ATO ADMINISTRATIVO - esquema

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ATO ADMINISTRATIVO
Referência: Celso Antônio Bandeira de Mello
Realização da função administrativa pela Administração Pública
( espécie do gÊnero ato jurídico. 
Os atos administrativos:
( diferenciam-se dos atos típicos dos outros Poderes
( não são exclusivos do Poder Executivo
ATOS DA ADMINISTRAÇÃO E ATOS ADMINISTRATIVOS
Os atos da Administração não se confundem com os atos administrativos porque:
( são atos regidos pelo direito privado
( são atos materiais (ministério de aulas, cirurgia realizada por médico em hospital público)
( são atos políticos, próprios da função de governo.
CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
SENTIDO AMPLO: inclui os atos gerais e abstratos (regulamentos) e os atos bilaterais ou convencionais
“Declaração do Estado (ou de quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas públicas, manifestadas mediante providÊncias jurídicas complementares da lei, a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional”.
SENTIDO ESTRITO: exclui os regulamentos e atos bilaterais ou convencionais
“Declaração unilateral do Estado no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante comandos concretos complementares da lei (ou , excepcionalmente, da própria Constituição, aí de modo plenamente vinculado) expedido a título de lhe dar cumprimento e sujeitos a controle de legitimidade por órgão jurisdicional!
Maria Sylvia Zanella DI Pietro define ato administrativo como:
“declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.
Deste conceito em sentido estrito a autora exclui os atos normativos (regulamentos, regimentos, resoluções, de efeitos gerais e abstratos). Tais atos estão dentre os atos da administração, ao lado dos atos materiais, políticos, de direito privado e os contratos.
ELEMENTOS, REQUISITOS E PRESSUPOSTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
ELEMENTOS: 
( Conteúdo 
( Forma 
PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA:
( Objeto
( Pertinência do ato ao exercício da função administrativa 
Ex: Intimar funcionário falecido
PRESSUPOSTOS DE VALIDADE: (lisura jurídica do ato)
( 1. SUBJETIVOS (capacidade,competência, atribuições, impedimentos)
( 2. OBJETIVOS: motivos e requisitos procedimentais
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: 
( Os motivos que determinam a vontade do agente integram a validade do ato 
( a invocação de motivos falsos e inexistente vicia o ato (vício insanável)
( o ato só é válido se os motivos realmente existirem
REGUISITOS PROCEDIMENTAIS
( são requisitos exigidos por lei que precedem um determinado ato. Exemplo:
ato de nomeação: deve ser precedido pelo concurso público
ato de adjudicação: deve ser precedido pela classificação do licitante em primeiro lugar
Licitação e concurso público são, portanto, requisitos procedimentais para a adjudicação e nomeação
MOTIVO (fato jurídico) não se confunde com REQUISITO PROCEDIMENTAL (seqüência de atos administrativos ou atos jurídicos)
( 3. TELEOLÓGICO: finalidade imediata e mediata
( 4. LÓGICO: causa
( 5. FORMALIZAÇÂO (modo próprio de exteriorização) 
OBSERVAÇÂO
( sem os pressupostos de existÊncia faltará o indispensável para o surgimento de qualquer ato jurídico
( sem os pressupostos de validade não haverá ato administrativo válido
TEORIA DO DESVIO DE PODER OU DESVIO DE FINALIDADE
( O agente se serve do ato para satisfazer finalidade alheia à natureza do ato utilizado
( Mau uso da competência
( Quando se busca uma finalidade alheia ao interesse público ou à categoria do ato 
( Quando há desacordo objetivo entre a finalidade do ato e a finalidade da competência
O SILÊNCIO NO DIREITO ADMINISTRATIVO
( fato jurídico administrativo
Todavia, tem conseqüências relevantes:
em relação ao sujeito administrativo que se omite:
( age com negligência, violando dever funcional
( pode acarretar a responsabilização por danos decorrentes da omissão
em relação ao administrado que peticionou
( se a lei atribui efeito ao silêncio: sendo o efeito concessivo ocorrerá o deferimento do pedido. Se o efeito for denegatório, o administrado deverá requerer o suprimento judicial, caso o ato seja vinculado. Se discricionário, terá direito apenas a um pronunciamento da Administração no que tange à motivação
( se a lei nada dispõe: sendo o ato vinculado, pode ser suprido pelo judiciário. Sendo discricionário, o juiz assina prazo para que a Administração se manifeste, sob cominação de multa diária. Para Bandeira de Mello, este prazo é o de 120 dias, do Mandado de Segurança.
Ex: Art 1º §2º do Decreto Federal 2079/38 “a Prefeitura e as demais autoridades ouvidas disporão de noventa dias para pronunciar-se, importando o silencio em aprovação” – regulamentou a antiga Lei de loteamentos Decreto-Lei nº 58/37. Este é um exemplo de deferimento.
ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Presunção de legitimidade
( juris tantum
( os atos administrativos presumem-se verdadeiros e conformes ao direito
Imperatividade (meio direito)
( impõem obrigações a terceiros independentemente de sua concordância
( criam unilateralmente obrigações
Exigibilidade (meio indireto)
( exige de terceiros o cumprimento de obrigações
( induz a prática de um comportamento (obediência)
Executoriedade
( significa compelir materialmente o administrado sem buscar previamente as vias judiciais
( possibilita a coação material de execução do ato
( Exemplos: dissolução de passeata, interdição de estabelecimento, requisição de bens indispensáveis ao consumo da população em regime de urgência ou calamidade pública, apreensão de medicamentos vencidos, mercadorias deterioradas, etc.
( desnecessidade de uma sentença judicial
( Cabimento:
quando há previsão legal expressa;
quando há grave comprometimento do interesse público, caso não seja utilizada
( a cobrança de impostos é exigível e imperativa mas não autoexecutória, pois há um processo judicial de execução fiscal.
( diante de medida autoexecutória, o administrado pode utilizar de defesa preventiva (MS, HC) ou repressiva.
CLASSIFICAÇÂO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Quanto à natureza da atividade
- Atos da administração ativa: cria e produz utilidade pública (licença, autorização)
- Atos da administração consultiva: elucida, sugere, recomenda, opina (Parecer)
- Atos da administração controladora ou ato de controle: impede ou permite (aprovação, homologação)
- Atos da administração verificadora: acertamento de documentação (inscrição, registro, certificação)
- Atos da administração contenciosa: ocorrem no âmbito de um processo administrativo disciplinar ou sancionatório.
Quanto à estrutura do ato
- atos concretos: esgotam-se em uma única aplicação (exoneração)
- Atos abstratos: alcança número indeterminado de destinatários (regulamento)
Quanto aos destinatários
- Atos individuais: sujeito determinado (demissão de funcionário)
- Atos gerais: categoria de indivíduos (edital de concurso)
Quanto à função da vontade administrativa
-Atos negociais ou negócios jurídicos: o efeito jurídico é resultante da vontade das partes (recomposição das cláusulas financeiras do contrato administrativo)
- Atos puros ou meros atos administrativos: efeito jurídico decorrente da lei
Quanto aos efeitos
- Atos constitutivos: fazem nascer situação jurídica nova (demissão, aposentadoria voluntária)
- Atos declaratórios: afirma a pré-existência de uma situação de fato ou de direito (aposentadoria compulsória)
Quanto aos resultados sobre a esfera jurídica dos administrados
- Atos ampliativos: ampliam a esfera jurídica do administrado (concessão, permissão, licença)
- Atos restritivos: impõem uma sanção administrativa, obrigação ou dever (atos decorrentes de processos administrativos sancionatórios)
Quanto à situação de terceiros
-Atos internos: efeitos internos à Administração(Portaria, Circular)
-Atos externos: efeitos sobre terceiros (licença, autorização)
Quanto à composição da vontade produtora do ato
- Atos simples: declaração de um único órgão (licença de habilitação)
- Atos complexos: conjugação da vontade de órgãos distintos (nomeação em lista tríplice) 
Quanto À formação do ato
- atos unilaterais: declaração de uma só parte 
- Atos bilaterais: declaração conjunta das partes
Quanto à natureza das situações jurídicas que criam
-Ato- regra: criam situações gerais, abstratas e impessoais (Regulamento)
- Ato-subjetivos: criam situações particulares que dependem da vontade das partes (negociação)
-Ato-condição: fundamentam uma situação criada pelo ato-regra( orçamento)
Quanto à posição jurídica da Administração (distinção superada pois visava excluir a responsabilidade do Estado)
-Atos de império: produzido no curso de prerrogativas de autoridade
-Atos de gestão: produzidos fora do âmbito das prerrogativas de autoridade
Quanto ao grau de liberdade da Administração em sua prática
( Atos discricionários: praticados no âmbito da competência discricionária, conferindo ao agente uma margem de liberdade que decide com base na análise da conveniência e oportunidade
( Atos vinculados: são praticados sob a égide de uma disposição legal que predetermina antecipadamente , de modo completo, o comportamento único a ser obrigatoriamente adotado perante situação descrita em dispositivo legal.
( todo ato é vinculado quanto ao fim e à competência
: ( poderá haver margem de discricionariedade quanto:
ao momento da prática do ato (imediatamente ou oportunamente)
à forma do ato (escrita, verbal)
ao motivo do ato (conveniência e oportunidade)
à finalidade do ato ( incolumidade)
ao conteúdo do ato (revogar ou não)
( a norma que regula a discricionariedade não é precisa porque:
a) não descreve antecipadamente a situação em vista
b) a situação é descrita por palavras que exprimem conceitos vagos ou indeterminados, dotados de imprecisão;
c) confere liberdade decisória que envolve exame de conveniência ou oportunidade;
d) o objetivo legal é descrito de forma genérica (ex: interesse público)
ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPÈCIE
Admissão (unilateral, vinculado – hospital público)
Concessão (ampliativo, bilateral)
Permissão (unilateral, precário, vinculado)
Autorização (unilateral, discricionário e precário)
Licença (unilateral, vinculado)
Homologação (vinculado, expressa concordância)
Aprovação (discricionário, concordância unilateral, faculta a prática de ato)
OUTRAS ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS:
Decreto
Portaria
Alvará
Instrução Normativa
Aviso
Circular
Ofício (entre autoridades)
h) Ordem de serviço
i) Resolução
j) Parecer
k) Despacho
		PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
( Sucessão encadeada de atos administrativos tendendo todos a um resultado final e conclusivo
( Atos que integram um procedimento (Pietro Virga)
atos propulsores
atos instrutórios ou ordinatórios
atos decisórios
atos controladores
atos de comunicação
ATOS PERFEITOS, VÁLIDOS E EFICAZES
Ao atos administrativos podem ser:
Perfeito, válido e eficaz
Perfeito, inválido e eficaz
Perfeito, válido e ineficaz
Perfeito, inválido e ineficaz
Perfeito: quando o ato completou o ciclo necessário à sua produção
Válido: quando o ato for expedido com absolta conformidade com as exigências do sistema normativo
Eficaz: quando disponível para a produção dos seus efeitos. Não depende de condição suspensiva, de termo inicial ou ato controlador.
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
EXTINÇÃO DE ATO EFICAZ:
O ato eficaz independe de condição suspensiva, termo inicial, nem está sujeito a regulamentação posterior.
O ato eficaz pode ser extinto nas seguintes situações:
Cumprimento dos seus efeitos
esgotamento do conteúdo jurídico da relação. Ex: gozo de férias de um servidor
execução material. Ex: ordem executada de demolição de uma casa
implemento de condição resolutiva ou termo final. Ex: será revogada a portaria de licença prêmio se não for concluída a compra de um novo computador para o setor.
 
Desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica constituída pelo ato.
Ex: morte de um servidor extingue os efeitos da sua nomeação. 
1.3 Extinção pela retirada
A retirada do ato pode ocorrer pelas seguintes razões:
retirada por razões de conveniÊncia e oportunidade ( revogação
Ex: revogação da autorização para estabelecimento de uma banca de jornal por ser prejudicial ao tráfego de pedestre.
retirada porque o ato foi praticado em desconformidade com a ordem jurídica ( invalidação Ex: porte de arma concedido a menor
retirada porque o destinatário do ato descumpriu condições que deviam ser atendidas para continuar desfrutando da situação jurídica ( cassação Ex: creche instalada em prédio público transformada em motel
retirada porque sobreveio norma jurídica superveniente que tornou inadmissível a situação anteriormente permitida pelo direito e outorgada por ato precedente ( caducidade 
Ex: retirada da permissão para explorar parque de diversões em local que, em face da nova lei de zoneamento, tornou-se incompatível com aquele uso.
 Extinção pela renúncia
Renuncia do beneficiário de uma situação jurídica favorável que desfrutava em conseqüência daquele ato. Ex: Renúncia de um cargo de Secretário de Estado.
EXTINÇÃO DE ATO INEFICAZ
Sendo o ato ineficaz não chegou a produzir efeitos concretos. A sua retirada não produz conseqüências ou relações jurídicas a serem disciplinadas.
2.1 Extinção pela retirada
revogação (mérito – conveniência e oportunidade)
invalidação (ilegalidade, ilegitimidade)
2.2 Extinção pela recusa ou não aquiescência do beneficiário
A aquiescência é necessária para a produção dos seus efeitos. Daí a inutilidade do ato e ineficácia
REVOGAÇÂO DOS ATOS ADMIISTRATIVOS
Conceito: “é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de conveniência e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes”
3.1 Requisitos 
Sujeito ativo: autoridade no exercício da função administrativa 
Objeto: ato ou relação jurídica VÁLIDOS
Fundamento: competência discricionária atual e disponível
Motivo: situação concreta inconveniente ou inoportuna 
Efeitos: ex nunc
Natureza : ato da administração ativa, constitutiva. Não é ato da administração controladora, consultiva, verificadora ou contenciosa
3.2 Revogação explícita, implícita, parcial, total
Explícita ( declara revogado (ato revogador)
Implícita ( a revogação resulta de ato incompatível com o ato anterior, restando implícito o ato revogador
Em ambas as situações, a revogação pode ser parcial ou total
Competência para revogar
( instituída por lei de forma explícita ou implícita (conceito indeterminado)
( competência não exaurida (atos gerais e abstratos e regulamentos)
Situações irrevogáveis:
(Atos que a lei declare irrevogáveis;
(Atos exauridos
(Atos vinculados
(Atos administrativos puros ex: certidões (efeitos derivam da lei)
(Atos de controle (exaurimento da competência)
(Atos que integram um procedimento
(Atos complexos
(Atos que geram direitos adquiridos
Revogação e Indenização
A revogação, quando legítima, não dá margem à indenização porque não lesa direito de terceiro, SALVO situações que podem ensejar a responsabilidade do Estado, atingindo direito de terceiro
INVALIDAÇÂO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Invalidação ( é a supressão de um ato ou relação jurídica dele nascida, com efeito retroativo, por terem sido produzidos em desconformidade coma ordem jurídica.
Não há unanimidade doutrinária sobre o tema.
4.1 Requisitos
Sujeito ativo: Administração ou Poder Judiciário
Objeto: ato eficaz ou ineficaz em desconformidade com a ordem jurídica
Fundamento: para a Administração ( dever de obediência à legalidade
 Para o Judiciário ( aplicação do direito ao caso concreto
Motivo: ilegalidade do ato ou relação jurídica dele nascida(ofensa ao direito)
Efeito: ex tunc
4.2 Classificação dos atos inválidos
a) Hely Lopes: o vício acarreta sempre a nulidade; distingue nulos de anuláveis
b) Osvaldo Aranha Bandeira de Mello: os nulos não são convalidáveis. Já os anuláveis são. Os anuláveis dependem de provocação para serem fulminados.
c) Seabra Fagundes: classifica em nulos, anuláveis e irregulares
d) Celso Antônio Bandeira de Mello:
Atribui relevância jurídica aos atos inexistentes e apresenta a seguinte classificação:
(Nulos
(Anuláveis (convalidáveis)
(Irregulares (vícios irrelevantes)
(Inexistentes
Identificação dos atos nulos:
Atos declarados por lei
Atos em que é racionalmente impossível a convalidação
Atos praticados com desvio de poder, com falta de motivo, com objeto ilícito
Identificação dos atos anuláveis
Os atos assim declarados por lei
Atos que podem ser repetidos sem vício (vício de incompetência)
Atos passíveis de convalidação
Identificação dos atos inexistentes
Atos que o direito rejeita radicalmente (tortura, saque, confisco,etc)
Atos em que é racionalmente impossível a convalidação
Invalidação e Indenização
ATO DESPESAS
________________________________________
 I1 I2
I1 ( Invalida sem indenização
I2 (: Se de boa fé, invalida com indenização (enriquecimento sem causa)
 Se de má fé, invalida sem indenização
4.2.1 Convalidação
É o suprimento da validade do ato com efeitos retroativos.
 São modalidades de convalidação:
Ratificação (mesma autoridade)
Confirmação (autoridade diversa)
Saneamento (atos do particular)
Situações não convalidáveis:
(Ato já impugnado (administrativamente ou judicialmente)
(Quando já houver descumprimento funcionando como impugnação via direito de resistência.
Convalidação: Poder ou dever?
(Se o ato é suscetível de convalidação sem impugnação, há obrigação de convalidar SALVO quando houver vício de competência em ato de conteúdo discricionário.
(Se o ato é insuscetível de convalidação, há obrigação de invalidar SALVO na hipótese de ocorrer situação já estabilizada pelo direito (prescrição, terceiros de boa fé nos atos que ampliam a esfera jurídica dos administrados)
As situações estabilizadas pelo direito têm fundamento nos seguintes princípios:
(Legalidade
(Segurança Jurídica
(Boa fé
Direito de resistência:
Resistência simples: deixa de cumprir uma determinação administrativa
Resistência manu militari : oposição da força física à execução material
QUADRO-RESUMO
	
	 
SUJEITO
	
MOTIVO
	
EFEITO
	
OBJETO
	
	
REGOVAÇÃO
	
Administração
	
Inconveniente
 
Inoportuno
	
Ex nunc
	
Ato válido
	
	
INVALIDAÇÃO
	
Administração
Ou Judiciário
	
Ilegalidade
Ilegitimidade 
	
Ex tunc
	
Ato em descordo
c/ ordem
jurídica
	
	
CONVALIDAÇÃO
	
Administração
	
Vício sanável
	
Ex tunc
	
 Ato viciado