insignificância • Continuidade Delitiva.
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The interdependence principle of punitive instances and their effects on Punitive 
Administrative Law
CONTENTS: 1 Introduction • 2 The independence principle of the instances: origin, interpretation 
and application • 3 Critiques to the paradigm of independence of the instances • 4 Independence 
of the instances as a principle subject to the balancing test • 5 The jurisprudential view of the 
interrelation of the administrative, civil and criminal instances • 6 Principles of Administrative 
Sanctioning Law • 7 Conclusion • 8 References.
ABSTRACT: This article intends to analyze, by means of a bibliographic, descriptive 
and exploratory research, the dogma of the independence of the instances in the 
Brazilian legal system and how it can evolve in order to prestige the legal certainty, 
the protection of legitimate expectations and the proportionality principle. The 
multiple predictions of the same unlawful conduct in several punitive instances may 
lead to an irrational sanctioning system and unjust sanctions overlap. From another 
approach, it is fundamental to evaluate which Criminal Law institutes can be used 
by the Sanctioning Administrative Law so that we have a logical uniqueness in the 
punitive state system.
KEYWORDS: Independence of the Instances • Interdependence of the Instances 
• Communicability of the Instances • Non bis in idem and Insignificance Principle 
• Continuous Offence.
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El principio de la interdependencia de las instancias punitivas y sus reflejos en el 
Derecho Administrativo Sancionador
CONTENIDO: 1 Introducción • 2 El principio de independencia de las instancias: origen, 
interpretación y aplicación • 3 Críticas al paradigma de la independencia de las instancias 
• 4 La independencia de las instancias como principio sujeto a la ponderación • 5 La visión 
jurisprudencial de la interrelación de las esferas administrativa, civil y penal • 6 La principiología 
del Derecho Administrativo Sancionador • 7 Conclusión • 8 Referencias.
RESUMEN: Este artículo tiene como propósito analizar, a través de una investigación 
bibliográfica, descriptiva y exploratória, el dogma de la independencia de las 
instancias en el ordenamiento jurídico brasileño y cómo puede evolucionar de modo 
a prestigiar la seguridad jurídica, la tutela de expectativas legítimas y el principio de 
proporcionalidad. La múltiple previsión de una misma conducta ilícita por las más 
diversas esferas punitivas puede ocasionar un sistema sancionador irracional y dar 
lugar a una superposición injusta de sanciones. En otro enfoque, es fundamental 
evaluar qué institutos del Derecho Penal pueden ser aprovechados por el Derecho 
Administrativo Sancionador, a fin de que exista una unicidad lógica en el sistema 
punitivo estatal.
PALABRAS CLAVE: Independencia de las Instancias • Interdependencia de las 
Instancias • Comunicación de las Instancias • No Bis In Idem y Principio de la 
Insignificancia • Continuidad Delictiva.
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1 Introdução
O paradigma da incomunicabilidade entre as instâncias tem sido objeto 
de ampla crítica doutrinária, usualmente relacionada à insegurança e à 
ineficiente fragmentação do regime jurídico sancionatório existente. Tal modelo, 
quando não relativizado, propugna solução incompatível com a Constituição 
da República, dissonante do Estado de Direito e inconciliável com a tutela dos 
direitos fundamentais (ARÊDES, 2018, p. 223; SOTOMAYOR, 2008, p. 26; MEDINA 
OSÓRIO, 2017). Na doutrina contemporânea, aponta-se a necessidade de uma maior 
racionalidade na punição de condutas que transbordam a instância administrativa 
e repercutem na penal e na cível, a fim de que a política sancionatória se torne 
“mais legítima, mais clara para o destinatário da norma, mais proporcional e menos 
dispendiosa para o Estado” (COSTA, 2014, p. 115).
Nesse ambiente, prenuncia-se um novo princípio: o da interdependência das 
instâncias, que obriga os diferentes processos sancionatórios a atuarem como vasos 
comunicantes e a sofrerem múltiplos influxos inter-relacionais. 
No direito contemporâneo, sobressai a necessidade de uma maior comunicação, 
integração e coordenação entre as instâncias civil, penal e administrativa, com a 
finalidade de se coibir o arbítrio estatal, diminuir a insegurança jurídica e de se 
garantir a proporcionalidade sancionatória. Assim, é preciso refletir, por exemplo, 
se uma conduta reputada lícita em um processo administrativo deve ser objeto de 
persecução penal sem qualquer consideração/valoração dos elementos já apurados 
naquele feito. No mesmo sentido, não é razoável que, após firmarem colaborações 
premiadas devidamente homologadas na esfera judicial, os mesmos agentes sejam 
alvo de sanções administrativas e cíveis pelos mesmos fatos. Irracionalidade punitiva 
que deve ser evitada. Conforme será visto, a jurisprudência tem se encaminhado, 
ainda que com oscilações, no sentido da aproximação das instâncias, a fim de que 
essas perplexidades não mais ocorram. 
Assim, primeiramente, o presente artigo analisará os fundamentos que regem 
o princípio da independência das instâncias, bem como sua origem e sua aplicação 
pelos tribunais. Em seguida, serão apresentadas as críticas que pugnam por 
uma releitura do referido princípio e que se destinam a conferir maior coerência 
à superposição punitiva estatal. Como já destacado, os críticosdenunciam que a 
multiplicidade descoordenada de instâncias de controle e de punição faz com 
que o destinatário da norma não saiba exatamente o que dele se espera, em clara 
violação à segurança jurídica, ao Estado de Direito e à boa-fé objetiva estatal 
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(COSTA, 2014, p. 117). Também serão analisados os principais argumentos a favor 
da aplicação do princípio da interdependência das instâncias, especialmente no 
âmbito de acordos de leniência e da improbidade administrativa.
Na segunda parte do artigo, será examinada a possibilidade de transposição 
de institutos típicos do Direito Penal ao Direito Administrativo Sancionador. 
Certamente, a aproximação entre as instâncias deve ensejar uma influência 
recíproca de bases principiológicas entre os diferentes campos. Nessa perspectiva, 
será explorada a aplicabilidade do princípio do non bis in idem, do princípio da 
insignificância e da continuidade delitiva à seara administrativa. 
Por fim, o artigo conclui que a multiplicidade de órgãos de controle dotados 
de competência semelhantes e a sobreposição de sanções não podem operar 
em dissonância com a Constituição da República, de forma a fragilizar direitos 
fundamentais. É necessário, portanto, superar a visão isolacionista das instâncias 
e formular processos punitivos integrados e harmônicos em respeito à segurança 
jurídica e à proporcionalidade sancionatória.
2 O princípio da independência das instâncias: origem, interpretação e aplicação 
No Brasil, a independência entre as instâncias e a consequente possibilidade de 
sobreposição de sanções penais, civil e administrativas é amplamente reconhecida 
pela jurisprudência (BRASIL, 2002a e 1996a). O Supremo Tribunal Federal (STF) já 
consagrou, em diversas ocasiões, a autonomia entre os processos administrativos 
sancionatórios e as sentenças judiciais, tendo destacado, por exemplo, que as 
decisões emanadas do Poder Judiciário “não condicionam o pronunciamento censório 
da Administração Pública”, eis que as sanções penais e administrativas configuram 
“respostas autônomas do Estado à prática de ilícitos” (BRASIL, 2006). Segundo esta 
orientação, o exercício do poder disciplinar não está sujeito ao prévio encerramento 
de ações penais ou cíveis (BRASIL, 1994), sendo plenamente possível que ambas 
sejam deflagradas paralelamente ao processo administrativo sancionador (BRASIL, 
2010a). Com efeito, inclusive nos casos em que a infração disciplinar também é 
capitulada como crime, a aplicação da sanção disciplinar independe da condenação 
penal (BRASIL, 2015).
Nesse particular, o STF e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) também assentaram 
a ausência de obrigatoriedade de decisão judicial em ação de improbidade 
administrativa para a aplicação da sanção de demissão em processo administrativo 
disciplinar (BRASIL, 2016).
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No tocante aos tribunais de contas, o entendimento do STF se fixou no 
sentido de que as decisões proferidas pelas Cortes de Contas não geram efeitos 
em outras instâncias. A jurisprudência predica que a “instância criminal não se 
vincula às conclusões obtidas no procedimento de tomada de contas, cujo escopo é 
substancialmente distinto dos processos de persecução criminal” (BRASIL, 2014a). 
Nessa linha, o STF também já decidiu que, em sede de tomada de contas especial, 
o Tribunal de Contas da União (TCU) “não se vincula ao resultado de processo 
administrativo disciplinar” (BRASIL, 2012b). Assentou, ainda, que as decisões das 
Cortes de Contas não constituem condição de procedibilidade de delitos, não sendo 
possível “subtrair à jurisdição do Poder Judiciário o julgamento de crimes em favor 
de órgãos que apenas detêm competência político-administrativa” (BRASIL, 2014b).
Destaque-se, no entanto, que tal independência entre as esferas não é absoluta. 
A lei e a jurisprudência criaram exceções e forma pontual de comunicabilidade. 
A título de exemplo, haverá vinculação das esferas cível e administrativa à 
instância penal nos casos em que a absolvição judicial resultar do reconhecimento 
(a) da inexistência de autoria do fato, (b) da inocorrência material do próprio 
evento ou, ainda, (c) da presença de qualquer das causas de justificação penal 
(BRASIL, 2013a). Porém, conforme será visto, tais pontos de contato são raros e 
constituem mera exceção ao sistema vigente. A independência das instâncias 
é considerada, tradicionalmente, um dogma indevassável, que valida uma 
separação quase completa dos processos administrativo e judicial e tem afastado 
a aplicação de princípios relevantes como o non bis in idem.
3 Críticas à teoria da independência de instâncias
Diversamente do que decorre nos sistemas de outros países (SABOYA, 2014), 
o Brasil consagrou um modelo que legitima a reiteração punitiva e que, ainda, 
permite e estimula a responsabilidade do acusado nas diferentes instâncias pelos 
mesmos fatos e fundamentos. Para Medina Osório, tal atuação concomitante não 
produz resultados eficientes contra a impunidade e, na verdade, contribui para 
violações a princípios constitucionais como da proporcionalidade, da razoabilidade 
e da boa-fé (2015, p. 315). Um regime punitivo que gera perplexidades, decisões 
desproporcionais e contraditórias.
Em recente trabalho sobre a relevância do Direito Administrativo Sancionador 
para a concretização dos direitos fundamentais, Valter Shuenquener de Araújo 
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chama atenção para o fato de como o regramento punitivo brasileiro ainda se 
apresenta de modo:
[...] caótico, inseguro, desprovido de uma racionalização e, sobretudo, 
fundado em noções generalistas e principiológicas. (...) Temos um campo 
fértil para decisões arbitrárias e ineficientes em matéria de sanção. (...) 
Propriedade, liberdade, segurança, dignidade e igualdade são exemplo 
de direitos fundamentais que podem ficar comprometidos em um Estado 
Democrático de Direito incapaz de adotar um mínimo de racionalidade no 
seu sistema sancionador. (ARAÚJO, 2018, p. 437).
Com efeito, a irracionalidade na aplicação das sanções é incrementada em nosso 
país pelo discurso – por vezes moralista, simplório e excessivamente principiológico 
– favorável à inexistência de uma mínima vinculação1 ou mesmo contrário a uma 
efetiva influência recíproca (ainda que não vinculante) entre as diversas instâncias 
punitivas. Nessa perspectiva, diversos autores sustentam que a separação rígida entre 
as instâncias está em dissonância com a Constituição da República, não se mostrando 
compatível com o modelo de Estado de Direito (ARÊDES, 2018, p. 223; SOTOMAYOR, 
2008, p. 26). Renato de Mello Jorge Silveira e João Florêncio de Salles Gomes Junior, 
por exemplo, asseveram que, no sistema brasileiro, “ao arrepio da Constituição e sem 
a devida consideração da mais relevante experiência jurídica comparada, se admite a 
dupla punição pelo mesmo fato, nas instâncias penal e administrativa” (2014, p. 290). 
Ainda, Sirlene Nunes Arêdes argumenta que o modelo vigente despreza a unidade 
do poder punitivo estatal, limita os efeitos constitucionais da coisa julgada, por 
autorizar que órgãos administrativos possam desconsiderar uma decisão judicial, 
e não se mostra compatível com o Estado de Direito por ofender o princípio da 
segurança jurídica (ARÊDES, 2018, p. 217-223).No mesmo sentido, Adriano Teixeira, Heloísa Estellita e Marcelo Cavali 
denunciam que a independência das instâncias é argumento “sempre sacado 
da manga e usado indiscriminadamente”, que atua como uma “fórmula mágica” 
por meio da qual se busca “varrer para debaixo do tapete problemas de sensível 
complexidade” (2018, p. 3). Para eles, a proliferação de instâncias punitivas acaba 
gerando cenários desproporcionais, nos quais os indivíduos precisam se defrontar 
com “várias cabeças de um mesmo Estado” (TEIXEIRA; ESTELLITA; CAVALI, 2018). 
Tecendo críticas a esse modelo, Pierpaolo Cruz Bottini também assevera que é 
1 Ressalvada as excepcionalíssimas hipóteses previstas no art. 935 do Código Civil.
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comum que uma instância ignore completamente a outra como se cada segmento 
punitivo fosse “uma unidade hermética” (BOTTINI, 2018).
Por todas essas razões, a doutrina acentua a necessidade da atividade 
sancionatória da Administração Pública ser oxigenada pelos princípios da 
proporcionalidade e da segurança jurídica e pela vedação ao bis in idem (COSTA, 
2014, p. 115). Ademais, como defendido por Helena Regina Lobo da Costa, uma 
política integradora poderá contribuir para a redução dos gastos públicos com 
investigações e processamento superpostos e para o aumento da eficiência 
punitiva (2014, p. 117-118).
4 A independência das instâncias como princípio sujeito à ponderação
A independência das instâncias não deve ser concebida como uma regra, 
cuja aplicação se dá de forma mecânica e automática a determinados contextos. 
Ao revés, tal independência tem natureza de princípio, que se aplica em maior 
ou menor grau de acordo com os interesses colidentes no caso concreto 
(BRASIL, 2017a; 2003a; 2014b).
A natureza principiológica desse instituto enseja relevantes consequências, 
especialmente no tocante à ponderação com os princípios do non bis in idem e 
da proporcionalidade. Nessa linha, é necessário reconhecer que a reiteração 
sancionatória baseada na independência das instâncias deve considerar outros 
princípios incidentes, tais como a segurança jurídica, o princípio da proteção 
da confiança (ARAUJO, 2016) e a razoabilidade. Nos acordos de leniência, por 
exemplo, o princípio da autonomia das esferas deverá ceder em prol da tutela das 
expectativas legítimas daqueles que aceitaram a solução consensual no afã de 
solucionar o problema por inteiro. Assim, uma vez concebida como um princípio, 
a independência das instâncias terá aplicação elástica, comportando deferências 
no caso concreto e podendo ser submetida à constante ponderação. 
5 A visão jurisprudencial da inter-relação das instâncias administrativa, civil e penal
Nessa altura, já é possível perceber o equívoco inerente à “fragmentação 
irracional do poder punitivo do Estado” (MEDINA OSÓRIO, 2015, p. 326), uma vez 
que as sanções administrativas, penais ou civis, ainda que reguladas por distintas 
disciplinas jurídicas, são variações de manifestações de uma mesma preocupação 
punitiva e integram um fenômeno deontologicamente unitário e global (SILVA, 
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2007, p. 304). Nesse diapasão, tanto a legislação quanto a jurisprudência nacional 
já têm reconhecido, ainda que com certa timidez, a interdependência entre as 
instâncias. Consagrando a vinculação da seara penal à administrativa, a Lei 
no 12.529, de 30 de novembro de 2011, por exemplo, impede o oferecimento de 
denúncia contra o agente beneficiário do acordo de leniência nos crimes contra 
a ordem econômica e naqueles diretamente relacionados à prática de cartel. 
E, havendo o cumprimento integral do acordo de leniência, a punibilidade será 
automaticamente extinta, conforme o artigo 87 da Lei no 12.259, de 2011. Ainda, 
decisões prolatadas pelo STF, STJ e Tribunais Regionais Federais (TRFs) também 
têm aproximado os processos decisórios administrativos e penais. 
Segundo a orientação do STF, condutas reputadas lícitas na instância 
administrativa não podem ser objeto de persecução penal, por falta de justa causa. 
No Habeas Corpus (HC) no 92.438/PR, por exemplo, o STF estabeleceu não ser 
possível que uma conduta “seja administrativamente irrelevante e não o seja para 
o Direito Penal, que só deve atuar quando extremamente necessário para a tutela do 
bem jurídico protegido” (BRASIL, 2008; cf. BRASIL, 2004a; 2002b).
Também no campo dos ilícitos tributários, a jurisprudência do STF superou a 
visão dicotômica das instâncias administrativa e penal. No HC no 81.611, por exemplo, 
o Tribunal fixou o entendimento de que a instauração da ação penal só é possível após 
a decisão definitiva do processo administrativo acerca da exigibilidade da obrigação 
tributária (BRASIL, 2005a). Sobre o tema, foi editada, inclusive, a Súmula Vinculante 
no 24, dispondo que “não se tipifica crime material contra a ordem tributária, previsto 
no art. 1o, incisos I a IV, da Lei no 8.137/1990, antes do lançamento definitivo do tributo”.
Por sua vez, o STJ também tem relativizado a independência entre as instâncias, 
especialmente nos crimes contra o sistema financeiro. No Recurso Ordinário em 
Habeas corpus (RHC) no 12.192/RJ, o Tribunal decidiu que “carece de justa causa a 
ação penal fundada em representação de Autarquia Federal, quando ela própria 
vem a considerar como lícita a conduta do agente” (BRASIL, 2003b). No mesmo 
sentido, no HC no 77.228/RS (BRASIL, 2008c), o STJ entendeu que se o órgão estatal 
competente, após regular e amplo procedimento administrativo, conclui pela 
absolvição do acusado, torna-se necessária a declaração da “atipicidade da conduta 
e (...) de trancamento da ação penal por falta de justa causa”. 
Na decisão prolatada no citado HC no 77.228/RS, o ministro Napoleão Nunes 
Maia teceu importantes considerações a respeito da relatividade da independência 
das instâncias. De acordo com o ministro, a comunicação das decisões tomadas nas 
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esferas administrativas e penais decorre da própria constitucionalização do Estado 
Democrático de Direito e do devido processo legal (BRASIL, 2008c).
Napoleão Nunes Maia ainda ressaltou que a independência entre as instâncias 
não deve erigir-se em dogma, “sob pena de engessar o intérprete e aplicador das 
leis, afastando-o da verdade real, pois não são poucas as situações em que os fatos 
se interligam entre uma e outra instância”. Segundo seu entendimento, é necessário 
“dar temperamento” à autonomia entre a atividade punitiva da Administração e da 
seara penal (BRASIL, 2008c). 
A seu turno, no HC no 88.370/RS, o STJ entendeu que a análise específica da Corte 
de Contas afastando a existência de irregularidades impede o processamento de ação 
penal sobre o mesmo fato. No caso, o Ministério Público federal ofereceu denúncia que 
tratava de uma operação financeira que já havia sido previamente analisada e aprovada 
pelo Tribunal de Contas da União. Como fundamento decisório, o STJ destacou que 
“não só houve aprovação das contas do Município pelo TCE, como ocorreu específica 
análise da operação de compra de combustíveis, com parecer, ao final, favorável ao 
paciente, afastando eventual irregularidade”. Assim, tal análise específica obstaria a 
instauração de ação penal sobre os mesmos fatos (BRASIL, 2008d).
Os Tribunais Regionais Federaisda 1a e da 5a Região, em diferentes julgados, 
já aplicaram o princípio da vedação ao bis in idem e vedaram a cumulação de 
sanções em instâncias diversas. Em seus julgados, ressaltou-se a necessidade 
de existir uma proporcionalidade entre as sanções imputadas pelas Cortes de Contas 
e pelo juízo cível, de forma a evitar a imposição de punições desarrazoadas à mesma 
pessoa em razão dos mesmos fatos (BRASIL, 2012c, 2012d, 2012e, 2012f).
Assim, com fundamento na jurisprudência acima apresentada, é possível 
concluir que os tribunais têm, especialmente no que concerne à pena de 
ressarcimento ao erário, acatado a interdependência das instâncias e reconhecido 
a necessidade de integração entre as searas administrativa, cível e penal. 
A necessidade de relativização da autonomia das instâncias ainda é preocupação 
incipiente no Brasil, mas já é possível reconhecer algumas premissas: 
(i) condutas reputadas lícitas na instância administrativa não podem, como regra, 
ser objeto de persecução penal, por falta de justa causa; (ii) condutas analisadas 
de forma específica e consideradas regulares pela Corte de Contas não podem 
ser necessariamente alvo de processamento penal; e (iii) a decisão da Corte de 
Contas afastando a existência de irregularidades em uma conduta ou liberando o 
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responsável pelas irregularidades encontradas deve repercutir, na extensão que 
seja possível, no juízo cível.
Nada obstante as referidas teses não serem aplicadas por todos os tribunais e 
nem mesmo em todos os processos em que surge a possibilidade de multiplicidade 
punitiva, elas representam um norte para a interpretação e aplicação do princípio 
da interdependência das esferas. Nota-se, assim, uma tendência da doutrina e da 
jurisprudência de conferirem efeitos cada vez mais relevantes aos atos praticados 
no âmbito administrativo e cível, em especial em relação ao processo penal. 
Conclui-se, portanto, que não é mais possível conceber os processos administrativo, 
cível e penal como completamente autônomos, independentes e regidos por 
princípios totalmente distintos (BOTTINI, 2018).
6 A principiologia do Direito Administrativo Sancionador
Além de estimular a convivência racional entre os mais diversos processos 
punitivos, a interdependência entre as instâncias também reclama a oxigenação 
do Direito Administrativo Sancionador por intermédio de princípios oriundos de 
outros campos, como os do Direito Penal e Processual. Nessa linha, uma gama 
de juristas brasileiros, tais como Fábio Medina Osório (2015), Rafael Munhoz de 
Mello (2007, p. 104-108), Alice Voronoff (2018), Flávio Amaral Garcia e Diogo 
de Figueiredo Moreira Neto (2013) reconhece um “núcleo principiológico 
orientador do poder estatal que toca ao exercício do seu poder punitivo” (GARCIA; 
MOREIRA NETO, 2014, p. 3), que deve nortear a aplicação e a interpretação do 
Direito Administrativo Sancionador. Para eles, independentemente de a sanção 
ser aplicada pelo Estado-Administração ou pelo Estado-Juiz, ela deve ser regida 
por um conjunto de princípios consagrados na Constituição federal de 1988 e 
nos Códigos Penal e Processual (2013, p. 13). Na Espanha, Alejandro Nieto chama 
atenção para o fato de que se chegou a uma fase de evolução doutrinária em 
que não se discute mais se os princípios de Direito Penal devem ser aplicados 
no Direito Administrativo Sancionador, na medida em que praticamente a 
unanimidade dos autores já seria favorável à transposição dos institutos. O que se 
debate atualmente é “qué principios van a ser aplicados y, sobre todo, de hasta qué 
punto van a serlo2” (NIETO, 2018, p. 132).
2 (...) quais princípios serão aplicados e, principalmente, em que medida serão aplicados (tradução nossa).
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Nesse cenário, diferentes princípios como o da legalidade, do devido processo 
legal, da proporcionalidade, da segurança jurídica, da proteção da confiança, 
da ampla defesa e do contraditório passam a desempenhar uma crucial função 
delimitadora da atividade sancionatória empreendida pela administração pública 
federal. Além destes mais gerais, princípios setoriais do Direito Penal, como o da 
culpabilidade, da vedação à analogia, da presunção de inocência, do non bis idem, 
as regras de concurso de ilícitos, o princípio da insignificância e a sistemática da 
continuidade delitiva também podem incidir no Direito Administrativo Sancionador. 
Em razão dos limites do presente trabalho, não serão aqui analisados todos os 
princípios constitucionais, processuais e penais aplicáveis à atividade punitiva da 
Administração. Nos próximos tópicos, limitaremos nossa análise à transposição dos 
princípios do non bis idem, da insignificância e da continuidade delitiva à instância 
administrativa, em virtude das profundas controvérsias e polêmicas que suscitam.
6.1 O princípio do non bis in idem
De acordo com o princípio do non bis in idem, um indivíduo não pode ser 
processado ou condenado mais de uma vez por um mesmo fato. Tal princípio é 
extraído do conjunto de direitos fundamentais presente na Constituição da República 
vigente e dialoga com as garantias de razoabilidade e da proporcionalidade 
(MEDINA OSÓRIO, 2015, p. 305). No sistema jurídico brasileiro, a vedação ao bis in 
idem é considerada princípio constitucional implícito, cujo significado e alcance são 
construídos no campo doutrinário e jurisprudencial.
Em razão da independência das instâncias, o non bis in idem enseja debates a 
respeito da possibilidade de sua migração para o Direito Administrativo Sancionador. 
Como prova da resistência existente para o transplante do citado instituto para 
além das fronteiras do Direito Penal, Fábio Medina Osório aponta que a vedação 
do bis in idem é relegada a um plano secundário, já que esbarra “na realidade 
perversa das estruturas estatais preponderantemente fragmentadas, esfaceladas e 
desorganizadas que manejam as normas punitivas” (2015, p. 305).
Sem embargo, inúmeros autores, como Helena Regina Lobo da Costa (2013; 
2014), Renato de Mello Jorge Silveira (2014), Fábio Medina Osório (2015) e Luiz 
Flávio Borges D’Urso (2014, p. 209), defendem, opinião que compartilhamos, a 
aplicabilidade desse princípio à atividade sancionatória administrativa. Para essa 
corrente de pensamento, o non bis in idem proporciona um nível mais elevado de 
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segurança jurídica, de coerência e de proporcionalidade ao Direito Administrativo 
Sancionador. Nas palavras de Luiz Flávio Borges D’Urso,
Fica claro, portanto, que apesar de não estar contemplado expressamente 
na Constituição Federal brasileira, como ocorre em outros países – como 
por exemplo Estados Unidos, Espanha e Colômbia – tendo sido apenas 
incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro através do Pacto de 
San José da Costa Rica, o princípio do non bis in idem está presente e 
é reconhecido pelo sistema jurídico brasileiro, devendo ser aplicado 
sempre que possível para a manutenção do estado democrático de 
direito. (BORGES D’URSO, 2014, p. 210).
Nessa linha, Helena Regina Lobo da Costa afirma a necessidade de aplicação doprincípio em casos de imposição de sanção administrativa e penal sobre o mesmo 
fato. Para ela, o non bis in idem possibilitaria uma “diminuição drástica das muitas 
incoerências e perplexidades decorrentes da aplicação paralela e independente 
do direito penal e do direito administrativo sancionador aos mesmos fatos” (2014, 
p. 115). Em defesa da aplicabilidade do princípio, Fábio Medina Osório destaca que a 
proliferação de sanções não tem mostrado eficácia para a redução da impunidade ou 
a queda dos índices de ilícitos. Para ele, “não é através de interpretações mutiladoras 
do non bis in idem que se logra alcançar resultados melhores no combate à 
impunidade” (2015, p. 305).
Por fim, cumpre tecer alguns apontamentos a respeito da nova redação do 
art. 22, §3o, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB), cuja redação 
aduz que “as sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das 
demais sanções de mesma natureza e relativas ao mesmo fato”. Assim, segundo o 
dispositivo, nos casos de aplicação cumulativa de sanções, deverá ser observado 
o princípio da proporcionalidade e devem ser evitadas punições excessivas. 
Com efeito, o art. 22, §3o, da LINDB foi objeto de leituras díspares: Floriano de 
Azevedo Marques Neto (2018) sustenta que o dispositivo representou um marco 
de evolução para o Direito Administrativo Sancionador, enquanto José Carlos 
Berardo (2018) aponta que o artigo consagrou o bis in idem no Brasil, em detrimento 
dos direitos dos administrados. Para José Carlos Berardo, a referida mudança 
normativa oficializou a reiteração punitiva e positivou um estado de coisas que, na 
verdade, deveria ser combatido. Para ele, a norma demonstra uma “tolerância à dupla 
punição”, indicando que “no vale-tudo entre os diferentes órgãos da administração 
pública, o administrado só pode apanhar um pouquinho de cada um” (2018).
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Floriano de Azevedo Marques Neto e Rafael Véras de Freitas, por sua vez, 
argumentam que a mudança serviu para fomentar a segurança jurídica nas 
relações público-privadas. Para eles, a nova LINDB confere uma “racionalidade 
pragmática à função punitiva estatal, interdita interpretações retrospectivas, 
quiméricas, descontextualizadas e extemporâneas” (2018). Nesse sentido, a nova 
legislação seria um “marco de evolução para o Direito Administrativo sancionador, 
e não de retrocesso” (2018). Em nossa percepção, fez bem a LINDB ao estipular 
que uma sanção já aplicada será considerada na dosimetria, quando existir a 
possibilidade/necessidade de nova punição de mesma natureza pelo mesmo fato. 
Não se trata de uma hipótese de dupla punição vedada pelo ordenamento, mas 
de uma autêntica e legítima preocupação da lei com a proporcionalidade e com a 
racionalidade naqueles casos em que o ordenamento possibilita a aplicação de mais 
de uma sanção de mesma natureza para um mesmo ilícito.
Nota-se, portanto, que mudanças legislativas e doutrinárias estão ocorrendo 
no sentido da utilização do non bis in idem como instrumento para se alcançar uma 
razoabilidade sancionatória. De fato, é necessário conferir maior efetividade a tal 
princípio, de forma que a pluralidade punitiva opere com maior integração, coerência 
e com o escopo de evitar que uma única conduta ilícita acarrete um somatório de 
sanções nas mais diversas instâncias que seja dotado da capacidade de aniquilar 
econômica, jurídica e socialmente o infrator.
A lógica que ampara e gravita em torno da proibição do bis in idem está presente 
não apenas no âmbito de uma única instância punitiva, mas também existe quando 
elas são múltiplas para um mesmo fato. Não se defende a impossibilidade de 
aplicação de variadas sanções por um mesmo fato por meio das diversas instâncias 
existentes, mas que as esferas punitivas se aproximem, dialoguem, de modo que o 
resultado da punição seja justo e racionalmente aceitável para o cumprimento do 
seu papel dissuasório.
6.2 O princípio da insignificância
Na seara criminal, o princípio da insignificância afasta a tipicidade material de 
condutas de ínfima lesividade. De acordo com esse princípio, deve haver uma efetiva 
proporcionalidade entre a gravidade do ato que se pretende punir e a drasticidade da 
intervenção estatal (BITTENCOURT, 2014, p. 70). No Direito Administrativo Sancionador, 
tal princípio conduz à exclusão da ilicitude de certos atos que não se mostram 
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efetivamente lesivos a bens, valores e princípios regentes da Administração Pública e 
que, portanto, não justificam o desencadear de ações punitivas (2015, p. 210).
Por um lado, a aplicabilidade do princípio da insignificância ao Direito 
Administrativo Sancionador enseja grandes controvérsias. Por outro, autores como 
Fábio Medina Osório (2015, p. 210-217), Daniel Medrado Castro (2015, p. 173-187), 
Rodrigo Janot Monteiro de Barros e Sílvio de Amorim (2017, p. 311-342), Luiz Alberto 
Blanchet e Emerson Gabardo (2012, p. 127-150) e José Roberto Pimenta Oliveira 
(2009, p. 281-282; 2006, p. 491) defendem, opinião que compartilhamos, a plena 
incidência de tal princípio à seara administrativa.
Inúmeras são as razões oferecidas por parcela expressiva da doutrina a favor 
da incorporação do princípio da insignificância ao Direito Administrativo. Segundo 
Fábio Medina Osório (2015, p. 210), não é razoável que o aparato estatal seja 
acionado para investigar ou processar atos de ínfima reprovabilidade. No mesmo 
sentido, Rodrigo Janot argumenta que nem todas as práticas que geram algum tipo 
de impropriedade administrativa devem ser consideradas atos ilícitos. Para ele, é 
“premente a existência de um procedimento que indique a correção normativa da 
aplicação do princípio da insignificância” (2017, p. 333). Sobre o tema, José Roberto 
Pimenta Oliveira também afirma:
Deve a Administração considerar materialmente atípica infração que 
lesione, de forma insignificante, o bem jurídico protegido pela atividade 
sancionatória. Mesmo que formalmente típica certa conduta, por consignar 
em si um desvalor jurídico, somente é exigível a sanção quando observado 
o grau suficiente e necessário de ofensividade ou danosidade aos interesses 
que se busca proteger com a cominação. É indispensável investigar o 
efetivo impacto do comportamento formalmente típico no bem jurídico 
colimado pela norma sancionadora. Minima non curat praetor também 
vigora nas infrações administrativas. (OLIVEIRA, 2009, p. 281-282).
De fato, o princípio da insignificância serve como uma garantia de razoabilidade 
e de adequação sancionatórias, possibilitando que a estrutura punitiva do Estado só 
seja acionada quando a lesividade da conduta realmente justificar (CASTRO, 2015, 
p. 186). A incidência desse princípio possibilitaria a economia de “recursos (físicos e 
financeiros) com comportamentos inexpressivos e incapazes de ocasionar um dano 
efetivo ao Erário ou à coletividade” (CASTRO, 2015, p. 183).
Nessa perspectiva, a transposição do princípio da insignificância para o Direito 
Administrativo Sancionador deve ocorrer com alguns balizamentos. Nesse sentido, 
Medina Osório (2015, p. 211) salienta que somente uma análise individualizada 
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princípio da insignificância; eis que sua aplicação deve levar em conta “juízos de 
oportunidade e conveniência conectados à relação custo-benefício do processo 
punitivo”. Nessa lógica, Rodrigo Janot e Sílvio de Amorim (2017, p. 332) afirmam não 
ser recomendável “a aplicação robótica de institutos do Direito Penal” ao Direito 
Administrativo, de modo que o princípio da insignificância deve ser aplicado cum 
grano salis no que diz respeito às ações de improbidade. Assim, Janot e Sílvio de 
Amorim (2017, p. 338) defendem que o princípio da insignificância seja utilizado 
para afastar possível caracterização de ato ímprobo, no juízo de improbidade, mas 
não para impedir a imposição de sanções, no respectivo juízo de dosimetria.
O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS) também é favorável ao 
acolhimento do princípio da insignificância em ações de improbidade administrativa 
(BRASIL, 2005b). O STJ, todavia, possui jurisprudência no sentido da inaplicabilidade 
do princípio da insignificância a processos administrativos (BRASIL, 2006; 2010) e, 
também, às ações de improbidade (BRASIL, 2010b).
No Recurso Especial (REsp) no 892.818/RS, a Segunda Turma do STJ afirmou 
a inaplicabilidade do princípio da insignificância às ações de improbidade, tendo o 
relator sustentado que o bem jurídico protegido era a moralidade administrativa e, 
assim, pouco importava a extensão econômica da vantagem percebida pelo agente 
acusado. O caso tratava da utilização indevida de um veículo de propriedade do 
município e da força de trabalho de três guardas municipais para fins pessoais 
do chefe de gabinete do prefeito. Assim, teria sido gasto com combustível o valor de 
R$ 8,47 e mais o equivalente à força de trabalho dos servidores envolvidos (BRASIL, 2010).
Também no julgamento do REsp no 769.317/AL, que tratava de desvio de verbas 
perpetrada pelo Prefeito do Município de Paripueira, estado de Alagoas, o STJ não 
acatou a aplicação do princípio da insignificância. Nos termos da decisão, 
[...] não obstante a pequena quantia desviada, diante da própria condição 
de Prefeito do réu, de quem se exige um comportamento adequado, isto 
é, dentro do que a sociedade considera correto do ponto de vista ético e 
moral. (BRASIL, 2006b).
Na mesma linha, no Mandado de Segurança (MS) no 10.827/DF, o STJ entendeu 
que a baixa lesividade de uma conduta infracional não teria o condão de excluir a 
tipicidade do ato, nem a sua reprovabilidade ético moral (BRASIL, 2006a). No caso, 
um policial que recebera indevidamente auxílio transporte no montante de R$ 
36,80 pleiteava sua reintegração ao cargo. 
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A seu turno, o REsp no 1.186.969/SP tratou da utilização irregular de veículo e 
motorista da Administração Pública para o atendimento de interesses particulares. 
No caso, a primeira turma do STJ entendeu que o servidor público acusado obteve 
enriquecimento ilícito, sendo devida sua condenação em ação de improbidade (BRASIL, 
2013b). Contudo, o entendimento do relator ministro Napoleão Nunes Maia Filho, que 
restou vencido, foi no sentido da incidência do princípio da insignificância na matéria: 
Convém registrar, por fim, que no presente caso a vantagem patrimonial 
auferida pelo Conselheiro com a utilização de veículo e funcionário públicos 
para fins particulares é mínima, não atingindo de modo relevante os bens 
jurídicos protegidos pela Lei de Improbidade Administrativa, motivo pelo 
qual impõe-se reconhecer a incidência do princípio da insignificância ou da 
bagatela à conduta do agente, consideradas as peculiaridades verificadas.
(BRASIL, 2013, p. 11).
Verifica-se, assim, uma predominante resistência no âmbito jurisprudencial à 
incorporação de tal princípio na esfera da improbidade administrativa e disciplinar, 
especialmente quando a conduta investigada violar a moralidade da administração 
pública. Há, deveras, um nítido descompasso entre o entendimento doutrinário e 
o predominante nos tribunais a respeito do tema. As cortes brasileiras tendem a 
não aceitar a aplicação do princípio da insignificância, especialmente diante de 
condutas infracionais perpetradas por servidores públicos. Sem embargo, por 
razões de eficiência e da razoabilidade, nota-se a necessidade da incidência de tal 
princípio para além do Direito Penal com sua repercussão no Direito Administrativo 
Sancionador, a fim de que a atividade sancionatória do Estado não seja acionada em 
face de condutas de lesividade mínima. 
6.3 As infrações administrativas contínuas
Por fim, outro tópico relevante consiste na possibilidade de transposição 
do instituto da continuidade delitiva ao Direito Administrativo Sancionador. 
Questiona-se a incidência, por analogia, da regra do crime continuado, prevista no 
art. 71 do Código Penal, a processos administrativos e às ações de improbidade. 
Tal transposição permitiria que as infrações administrativas cometidas de forma 
reiterada e apuradas em um único processo recebessem uma única sanção 
majorada, e não a cumulação simples de todas as infrações. 
A legislação administrativa é silenciosa a respeito da continuidade de infrações. 
Nas palavras de Fábio Medina Osório (2015, p. 358), “raramente se menciona algo 
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positivo a respeito da continuidade de infrações, como se esta figura inexistisse 
no terreno disciplinar ou administrativo lato sensu”. A falta de previsão legislativa, 
contudo, não deve obstaculizar a aplicação do instituto da infração continuada no 
âmbito do Direito Administrativo Sancionador. Conforme ensina Alejandro Nieto 
(1994, p. 453), não há razão para que institutos consagrados no Direito Penal 
sejam ignorados pelo Direito Administrativo, o qual deve, sempre que possível, 
“apropriar-se de técnicas e figuras penais”. 
Com efeito, no direito comparado, a figura da infração continuada é amplamente 
reconhecida (NIETO, 1994, p. 359). O instituto é utilizado quando há várias ações 
ou omissões que violam preceitos administrativos idênticos ou semelhantes. Assim, 
ilícitos administrativos subsequentes são considerados como continuação do 
primeiro, havendo um tratamento unitário a uma pluralidade de infrações. A ficção 
jurídica que legitima a continuidade delitiva no Direito Penal para a promoção 
de penas justas também deve ser adotada por outras instâncias punitivas. Nada 
justifica conclusão contrária. Mesmo na ausência de uma previsão legal expressa 
para amparar o seu emprego no âmbito administrativo ou cível, a continuidade 
delitiva extrai seu fundamento do devido processo legal, do Estado de Direito e 
da proporcionalidade, institutos de envergadura constitucional que devem ser 
observados para se chegar a uma pena justa.
Na jurisprudência, a orientação do STJ a respeito da aplicação da continuidade 
delitiva na esfera administrativa não é pacífica. O STJ já decidiu ser incabível a 
incidência de tal instituto no âmbito disciplinar (BRASIL, 2010c). Segundo o referido 
Tribunal, há ilícitos administrativos cometidos de forma continuada por servidores 
públicos que “não são passíveis de sanção com aumento do quantum sancionatório”, 
eis que a sanção administrativa, por sua natureza, inadmite a “unidade ficta em 
favor do agente” (BRASIL, 2017b). Em outros casos, todavia, o STJ afirmou a plena 
possibilidade da utilização do instituto da continuidade delitiva pelo Direito 
Administrativo Sancionador. Assim, haveria uma infração continuada quando, no 
exercíciodo poder de polícia, a Administração verificar, de uma só vez, a ocorrência 
de infrações múltiplas de mesma espécie (BRASIL, 2004b). No REsp no 1.471.760/GO, 
por exemplo, o STJ assentou que quando a administração pública constata, em uma 
mesma oportunidade, a ocorrência de “infrações sequenciais, violando o mesmo 
objeto da tutela jurídica, guardando afinidade pelo mesmo fundamento fático 
constituindo comportamento de feição continuada” BRASIL, 1996b), deve-se aplicar, 
por analogia, o art. 71 do Código Penal. Em tais hipóteses, as infrações estarão 
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“sujeitas à uma única sanção, aplicada e graduada conforme a sua intensidade, 
reiteração e conseqüências danosas à economia popular” (BRASIL, 2000).
Assim, muito embora seja defensável a aplicabilidade da continuidade delitiva 
ao Direito Administrativo Sancionador, o STJ somente a acata em relação a sanções 
originárias do exercício do poder de polícia administrativa. Nas hipóteses alusivas 
às ações de improbidade ou a processos disciplinares, a figura da continuidade 
infracional, em geral, não é reconhecida.
7 Conclusão
A independência entre as instâncias civil, penal e administrativa não é razão para 
uma automática reiteração sancionatória fundada nos mesmos fatos e fundamentos. 
Tal princípio deve ser interpretado à luz da segurança jurídica, da proteção da 
confiança, da proporcionalidade, da razoabilidade e da boa-fé objetiva, de modo a 
impedir decisões incoerentes e punições excessivas. 
De fato, é preciso compreender que a sanção administrativa não possui um 
caráter meramente redistributivo, mas, sim, instrumental; eis que seu objetivo é 
dissuadir e conformar a conduta do administrado a determinada pauta regulatória. 
Em outros termos, a atividade sancionatória do Estado, sob nenhuma hipótese, pode 
operar de forma irracional e em detrimento de princípios constitucionais. 
Certamente, as incoerências do sistema vigente ocasionam uma perda do 
efeito preventivo das normas, pois, em razão da incidência de tantas instâncias 
diferentes, com racionalidades distintas, o administrado acaba por não identificar 
que medidas e condutas deve adotar. Assim, uma inter-relação entre as instâncias 
produziria uma atividade sancionadora mais legítima e clara para o destinatário 
da norma. A vinculação decisória oriunda da comunicabilidade de instâncias não 
pode ficar adstrita aos raros casos de condenação criminal com decisão sobre a 
autoria e a materialidade do ilícito penal como determinado pelo art. 935 do Código 
Civil. As decisões tomadas no âmbito de uma determinada instância não podem 
ser completamente desprezadas pelas demais, sob pena de a teoria plasmar a 
irracionalidade punitiva na prática.
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