Políticas Sociais

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2017
Políticas sociais da 
saúde e Previdência 
social
Prof.ª Ana Cláudia Moser
Prof.ª Joelma Crista Sandri Bonetti
Prof.ª Neusa Mendonça Franzmann
Copyright © UNIASSELVI 2017
Elaboração:
Prof.ª Ana Cláudia Moser
Prof.ª Joelma Crista Sandri Bonetti
Prof.ª Neusa Mendonça Franzmann
Revisão, Diagramação e Produção:
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri 
UNIASSELVI – Indaial.
344.032
M899pMoser, Ana Cláudia
 Políticas sociais da saúde e previdência social / Ana Cláudia 
 Moser; Joelma Crista Sandri Bonetti; Neusa Mendonça 
 Franzmann. Indaial : UNIASSELVI, 2017.
 206 p. : il.
 
 ISBN 978-85-515-0106-1
 1.Previdência Social. 
 I. Centro Universitário Leonardo Da Vinci. 
III
aPresentação
Caro acadêmico! Estamos iniciando mais uma disciplina. Neste livro 
de Políticas Sociais da Saúde e Previdência Social abordaremos a temática de 
uma maneira mais pedagógica, buscando a correlação com pontos históricos, 
o que facilitará a identificação dos períodos e da trajetória da Política de Saúde. 
Outro ponto importante é compreender que a Política da 
Previdência Social é resultado da política de saúde, é uma ramificação da 
proteção social da saúde. 
A Política de saúde é uma política social, pois está voltada para a 
reprodução dos indivíduos e dos problemas da coletividade, é um direito 
inerente à condição de cidadania, é uma necessidade básica. 
A saúde é uma questão de cidadania, pois está atrelada diretamente 
aos dilemas históricos e conceituais dos sistemas de proteção social:
• Modelo de Proteção Social, Residual.
• Modelo de Proteção Social de Seguro Social.
• Modelo de Proteção Social de Previdência Social.
A Política de saúde, em um primeiro período histórico, era 
considerada como uma competência na área privada, sendo que as ações 
eram desempenhadas por setores privados totalmente autônomos, isolados e 
competitivos entre si. Somente tempos depois é que se iniciou a intervenção 
do estado e o início da dimensão pública com novas ideias voltados à 
interação e à cooperação entre as partes. 
Nesse sentido, a cidadania pressupõe um modelo que oferece 
respostas às transformações socioeconômicas e políticas ocorridas desde 
o advento da Revolução Industrial, que remete aos ideais de Liberdade, 
Igualdade e Fraternidade.
Esse reconhecimento de cidadania, segundo Giovanella (2014) é parte 
fundamental do capitalismo à medida que entende que a classe social está 
fundamentada na desigualdade econômica e a cidadania garante os mesmos 
direitos e deveres a todos.
 
Para compreender todo esse processo histórico da saúde, estamos 
propondo caminharmos juntos pelas seguintes unidades:
Na primeira unidade será apresentada a correlação da política de 
saúde com os pressupostos históricos que antecedem a ideia de seguridade 
social e focaremos na lógica do modelo residual. 
IV
Na segunda unidade vamos expor, de maneira simples e clara, a 
questão das mudanças ocorridas com os modelos de saúde, referenciando 
o modelo de seguro social e apresentando o modelo de previdência social. 
A terceira unidade será baseada no modelo de previdência social e os 
desafios propostos pelo Sistema Único de Saúde – SUS com a Lei nº 8080/90.
Ao final deste livro didático, você será capaz de identificar que o Estado 
e a cidadania são interfaces da mesma moeda, uma não existe sem a outra. 
 De um lado, o Estado funda seu poder nos indivíduos constituídos 
como cidadãos e que devem ser tratados conforme a lei, da mesma maneira, 
ressaltando que são eles que garantem e asseguram a legitimidade do 
exercício do poder político, pois a democracia e a competição eleitoral 
igualam e entrelaçam esse arranjo político, pois, mesmo distintos, ambos 
apresentam interesses no poder político.
Prof.ª Ana Cláudia Moser
Prof.ª Joelma Crista Sandri Bonetti
Prof.ª Neusa Mendonça Franzmann
V
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto 
para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há 
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é 
o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um 
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura. 
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova 
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também contribui 
para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente, 
apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade 
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador. 
 
Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para 
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto 
em questão. 
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas 
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa 
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de 
Desempenho de Estudantes – ENADE. 
 
Bons estudos!
NOTA
VI
VII
UNIDADE 1 – O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO 
 BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL ........................................ 1
TÓPICO 1 – AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL ............................ 3
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 3
2 NOÇÕES SOBRE O CONCEITO DE SEGURIDADE SOCIAL ................................................. 3
3 SAÚDE E SEGURIDADE SOCIAL ................................................................................................... 6
4 PREVIDÊNCIA E SEGURIDADE SOCIAL .................................................................................... 9
5 MODELOS DE PROTEÇÃO SOCIAL .............................................................................................. 12
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 15
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 16
TÓPICO 2 – OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL ............................................................. 19
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 19
2 A SAÚDE DO “DESCOBRIMENTO” AO SÉCULO XVIII: PERÍODO COLONIAL, 
 A SAÚDE E AS ARTES DA CURA .................................................................................................... 19
2.1 AS PRIMEIRAS INICIATIVAS DAS ORDENS RELIGIOSAS PARA OS CUIDADOS 
 DE SAÚDE NO BRASIL ................................................................................................................. 21
2.2 DESAFIOS DA SAÚDE NO BRASIL COLÔNIA ........................................................................ 22
3 PRIMEIRA METADE DO SÉCULO XIX: AS INFLUÊNCIAS DA CHEGADA DA 
 CORTE PORTUGUESA NOS CUIDADOS DE SAÚDE .............................................................. 25
3.1 INDEPENDÊNCIA, EPIDEMIAS E A CRISE SANITÁRIA ...................................................... 26
3.2 A RESPOSTA DO IMPÉRIO ÀS EPIDEMIAS: A REFORMA NOS SERVIÇOS DE SAÚDE 26
4 SEGUNDA METADE DO SÉCULO XIX: CRISE SANITÁRIA E O RETORNO A 
 CENTRALIZAÇÃO DA ATENÇÃO À SAÚDE ..............................................................................29
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 34
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 35
TÓPICO 3 – A ERA DA LUTA PELOS DIREITOS ........................................................................... 37
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 37
2 A PRIMEIRA METADE DO SÉCULO XX ....................................................................................... 37
3 O FINAL DA PRIMEIRA METADE DO SÉCULO XX .................................................................. 50
3.1 GOVERNO PROVISÓRIO – 1930-1934 ......................................................................................... 50
3.2 GOVERNO CONSTITUCIONAL – 1934 – 1937 .......................................................................... 53
3.3 ESTADO NOVO – 1937 – 1945 ....................................................................................................... 54
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 60
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 66
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 67
UNIDADE 2 – O CONTEXTO HISTÓRICO E SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO
 BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO DE SEGURO SOCIAL ..................... 69
TÓPICO 1 – O CONTEXTO DA SEGURIDADE SOCIAL EM PARALELO À 
 POLÍTICA DE SAÚDE .................................................................................................... 71
sumário
VIII
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 71
2 O CONTEXTO HISTÓRICO DA SEGURIDADE SOCIAL ......................................................... 71
2.1 O CONTEXTO HISTÓRICO DA SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL ................................ 72
2.1.1 A década de 1930........................................................................................................................... 76
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 82
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 93
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 94
TÓPICO 2 – O PROCESSO DE SAÚDE NA SEGUNDA METADE DO SÉCULO XX .............. 95
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 95
2 DO RESGATE À CONQUISTA EFETIVA ...................................................................................... 96
3 NOVA CONSTITUIÇÃO FEDERAL EM 1946 ................................................................................ 97
4 DO SANITARISMO À MUNICIPALIZAÇÃO ............................................................................... 98
5 A NECESSIDADE DA CRIAÇÃO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE ........................................... 100
6 A DISSEMINAÇÃO DA MALÁRIA E AS AÇÕES GOVERNAMENTAIS ............................. 102
LEITURA COMPLEMENTAR ............................................................................................................... 106
7 OUTRAS DOENÇAS .......................................................................................................................... 113
8 OUTRAS CONSIDERAÇÕES ............................................................................................................ 114
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................ 115
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 116
TÓPICO 3 – DO REGIME MILITAR AOS DIREITOS SOCIAIS .................................................. 117
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 117
2 O CONTEXTO DA SAÚDE DURANTE O REGIME MILITAR ................................................ 117
3 RECONHENDO AS AÇÕES DE SAÚDE NA DÉCADA DE 70 .................................................. 119
4 O PODER DA MOBILIZAÇÃO POPULAR .................................................................................... 125
5 A VACINA E SEU PROCESSO HISTÓRICO ................................................................................ 127
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................ 131
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 133
UNIDADE 3 – A TRAJETÓRIA E OS DESAFIOS DO MODELO DE SAÚDE 
 E PREVIDÊNCIA .......................................................................................................... 135
TÓPCIO 1 – COMPREENDENDO O SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – SUS.............................. 137
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 137
2 A POLÍTICA DE SAÚDE BRASILEIRA E A ORGANIZAÇÃO INSTITUCIONAL 
 DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS) ....................................................................................... 138
3 RELEMBRANDO A CONSTRUÇÃO DAS POLÍTICAS DE SAÚDE ....................................... 139
3.1 CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O ACESSO UNIVERSAL À SAÚDE .......................................... 142
3.2 NEOLIBERALISMO E AS MUDANÇAS DE RUMO DA POLÍTICA DE SAÚDE ................ 144
4 O MODELO DE SAÚDE PÚBLICA BRASILEIRA ........................................................................ 148
5 ORGANIZAÇÃO DO SUS: PRINCÍPIOS E DIRETRIZES .......................................................... 149
6 INSTÂNCIAS DE DECISÃO DO SUS: CARACTERÍSTICAS INSTITUCIONAIS ............... 156
7 AMPLIAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE: CONFERÊNCIAS 
 E CONSELHOS DE SAÚDE ............................................................................................................... 162
8 A DESCENTRALIZAÇÃO NO ÂMBITO DO SUS ....................................................................... 164
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................ 169
AUTOATIVIDADE ................................................................................................................................. 170
TÓPICO 2 – O SISTEMA PREVIDENCIÁRIO .................................................................................. 173
1 INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 173
2 RELEMBRANDO A CONSTRUÇÃO DA NOÇÃO DE SEGURIDADE SOCIAL ................. 173
IX
3 O SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL ............................................................................177
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................185
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................186
TÓPICO 3 – OS DESAFIOS CONTEMPORÂNEOS NA POLÍTICADE SAÚDE 
 E PREVIDÊNCIA ............................................................................................................189
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................................189
2 DESAFIOS DA SEGURIDADE SOCIAL .......................................................................................189
3 ANÁLISE DO MODELO SAÚDE PÚBLICA: AVANÇOS E DESAFIOS ................................192
4 A PREVIDÊNCIA NO CONTEXTO DO NEOLIBERALISMO .................................................194
LEITURA COMPLEMENTAR .............................................................................................................195
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................200
AUTOATIVIDADE ...............................................................................................................................201
REFERÊNCIAS .......................................................................................................................................203
X
1
UNIDADE 1
O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL 
DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL 
COM ENFOQUE NO MODELO 
RESIDUAL
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
PLANO DE ESTUDOS
A partir desta unidade, você será capaz de:
• identificar o processo de saúde nos primórdios.
• compreender o início do processo e a conquista dos direitos sociais na saúde.
• reconhecer a saúde como um direito socialmente conquistado pela coleti-
vidade.
Esta unidade está organizada em três tópicos. Em cada um deles você 
encontrará diversas atividades que o ajudarão na compreensão das 
informações apresentadas.
TÓPICO 1 – AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
TÓPICO 2 – OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
TÓPICO 3 – A ERA DA LUTA DOS DIREITOS
2
3
TÓPICO 1
UNIDADE 1
AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE 
SOCIAL
1 INTRODUÇÃO
Prezado acadêmico! As discussões no campo das políticas públicas fazem 
parte do cotidiano de trabalho e estudos do Assistente Social, bem como pode 
ser observado o protagonismo dos profissionais da área nas lutas pela garantia 
do acesso aos direitos sociais, com ênfase para os direitos inerentes a Seguridade 
Social (MAURIEL, 2010).
Partindo desse pressuposto você será convidado a acompanhar o resgate 
de discussões fundamentais para a compreensão das Políticas Sociais de Saúde e 
Previdência e que dão conta do universo das noções de seguridade social, saúde 
e previdência social.
2 NOÇÕES SOBRE O CONCEITO DE SEGURIDADE 
SOCIAL 
No universo que compreende as reflexões acerca das noções de Seguridade 
Social é fundamental destacar o impacto das contradições do sistema capitalista 
sobre as políticas sociais configurando o desenrolar da história brasileira que 
acaba por excluir de parte da população o acesso aos direitos sociais e à proteção 
social. Tendo esse cenário como pano de fundo a Seguridade Social figurou como 
caminho ideal para o combate à pobreza e, ao mesmo tempo, observou-se o 
chamado desmonte da Seguridade Social (MAURIEL, 2010).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
4
QUADRO 1 – QUADRO COMPARATIVO ENTRE AS PERSPECTIVAS DA 
ASSISTÊNCIA SOCIAL
FONTE: Brasil (2016)
Para que possamos qualificar a atuação do assistente social nas mais 
diversas situações que envolvem desde a luta pela garantia do acesso aos direitos 
sociais até a intervenção prática no cotidiano de trabalho nas áreas da saúde e 
previdência, se faz necessário resgatar conceitos que nos permitam compreender 
as dimensões da seguridade social, assim como os elementos dos serviços e 
políticas de saúde e previdência no Brasil.
ASSISTENCIALISTA DIREITO SOCIOASSISTEN-CIAL
Concebida como aju-
da, benesse e favor.
Concebida como DIREITO SO-
CIAL.
Sujeito de ajuda. Sujeito de direitos.
Ênfase na ajuda huma-
nitária aos mais pobres 
e necessitados.
Ênfase ao atendimento às necessi-
dades sociais da população.
Responsabilidade da 
igreja e de “pessoas de 
bem”.
Responsabilidade estatal (gestão e 
financiamento), com participação 
da sociedade civil (controle social).
Incentivo à criação de 
instituições de carida-
de públicas e privadas.
Incentivo à criação de equipamen-
tos estatais (Cras e Creas) e ao 
fortalecimento da rede socioassis-
tencial.
Ênfase em ações de 
natureza filantrópi-
ca, com apoio estatal 
por meio de isenções 
fiscais.
Ênfase em ações de natureza 
pública (estatal e não estatal), com 
financiamento público (por Esta-
dos, Distrito Federal e Munícipios) 
e comando único em cada esfera 
de governo.
Ações planejadas e 
coordenadas pelas 
primeiras-damas.
Responsabilidade do Estado, 
em cada esfera de governo, pela 
formulação das políticas e pelo 
controle das ações.
Decisões em gabinete.
Incentivo a criação e ao fortaleci-
mento de espaços de participação 
e de deliberação (conselhos, confe-
rências e fóruns).
Práticas clientelistas. Práticas que visam à autonomia dos sujeitos.
Incentivo ao trabalho 
voluntário.
Garantia de profissionais quali-
ficados para materialização dos 
serviços e sua qualidade.
TÓPICO 1 | AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
5
A noção de seguridade social remete à articulação de políticas 
públicas e estratégias de ação buscando a superarão de situações de risco e 
vulnerabilidade social.
Em termos gerais, a Seguridade Social pode ser definida como o 
conjunto de políticas e ações articuladas com o objetivo de amparar 
o indivíduo e/ou seu grupo familiar ante os eventos decorrentes 
de morte, doença, invalidez, idade, desemprego e incapacidade 
econômica em geral. Como não poderia deixar de ser, o caráter 
genérico da definição comporta um sem-número de variantes no 
campo prático, dependendo de fatores políticos, econômico-sociais, 
históricos e culturais que influenciaram a evolução de cada sistema 
em particular (OLIVEIRA, 1992, p. 3).
É importante ressaltar, mesmo diante da diversidade do conceito 
apresentada acima, a seguridade social contempla três campos: Previdência 
social, Saúde e Assistência social.
FONTE: Brasil (2016)
FIGURA 1 – GUARDA-CHUVA DA SEGURIDADE SOCIAL
"A seguridade social compreende 
um conjunto integrado de ações de 
iniciativa dos poderes públicos e da 
sociedade, destinadas a assegurar 
os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência social"
(Brasil, 198, art. 194)
"A saúde é direito de todos e dever 
do Estado, garantido mediante 
políticas sociais e econômicas que 
visem à redução do risco de doença 
e de outros agravos e ao acesso 
universal e igualitário às ações 
e serviços para sua promoção, 
proteção e recuperação"
(Brasil, 1988, art. 196).
"A assistência social, direito do 
cidadão e dever do Estado, é 
Política de Seguridade Social não 
contributiva , que provê os mínimos 
sociais, realizada através de um 
conjunto integrado de ações de 
iniciativa pública e da sociedade, 
para garantir o atendimento às 
necessidades básicas"
(LOAS/1993, art. 1°).
A CF/1988 no art. 201 destaca: "A previdência social será 
organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo 
e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o 
equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos 
segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado , homem ou mulher, ao cônjuge ou 
companheiro e dependentes".
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
6
FIGURA 2 – DIVERSOS ELEMENTOS QUE COMPÕEM A NOÇÃO DE SAÚDE
FONTE: Disponível em: <https://blog.gerardotrindade.com.
br/2017/04/05/0704-dia-mundial-da-saude/>.Acesso em: 4 maio 2017.
Como consequência desse movimento para um entendimento amplo e 
diverso da noção de saúde foi determinado o campo da saúde:
• a biologia humana, que compreende a herança genética e os processos 
biológicos inerentes à vida, incluindo os fatores de envelhecimento;
• o meio ambiente, que inclui o solo, a água, o ar, a moradia, o local de 
trabalho;
• o estilo de vida, do qual resultam decisões que afetam a saúde: fumar 
ou deixar de fumar, beber ou não, praticar ou não exercícios;
• a organização da assistência à saúde. A assistência média, os serviços 
ambulatoriais e hospitalares e os medicamentos são as primeiras 
coisas em que muitas pessoas pensam quando se fala de saúde. 
3 SAÚDE E SEGURIDADE SOCIAL
Assim como a noção de seguridade social, o conceito de saúde é também 
amplo e controverso. Ao longo da história é possível identificar uma diversidade 
significativa de concepções para saúde que variam no tempo e no espaço e 
representam culturas e visões de mundo diferentes.
A tentativa de criar uma concepção de saúde universalmente utilizada 
se inicia após o fim da Primeira Guerra Mundial, porém só obtém sucesso após 
o fim da Segunda Guerra Mundial. A determinação das noções de saúde visava 
contemplar o sistema de bem-estar social implantado nas políticas públicas de 
países europeus nesse período. 
Visando unificar esse entendimento a Organização Mundial da 
Saúde (OMS), desdobramento da Organização Mundial da Saúde 
(ONU), passa a reconhecer o direito à saúde e a obrigatoriedade por 
parte do Estado na promoção e proteção à saúde. E saúde passa a ser 
conceituada como “o estado mais amplo de bem-estar físico, mental e 
social e não apenas a ausência da enfermidade” (SCLIAR, 2007, p. 37). 
Buscando assim um entendimento de saúde como “o direito a uma 
vida plena, sem privações” (SCLIAR, 2007, p. 37).
TÓPICO 1 | AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
7
No entanto, esse é apenas um componente do campo da saúde, e 
não necessariamente o mais importante. Às vezes, é mais benéfico 
para a saúde ter água potável e alimentos saudáveis do que dispor 
de medicamentos. É melhor evitar o fumo do que submeter-se a 
radiografias do pulmão todos os anos. É claro que essas coisas não 
são excludentes, mas a escassez de recursos na área de saúde obriga, 
muitas vezes, a selecionar prioridades (SCLIAR, 2007, p. 37).
 O conceito de saúde remete às relações amplas e que vão além da dicotomia 
doente/saudável. Por saúde entende-se além dos fatores biológicos que levam 
à doença, pois compreende-se nesse universo questões como o meio ambiente 
que influencia a qualidade de vida, o estilo de vida escolhido pelo indivíduo ou 
condicionado a ele e também à assistência à saúde. Vemos aqui a relevância da 
compreensão ampla da saúde e de suas correlações com outros elementos da 
proteção social e da necessidade de criar conexões com outras políticas públicas. 
A amplitude da noção de saúde recebeu críticas de natureza técnica, pois 
seria algo inatingível e não poderia ter uso nos serviços de saúde, e de natureza 
política, pois essa concepção abriria espaço para o excesso de intervenção do 
Estado na vida do cidadão. Contudo, quando se aguarda uma posição no sentido 
de restringir o conceito por parte da OMS, a situação foi inversa.
Na ocasião da Conferência Internacional de Assistência Primária à Saúde 
em 1978, a OMS deu atenção a temáticas abrangentes:
A Conferência enfatizou as enormes desigualdades na situação da 
saúde entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos; destacou a 
responsabilidade governamental na provisão da saúde e a importância 
da participação de pessoas e comunidades no planejamento e 
implementação dos cuidados à saúde. Trata-se de uma estratégia 
que se baseia nos seguintes pontos: 1) as ações de saúde devem ser 
práticas, exequíveis e socialmente aceitáveis; 2) devem estar ao 
alcance de todos, pessoas e famílias - portanto disponíveis em locais 
acessíveis à comunidade; 3) a comunidade deve participar ativamente 
na implantação e na atuação do sistema de saúde; 4) o custo dos 
serviços deve ser compatível com a situação econômica da região e do 
país. Estruturados dessa forma, os serviços que prestam os cuidados 
primários de saúde representam a porta de entrada para o sistema de 
saúde, do qual são, verdadeiramente, a base (SCLIAR, 2007, p. 38).
Como compreender a saúde apenas como a ausência da doença? O 
posicionamento da OMS permitiu a disseminação e a defesa de um ideal amplo de 
saúde que compreende elementos variados da vida do indivíduo e, especialmente, 
o acesso universal – independente das condições econômicas-sociais – a condições 
de vida dignas e ao atendimento através dos serviços de saúde.
Destacamos aqui outro aspecto reafirmado pela conferência: a necessidade 
de um sistema nacional de saúde integrado ao processo de desenvolvimento 
social e econômico de cada nação. Afinal, a saúde é causa e consequência do 
processo de desenvolvimento econômico e social:
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
8
Os cuidados primários de saúde, adaptados às condições econômicas. 
socioculturais e políticas de uma região deveriam incluir pelo menos: 
educação em saúde, nutrição adequada, saneamento básico, cuidados 
materno-infantis, planejamento familiar, imunizações, prevenção 
e controle de doenças endêmicas e de outros frequentes agravos à 
saúde, provisão de medicamentos essenciais. Deveria haver uma 
integração entre o setor de saúde e os demais, como agricultura e 
indústria (SCLIAR, 2007, p. 39).
A saúde passa a ser compreendida como fenômeno abrangente, pois 
envolve diversos aspectos da vida do indivíduo e de seu contexto econômico e 
social. Além disso, reforça-se o papel do Estado diante da necessidade de superar 
as desigualdades no acesso às condições mínimas de saúde. 
A Constituição Federal de 1988 foi um marco para a conceituação do 
direito à saúde no Brasil. O texto elevou à saúde ao patamar de direito subjetivo 
público, o que significa que o sujeito é detentor do direito e o Estado, por sua vez, 
é obrigado a garantir o acesso a esse direito. Vale lembrar que o sujeito também 
possui responsabilidade sobre sua saúde, no sentido de preservar a saúde 
individual e coletiva. Nos dias de hoje fica a cargo do Estado a responsabilidade 
de garantir ao cidadão e a coletividade o acesso à saúde (SANTOS, 2010).
Nesse sentido, o conceito de saúde leva em consideração seus 
determinantes e condicionantes. Deve-se atentar para as condições de 
alimentação, moradia, saneamento, meio ambiente, renda, trabalho, educação, 
transporte, entre outros. Em outras palavras entende-se que a saúde e o acesso 
aos serviços públicos de saúde devem compreender as dinâmicas que envolvem 
o bem-estar individual e coletivo, bem como os fatores que influenciam ou 
determinam o adoecimento de indivíduos ou grupos sociais. A noção de 
saúde não é restrita a estar saudável ou adoecer, essa noção está estreitamente 
relacionada a todos os aspectos da vida do indivíduo (SANTOS, 2010).
Compreender essas relações é fundamental para pensar o sistema de saúde, 
pois mesmo diante da igualdade do caráter preventivo e curativo ainda existem 
desafios sociais para considerarmos (SANTOS, 2010). Basta um olhar mais atento 
para percebermos que as pessoas que sofrem com maior intensidade a doença e seus 
agravantes são aquelas que se encontram em situação de vulnerabilidade social.
Essa realidade permanece mesmo quando o serviço de saúde é capaz de 
atender as suas demandas de saúde, porque o sistema não consegue transformar 
sua situação de vulnerabilidade. 
Cabe aqui destacar a fala de Santos (2010) ao colocar em evidência a 
necessidade de compreender e superar as desigualdades sociais
Daí se pode afirmar que, sem a noção das desigualdades sociais, a 
erradicação da pobreza e a melhoria do modo de vida, o setor de saúde será 
o estuário de todas as mazelas das más políticas sociais e econômicas.E, sem 
essa garantia de mudança dos fatores condicionantes e determinantes, não se 
garantirá o direito à saúde em sua abrangência constitucional (SANTOS, 2010).
TÓPICO 1 | AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
9
4 PREVIDÊNCIA E SEGURIDADE SOCIAL
As políticas sociais surgem num contexto de expansão do modelo liberal. 
Nesse modelo, o objetivo é reduzir a intervenção do Estado na vida das pessoas, 
inclusive no que diz respeito à questão social, pois a crença está na capacidade do 
mercado se autorregular e dar conta dos problemas sociais. 
Porém, a experiência histórica mostrou a incapacidade do mercado de 
superar as desigualdades históricas constituídas ao longo da história, assim como 
de resolver os problemas que a própria expansão do capitalismo liberal gerava. 
Tal fato exigiu a intervenção do Estado para atender aos grupos que, por algum 
motivo, se encontravam excluídos socialmente. Essa intervenção se deu pela 
forma da proteção social descrita no início desse tópico (TEIXEIRA, 1985).
As ações governamentais desse período ficaram conhecidas como 
assistência social:
As políticas sociais que tiveram origem neste contexto são conhecidas 
sob a designação de Assistência Social e incluíam o reconhecimento 
de uma necessidade, e alguma proposta de aliviá-la. Caracterizam-se 
por assumir que esta situação de necessidade decorre de um problema 
de caráter do necessitado, razão pela qual a assistência é provida em 
condições que tentam parcialmente compensar falhas passadas e 
prevenir contra falhas futuras.
O Seguro Social tem como característica destinar-se a cobertura da 
população assalariada com a qual se estabelece uma relação jurídica 
do tipo contratual: os benefícios são em regra, proporcionais à 
contribuição efetuada, não guardando relação imediata com as 
necessidades do beneficiário. A participação tende a ser compulsória 
e, embora restrita a uma parcela da população, é uma relação de 
direito social estabelecida com base em um contrato. Trata-se, neste 
caso, da cidadania regulada pela condição de exercício de uma ocupação 
oficialmente reconhecida, o que lhe garante a assinatura da carteira de 
trabalho (TEIXEIRA, 1985, p. 401-402).
Prezado acadêmico! Fica evidente um paradoxo na relação entre saúde e 
seguridade ao passo que vislumbramos dois cenários controversos. De um lado, o 
direito à saúde é reconhecido internacionalmente e, em nosso país, é reconhecido 
como direito do cidadão e dever do Estado. De outro nos deparamos com os contornos 
da questão social e seus desafios para a superação das desigualdades sociais. 
Mais uma vez em sua formação evidencia-se a relevância do protagonismo 
do profissional do serviço social na luta pelo acesso e garantia dos direitos 
sociais, assim como na atuação em campo na área de políticas públicas visando a 
qualificação da oferta de serviços e atendimentos a população.
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
10
Podemos sinalizar pontos positivos e desafios em relação ao seguro social, 
por um lado se trata de uma política que traz questões como a equidade, justiça 
social e redistribuição de renda para seus beneficiários e, por outro lado, não é 
capaz de cessar a desigualdade do sistema produtivo na medida em que exclui 
de sua proteção aqueles que se encontram à margem do mercado de trabalho 
formal, seja ele rural ou urbano (TEIXEIRA, 1985).
Destacamos ainda a necessidade de compreensão da Previdência Social 
como parte dos direitos fundamentais sociais. Na Constituição Federal de 1988, 
a previdência social está incluída no artigo 6º juntamente com os direitos à 
educação, à saúde, ao trabalho, à moradia, ao lazer, à segurança, à proteção à 
maternidade e à infância e à assistência aos desamparados. Bem como sinaliza 
sua inclusão no sistema de seguridade social (NOLASCO, 2012).
Cabe lembrar que a diferença entre a política de assistência social, a 
política de saúde e a previdência social está na forma de financiamento. Enquanto 
as políticas de assistência e saúde são políticas não contributivas, a previdência é 
uma política contributiva.
Na descrição da sequência histórica a seguir elaborada por Nolasco (2012) 
podemos observar a evolução histórica da previdência social no Brasil:
• Constituição de 1824: remete a esse documento o entendimento da garantia 
dos direitos aos conhecidos como “socorros públicos”. Apesar da garantia 
à previdência fazer parte da Constituição, na prática as pessoas não tinham 
acesso a esse direito e também não tinham condições de cobrar o cumprimento 
da lei. Mesmo diante da falta de efetividade podemos considerar um avanço o 
reconhecimento legal da necessidade e relevância da previdência.
• Constituição de 1891: esse texto contempla dois dispositivos relativos à 
previdência: a prestação de socorro aos estados em calamidade pública e a 
aposentadoria por invalidez dos funcionários públicos. Vale ressaltar que essas 
aposentadorias não exigiam contribuição. Contudo, seguia-se sem a efetivação 
das atribuições previstas em lei.
• Constituição de 1934: passa a ser previsto o sistema tripartite que conhecemos 
hoje. A partir desse momento, a Constituição previa que o trabalhador, o 
empregador e o Estado deveriam contribuir no financiamento da Previdência. 
Característica considerada um progresso no que se refere à Previdência.
• Constituição de 1937: instituiu seguros para acidentes de trabalho: seguro 
de vida, invalidez e velhice. Salvo esses seguros, pode-se afirmar que não 
houve outras inovações nesse texto no que diz respeito ao seguro social, como 
era chamada a Previdência Social nesse contexto. No entanto, o período foi 
marcado por ações do plano infraconstitucional como, por exemplo, a criação 
do Departamento Nacional de Previdência Social pouco antes de promulgação 
da Constituição de 1946.
• Constituição de 1946: não houve mudanças em relação ao texto presente na 
Constituição de 1937. Entretanto, nesse contexto o termo seguro social cai em 
desuso e, em termos constitucionais, é substituído por Previdência Social. No 
TÓPICO 1 | AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
11
plano infraconstitucional destaca-se a edição da Lei Orgânica da Previdência 
Social (Lei nº 3.807/1960) que institui avanços como o auxílio-reclusão, o auxílio-
natalidade e o auxílio-funeral.
• Constituição de 1967: a instituição do seguro desemprego e do salário 
família foram as inovações significativas dessa Constituição. No plano 
infraconstitucional destacam-se o seguro de acidentes de trabalho, a inclusão 
do trabalhador rural na previdência, a criação do Programa de Integração 
Social (PIS), a criação do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor 
Público (PASEP), a criação do Programa de Assistência ao Trabalhador Rural 
(PRÓ-RURAL), inclusão dos empregados domésticos, criação do Ministério 
da Previdência e Assistência Social, criação do Processamento de Dados da 
Previdência Social (DATAPREV), a Consolidação das Leis da Previdência Social, 
criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS) e a 
nova Consolidação das Leis da Previdência Social.
• Constituição de 1988: o retorno do Estado democrático de direito marca a 
discussão a respeito da eficácia dos direitos fundamentais de segunda dimensão, 
incluindo o direito à Previdência. Esses direitos passam a ser garantidos 
mesmo diante de emendas constitucionais, porém a nossa de universalidade 
de cobertura e atendimento os coloca numa posição distante do que, de fato, é 
alcançado pela realidade. Enquanto o sistema de Saúde e Assistência é garantido 
a todos por não ser contributivo, a exigência de contribuição por parte da 
Previdência torna ainda mais distante a universalidade do atendimento.
UNI
Evolução Histórica da Previdência Social no mundo
4.1 Inglaterra
O primeiro documento legislativo de grande importância na Inglaterra, no que diz respeito à 
Previdência Social, foi o “Poor Relief Act”, de 1601, o qual regulamentoua instituição de auxílios 
e socorros públicos aos necessitados. Tal documento criou uma contribuição obrigatória 
arrecada da sociedade pelo Estado.
Outro documento também de grande importância para a história da Previdência Social 
inglesa foi o “Workmen’s Compensation Act”, de 1897, que criou o seguro obrigatório contra 
acidentes de trabalho. Tal documento criou, para o empregador, uma responsabilidade civil 
de cunho objetiva, ou seja, independente de culpa.
Ademais, em 1908 adveio o “Old Age Pensions Act”, o qual teve o condão de conceder 
pensões aos maiores de 70 anos, independente de custeio.
Por fim, cabe mencionar o “National Insurance Act”, de 1911, o qual criou um sistema 
compulsório de contribuições sociais, as quais ficavam a cargo do empregador, do empregado 
e do Estado.
4.2 México
Foi a Constituição mexicana de 1917, considerada como a primeira Constituição social do mundo, 
que incluiu em seu texto, de maneira até então pioneira, a Previdência Social propriamente dita 
não se devendo deixar de salientar, entretanto, o caráter programático de todas as normas que 
previam direitos sociais (o que incluem as normas relativas à Previdência Social).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
12
Normas programáticas, como se sabe, são aquelas que estabelecem diretrizes para o Estado 
sem, contudo, imprimir caráter imperativo.
Contudo, não há que se negar a importância de se elevar ao status constitucional normas de 
direitos sociais.
4.3 Alemanha
Foi na Alemanha que teve origem o primeiro ordenamento legal que tratou sobre a 
Previdência Social. Tal ordenamento foi editado pelo então chanceler Otto von Bismarck em 
1883, tendo, inicialmente, instituído o seguro-doença e, em um momento posterior, incluído 
outros benefícios, tais como o seguro contra acidente de trabalho, em 1884, e o seguro-
invalidez e o seguro velhice, ambos em 1889.
O objetivo dos chamados seguros sociais de Bismarck foi o de, precipuamente, impedir 
movimentos socialistas fortalecidos com a crise industrial, atenuando a tensão existente nas 
classes de trabalhadores, criando para o segurado um direito subjetivo público ao seguro social.
Conforme já mencionado, o primeiro seguro social instituiu o seguro-doença, o qual era 
custeado por contribuições dos empregados, dos empregadores e do Estado. Logo após, foi 
instituído o seguro contra acidentes de trabalho, o qual era custeado pelos empresários. Por 
fim, foi instituído o seguro contra invalidez e velhice, o qual, assim como no seguro doença, 
era custeado pelos empregados, pelos empregadores e pelo Estado.
Ademais, importante salientar que os seguros sociais tornaram obrigatória a filiação às 
sociedades seguradoras ou entidades de socorros mútuos dos trabalhadores que recebessem 
até dois mil marcos por ano.
Após a fase dos seguros sociais, em 1935, com o advento da Constituição de Weimar, 
foi determinado que o Estado, caso não pudesse proporcionar aos cidadãos alemães 
oportunidades de trabalho produtivo, seria responsável por lhes garantir a subsistência.
4.4 Estados Unidos
Um dos marcos mais importantes da evolução da Previdência Social nos Estados Unidos se deu 
com o “New Deal”, plano do governo Roosevelt pautado na doutrina do “Welfare State” (Estado 
do bem-estar social).
Tal marco foi o “Social Security Act”, de 14 de agosto de 1935, o qual tinha com o escopo diminuir 
de maneira considerável os problemas sociais acarretados pela crise econômica de 1929.
O referido documento, além de estimular o consumo, previa também o auxílio aos idosos, 
além de ter instituído o auxílio-desemprego para os trabalhadores que, temporariamente, 
ficassem desempregados.
FONTE: NOLASCO, Lincoln. Evolução histórica da previdência social no Brasil e no mundo. 
In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, nº 98, mar 2012. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11335&revista_caderno=20>. 
Acesso em: 5 maio 2017.
5 MODELOS DE PROTEÇÃO SOCIAL
Na sociedade capitalista, o sistema de proteção social ou seguridade social, 
foi construído como exigência histórica e é resultante da relação capital x trabalho, 
em que se destaca a concentração de renda e profunda desigualdade social.
 Num primeiro momento denominado de Modelo Residual, nenhum 
trabalhador ou dependente tinha qualquer cobertura de saúde. 
Essa construção mostra a intrínseca relação entre a política econômica e a 
correlação de forças existentes em cada momento histórico.
 
TÓPICO 1 | AS DIFERENTES CONCEPÇÕES DE SEGURIDADE SOCIAL
13
O significado da política social não pode ser apanhado nem 
exclusivamente pela sua inserção objetiva no mundo do capital, nem 
apenas pela luta de interesses de sujeitos que se movem na definição 
de tal ou qual política, mas historicamente, na relação desses processos 
na totalidade (BEHRING, 2003 p. 56).
Nessa mesma linha, Mota (1995) nos esclarece que a seguridade social 
está relacionada com a reprodução da força de trabalho e com os processos de 
exclusão e precarização do trabalho.
A origem do seguro social foi um modelo que atendia apenas à necessidade 
dos trabalhadores vinculados, (que tinham uma contribuição prévia) seguiam 
uma legislação que obrigava os patrões a “protegerem” os trabalhadores em 
casos de acidentes trabalhistas e manter a renda em situação de risco. 
Somente após a Constituição de 1988 é que surge o modelo de Seguridade 
Social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes 
Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à 
previdência e à assistência Social (Art. 194) aos cidadãos independentes de sua 
vinculação ou pagamento. 
Esse seguro previa a proteção às vulnerabilidades relacionadas ao trabalho, 
como doenças, acidentes, morte, idade avançada, maternidade e desemprego, 
envolvendo trabalhadores e dependentes. 
Seguridade social, na visão de Mota (1995), é um processo histórico, com 
base nos seguintes objetivos (Art. 194, I a VII): universalidade de cobertura e do 
atendimento; uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações 
urbanas e rurais; irredutibilidade do valor real dos benefícios; seletividade e 
distributividade na prestação dos benefícios e serviços; equidade na forma de 
participação no custeio; caráter democrático e descentralizado da administração 
mediante gestão quadripartite e a diversidade da base de financiamento.
 
Com a Constituição de 1988, pode-se destacar alguns avanços significativos, 
porém a concretização dos direitos constitucionais ainda é fragilizada, pois seus 
objetivos mesmo bem delimitados estão sendo parcialmente atendidos. 
 Para entender melhor a diferença dos três modelos de Proteção Social na 
Saúde, analise o quadro a seguir:
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
14
Esse quadro nos mostra claramente a diferença dos três modelos: o primeiro 
residual, ou alguns autores chamam de Assistência Social, refere-se à negativa de 
proteção. O segundo referia-se ao Seguro Social só tinha cobertura o trabalhador 
no exercício de suas funções com prévia contribuição. E o terceiro o modelo de 
Seguridade Social que prevê a proteção à saúde sem prévia contribuição e estende 
a todos os cidadãos brasileiros. 
QUADRO 2 – TRÊS MODELOS DE PROTEÇÃO SOCIAL NA SAÚDE
FONTE: Fleury (1994)
Traços / 
Modalidade Assistência Seguro Seguridade
Denominações
Ideologia
Princípio
Efeito
Status
Finanças
Atuarial
Cobertura
Benefício
Acesso
Administração
Organização
Referência
Cidadania
"Residual"
Liberal
Caridade
Discriminação
Desqualificação
Doações
Fundos
Focalização
Bens e Serviços
Prova de meios
Filantrópica
Local
"Leis dos 
Pobres"
Invertida
"Meritocrático"
Corporativa
Solidariedade
Manutenção
Privilégio
% Salário
Acumulação
Ocupacional
Proporção do 
Salário
Filiação
Corporativa
Fragmentada
Bismark
Regulada
"Institucional"
Social-
Democrata
Justiça
RedistribuiçãoDireito
Orçamento
Repartição
Universal
Mínimo vital
Necessidade
Pública
Central
Beveridge
Universal
15
 Neste tópico vimos que:
• A seguridade social se refere às formas de articular políticas públicas e 
estratégias que visam a superação das situações de risco e vulnerabilidade 
social.
• A seguridade social compreende as políticas de Previdência social, Saúde e 
Assistência social.
• O direito à saúde é reconhecido pela OMS e pela ONU como dever do Estado 
no sentido de promoção e proteção à saúde.
• A noção de saúde compreende, além dos fatores biológicos, questões como o 
meio ambiente, o estilo de vida e o acesso à assistência de saúde.
• O grande desafio das políticas sociais em nosso país diz respeito à necessidade 
de superar a visão assistencialista e compreender o cidadão como sujeito de 
direitos, ou seja, atuar na perspectiva socioassistencial.
• As políticas de Saúde e Previdência passaram por três modelos ao longo do seu 
processo de consolidação institucional: o modelo residual – ou de Assistência 
social; o modelo de Seguro social; e o modelo de Seguridade social.
RESUMO DO TÓPICO 1
16
1 As políticas de Saúde e Previdência conformaram diferentes modelos ao 
longo do seu desenvolvimento e consolidação institucional influenciadas 
pelas dinâmicas políticas, econômicas e sociais vigentes. Podemos dividir 
esse processo em três modelos: residual, seguro social e seguridade social. 
Considerando esses modelos associe os itens a seguir:
I - Residual.
II - Seguro Social.
III - Seguridade Social.
( ) Modelo ligado à noção de caridade.
( ) Modelo ligado à noção de sujeito de direito.
( ) Modelo ligado à filantropia.
( ) Modelo ligado ao registro de trabalho formal.
Agora assinale a alternativa representa a sequência correta:
a) I – III – I – II.
b) I – I – III – II.
c) II – I – II – III.
d) III – II – I – II.
2 Ao tratarmos a questão da política de previdência o modelo de Seguro Social 
nos mostra dois cenários opostos, pois de um lado representa avanços em 
direção à conquista de direitos, mas por outro exclui parte da população do 
acesso à saúde e previdência social. Sobre esse modelo assinale a alternativa 
correta:
a) Os avanços se concentraram na justiça social e na redistribuição de renda e 
os desafios na desigualdade do sistema produtivo.
b) Os desafios eram decorrentes da ampla adesão aos ideais do liberalismo e 
da mínima intervenção estatal na economia.
c) Os avanços se deram através do desenvolvimento da caridade e filantropia 
e a superação das desigualdades sociais.
d) Os avanços estavam ligados à sindicalização e os desafios ao fracasso das 
campanhas de vacinação da população.
3 A Previdência social sofreu grandes transformações ao longo da história 
de nosso país que podem ser observados na forma como esse elemento da 
seguridade social é tratado nas Constituições Federais. Considerando esse 
processo assinale com V para as afirmações verdadeiras e com F para as 
falsas:
AUTOATIVIDADE
17
( ) Os direitos entendidos como “socorros públicos” são característicos da 
Constituição de 1988.
( ) A prestação de socorro em calamidades públicas e a aposentadoria por 
invalidez são previstos no texto de 1967.
( ) O sistema tripartite como conhecemos hoje foi previsto na Constituição de 
1934.
( ) A partir da década de 40 o termo seguro social cai em desuso, substituído 
por Previdência Social.
Agora assinale a alternativa que apresenta a sequência correta:
a) F – V – F – V.
b) V – V – F – F.
c) F – F – V – F.
d) V – F – V – V.
18
19
TÓPICO 2
OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
UNIDADE 1
1 INTRODUÇÃO
A colonização portuguesa do território brasileiro teve grande impacto 
sobre a formação da sociedade brasileira da forma como conhecemos hoje. Desde 
a chegada dos primeiros grupos colonizadores é possível perceber o caráter 
explorador do modelo de colonização adotado pela Coroa portuguesa em relação 
aos povos e ao território que hoje entendemos como brasileiro.
Esse processo possui desdobramentos que são fundamentais para a 
compreensão do modelo de seguridade existente atualmente em nossa sociedade. 
Por este motivo, prezado acadêmico, propomos aqui um retorno na história para 
compreendermos como as noções saúde e seguridade foram se transformando e 
se consolidando ao logo do tempo.
Caracterizamos os primórdios da saúde no Brasil como o período entre 
o “descobrimento” ou o início da colonização portuguesa, passando pelo 
período Colonial, os desdobramentos da vinda da Corte portuguesa, o período 
da Independência, o Brasil Império chegando até meados do século XIX nas 
primeiras décadas da República.
Destacam-se algumas características da saúde nesse contexto histórico e 
social, como as formas alternativas de oferecer cuidados à saúde, chamadas de 
artes da cura, e destinadas à população mais pobre; as iniciativas assistencialistas 
de cuidados médicos, especialmente as Santas Casas e as primeiras iniciativas 
governamentais na tentativa de superar os desafios que as epidemias 
representavam para a saúde pública.
2 A SAÚDE DO “DESCOBRIMENTO” AO SÉCULO XVIII: 
PERÍODO COLONIAL, A SAÚDE E AS ARTES DA CURA
Os relatos históricos da chegada dos portugueses no território brasileiro 
possuem marcantes características idealizadoras com menções à beleza das 
paisagens, diversidade alimentar, águas limpas, clima ameno e um povo saudável. 
Contudo, o encantamento com o paraíso tropical brasileiro foi logo substituído 
por uma visão de inferno onde poucas eram as chances de sobrevivência para 
colonizadores e escravos (BERTOLLI FILHO, 2011).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
20
Ao longo do período colonial as questões relacionadas à saúde não 
estavam restritas aos cuidados médicos. O acesso à medicina era de exclusividade 
dos setores dominantes da sociedade.
Nesse longo período, a medicina erudita era exercida por um pequeno 
grupo de médicos, cirurgiões e boticários, de formação europeia. 
Membros da elite, estes agentes da medicina oficial se radicavam 
somente nas maiores cidades, voltando-se para o atendimento das 
camadas mais altas da população (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 279).
Observamos na descrição acima as características da saúde para as 
camadas privilegiadas da sociedade: a medicina era exercida por um grupo 
pequeno de médicos, cirurgiões ou boticários de classe alta formados na Europa, 
concentrados geograficamente nas maiores cidades do país e com atendimento 
voltado para a elite.
FIGURA 3 – OBRA DE JEAN BAPTISTE DEBRET INTITULADA BOTICA
FONTE: Disponível em: <http://enciclopedia.itaucultural.org.br/
pessoa18749/debret>. Acesso em: 11 mar. 2017.
De outro lado, a relação das camadas populares com a saúde possuía 
outras características:
[…] a prática da medicina estava distante dos mais pobres e, 
principalmente, dos escravos, que se utilizavam da solidariedade 
comunal, de curandeiros diversos e dos cuidados oferecidos por 
ordens religiosas, como os existentes nos hospitais da Santa Casa da 
Misericórdia que, desde o início do período colonial, foram fundados 
em algumas regiões mais populosas do país (ESCOREL; TEIXEIRA, 
2012, p. 279).
Os contatos com os cuidados médicos nos padrões da medicina tradicional 
constituíam uma realidade fora do alcance para os mais pobres e, ainda mais 
distante, para os escravos. No contexto social da época era considerado mais 
produtivo substituir um escravo doente a oferecer o tratamento médico necessário. 
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
21
Outra situação comum era o uso dos escravos para testes com tratamentos 
médicos.
FIGURA 4 – OBRA DE JEAN BAPTISTE DEBRET INTITULADA O CIRURGIÃO 
NEGRO
FONTE: Disponível em: <http://cruzandomundo.com.br/dicas/atividades/
o-rio-de-janeiro-de-debret-no-centro-cultural-dos-correios/>. Acesso em: 
11 mar. 2017.
O contexto social do Brasil Colônia ameaçava o projeto de colonização e 
de exploração econômica dos portugueses. Na tentativa de resolveresse impasse 
foram criados no século XVI os cargos de físico-mor e cirurgião-mor. O objetivo 
desses profissionais eram zelar pela saúde da população que vivia no país, porém 
esses cargos passaram longos períodos de tempo sem ocupação (BERTOLLI 
FILHO, 2011).
2.1 AS PRIMEIRAS INICIATIVAS DAS ORDENS RELIGIOSAS 
PARA OS CUIDADOS DE SAÚDE NO BRASIL
Os cuidados de saúde ficavam a cargo da solidariedade entre as pessoas 
da comunidade, vários tipos de curandeiros e de iniciativas de ordens religiosas 
como a Santa Casa da Misericórdia. Fica evidente a diferenciação entre as classes 
sociais no que diz respeito ao acesso à saúde no Brasil Colônia (ESCOREL; 
TEIXEIRA, 2012).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
22
FIGURA 5 – TERCEIRO PRÉDIO DA SANTA DA CASA DE MISERICÓRDIA DE 
SANTOS (SP). A PRIMEIRA A OBTER PRIVILÉGIOS NO PAÍS EM 1551
FONTE: Disponível em: <https://santosturismo.wordpress.com/2013/08/31/
a-santa-casa-da-misericordia-de-santos-sinopse-historica/>. Acesso em: 11 
mar. 2017.
UNI
Para conhecer mais sobre a história das Santas Casas de Misericórdia no Brasil 
e compreender seu papel para a história da saúde no país leia o artigo “O modelo luso de 
assistência e a dinâmica das Santas Casas de Misericórdia na América portuguesa”, de Renato 
Júnio Franco.
Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-218620140001
00005>. Acesso em: 11 mar. 2017.
2.2 DESAFIOS DA SAÚDE NO BRASIL COLÔNIA
No século XVIII, as notícias das péssimas condições de saúde em terras 
brasileiras já haviam se espalhado: “os conflitos com os indígenas, as dificuldades 
materiais da vida na região e sobretudo as múltiplas e frequentes enfermidades 
eram os principais obstáculos para o estabelecimento dos colonizadores” 
(BERTOLLI FILHO, 2011, p. 5).
O ambiente e os modos de trabalho característicos desse período histórico 
influenciaram de forma significativa os problemas de saúde. As camadas sociais 
mais baixas, formadas por indígenas, escravos e outros colonos, sofriam com
[…] parasitas intestinais, doenças determinadas pela carência 
de nutrientes e doenças transmissíveis também relacionadas ao 
enfraquecimento, como a tuberculose, que se acredita ter chegado 
ao país antes dos colonizadores. Além desses males, a varíola foi 
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
23
uma doença epidêmica que tirou a vida dos brasileiros no início da 
colonização. A partir de meados do século XIX a ela se juntariam 
diversas doenças transmissíveis, como a febre amarela, a sífilis e a 
malária, que muitas vezes atacavam as cidades em fortes epidemias 
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 280).
As principais doenças que acometiam a população nos mostram as condições 
precárias de vida e trabalho enfrentadas pelas classes mais baixas da sociedade 
brasileira. Sem acesso a níveis recomendáveis de saneamento básico e de assistência 
médica as epidemias se tornavam constantes e doenças que poderiam ser curadas 
acabavam apresentando sérias consequências, inclusive levando à morte.
FIGURA 6 – DOENÇAS COMUNS NO PERÍODO COLONIAL E AS NAVEGAÇÕES
FONTE: Disponível em: <http://www.editoracontexto.com.br/blog/doencas-e-curas-habitos-
insalubres-tornaram-brasil-colonia-grande-foco-de-epidemias/>. Acesso em: 12 mar. 2017.
Em caso 
de fome 
extrema, 
ratos que 
corriam pela 
embarcação 
eram 
cozidos em 
água do mar
> 1 tonelada de 
sardinhas salgadas
MARES NUNCA D'ANTES NAVEGADOS
As dificuldades para viajar nos séculos 16 e 17 fazia com que poucos viessem ao Brasil
Fungos, bactérias e parasitas de todo 
tipo se espalhavam pelas embarcações. 
Desde varíola, tuberculose até difteria, 
todo tipo de doença dominava os barcos
Dos 160 marujos que embarcaram com Vasco da 
Gama para as Índias, 120 morreram no caminho. 
Os corpos eram jogados no mar
As necessidades 
fisiológicas eram 
feitas nas bordas 
dos navios
Ninguém 
tomava banho 
nem trocava 
de roupa, o 
que propiciava 
o surgimento 
de pragas 
de piolhos e 
pulgas
Animais vivos 
acompanhavam 
a viagem, 
oferecendo 
carne e leite
Eram estocados em 
um porão úmido 
cerca de:
> 50 toneladas de biscoito
> 50 mil litros de vinho
> 100 mil litros de água
> 10 toneladas de carne
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
24
UNI
Ao longo do tempo criou-se uma verdadeira “guerra biológica”: tanto na América 
do Sul como na América do Norte os colonizadores que queriam se apossar das terras indígenas 
espalhavam, nas trilhas destes, roupas de pessoas que tinham varíola. Os índios ingenuamente 
as vestiam, contraíam a doença e morriam como moscas. No Brasil, a primeira epidemia de 
varíola ocorreu já em 1563. Outras doenças vindas do Velho Mundo foram sendo introduzidas: 
malária, febre amarela, tuberculose, peste bubônica. Logo toda a população da colônia estava 
sujeita a elas. Os escravos negros, por causa das péssimas condições de vida e de nutrição; os 
brancos, porque não dispunham de vacinas ou de tratamentos eficazes. A isto se acrescentou 
outro fator: o surgimento das cidades, que tinham precárias condições de higiene e saneamento. 
Por outro lado, a assistência à saúde era muito deficiente. Os físicos, como eram chamados os 
médicos, eram em geral formados em Portugal. A primeira escola de medicina, em Salvador, só 
surgiu com a chegada da Família Real em 1808. O número de físicos era pequeno; a maior parte 
da população consultava curandeiros. A assistência hospitalar estava a cargo das Santas Casas, 
estabelecimentos de caridade que proporcionavam abrigo e amparo religioso aos moribundos, 
mas que não dispunham de recursos terapêuticos eficazes.
Com relação à saúde pública organizada, pouco se fazia. Existia um físico-mor, que, através 
de assistentes, fiscalizava a prática médica e a venda de medicamentos, feita nas boticas, que 
aplicavam ainda sanguessugas, que serviam para extrair o “excesso” de sangue ou o sangue 
“envenenado”. As boticas eram também ponto de encontro para conversas e para o jogo de 
gamão.
FONTE: SCLIAR, Moacyr. O Brasil e suas epidemias. Revista Carta Capital. Disponível em: <https://
www.cartacapital.com.br/cultura/o-brasil-e-suas-epidemias>. Acesso em: 12 mar. 2017.
E quanto ao poder público? Já afirmamos que não havia instituições ou 
políticas voltadas exclusivamente para a saúde. O que não significa que não havia 
tipo de cuidado médico na época. Como já mostramos anteriormente, as classes 
mais altas recebiam atendimento de profissionais com formação acadêmica, 
enquanto as classes mais baixas recebiam tratamento de outros agentes baseados 
em terapias alternativas.
As iniciativas dos poderes públicos estavam restritas ao processo de 
regulamentação das artes de curar. As licenças eram expedidas pelos tribunais 
portugueses para físicos cirurgiões – que conhecemos hoje como médicos ou 
cirurgiões, para boticários – equivalentes aos atuais farmacêuticos e para outros 
agentes sem formação acadêmica – como aqueles conhecidos como sagradores, 
aplicadores de ventosas, parteiras, entre outras. As licenças eram emitidas para 
a realização de funções específicas em uma localidade com tempo determinado 
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
O número de médicos com formação era pequeno em relação à população 
que necessitava de atendimento, além disso, não havia instituições públicas ou 
políticas governamentais destinadas à saúde. As dificuldades sanitárias e os 
diversos agentes de cura revelam o baixo alcance da medicina tradicional na vida 
da população brasileira (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
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FIGURA 7 – LINHA DO TEMPO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL (1500-1700)
• D. Manoel baixa o Regimento de Físico-Mor e Cirurgião-Mor do 
Reino, e instituindo os Comissário-Delegados nas Províncias, 
inclusive no Brasil.
• Em Portugal, os almocéis eram encarregados da saúde do povo, 
com o papel de verificar os gêneros alimentícios e destrutir os que 
estavamem más condições. Ao Brasil-Colônia eram extensivas a 
legislação e as práticas vigentes em Portugal.
• No reinado de D. João V, foi reiterada, ao então Vice-Rei do Brasil, 
Conde de Galvães, determinação relativa às atribuições dos 
Comissários-Delegados, que instruia sobre a obrigatoriedade de 
aceitar a Delegação de Físico-Mor.
• Por lei da Rainha D. Maria I, foi reformada a organização 
estabelecida, sendo instituída a Junta do Protomedicato, formada 
por sete deputados, com atribuições semelhantes às do Físico-Mor. 
A fiscalização foi enfatizada.
1521
1550
1744
1782
FONTE: Disponível em: <http://www.funasa.gov.br/site/museu-da-funasa/cronologia-
historica-da-saude-publica/>. Acesso em: 20 abr. 2017.
3 PRIMEIRA METADE DO SÉCULO XIX: AS INFLUÊNCIAS DA 
CHEGADA DA CORTE PORTUGUESA NOS CUIDADOS DE 
SAÚDE
A chegada da Corte portuguesa ao Brasil levou a transformações na 
sociedade da época. As cidades que receberam a família real portuguesa e sua corte 
foram preparadas para garantir as condições ideias de vida da nobreza. Com a 
saúde não foi diferente, as primeiras iniciativas de saúde pública foram criadas 
nesse contexto.
Em 1808, com a chegada da Corte portuguesa ao Rio de Janeiro, foram 
criadas as primeiras instâncias de saúde pública em terras brasileiras: a 
Fisicatura-mor e Provedoria-mor de Saúde. Cabe à primeira fiscalizar o 
exercício da medicina, mas suas responsabilidades de limitaram, quase 
exclusivamente, nas artes da cura e, principalmente, nas aplicações de 
multas aos que exerciam o cargo sem a habilitação legal. A Provedoria-
mor de Saúde, também dirigida pelo físico-mor, tinha como objetivo 
garantir a salubridade da Corte, atuando na fiscalização dos navios 
para impedir a chegada de novas doenças em nossas cidades costeiras 
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 280).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
26
As instituições de saúde estavam restritas a Fisicatura-mor e a Provedoria-
mor e suas ações de fiscalização do exercício de atividades ligadas à medicina. 
Como já afirmado anteriormente o acesso a essas atividades estava restrito 
às elites. Dessa forma, a população buscava outras formas de cura que eram 
consideradas ilegais pelo governo. Tal conjuntura demonstra o caráter restrito do 
acesso à saúde no Brasil Colônia.
3.1 INDEPENDÊNCIA, EPIDEMIAS E A CRISE SANITÁRIA
A Independência do Brasil levou a novas configurações no que se refere 
ao atendimento médico e aos cuidados com a saúde. Ao cortar laços com a Coroa 
portuguesa, as responsabilidades ligadas aos cuidados com a saúde e a regulamentação 
da medicina deixaram de ser atribuídas à Portugal (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
Entre as mudanças desse período destacamos a extinção da Fisicatura-
mor em 1828. Após essa medida as questões relativas à saúde passaram para a 
alçada dos municípios que existiam em território brasileiro. As ações tomaram 
forma descentralizada, pois cada município agia de acordo com seus interesses e 
necessidades particulares. Tais interesses e necessidades estavam ligadas às classes 
dominantes, conforme a estrutura social da época (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
Outra característica desse período histórico que merece destaque é a 
institucionalização das primeiras faculdades e agremiações médicas: a Sociedade 
de Medicina do Rio de Janeiro (1829), transformada em Academia Imperial de 
Medicina (1831) e cursos médicos cirúrgicos na Bahia e no Rio de Janeiro se 
transformaram em faculdades de Medicina e passaram a expedir diplomas de 
médicos, farmacêuticos e parteiras (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
Contudo, é relevante compreender que a expansão de instituições de 
ensino da medicina não representou um avanço nos cuidados de saúde da 
população. As práticas alternativas de cura seguiam como a única alternativa 
para grande parte da população, apesar de consideradas impróprias pelos 
médicos (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
3.2 A RESPOSTA DO IMPÉRIO ÀS EPIDEMIAS: A REFORMA 
NOS SERVIÇOS DE SAÚDE
O panorama de saúde descrito acima, marcado por epidemias e mortes 
levou à necessidade de mudanças no modelo de atenção à saúde. Para superar 
o cenário de crise sanitária o caminho seguido pelo governo imperial foi uma 
reforma nos serviços de saúde. 
A primeira mudança ocorreu com a Junta Vacínica da Corte transformada 
no ano de 1846 em Instituto Vacínico do Império, a partir desse momento, além de 
oferecer a vacinação contra a varíola, passou a fiscalizar as atividades que envolviam 
formas de vacinação por parte dos municípios (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
27
Outra mudança foi a criação, entre 1849 e 1851, da Junta Central de Higiene 
Pública. Essa instituição passou a gerir as ações da: “polícia sanitária, vacinação 
antivariólica e fiscalização do exercício da medicina, efetuadas pelas provedorias 
de saúde criadas nas províncias" (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 281). Também 
atuava na fiscalização sanitária dos portos marítimos e fluviais em todo o Brasil.
UNI
Polícia Sanitária
Ainda no século XVII, sob a égide do mercantilismo, os documentos oficiais dos Estados 
alemães utilizavam o termo “polícia” para designar vários ramos do campo da administração 
pública, ficando a administração da saúde com a designação de “polícia médica”. Esta 
expressão por muito tempo acompanhou os procedimentos determinados pelas legislações 
voltadas para a saúde, assim como as ações específicas postas em prática pelos diversos 
Estados nesse campo. No século XVIII, com o advento da medicina social, a polícia médica 
passa a se caracterizar, de uma forma mais geral, a política dos Estados em relação à saúde, 
se conformando com a política sanitária. No século XIX com o desenvolvimento das práticas 
higienistas direcionadas à melhoria das condições ambientais como forma de prevenção de 
doenças, a polícia médica tornou-se um extenso corpo de legislação que regulamentava os 
diversos aspectos concernentes à limpeza e aeração do ambiente urbano. Com esse objetivo, 
voltava-se para a fiscalização das habitações, dos cemitérios, dos portos e das embarcações, 
da comercialização de alimentos, dos ambientes de trabalho e até da higiene pessoal.
FONTE: ESCOREL, Sarah; TEIXEIRA, Luiz Antônio. História das políticas de Saúde no Brasil 
de 1822 a 1963: do império ao desenvolvimentismo populista. In: GIOVANELLA, Ligia (Org.). 
Políticas e Sistemas de Saúde no Brasil. Rio de Janeiro: FIOCRUZ, 2012.
Mesmo diante da necessidade de mudanças e reformas nos serviços de 
saúde a atuação do Estado não era suficiente e suas atividades esparsas: "[…] a 
atuação do Estado na assistência médica se restringia à internação de doentes 
graves em lazaretos e enfermarias improvisadas, em tempos de epidemias, e à 
internação de loucos no Hospício de Pedro II, criado em 1841 pelo poder imperial” 
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 281).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
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O antigo presídio era destino de leprosos e portadores de doenças 
contagiosas. 
A centralização das atividades de saúde passou a ser instituída em 
meados do século XIX. Nesse formato, o poder central atuava na normatização 
dos serviços de saúde e aos poderes locais ficou atribuída a função de alocação 
recursos e execução das funções. O município da Corte foi o único a receber 
recursos de forma regular, os demais não chegaram a receber recursos mesmo 
em situações de epidemias (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
Prezado acadêmico! Diante do cenário apresentado até esse momento 
podemos observar que foram poucos os avanços no sentido de melhorar, de fato, 
a qualidade do acesso aos cuidados de saúde no período imperial. Tampouco o 
governo foi capaz de consolidar uma política de saúde pública para atender às 
demandas da população, especialmente os mais pobres.
Era comum nesse período que a população buscasse alternativas de assistência 
médica: os mais ricos se dirigiam à Europa ou às primeirasclínicas particulares 
criadas na região serrana do Rio de Janeiro, enquanto os mais pobres eram atendidos 
pelos curandeiros negros. Um dos motivos dessa busca por alternativas era o medo 
da população em relação aos serviços de saúde oferecidos nessa época:
[...] os doentes tinham muito medo de ser internados nos raros hospitais 
públicos e nas Santas Casas. Em suas enfermarias misturavam-se 
pacientes de todos os tipos, sendo comum dois ou mais dividirem o 
mesmo leito. É claro que tal “tratamento”, somado a falta de higiene 
dos hospitais, fazia com que as famílias evitassem internar seus 
parentes, pois a morte era o destino certo da maioria dos pacientes 
pobres (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 10).
FIGURA 8 – RUÍNAS DO LAZARETO LOCALIZADO NA PRAIA PRETA 
EM ILHA GRANDE (RJ
FONTE: Disponível em: <http://mw2.google.com/mw-panoramio/
photos/medium/76231104.jpg>. Acesso em: 25 mar. 2017.
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
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FIGURA 9 – LINHA DO TEMPO DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL (1800-1840)
FONTE: Cronologia Histórica da Saúde Pública. Funasa. Disponível em: <http://www.funasa.gov.
br/site/museu-da-funasa/cronologia-historica-da-saude-publica/>. Acesso em: 20 abr. 2017.
4 SEGUNDA METADE DO SÉCULO XIX: CRISE SANITÁRIA E O 
RETORNO A CENTRALIZAÇÃO DA ATENÇÃO À SAÚDE
As ações direcionadas aos cuidados com a saúde no contexto pós-
independência eram restritas a atividades pontuais como podemos observar na 
figura a seguir:
• Criação da primeira organização nacional de saúde pública no Brasil. Em 
27 de fevereiro foi criado o cargo de Provedor-Mor de Saúde da Corte 
e do Estado do Brasil, embrião do Serviço de Saúde dos Portos, com 
delegados nos estados.1808
• Após a Independência foi promulgada, em 30 de agosto, a lei da 
Municipalização dos Serviços de Saúde que conferiu as Juntas Municipais, 
então criadas, as funções exercidas anteriormente pelo Físico-Mor, Cirurgião-
Mor e seus Delegados. No mesmo ano ocorreu a criação da Inspeção 
de Saúde Pública do Porto do Rio de Janeiro, subordinada ao Senado da 
Câmara, sendo e 1833, duplicado o número de integrantes.
1828
• Ficou estabelecida a imunização compulsória das crianças contra a varíola.
• Obedecendo o mesmo critério da luta contra as epidemias, foi organizado o 
Instituto Vacínico do Império. Mandou executar o regulamento do Instituto 
Vacínico do Império (Decreto nº 464, de 17/8/1846).
1837
1846
Desse modo a fase imperial brasileira ficou marcada pelos graves 
problemas de saúde coletiva. Podemos destacar as iniciativas do governo descritas 
nesse tópico como tentativas de superar essa situação, porém sem sucesso. Até 
mesmo os incentivos à pesquisa científica, vindos de Dom Pedro II, não foram 
capazes de transformar a realidade da saúde pública no país. De tal modo que era 
comum nessa época recomendar que viajantes evitassem o Brasil como destino 
(ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
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FIGURA 10 – CUIDADOS DE SAÚDE NO BRASIL NO FIM DO SÉCULO XIX
Vacinação 
antivariólica 
em períodos de 
epidemia. 
Controle da entrada 
de escravos doentes 
nas cidades.
Expulsão das áreas 
urbanas de acometidos 
por doenças contagiosas, 
principalmente leprosos
Medidas de 
purificação do 
ambiente - cremação 
de ervas e destruição 
do lixo.
Fonte: Adaptado de Escorel e Teixeira (2012)
No período histórico marcado pelo fim do período regência em meados 
do século XIX, a autonomia dos municípios em relação aos cuidados com a saúde 
diminuiu e, ao mesmo tempo, tomou forma no país uma crise sanitária:
A degradação do quadro sanitário no país em muito se deveu ao 
recrudescimento de epidemias, principalmente as de febre amarela. 
A doença aparecera de forma epidêmica em Pernambuco e na Bahia 
no final do século XVII. Não há notícias de outras epidemias no 
período colonial. Em 1849, a febre amarela voltaria a atacar a Bahia, 
de onde se alastrou para outras regiões litorâneas, chegando ao Rio 
de Janeiro ainda no mesmo ano. A partir de então, a doença visitaria 
constantemente a cidade, transformando-se num pesadelo para a 
população e para os governantes, pelo grande número de mortes que 
causava e, também, pelo estigma que gerava em relação à capital do 
Império. Tal qual a febre amarela, a varíola também passou a atingir 
mais fortemente a capital do Império na segunda metade do século 
XIX […] (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 281).
Observe, prezado acadêmico, que a crise sanitária se deve à expansão 
das epidemias, fato comum no período colonial, constituindo um desafio do 
Império. Além do número de mortes causadas por doenças como a febre amarela 
e a varíola, era preciso superar o estigma que se formou a respeito da capital do 
Império. 
Outra característica marcante desse momento histórico são as 
transformações sociais ocasionadas pela dinamização da economia 
agroexportadora nacional. Nesse contexto consolida-se a política do “café com 
leite” responsável por alternar no poder lideranças paulistas e mineiras e pelo 
crescimento e modernização da economia brasileira (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
TÓPICO 2 | OS PRIMÓRDIOS DA SAÚDE NO BRASIL
31
Contudo, vale ressaltar que o crescimento e a modernização da econômica 
não chegaram com as mesmas proporções aos serviços de saúde. A maior inovação 
das ações de saúde na República se deu por conta da vacinação obrigatória contra a 
varíola e a criação da lista de doenças de notificação compulsória (febre amarela, cólera, 
peste, difteria, escarlatina e sarampo). Outra iniciativa desse período foi a ampliação 
do poder da Inspetoria Geral de Higiene em relação aos estados, especialmente no 
que concernia à fiscalização dos portos (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
A tentativa de centralizar os serviços de saúde se reverteu com a Constituição 
de 1891 que transferiu a responsabilidade por esses serviços aos municípios:
Na organização federativa republicana, passou a vigorar o modelo que 
imputava aos governos estaduais e municipais os cuidados com a saúde 
da população. Para o governo central, ficava a responsabilidade sobre 
a vigilância sanitária dos portos e pelos serviços de saúde do Distrito 
Federal (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012, p. 285).
A Diretoria Geral de Saúde Pública (DGSP), criada em 1896, representou um 
formato diferente na concepção de saúde pública e mais uma vez essas ações foram 
centralizadas na capital e nos portos. Como atribuições da diretoria destacam-se 
a fiscalização dos portos e do exercício da medicina e farmácia, além dos estudos 
sobre doenças infecciosas e organização de estatísticas demográfica-sanitárias. 
Outra iniciativa nesse sentido foi a criação em 1900 do Instituto Soroterápito 
Federal para evitar a disseminação da peste bubônica. Posteriormente, o Instituto 
passou a ser denominado Instituto Oswaldo Cruz e começou a produzir vacinas 
e soros para doenças epidêmicas (ESCOREL; TEIXEIRA, 2012).
UNI
Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz)
Promover a saúde e o desenvolvimento social, gerar e difundir conhecimento científico 
e tecnológico, ser um agente da cidadania. Estes são os conceitos que pautam a atuação 
da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), vinculada ao Ministério da Saúde, a mais destacada 
instituição de ciência e tecnologia em saúde da América Latina.
Para conhecer os projetos desenvolvidos pela fundação acesse a página oficial:
FONTE: Disponível em: <https://portal.fiocruz.br/pt-br/content/funda%C3%A7%C3%A3o>. 
Acesso em: 20 abr. 2017.
UNIDADE 1 | O CONTEXTO HISTÓRICO SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE NO BRASIL COM ENFOQUE NO MODELO RESIDUAL
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As mudanças nos serviços de saúde do governo republicano levaram a 
reorganização dos serviços sanitários através da descentralização, porém esse 
movimento não significou uma melhoria na oferta ou no acesso aos serviços 
de saúde para a maior parte da população. As constantes epidemias entre 1890 
e 1900 levaram o governo a incentivar a ocupação de cargos importantes na 
administração pública por médicos higienistas.