Introdução ao Direito Administrativo

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Direito Administrativo 
Freitas do Amaral 
 
INTRODUÇÃO 
 
I. Administração Pública 
 
1. Conceito de Administração 
 Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto 
de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela 
colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos. 
 Exemplos: a necessidade de protecção de pessoas e bens contra incêndios ou 
inundações é satisfeita mediante os serviços de bombeiros, etc. 
 Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma 
necessidade colectiva, aí surgirá um serviço público destinado a satisfazê-la, em nome 
e no interesse da colectividade. 
 No entanto, convém notar que nem todos os serviços que funcionam para a 
satisfação das necessidades colectivas têm a mesma origem ou a mesma natureza: 
uns são criados e geridos pelo Estado (polícias ou impostos, por exemplo), outros são 
entregues a organismos autónomos que se auto-sustentam financeiramente (correios, 
portos, vias férreas), outros ainda são entidades tradicionais de origem religiosa, hoje 
assumidas pelo Estado (Universidades). 
 Desses serviços, alguns são mantidos e administrados pelas comunidades 
locais autárquicas (limpeza, abastecimento público, …), outros são assegurados em 
concorrência por instituições públicas e particulares (estabelecimentos escolares ou de 
saúde, …), outros ainda são desempenhados em exclusivo por sociedades 
especialmente habilitadas para esse efeito (concessionários, …). 
 Apesar das diferentes naturezas destes serviços, todos existem e funcionam 
para a mesma finalidade: a satisfação das necessidades colectivas (que podemos 
reconduzir a três espécies fundamentais: segurança, cultura e bem-estar). 
 
2. Sentidos para a expressão “Administração Pública” 
a. Sentido de organização, sentido orgânico e subjectivo 
 A Administração Pública não se limita ao Estado: inclui-o mas comporta muitas 
outras entidades e organismos com personalidade própria (municípios, freguesias, 
regiões autónomas, universidades, institutos públicos, empresas públicas, 
associações públicas, pessoas colectivas de utilidade pública, entre outras). Por 
isso, nem toda a actividade administrativa é uma actividade estadual. 
 Noção de Administração Pública: sistema de órgãos, serviços e agentes do 
Estado, bem como das demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em 
nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas 
de segurança, cultura e bem-estar. 
b. Sentido de actividade, sentido material e objectivo. 
Neste sentido, a administração pública é uma actividade, a actividade de 
administrar. 
Noção de administração pública: actividade típica dos serviços públicos e 
agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista 
à satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura 
e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as 
formas mais convenientes. 
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Esta função administrativa foi, inicialmente, concebida como actividade 
meramente executiva, mas na segunda metade do século XX compreendeu-se 
que à Administração Pública não compete apenas promover a execução das leis. 
O que ela tem que garantir (nos termos da lei e sem ofender a legalidade) é a 
satisfação das necessidades colectivas, se o faz executando leis, ou praticando 
actos e realizando operações de natureza não executiva e não judicial, é um 
aspecto secundário. 
 
3. Administração pública e Administração privada 
Diferenças quanto: 
a. Objecto 
Administração pública: necessidades colectivas 
Administração privada: necessidades individuais 
b. Fim 
Administração pública: interesse público 
Administração privada: interesses pessoais/particulares 
c. Meios 
Administração pública: a lei permite a utilização de determinados meios de 
autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos 
particulares sem ter que aguardar o seu consentimento ou fazê-lo, mesmo, contra 
a vontade destes. 
Administração privada: igualdade entre as partes; os particulares são 
juridicamente iguais entre si 
 
4. A administração pública e as funções do Estado 
a. A política e administração pública 
A política tem o fim de definir o interesse geral da colectividade. O seu objecto 
são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar os rumos do seu destino 
colectivo (a administração pública tem como fim e objecto a satisfação das 
necessidades colectivas). A política tem uma natureza criadora e a administração 
executiva. A administração pública sofre influência directa da política, as suas 
funções e meios variam conforme esta. 
O Governo é um órgão simultaneamente o órgão fundamental político e o 
órgão supremo administrativo. 
b. Legislação e administração pública 
A função legislativa encontra-se no mesmo plano da função política. 
A diferença principal entre a legislação e a administração pública está no facto 
de a administração pública ser uma actividade totalmente subordinada à lei: a lei é 
o fundamento, o critério e o limite de toda a actividade administrativa. 
c. Justiça e administração pública 
Traços comuns: ambas são secundárias, executivas e subordinadas à lei. Uma 
consiste em julgar, a outra em gerir. Há a submissão da administração pública aos 
tribunais. 
 
5. Evolução Histórica 
Comecemos pela Administração Pública no Estado moderno (Idade Média e 
contemporânea do sé. XVI ao séc. XX). Esta tem as seguintes características: 
aparecimento do conceito de Estado, centralização do poder político e afirmação da 
soberania do Estado como poder supremo na ordem interna. Podemos dividi-la em 
cinco fases: 
a. Estado corporativo: monarquia limitada pelas ordens. 
Características: forma de transição entre o Estado medieval e o Estado 
moderno, organização do elemento humano do Estado em ordens ou estados, 
multiplicidade de instituições de carácter corporativo e progressão muito lenta das 
garantias dos indivíduos. 
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Este Estado cresce, acabando com o feudalismo, e a sua administração 
aumenta com o exército, as finanças e com a justiça e expansão colonial. 
b. Estado absoluto: fase da Monarquia absoluta 
Características: centralização completa do poder real, enfraquecimento da 
nobreza, ascensão da burguesia, vontade do rei como lei suprema, o despotismo 
esclarecido e recuo nítido em matéria de garantias individuais face ao Estado. 
Assiste-se a um aperfeiçoamento da máquina administrativa. Em França 
consolida-se o Estado moderno, assente na centralização do poder político e 
administrativo e na organização e expansão dos grandes serviços públicos 
nacionais. 
O maior ponto fraco deste sistema administrativo é o modo de recrutamento e 
promoção do funcionalismo público (por favoritismo e não por mérito), ponto este 
combatido pela Prússia que deu grande importância ao mérito No entanto, no 
século XIII europeu a administração não é nem limitada, nem abstencionista. O 
absolutismo político reforça o controlo do Estado sobre a sociedade e, na sua 
vertente de despotismo cultural e assistencial. 
Em Portugal nas reformas pombalinas, assiste-se a um aperfeiçoamento 
técnico dos serviços, maior disciplina dos funcionários etc. 
c. A Revolução Francesa 
Triunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo tradicional da 
Monarquia europeia. Estabelece-se o princípio da separação de poderes. O 
princípio da legalidade impede a Administração de invadir a esfera dos particulares 
ou prejudicar os seus direitos sem ser com base numa emanada do poder 
legislativo. Se os órgãos administrativos lesam os direitos dos particulares, estes 
têm o poder de recorrer aos tribunais para fazerem valer os seus direitos – 
garantia jurídica (nasce). É apenas com o constitucionalismo monárquico que os 
poderes públicos passam a ser verdadeiramente controlados – intervencionismo 
controlado. 
Dentro deste ponto podemos incluir a revolução liberal em Portugal e as 
reformasde Mouzinho da Silveira. Uma das principais reformas introduzidas em 
França foi a separação entre a justiça e a administração. Pois bem, o mesmo 
sucedeu em Portugal. A Constituição de 1822 determinou logo a separação de 
poderes. 
Foi apenas Mouzinho da Silveira que concretizou os princípios consagrados na 
Carta Constitucional de 1826, em legislação ordinária e de forma pormenorizada e 
compreensível a todos. Foi então em 1832 nos Açores nas mãos de M.S. que 
nasceu a moderna Administração Pública, onde ainda hoje se mantém o essencial 
das suas reformas: a separação entre a justiça e a administração. 
d. O Estado liberal 
Características: aparecimento das primeiras Repúblicas nos países ocidentais, 
adopção de constitucionalismo como limitação do poder político, reconhecimento 
de direitos ao Estado e que este deve respeitar, proclamação da igualdade jurídica 
de todos os homens, adopção da soberania nacional, aparecimento de partidos 
políticos, entre outros. 
Do ponto de vista económico, o século XIX é a fase do abstencionismo, isto é, 
laissez-faire – redução do papel activo do Estado. 
Contudo, o Estado como nem cria empresas públicas, nem nacionaliza 
empresas privadas, vê-se obrigado a montar alguns serviços públicos se carácter 
social e cultural e inicia construções de obras públicas. 
Por último, é importante de referir que é nesta época em que se reforçam as 
garantias dos indivíduos, devido a concepções teóricas dominantes e à acção 
corajosa do Conseil d´Ètat francês que praticamente sem textos legais, foi 
consolidando um sistema global de garantias dos particulares. 
Entre nós, depois da vitória do liberalismo em 1834, estas inovações chegam 
depressa: com um Conselho de Estado em 1845 e o início do ensino universitário 
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do Direito Administrativo como disciplina autónoma em 1853 e em 1870 com o 
Supremo Tribunal Administrativo. O Estado liberal afirma-se como Estado de 
Direito. 
e. O Estado constitucional do século XX 
Características: todas as modalidades do Estado do nosso tempo. Todos os 
Estados têm uma Constituição mas não significa sempre um modo de limitação do 
poder, é pelo contrário, muitas vezes, uma forma de legitimação do poder do 
arbítrio estatal. Todos proclamam o princípio da legalidade, mas esta cede várias 
vezes perante a razão do Estado. Ao lado dos direitos, liberdades e garantias, 
temos os direitos sociais, culturais e económicos, mas enquanto que para os 
democratas, os segundos acrescem os primeiros, para os totalitários são uma 
justificação da limitação dos direitos, liberdades e garantias. Aumenta também o 
intervencionismo económico. Dentro deste podemos incluir as suas três 
modalidades: 
– Estado comunista 
Este modelo de Estado é estruturado em conformidade com o pensamento 
do marxismo-leninismo: partido único, controlo absoluto do partido sobre o 
Estado, Estado centralizado e poder concentrado, inexistência de direitos 
fundamentais dos cidadãos. Este modelo desmoronou-se a partir da Revolução 
democrática de 1989. 
Características: uma completa centralização com o poder de decisão 
situado no topo das hierarquias, aliado a um dever de obediência por parte dos 
subalternos, enorme aumento do número dos ministérios no âmbito do governo 
central, aumento também de serviços públicos e de empresas públicas. O 
Estado chama a si praticamente todas as actividades com um mínimo de relevo 
no campo económico, social, cultural, educativo, desportivo etc.… 
A administração está sujeita ao princípio da legalidade, mas esta converte-
se em legalidade socialista, devendo ser interpretada em função do fim 
ideológico de uma sociedade socialista: assim todos os direitos fundamentais 
ficam condicionados e limitados pela necessidade de contribuir para tal fim. Os 
tribunais não são independentes, pois devem obediência à interpretação da lei 
feita pelo Governo ou pelo partido único e servem, sobretudo, para dirimir os 
litígios entre particulares. 
– Estado fascista 
Características: para combater a ameaça comunista é demasiado fraco o 
Estado Liberal parlamentar, sendo necessário construir um Estado forte e 
autoritário que apesar de adoptar os mesmos meios e instituições utilizados 
pelo Estado comunista, tem outros fins. 
Do ponto de vista da organização administrativa, adopta-se um sistema 
fortemente centralizado e concentrado. No plano das tarefas do Estado não há 
nacionalizações de empresas, nem colectivização da terra. Mas a banca e a 
grande indústria estão sujeitas a forte controlo governamental. E em todos os 
sectores o abstencionismo liberal é substituído pelo intervencionismo estatal. 
Lançam-se vastos programas de obras públicas e transportes. 
A melhor prova de que o Estado fascista é um regime autoritário, onde o 
interesse colectivo prevalece sempre sobre os interesses particulares, é o facto 
de que em Itália a doutrina dessa época considerar que o cidadão que impugna 
em tribunal um acto ilegal que o lesou não actua em nome individual para 
defesa de um direito próprio, mas antes como órgão do Estado para defesa da 
legalidade objectiva. 
– Estado democrático 
Características: tipo de Estado assente na soberania popular e 
caracterizado pela democracia política, económica, social e cultural. 
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Modelo que se implantou a seguir à queda dos regimes fascistas, ou no 
caso da Rússia e nos países da Europa de Leste após o fracasso do modelo 
comunista. 
O Estado democrático é profundamente descentralizador e 
desconcentrado. Fornece também uma ampla panóplia de instrumentos 
jurídicos de protecção, para isso existem tribunais administrativos inteiramente 
independentes, recursos e acções de plena jurisdição e processos executivos 
eficazes e não sujeitos a qualquer controlo governamental. 
Foi a primeira Guerra Mundial que deu o sinal para um novo ciclo de 
expansão do intervencionismo económico – o Estado fiscaliza cada vez mais. A 
crise económica de 1929 vem reforçar isto e em vários países converte-se o 
intervencionismo em dirigismo. 
Com a segunda Guerra Mundial avança-se bastante mais na mesma direcção. 
A intervenção e o dirigismo económico traduzem-se na proliferação de 
organismos autónomos ligados à administração mas não integrados nos 
ministérios – os institutos públicos e as nacionalizações dão origem a 
numerosas empresas públicas. 
Estamos perante um Estado de Providência – um Estado que se sente na 
obrigação de derramar sobre os seus membros todos os benefícios do 
progresso, colocando-se ao serviço da construção de uma sociedade mais 
justa, especialmente para os mais desfavorecidos. 
Concluindo, passou-se do abstencionismo para o intervencionismo 
económico ou até mesmo para um dirigismo económico, de uma administração 
de conservação para uma administração de desenvolvimento. 
Contudo, talvez a melhor fórmula para retratar a passagem do século XIX 
para o século XX, no mundo ocidental seja a transição como uma evolução do 
Estado liberal de Direito para o Estado social de Direito. Estado social, porque 
visa promover o desenvolvimento económico, o bem-estar, a justiça social; e 
Estado de Direito, porque não prescinde do legado liberal oitocentista, mas 
pelo contrário, reforça-o e acentua em matéria de subordinação dos poderes 
públicos ao Direito e de reforço das garantias dos particulares frente à 
Administração Pública. 
 
Cumpre, agora, explicar a evolução em Portugal no século XX: 
a. A primeira República 
Ainda pertenceu claramente no Estado liberal, não tinha uma ideia clara da 
política económica a prosseguir. A estrutura do Governo e da administração 
central cresceu bastante. 
b. Estado Novo 
 Foi um longo período onde a Administração acusou a influência de factores 
externos e internos que a condicionaram. Correspondeu no plano político 
administrativo a um modelo de Estado fascista. 
Manteve-se o princípio geral da separação entre justiça e administração. 
Instalou-se no entanto o predomínio da administração central sobre a 
administração municipal. O Estado,movido pelo autoritarismo político e pelo 
intervencionismo económico, converteu-se na mais importante peça de todo o 
aparelho administrativo; as suas funções, os seus serviços e os seus funcionários 
tornaram-se muito numerosos. 
Mas não houve apenas um aumento de extensão da administração central, 
assistiu-se também a um controlo/predomínio do poder central sobre os órgãos 
locais. 
Acentuou-se também fortemente o intervencionismo estadual na vida 
económica, cultural e social. Neste período (após depressão dos anos 30 etc.) 
deu-se um grande aumento do papel do Estado em relação a actividades até aí 
puramente privadas. Todavia, por não ser socialista, o regime nunca nacionalizou 
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ou assumiu directamente a gestão de actividades económicas privadas, salvo 
casos excepcionais. 
Quanto às garantias dos particulares, houve uma diminuição nas matérias que 
pudessem revestir conotação política, contudo as garantias nos outros casos 
foram aperfeiçoadas e reforçadas. 
 
c. A terceira República com o 25 de Abril 
Corresponde ao modelo do Estado democrático – a partir daí a Administração 
Pública iniciou uma nova fase da sua existência – consolidou-se o princípio da 
separação entre a administração e a justiça, introduzido com a Revolução liberal 
oitocentista. Manteve-se o predomínio da administração central sobre a 
administração municipal, que se iniciara no Estado Novo, embora ainda atenuado. 
A atenuação resulta pelo facto de todos os órgãos das autarquias locais passarem 
a ser livremente eleitos no âmbito das comunidades a que respeitam. Mas o 
predomínio subsiste, dado que continuam escassas as receitas e despesas locais 
em comparação com as estaduais e ainda porque várias atribuições até então 
pertencentes aos municípios, foram retiradas destes e transferidas para o Estado. 
Deu-se, na verdade, um forte aumento do intervencionismo estadual, através 
da socialização dos principais meios de produção. Deste modo, o Estado – que já 
exercia funções de autoridade e soberania e, além disso, assegurava os serviços 
públicos essenciais e fiscalizava empresas privadas de interesse colectivo – ainda 
assumiu uma nova feição: passou a revestir a natureza de empresário económico. 
A instituição de um regime democrático trouxe consigo, como é natural, uma 
liberalização do sistema de garantias dos particulares contra os actos da 
Administração. Mas foi apenas em 2002,que se aprovou e publicou uma profunda 
reforma do contencioso administrativo. 
Concluindo, enquanto que sob o aspecto económico o Estado cada vez mais 
condiciona as actividades privadas, sob o ponto de vista político o cidadão cada 
vez vê mais reforçadas as garantias que o protegem contra o arbítrio estatal: o 
Estado acha-se cada vez mais limitado pelas normas que defendem os direitos e 
interesses legítimos dos particulares contra os comportamentos ilegais ou injustos 
da Administração. 
 
II. Os sistemas administrativos no Direito Comparado 
 
1. Sistema administrativo de tipo britânico ou de administração judiciária 
Características: 
a. Separação dos poderes 
b. Estado de Direito 
c. Descentralização 
As autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a 
uma intervenção central diminuta. Sempre foram encaradas como entidades 
independentes, local governments. 
d. Sujeição da Administração aos tribunais comuns 
e. Sujeição da Administração ao direito comum (common law) 
Em consequência do rule of law, todos se regem pelo mesmo direito, não 
dispondo os agentes administrativos de privilégios ou de prerrogativas de 
autoridade pública. 
f. Execução judicial das decisões administrativas 
A Administração Pública não pode executar as suas decisões por autoridade 
própria. Se um órgão da administração, seja central ou local, toma uma decisão 
desfavorável a um particular e se o particular não a acata voluntariamente, esse 
órgão não poderá por si só empregar meios coactivos, terá de ir para tribunal – as 
decisões unilaterais da Administração não têm em princípio força executória 
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própria, não podendo, por isso, ser impostas pela coacção sem uma prévia 
intervenção do poder judicial. 
g. Garantias jurídicas dos particulares 
Os cidadãos dispõem de um sistema de garantias contras as ilegalidades e 
abusos da Administração Pública. Os tribunais comuns gozam de plena jurisdição 
face à Administração Pública: o juiz pode não apenas anular as decisões ou 
eleições ilegais, mas também ordenar às autoridades administrativas que cumpram 
a lei. 
 
2. Sistema administrativo de tipo francês ou de administração executiva 
a. Separação de poderes 
b. Estado de Direito 
c. Centralização 
As autarquias locais, embora com personalidade jurídica própria, não passam 
de instrumentos administrativos do poder central (fruto da influência da Revolução 
Francesa) 
d. Sujeição da Administração aos tribunais administrativos 
Antes da R.F., os tribunais comuns tinham-se insurgido várias vezes contra a 
autoridade real. Depois da revolução, continuando esses tribunais nas mãos da 
nobreza, eles foram focos de resistência à implantação do novo regime e das 
novas ideias. O poder politico teve que tomar providências para impedir 
intromissões do poder judicial no normal funcionamento do poder executivo. Surgiu, 
assim, uma interpretação peculiar do princípio da separação dos poderes, se o 
poder executivo não podia imiscuir-se no assuntos da competência dos tribunais, o 
poder judicial também não podia interferir no funcionamento da Administração 
Pública. São, assim, criados os tribunais administrativos (não eram verdadeiros 
tribunais, mas órgãos da Administração incumbidos de fiscalizar a legalidade dos 
actos da Administração). 
e. Subordinação da Administração ao direito administrativo 
O Conseil d’État considerou que os órgãos e agentes administrativos não estão 
na mesma posição que os particulares, pois exercem funções de interesse público 
e utilidade geral, o seu interesse geral sobrepõe-se aos interesses particulares, por 
isso, devem dispor quer de poderes de autoridade, quer de privilégios de 
imunidades pessoais. Surge, assim, um conjunto de normas jurídicas de direito 
público, bem diferentes das do direito privado: diferentes para mais (poderes de 
autoridade) e para menos (sujeita a deveres e restrições que não constam na vida 
dos particulares). 
Nota: hoje o fundamento actual da jurisdição contencioso-administrativa é 
apenas o da conveniência de uma especialização dos tribunais em função do 
direito substantivo que são chamados a aplicar, esta “vantagem” reside numa 
especialização material dos órgãos jurisdicionais. 
f. Privilégio da execução previa 
É um dos poderes concedidos à Administração, que permite à Administração 
executar as suas decisões por autoridade própria. As decisões unilaterais da 
Administração Pública têm em regra força executória própria, e, podem, por isso 
mesmo, ser impostas pela coacção aos particulares, sem necessidade de qualquer 
intervenção prévia do poder judicial. 
g. Garantias jurídicas dos particulares 
São efectivadas através dos tribunais administrativos. No entanto, nem mesmo 
os tribunais administrativos gozam de plena jurisdição face à Administração: na 
maioria dos casos, estando em causa uma decisão unilateral tomada no exercício 
dos poderes de autoridade, o tribunal administrativo só pode anular o acto 
praticado se ele for ilegal. As garantias são aqui menores do que no sistema 
britânico. 
 
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III. O Direito Administrativo 
 
Para haver Direito Administrativo é necessário que se verifiquem duas 
condições: que a Administração Pública e a sua actividade sejam reguladas por 
normas jurídicas de carácter obrigatório e que essas normas jurídicas sejam distintas 
daquelas que regulam as relações dos cidadãos entre si. 
A Administração Pública está subordinada ao Direito (art. 266º CRP). Este 
regime resulta historicamente dos princípios da Revolução Francesa. 
Definição de Direito Administrativo: ramo de direito público constituídopelo 
sistema de normas jurídicas que regulam a organização e o funcionamento da 
Administração Pública, bem como as relações por ela estabelecidas com outros 
sujeitos de direito no exercício da actividade administrativa de gestão pública. 
 
1. Caracterização 
a. Duguit e Jèze: noção de serviço público; 
b. Rivero: contrapõe a outorga de prerrogativas especiais e sujeição a 
restrições especiais pela parte da Administração; 
c. Prosper Weil: o Direito Administrativo é quase um milagre, na medida em 
que existe apenas porque o poder aceita submeter-se à lei em benefício 
dos cidadãos, o Direito Administrativo nasce quando o poder aceita 
submeter-se ao Direito. O Direito Administrativo não é apenas um 
instrumento de liberalismo frente ao poder, é ao mesmo tempo o garante de 
uma acção administrativa eficaz. 
2. Traços 
a. Juventude 
Nasceu com a Revolução Francesa. Aparece em Portugal a partir das reformas 
de Mouzinho da Silveira. 
b. Influência jurisprudencial 
Em França, o Direito Administrativo nasceu por via jurisprudencial: surgiram 
primeiro os tribunais administrativos, para subtrair à Administração a possibilidade 
de intromissão no poder judicial, e foram depois os tribunais administrativos, ao 
tomar contacto com os casos surgidos da acção administrativa, que começaram a 
ensaiar soluções novas, regras específicas, princípios e conceitos diferentes 
daqueles que se aplicavam nos tribunais judiciais à luz do Direito Civil. 
Apesar de em Portugal o Direito Administrativo ter nascido por via legislativa e 
não jurisdicional, a jurisprudência tem um papel muito influente. Primeiro porque 
nenhuma regra legislativa vale apenas por si própria, elas só têm o sentido que os 
tribunais lhes atribuem, pela interpretação. Segundo porque apesar de tudo há 
casos omissos e quem vai preencher as lacunas são os tribunais administrativos, 
aplicando a esses casos normas que os não abrangiam, ou criando para eles 
normas até aí inexistentes. 
c. Autonomia 
O Direito Administrativo é um ramo de direito autónomo, constituído por 
normas e princípios próprios, e não apenas por excepções ao direito privado, 
havendo lacunas a preencher, essas lacunas não podem ser integradas através de 
soluções que se vão buscar ao direito privado. Deve-se, primeiro, procurar 
conformidade dentro do próprio sistema do Direito Administrativo, segundo, 
procurar princípios gerais do Direito Administrativo ou, terceiro, recorrer à analogia 
e aos princípios gerais do direito público. 
d. Codificação parcial 
Não há nenhum país que tenha codificado todo o Direito Administrativo. Nos 
nossos dias nota-se uma tendência codificadora. 
 
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3. Fronteiras 
a. Direito Administrativo e direito privado 
Distintos quanto ao objecto (um ocupa-se das relações entre particulares e 
outro das relações de direito público que se travam entre a Administração Pública 
e outros sujeitos de direito), quanto à origem e idade, quanto às soluções materiais 
(soluções de igualdade entre as partes e soluções de autoridade), quanto aos 
princípios e quanto às soluções concretas. 
b. Direito Administrativo e Direito Constitucional 
O Direito Constitucional está na base e é o fundamento de todo o direito 
público de um país, o Direito Administrativo é, em múltiplos aspectos, 
complemento, e execução do Direito Constitucional. 
c. Direito Administrativo e Direito Judiciário 
Os dois têm grandes semelhanças, entre elas o facto de regulam serviços 
públicos que visam satisfazer as necessidades colectivas, no caso do Direito 
Judiciário strictu sensu e, no caso do Direito Judiciário Processual o facto de tanto 
o Direito Processual Administrativo como este conterem normas reguladoras do 
exercício da função jurisdicional (apesar do diferente objecto). 
d. Direito Administrativo e Direito Penal 
O Direito Penal visa proteger a sociedade contra o crime e o Direito 
Administrativo visa satisfazer a necessidade colectiva da segurança. Existe aqui 
uma certa sobreposição, mas ela dá-se em planos diferentes – um é repressivo e o 
outro é preventivo. 
e. Direito Administrativo e Direito Internacional 
Existe o Direito Internacional Administrativo. O Direito Administrativo não pode 
ignorar o crescente número de normas comunitárias que modificam e condicionam 
o Direito Administrativo interno. 
 
 
 
A ADMINISTRAÇÃO CENTRAL DO ESTADO 
 
I. O Estado 
 
1. O Estado como pessoa colectiva 
Estado-Administração: é uma entidade jurídica de per si, ou seja, é uma pessoa 
colectiva pública entre muitas outras. É uma pessoa colectiva pública autónoma, não 
confundível com os governantes (o Estado é permanente, estes não) nem com os 
funcionários (estes actuam ao serviço do Estado) que o servem ou com as outras 
entidades autónomas que integram a Administração (regiões autónomas, autarquias 
locais, associações públicas, etc.), nem, ainda, com os cidadãos que com ele entram 
em relação. Entre as consequências do considerarmos o Estado como pessoa 
colectiva estão: a enumeração, constitucional e legal, das atribuições e dos órgãos do 
Estado, a definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos, a 
delimitação do seu património ou a previsão da prática de actos jurídicos por parte 
deste, nomeadamente actos unilaterais e contratos. 
 
2. Espécies de Administração do Estado 
a. Administração central 
Órgãos ou serviços que exercem competência extensiva a todo o território 
nacional 
b. Administração local 
Órgãos ou serviços instalados em diversos pontos do território nacional e com 
competência limitada a certas áreas (circunscrições). Exemplo: governadores civis 
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Nota  deve-se sempre referir, aqui, a administração local do Estado, se não 
podemos estar a confundir esta com a administração regional ou autárquica (não 
fazem parte do Estado). 
c. Administração directa 
Art. 199º d) CRP: actividade exercida por serviços integrados na pessoa 
colectiva Estado. Exemplos: Presidência do Conselho, ministérios, secretarias de 
Estado, direcções gerais, etc. 
d. Administração indirecta 
Art. 199 d) CRP: actividade exercida por pessoas colectivas públicas distintas 
do Estado. Exemplos: Estradas de Portugal, Laboratório Nacional de Engenharia 
Civil, Instituto Português da Juventude, etc. 
 
3. Administração directa do Estado 
Características: 
a. Unicidade 
O Estado é a única espécie deste género, o conceito de Estado pertence 
apenas a um ente – ao próprio Estado. 
b. Carácter originário 
Não é criado pelo poder constituído, tem natureza originária e não derivada, 
por isso, vários dos seus órgãos (Governo) são órgãos de soberania. 
c. Territorialidade 
O Estado é uma pessoa colectiva de cuja natureza faz parte um certo território, 
o território nacional. Todas as parcelas territoriais, mesmo que afectas a outras 
entidades, estão sujeitas ao poder do Estado. 
d. Multiplicidade de atribuições 
O Estado é uma pessoa colectiva de fins múltiplos, podendo e devendo 
prosseguir diversas e variadas atribuições (diferentemente de outras pessoas 
colectivas, que só podem prosseguir fins individuais). 
e. Pluralismo de órgãos e serviços 
Órgãos: Governo, membros do Governo individualmente, os directores-gerais, 
governadores civis, chefes de repartições, entre outros. 
Serviços: ministérios, secretarias de Estado, direcções gerais, governos civis, 
repartições de finanças, entre outros. 
f. Organização em ministérios 
Estruturação em departamentos, organizados por assuntos ou matérias, os 
quais se denominam de ministérios. 
g. Personalidade Jurídica una 
Apesar da multiplicidade de atribuições, do pluralismo de órgãos e serviços e 
das divisões em ministérios, o Estado mantém uma personalidade jurídica una – 
todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, eles não têm 
personalidade jurídica, cada órgão do Estado vincula o Estado no seu todo e não 
apenas o seu ministério ou serviço. 
h. Instrumentalidade 
A administração do Estado é subordinada, não é independente nem autónoma, 
constituium instrumento para o desempenho dos fins do Estado (por isso é que a 
CRP estabelece a administração directa do Estado ao poder de direcção do 
Governo – art. 199º, d)). 
i. Estrutura hierárquica 
A administração directa do Estado está estruturada de acordo com um modelo 
de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes 
ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao 
subalterno o dever de obediência. Justificação: considerações de eficiência e 
razões de coerência com o princípio da instrumentalidade. 
j. Supremacia 
 11 
O Estado-Administração exerce poderes de supremacia não apenas em 
relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre outras entidades 
públicas. O grau/intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor 
autonomia que a ordem jurídica pretende conceder às várias pessoas colectivas 
públicas. 
 
4. Atribuições 
As atribuições do Estado são numerosas e têm vindo a crescer, à medida que 
os tempos vão passando. Enquanto que as atribuições do Estado se encontram 
definidas por forma dispersa, as atribuições das restantes pessoas colectivas 
públicas encontram-se definidas de forma integrada. Em qualquer dos casos, a 
definição das respectivas atribuições tem de resultar sempre expressamente da lei 
(a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a acção administrativa). 
 
5. Órgãos 
a. Órgãos centrais: Presidente da República, Assembleia da República, 
Governo e Tribunais 
b. Outros órgãos (colocados sob a direcção do Governo): directores-gerais, 
directores de serviços, chefes de divisão, Chefe do Estado-Maior-General 
das Forças Armadas, Procurador-Geral da República, inspectores-gerais, 
entre outros. 
c. Órgãos independentes: Provedor de Justiça, Conselho Económico e Social, 
Comissão Nacional de Eleições, entre outros. 
 
 
 
II. O Governo 
 
É o órgão principal da administração central do Estado e é simultaneamente um 
órgão administrativo e um órgão político (art. 182º CRP). 
 
1. Principais funções 
a. Garantir a execução das leis – art. 199º c) e f) CRP 
b. Assegurar o funcionamento da Administração Pública – art. 199º a), b) e d) 
e e) CRP 
c. Promover a satisfação das necessidades colectivas – art. 199º g) CRP 
 
O Governo não só dirige a administração directa do Estado, como superintende na 
administração indirecta e tutela esta última e a administração autónoma 
 
2. A Competência e o seu exercício 
As funções do Governo traduzem-se, juridicamente, na prática de actos e no 
desempenho de actividades da mais diversa natureza. Ele elabora regulamentos, 
actos administrativos, celebra contratos administrativos e exerce, de um modo geral, 
determinados poderes funcionais, como os de vigilância, fiscalização, 
superintendência, tutela, etc. 
A competência pode ser exercida por forma colegial (através do Conselho de 
Ministros) ou de forma individual, pelos vários membros do Governo: cada um, nas 
matérias das suas atribuições, decide sozinho, embora em nome do Governo. 
 
3. Estrutura (art. 183º CRP) 
a. Primeiro-Ministro 
 12 
Do ponto de vista administrativo, tem dois tipos de funções: funções de chefia 
(dirige o funcionamento do Governo, coordena e orienta a acção de cada um dos 
Ministros, preside ao Conselho de Ministros, referenda os decretos regulamentares 
e intervém pessoalmente na nomeação de certos altos funcionários do Estado) e 
de gestão (administra ou gere o serviços próprios da Presidência do Conselho). 
Dirige, igualmente, a função pública e cabe-lhe a representação do Estado 
português quando este haja de ser citado perante tribunais estrangeiros. 
b. Vice-Primeiros-Ministros 
Eventual. Tem a função de substituir o Primeiro-Ministro ou coadjuvá-lo. 
c. Ministros 
Membros do Governo que fazem parte do Conselho de Ministros. Entre 
Ministros existe o princípio da igualdade (teoricamente é assim, no entanto existem, 
na prática, diferenças de peso e de importância entre os Ministros). As suas 
competências encontram-se no art. 201º/2 CRP, apesar de deixar em claro a maior 
parte das competências administrativas (fazer regulamentos administrativos; 
nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministério, exercer 
poderes de superior hierárquico sobre todo o pessoal do seu ministério, exercer 
poderes de superintendência ou de tutela sobre as instituições dependentes do 
seu ministério o por ele fiscalizadas, assinar em nome do Estado os contratos 
celebrados com particulares ou outras entidades e, em geral, resolver todos os 
casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos serviços que 
pertençam ao seu ministério). 
O princípio geral é de que tudo sobe ao escalão superior para decisão. O acto 
mais simples e mais banal tem de ser autorizado por despacho ministerial. 
d. Secretários de Estado 
Membros do Governo que, embora com funções administrativas, não têm 
funções políticas e não fazem parte do Conselho de Ministros. Não participam das 
funções política e legislativa nem, em regra, no Conselho de Ministros, só exercem 
competência administrativa delegada, não são hierarquicamente subordinados aos 
Ministros, mas estão sujeitos à supremacia política destes. 
e. Subsecretários de Estado 
Eventual. 
 
Entre as três últimas categorias não existe uma relação hierárquica, há relação de 
supremacia ou subordinação política de uns face aos outros, mas não há hierarquia 
em sentido jurídico. A que se deve, então, este fenómeno de diferenciação interna? Há 
três motivos: complexidade e acréscimo de funções do Estado moderno, propensão 
centralizadora do nosso sistema e dos governantes e a necessidade de libertar do 
despacho corrente os Ministros para que estes se possam dedicar, sobretudo, às suas 
funções políticas e de alta administração. 
 
4. Funcionamento 
 1º Momento: constituição, nomeação e tomada de posse do Governo, que 
elabora o seu programa 
 2º Momento: o Conselho de Ministros define as linhas gerais da política 
governamental (art. 200º/1 a) CRP) 
 3º Momento: o Primeiro-Ministro dirige a política geral do Governo e o 
funcionamento deste (art. 201º/1 a) e b) CRP) 
 4º Momento: os Ministros executam a política definida para os seus ministérios 
(art. 201º/2 a) CRP), a CRP não diz mas, os ministros para além de 
executarem a política definida para o seu ministro têm a responsabilidade de a 
propor 
Cabe ao Primeiro-Ministro coordenar e orientar a acção dos Ministros (art. 201º/1 a) 
CRP). Mas, o que é orientar? Orientar não é o mesmo que dirigir, dirigir é dar ordens 
 13 
(comandos as quais os seus destinatários devem obediência), ao passo que orientar é 
apenas formular directivas, dar conselhos ou fazer recomendações. E o que é 
coordenar? É orientar a resolução dos assuntos que tenham de ser decididos em 
conjunto, por dois ou mais Ministros. 
 
5. Estrutura dos Ministérios Civis 
Lei 4/2004 de 15 de Janeiro, art. 11º: 
 Serviços executivos 
Direcções-gerais ou direcções regionais. Podem adoptar uma estrutura interna 
hierarquizada ou matricial. Acrescenta-se às direcções de serviços unidades 
flexíveis designadas de divisões, podendo, ainda, ser criadas secções. 
 Serviços de controlo, auditoria e fiscalização 
Inspecções-gerais ou inspecções regionais. Podem adoptar uma estrutura 
interna hierarquizada ou matricial. 
 Serviços de coordenação 
 
Quanto à localização: 
 Serviços centrais 
 Serviços periféricos 
 
 
III. Órgãos e Serviços de Vocação Geral – Órgãos 
Consultivos 
 
Há alguns órgãos centrais com funções consultivas (por oposição a órgão com 
funções deliberativas, o órgão consultivo é um órgão que emite pareceres, opiniões ou 
conselhos, este segundo é um órgão que toma decisões), o que não há é nenhum 
órgão do tipo do Conselho de Estado francês (que, para além de funções consultivas 
genéricas desempenha igualmente uma função contenciosa). 
 
1. Procuradoria-Geral da República 
A CRP33 consagrava um órgão consultivo da Assembleia Nacional (e, depois,do 
Governo também) denominado de Câmara Corporativa, que se podia pronunciar sobre 
todos os aspectos (políticos, jurídicos, sociais, etc.). Para além deste, havia outro 
órgão de natureza consultiva, a Procuradoria-Geral da República, isto é, o órgão de 
direcção superior do Ministério Público, cujo Conselho Consultivo desempenhava 
funções consultivas a nível jurídico, e não político. 
Com o 25 de Abril de 1974 o primeiro órgão foi abolido mas o segundo manteve-se, 
continuando a funcionar junto do Ministério da Justiça e com as funções anteriores. É, 
neste momento, o único órgão consultivo central de competência alargada a todos os 
ramos da administração pública. 
Quanto à existência de um órgão consultivo central de competência genérica no 
nosso país, as opiniões dividem-se. 
 
2. Conselho Económico e Social 
Esta é, igualmente, uma instituição de carácter consultivo. “É o órgão de consulta e 
concertação no domínio das políticas económica e social, participa na elaboração das 
propostas das grandes opções e dos planos de desenvolvimento económico e social e 
exerce as demais funções que lhe sejam atribuídas por lei”. (art. 92º/1 CRP) 
As suas principais funções são, assim, consultivas e de concertação social. 
 
 14 
IV. Órgãos e Serviços de Vocação Geral – Órgãos de 
Controlo 
 
Cumpre destacar, dentro das principais instituições administrativas centrais do 
Estado as que exercem poderes genéricos de controlo e de inspecção sobre o 
conjunto da Administração Pública. 
 
1. Tribunal de Contas 
Existe junto do Ministério das Finanças, embora não na dependência do Ministro 
das Finanças. Não está integrado na estrutura do poder judicial, é um tribunal 
autónomo, que existe de per si, e não faz parte de nenhuma hierarquia de tribunais. 
O Tribunal de Contas “é o órgão supremo de fiscalização da legalidade das 
despesas públicas” (art. 214º CRP). 
São quatro as suas principais funções: 
a. Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da Segurança 
Social e a das Regiões Autónomas) 
Função consultiva de natureza técnica e política. O Estado, do ponto de vista 
financeiro, é limitado por dois documentos fundamentais que se elaboram todos os 
anos: o Orçamento de Estado, antes do ano a que se refere, e a Conta Geral do 
Estado, depois de findo o ano a que respeita. 
O Tribunal de Contas analisa a Conta Geral do Estado do ponto de vista da 
legalidade administrativa e da regularidade financeira, terminando por emitir um 
parecer acerca dela, de modo a habilitar a A.R. a pronunciar-se sobre o seu mérito 
geral. 
b. Fiscalizar a legalidade das despesas públicas 
Função de fiscalização. Pronuncia-se sobre a legalidade administrativa e 
financeira da generalidade das despesas públicas (dupla perspectiva). 
Actualmente, na maioria dos casos, esta fiscalização é apenas feita a posteriori. 
c. Julgar as contas dos organismos públicos e efectivar a responsabilidade de 
dirigentes e funcionários por infracções financeiras 
Função jurisdicional, exercida a posteriori. O Tribunal vai analisar as contas 
apresentadas: se considera que estão em ordem, declara que as pessoas por elas 
responsáveis ficam “quites” com a Fazenda Nacional e emite a “quitação”, se não 
estão em ordem, e nomeadamente se houve fraude, julga os responsáveis, 
podendo mesmo condená-los. 
O Tribunal pode, ainda, ordenar e realizar inquéritos e auditorias, no exercício 
de uma fiscalização sucessiva da legalidade financeira. 
d. Assegurar, no âmbito nacional, a fiscalização da aplicação dos recursos 
financeiros oriundos das Comunidades Europeias 
Visa apreciar se os recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias 
foram aplicados ao fim a que se destinavam. 
 
2. A Inspecção-Geral de Finanças 
Natureza inspectiva. Pertence-lhe inspeccionar, em nome do Governo e sob a 
direcção do Ministério das Finanças, a actividade financeira dos diferentes serviços e 
organismos do Estado. 
 
3. A Inspecção-Geral da Administração do Território 
Actua de dois modos diferentes: por um lado, faz averiguações e instrui processos 
quando aparece um caso que o justifica (se há um escândalo ou uma denúncia em 
determinada autarquia), por outro, independentemente dos casos especiais que 
surjam, desenvolve actividades normais de fiscalização sistemática, regular e contínua 
de surpresa neste ou naquele município/freguesia. 
 15 
4. Inspecção-Geral da Administração Pública 
Criada em 2000. De acção inspectiva no domínio dos recursos humanos e da 
modernização de estruturas e simplificação de procedimentos. Fiscaliza os serviços 
públicos, com especial incidência na administração indirecta. 
 
V. Órgãos e Serviços de Vocação Geral – Serviços de 
Gestão Administrativa 
 
Serviços da Administração central do Estado que, integrados num ou noutro 
ministério, desempenham funções administrativas de gestão que interessam a todos 
os departamentos da administração central do Estado, ou a todo o sistema de 
autarquias locais do país. 
Exemplos: Instituto Nacional da Administração, Direcção-Geral do 
Desenvolvimento Regional, Instituto Nacional de Estatística, Direcção-Geral do 
Património, Conselho Superior de Informações, entre outros. 
 
VI. Órgãos e Serviços de Vocação Geral – Órgãos 
Independentes 
 
A título excepcional, a Constituição e a lei criam, por vezes, no âmbito da 
administração central do Estado, certos órgãos independentes, que não devem 
obediência a ninguém no desempenho das suas funções administrativas. 
Alguns integram a administração consultiva (Conselho Económico e Social), outros 
à administração de controlo (Tribunal de Contas), mas há órgãos independentes que 
exercem funções de administração activa, ou funções mistas. 
As suas principais características são: eleitos pela A.R. (regra geral), os indivíduos 
nomeados pelo Poder executivo para estes órgãos não representam o Governo nem 
estão sujeitos às instruções deste, não devem obediência a nenhum outro órgão ou 
entidade, não podem ser demitidos nem dissolvidos, as suas tomadas de decisão são 
públicas e os pareceres, recomendações ou directivas emitidos por eles são, em regra, 
vinculativos. 
1. Comissão Nacional de Eleições 
2. Alta Autoridade para a Comunicação Social 
 
 
A ADMINISTRAÇAO PERIFÉRICA 
 
 Cumpre, primeiro, destacar que a administração periférica, mesmo quando 
local, não pode ser confundida com a administração local autárquica. Esta é 
constituída por autarquias locais, ao passo que aquela é composta por órgãos e 
serviços do Estado, ou de outras pessoas colectivas públicas não territoriais. 
 Definição: conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas públicas que 
dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita, e funcionam sob a 
direcção dos correspondentes órgãos centrais. 
 Espécies que para este curso nos interessam: Órgãos e serviços locais do 
Estado e órgãos e serviços externos do Estado. 
 
1. Transferência dos serviços periféricos 
Regra geral, os serviços periféricos estão na dependência dos órgãos próprios da 
pessoa colectiva a que pertencem: os serviços periféricos do Estado são dirigidos por 
órgãos do Estado. 
 16 
Pode acontecer, todavia, que a lei, num propósito de descentralização, atribui a 
direcção superior de determinados serviços periféricos a órgãos de autarquias locais 
(fenómeno vulgar em Inglaterra mas não no nosso país). No caso português existe 
uma importante excepção: a transferência dos serviços periféricos para a dependência 
dos órgãos de governo próprio das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira. 
 
 
I. A ADMINISTRAÇAO LOCAL DO ESTADO 
 
Assenta sobre três ordens de elementos: divisão do território, órgãos locais do 
Estado e serviços locais do Estado. 
 
1. Divisão do território 
É a ela que leva à demarcação de áreas, zonas ou circunscrições (circunscrições 
administrativas) que servem para definir a competência dos órgãos e serviços locais 
do Estado, que fica, assim, delimitada em razão de território. 
Existe a divisão militar ea divisão comum. Dentro da comum temos duas 
modalidades, a divisão administrativa do território para efeitos de administração local 
do Estado e outra para efeitos de administração local autárquica. Só nos interessa 
aqui a primeira, pois é nessas circunscrições administrativas que actuam os órgãos 
locais do Estado. 
Exemplo: repartições de finanças 
 
2. Órgãos locais do Estado 
São os centros de decisão dispersos pelo território nacional, mas habilitados por lei 
a resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras 
entidades públicas e aos particulares em geral. 
Nas diferentes circunscrições em que o território se encontra dividido, o Estado 
instala os seus serviços e põe à frente destes quem se encarregue de chefiá-los e de 
tomar decisões – são os órgãos locais do Estado. A tendência é para a sua criação, 
num propósito de desconcentração de poderes. 
Caracterizam-se por três elementos: são órgãos, são órgãos do Estado e têm uma 
competência meramente local. 
Surge, aqui, o conceito de Magistrados Administrativos 
O que são? São os órgãos locais do Estado que nas respectivas circunscrições 
administrativas desempenham a função de representantes do Governo para fins de 
administração geral e de segurança pública. Actualmente, a única categoria que existe 
ainda de magistrados administrativos, no nosso direito, é a de Governador Civil. 
a. Governador Civil 
A sua definição é de magistrado administrativo que representa o Governo na 
circunscrição distrital. A sua criação surge como algo de equiparado ao Prefeito no 
direito francês, no entanto, o Governador Civil manteve-se sempre apenas como 
um órgão político de representação local do Governo e não veio a evoluir para um 
órgão administrativo de coordenação de todas as administrações locais do Estado. 
Quais são as suas funções? A CRP faz uma referência, que algo incompleta, a 
este ponto, no art. 291º/3. As suas principais funções são: representação do 
Governo (informa o Governo do que de relevante a nível político se passa no 
distrito, executar as ordens deste e enviar-lhe os requerimentos, exposições e 
petições que sejam entregues no governo civil), tutela administrativa (fiscaliza a 
actividade das autarquias locais) e defesa da ordem pública (ele é a suprema 
autoridade policial do distrito). 
 
3. Serviços locais do Estado 
 17 
Serviços público encarregados de preparar e executar as decisões dos diferentes 
órgãos locais do Estado. 
 
 
A ADMINISTRAÇAO ESTADUAL INDIRECTA 
 
Já sabemos que o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins: tem uma 
grande variedade de atribuições a seu cargo. A maior parte destes fins e atribuições é 
prosseguida de forma directa e imediata, ou seja, pela pessoa colectiva Estado e sob 
direcção do Governo. 
Há outros casos, porém, em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa 
forma. Pode haver, e há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas 
funções com autonomia. São serviços do Estado, mas não dependem directamente 
das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus próprios órgãos de 
direcção ou gestão, mas não são independentes. Estamos aqui perante a 
administração central descentralizada (caso da maior parte das escolas secundárias 
públicas). 
Há um outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para além de um grau 
maior de autonomia, têm personalidade jurídica. Passam a ser sujeitos de direito 
distintos da pessoa-Estado. Já não são o Estado, já não estão incorporados no Estado 
e já não integram o Estado. No entanto, está aqui, ainda, em causa a prossecução de 
fins ou atribuições do Estado, mas não por intermédio dele próprio, através de outras 
pessoas colectivas, distintas deste, ou seja, o Estado transfere-lhes algumas 
atribuições e alguns poderes (que continuam, no entanto, a ser, de raiz, do Estado). 
Qual a sua razão de ser? As necessidades do mundo actual levaram à 
conveniência de adoptar novas fórmulas de organização e funcionamento da 
Administração Pública, para melhor prossecução dos fins do Estado. Por isso o Estado 
cria estes centros autónomos (embora o grau de autonomia varie – pode atingir o nível 
máximo como as empresas públicas empresarias ou o nível mínimo, agindo como 
verdadeiras direcções-gerais do ministério a que respeitam, passando pela posição 
intermédia) de decisão e de gestão, descentralizando funções em organismos que 
recebem para o efeito toda uma série de prerrogativas que os erigem em entidades 
autónomas, com a sua personalidade jurídica, com o seu pessoal, com o seu 
orçamento, com o seu património e com as suas contas. 
Outros motivos podem, ainda, ser evocados: o de escapar às regras apertadas da 
contabilidade pública, proteger certas actividades em relação a interferências políticas, 
fugir ao controlo do Parlamento, alargar o intervencionismo do Estado, entre outros. 
Cumpre, ainda, frisar, que é característica essencial deste tipo de administração, a 
sua sujeição aos poderes de superintendência e de tutela do Governo (art. 199º CRP). 
 
I. Institutos Públicos 
Definição: pessoa colectiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o 
desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial 
pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pública. 
Diploma regulador: Lei-quadro dos Institutos Públicos 
Espécies de Institutos públicos: serviços personalizados, fundações públicas e 
estabelecimentos públicos. 
 
1. Serviços Personalizados 
“Serviços públicos de carácter administrativo a que a lei atribui personalidade 
jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira” (art. 3º/1 e 2 LQIP). 
A lei dá-lhes personalidade jurídica e autonomia para poderem funcionar como se 
fossem verdadeiras instituições, no entanto não o são. Estes serviços são 
 18 
verdadeiramente departamentos do tipo “direcção-geral”. Exemplo Junta de Energia 
Nuclear 
Há ainda dentro destes uma sub-espécie: organismos de coordenação económica. 
Exemplo: Instituto do Vinho do Porto 
 
2. Fundações Públicas 
“Fundação que reveste natureza de pessoa colectiva” (art. 3º/1 e 2 LQIP). 
Trata-se, aqui, de patrimónios que são afectados à prossecução de fins públicos 
especiais. Exemplo: Fundo de Abastecimento (hoje já revogado) 
 
3. Estabelecimentos Públicos 
São os institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços 
abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos 
cidadãos que delas careçam. 
As diferenças destes estabelecimentos públicos face às anteriores espécies são: 
pertencem ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, assenta 
basicamente num património e é um estabelecimento aberto ao público e destinado a 
fazer prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos. 
Exemplos: Universidades Públicas ou Hospitais do Estado 
 
 
II. Empresas Públicas 
 
Esta é uma matéria cuja importância tem vindo a crescer, sobretudo a seguir à 2ª 
Guerra Mundial, em que o Estado ganhou um maior poder interventivo. 
 
1. Sector Empresarial do Estado (SEE) 
Nasceu, na sua configuração actual, sob o signo das nacionalizações (importa 
notar que apesar de todas as empresas nacionalizadas serem empresas públicas nem 
todas as empresas públicas são empresas nacionalizadas). 
Há três fases que importa distinguir na evolução histórica das empresas públicas 
no nosso país: antes do 25 de Abril de 74 (eram poucas), de 25 de Abril de 74 até 99 
(muitas empresas privadas foram nacionalizadas, outras foram criadas ex novo) e de 
99 em diante (com a entrada de Portugal para a CEE, com a moda das privatizações 
com a aplicação na ordem interna das directivas comunitárias e dos mecanismos de 
defesa do consumidor e da concorrência, a situação modifica-se por completo). 
Há três espécies de empresas que fazem parte do Estado: 
a. Empresas públicas sob forma privada 
São sociedades controladas pelo Estado. 
Caracterizam-se pela sua subordinação à influência dominantedo Estado, ou 
de outras entidades públicas, a qual pode resultar, quer da maioria do capital, quer 
da existência de direitos especiais de controlo. 
b. Empresas públicas sob forma pública 
Também chamadas de entidades públicas empresariais, são pessoas 
colectivas públicas. 
Têm direcção e capitais públicos. 
c. Empresas privadas participadas pelo Estado 
Não são empresas públicas, mas integram o SEE. Não interessam para o 
nosso estudo. 
 
2. Conceito de empresa pública 
Definição: organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por 
entidades jurídicas públicas 
 19 
O que é uma empresa? Há diversas definições para este conceito. Para este caso 
vamos recorrer ao conceito de unidade de produção, ou seja, as organizações de 
capitais, técnica e trabalho, que se dedicam à produção de determinados bens ou 
serviços, destinados a ser vendidos no mercado mediante um preço. Ora, se as 
unidades de produção funcionam de modo a prosseguir o lucro, ainda que não o 
consigam, se têm um fim lucrativo, são empresas. 
Quanto à autonomia: o actual estatuto das empresas públicas reconhece 
implicitamente o traço característico de as empresas públicas serem dotadas de 
personalidade e autonomia. Umas são sociedades, dotadas de personalidade jurídica 
privada, outras são pessoas colectivas públicas. 
Quanto à designação: as empresas públicas que revistam forma jurídica privada 
serão denominadas como sociedades anónimas (S.A.), se revestirem forma jurídica 
pública são entidades públicas empresariais (E.P.E.) 
As empresas públicas, como de resto também os institutos públicos, estão sujeitas 
à intervenção do Governo, que reveste as modalidades da superintendência e da 
tutela (económica e financeira). Este pode definir a orientação estratégica de cada 
empresa pública, isto é, definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregar 
para tal (note-se que o mesmo não acontece com as autarquias locais – administração 
autónoma). 
A regra geral, no nosso país, é que estas empresas públicas, embora muitas vezes 
administradas por uma direcção pública e sempre sujeitas a um apertado controlo 
público, aplicam em princípio, na sua actividade, o princípio da gestão privada e o 
direito privado. 
 Motivos de criação de empresas públicas: 
a. Domínio de posições-chave na economia 
b. Modernização e eficiência da Administração 
c. Aplicação de uma sanção política 
d. Execução de um programa ideológico 
e. Necessidade de um monopólio 
 
 
 
A ADMINISTRAÇÃO AUTÓNOMA 
 
A Administração Autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios 
das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com 
independência a orientação das suas actividades, sem sujeição a hierarquia ou a 
superintendência do Governo. 
Ela, ao contrário da administração indirecta (que prossegue as atribuições do 
Estado), prossegue interesses públicos próprios. Dirige-se a si mesma, apresentando-
se como um fenómeno de auto-administração: são os seus próprios órgãos que 
definem com independência a orientação das suas actividades, sem estarem sujeitos 
a ordens ou instruções, nem a directivas ou orientações do Governo. 
Enquanto que a administração directa do Estado, central ou local, depende sempre 
hierarquicamente do Governo, e a administração estadual indirecta está sujeita, em 
princípio, à superintendência do Governo, a administração autónoma não deve 
obediência a ordens ou instruções do Governo, nem tão-pouco a quaisquer directivas 
ou orientações dele emanadas. 
O único poder que constitucionalmente o Governo pode exercer sobre a 
administração autónoma é o poder de tutela (artigo 199º d), 229º/4 e 242º CRP), que é 
um mero poder de fiscalização ou controlo, que não permite dirigir nem orientar as 
entidades a ele submetidas. 
Existem três espécies de entidades públicas que desenvolvem uma administração 
autónoma: as associações públicas, as autarquias locais e as regiões autónomas 
 20 
(embora numa posição muito especial). As primeiras são entidades de tipo associativo, 
as segundas e terceiras são pessoas colectivas de população e território. Em comum 
têm o facto de em todas elas haver um substrato humano (todas são agrupamentos de 
pessoas). 
 
I. Associações Públicas 
 
Uma associação é uma pessoa colectiva constituída pelo agrupamento de várias 
pessoas singulares ou colectivas que não tenha por fim o lucro económico dos 
associados (se o tivesse, seria uma sociedade) – artigos 157º e 167º do Código Civil. 
A maior parte das associações são entidades privadas. Mas em relação a algumas 
associações a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecução de 
certos interesses colectivos, chegando mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjunto 
de poderes públicos ao mesmo tempo que as sujeita a especiais restrições de carácter 
público. Estas associações têm ao mesmo tempo natureza associativa e de pessoas 
colectivas públicas, daí a denominarem-se de associações públicas. 
Definição: pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar 
autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a 
um grupo de pessoas que se organizam com esse fim. 
Enquanto que os institutos públicos e as empresas públicas têm um substrato de 
natureza institucional e existem para prosseguir interesses públicos do Estado, as 
associações públicas têm um substrato de natureza associativa e prosseguem 
interesses públicos próprios das pessoas que as constituem. Há, ainda, uma diferença 
relevante entre estas associações e as empresas públicas, elas não têm por fim o 
lucro. 
Elas caracterizam-se pela sua heterogeneidade quanto ao tipo de associado, 
quanto às origens históricas e quanto aos fins prosseguidos: existem associações 
públicas de entes públicos, associações públicas de entes privados e, 
simultaneamente, entidades públicas e privadas. 
Não existe um diploma legal que regule as associações públicas no seu conjunto. 
No entanto, como pessoas colectivas que são há um grande conjunto de regras e 
princípios constitucionais que a elas se aplicam, tais como: princípio da conformidade 
dos actos com a CRP (3º/3 CRP); vinculação ao regime dos direitos, liberdades e 
garantias (18º/1 CRP); direito dos particulares de poderem aceder aos tribunais para 
defesa dos seus direitos (20º CRP), princípio da responsabilidade civil por violação 
dos direitos dos particulares (22º CRP); fiscalização das suas finanças pelo Tribunal 
de Contas (214º CRP); submissão a todos os princípios constitucionais sobre 
organização ou actividade administrativa (267º e 267º CRP) e a todos os direitos 
constitucionais dos particulares (268º CRP), entre outros. 
O recurso ao direito privado é, também aqui, crescente. Estas entidades actuam 
segundo regras de direito público quando pretendem agir perante os seus associados, 
ou mesmo terceiros, munidas de poderes de autoridade, e quando desenvolvem 
actividades instrumentais seguem, normalmente, o direito privado. 
 
1. Associações públicas de entidades públicas 
São entidades que resultam da associação, união ou federação de entidades 
públicas menores e, especialmente, de autarquias locais. Nos últimos anos têm se 
desenvolvido e multiplicado de uma forma muito intensa. 
Nestes casos a leis entrega a uma associação de pessoas privadas a prossecução 
de um interesse público destacado de uma entidade pública de fins múltiplos, o Estado, 
e coincidente com os interesses particulares desses mesmos sujeitos. A lei confia nas 
capacidades destes par, em associação, desempenharem adequada e correctamente 
a missão de interesse público colocada sobre os seus ombros. Ela reconhece, de uma 
forma implícita, que nas circunstancia do caso, um certo interesse público será melhor 
 21 
prosseguido pelos particulares interessados, em regime de associação, e sob a 
direcção de órgãos por si próprios eleitos, do que por um serviço integrado na 
administração directa do Estado. 
Exemplos: associações defreguesias, comunidades intermunicipais, áreas 
metropolitanas ou as regiões de turismo. Todos estes casos representam a 
associação de determinadas pessoas colectivas públicas para a prossecução de um 
fim em comum. 
Em especial das ordens profissionais: 
Definição: associações públicas formadas pelos membros de certas profissões de 
interesse público com o fim de, por devolução de poderes do Estado, regular e 
disciplinar o exercício da respectiva actividade profissional. 
As suas funções são de: representação da profissão face ao exterior, apoio dos 
seus membros, regulação da profissão e outras funções administrativas acessórias ou 
instrumentais. 
As funções de regulação profissional desdobram-se na regulação do acesso à 
profissão e na regulação do exercício da profissão. 
Estas funções exigem, como é natural, que seja colocado na disponibilidade 
destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária natureza. Elas dispõem de 
poder regulamentar, bem como do poder de praticar actos administrativos, definidores 
da situação jurídica individual e concreta dos seus membros e mesmo de terceiros. 
Assim, os traços do regime legal das ordens profissionais que suportam a sua 
actividade traduz-se, normalmente, nas características de: 
a. Unicidade 
Impede a existência de outras associações públicas com os mesmos objectivos 
e o mesmo âmbito de jurisdição, mas não inviabiliza outras associações com 
diferente âmbito territorial, nem, muito menos, a existência de associações 
privadas paralelas para desempenhar funções vedadas às ordens profissionais 
(funções sindicais, por exemplo). 
b. Filiação ou inscrição obrigatória 
c. Quotização obrigatória 
d. Auto-administração 
e. Poder disciplinar 
Vai desde à interdição do exercício da actividade profissional, implica a 
existência de um conjunto de garantias dos seus destinatários 
 
2. Associações públicas de entidades privadas 
É a categoria mais importante das associações públicas pois constitui o seu 
paradigma. 
Exemplos: ordens profissionais ou câmaras profissionais (partilham do mesmo 
conceito das anteriores mas neste caso o grau académico dos associados é 
intermédio e no primeiro é superior), podendo-se ainda considerar as academias 
cientificas e culturais. 
 
3. Associações públicas de carácter misto 
Numa mesma associação agrupam-se uma ou mais pessoas colectivas públicas e 
indivíduos ou pessoas colectivas privadas. É o caso dos centros de formação 
profissional e de gestão partilhada, das cooperativas de interesse público ou dos 
centros tecnológicos. 
 
4. Figuras afins 
São figuras afins: 
a. Associação Nacional de Municípios e a Associação Nacional de Freguesias 
b. Associações políticas 
c. Igrejas e as demais comunidades religiosas 
d. Associações sindicais 
 22 
e. Cruz Vermelha Portuguesa 
f. Federações desportivas 
g. Casas do povo 
h. Associações de solidariedade, voluntários ou de acção social 
i. Associações de desenvolvimento regional 
j. Câmaras de comércio e indústria 
k. Universidades públicas 
l. Comissão da Carteira Profissional do Jornalista 
 
II. Autarquias Locais 
 
A existência de autarquias locais é um imperativo constitucional (art. 235º CRP). 
 
1. Conceito de Autarquia Local 
A CRP dá-nos uma noção de autarquia local no artigo 235º, no entanto, esta noção 
carece de alguns esclarecimentos, através de uma outra definição: são pessoas 
colectivas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em 
diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos 
interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, 
representativos dos respectivos habitantes. 
As autarquias locais são, todas elas, pessoas colectivas distintas do Estado, elas 
não fazem parte do Estado, não são o Estado nem pertencem ao Estado. São 
entidades independentes e completamente distintas do Estado. Não são instrumentos 
da acção do Estado, mas formas autónomas de organização das populações locais 
residentes nas respectivas áreas. Constituem-se de baixo para cima, emanando das 
populações residentes, e não de cima para baixo, emanando do Estado. 
O conceito de autarquia comporta, assim, quatro elementos: 
a. Território 
Este é o elemento de maior importância. Ele é, naturalmente, parte do território 
do Estado (e a essa parte chama-se circunscrição administrativa). No entanto, não 
devemos confundir a circunscrição administrativa (apenas a porção do território) 
com autarquia local (pessoa colectiva organizada com base nesse território). 
O território tem uma tripla função: identificar a autarquia local, definir a 
população respectiva e delimitar as atribuições e as competências da autarquia e 
dos seus órgãos em razão do lugar. 
b. Agregado populacional 
É em função dele que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia e, 
também, porque a população constitui o substrato humano da autarquia local. Aqui 
é o critério de residência que funciona primariamente, levando à designação de 
munícipes – a qualidade de membro da população de uma autarquia local, confere 
uma série de direitos e deveres (o direito mais importante é o de voto, como dever 
temos o exemplo do dever de pagar impostos locais). 
c. Interesses comuns 
São estes interesses que servem de fundamento à existência das autarquias 
locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populações 
locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita, unidas pelos 
laços da vizinhança. 
É a existência de interesses locais diferentes dos interesses gerais da 
colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado existem entidades 
especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais. 
d. Órgãos representativos 
Não há, em rigor, autarquia local quando ela não é administrada por órgãos 
representativos das populações que a compõem. 
 23 
É isto que se passa nos regimes democráticos, estes órgãos são eleitos em 
eleições livres pelas respectivas populações, são as eleições locais ou autárquicas 
 
As autarquias locais são compostas, igualmente, por alguns traços gerais: 
a. Divisão do território 
Só pode ser estabelecida por lei (236º/4). 
b. Descentralização 
A lei administrativa tem de respeitar este princípio (237º CRP). 
c. Património e finanças locais 
As autarquias locais possuem património e finanças próprias (238º/1 CRP) 
d. Correcção de desigualdades 
O regime das finanças locais visará a necessária correcção de desigualdades 
entre autarquias do mesmo grau (238º/2 CRP) 
e. Órgãos dirigentes 
As autarquias locais são dirigidas por uma assembleia deliberativa e por um 
órgão colegial executivo (240º/1 e 2 CRP) 
f. Referendo local 
É autorizado sobre matérias da competência exclusiva da autarquia (240º/3 
CRP) 
g. Poder regulamentar 
As autarquias locais têm poder regulamentar próprio (241º CRP) 
h. Tutela administrativa 
As autarquias locais estão sujeitas à tutela do Estado. Mas esta tutela consiste 
unicamente na verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos, 
e só pode ser exercida nos casos e segundo as formas previstas na lei (242º/1 
CRP), as medidas tutelares que restrinjam a autonomia local são obrigatoriamente 
precedidas de parecer de um órgão autárquico (nº2) e a dissolução dos órgãos 
autárquicos directamente eleitos só pode ter por causa acções ou omissões ilegais 
graves (nº3). 
i. Pessoal 
As autarquias locais têm quatros de pessoal próprio e a estes funcionários é 
aplicável o regime jurídico dos funcionários públicos (243º/1 e 2 CRP). 
j. Apoio do Estado 
O Estado tem o dever de, nos termos da lei, conceder às autarquias locais 
apoio técnico e em meios humanos (243º/3) 
Fazem parte das autarquias locais três espécies: 
a. Freguesias 
b. Municípios 
c. Regiões 
A CRP prevê-las, no entanto não se encontram ainda em prática. 
 
2. Descentralização, auto-administração e poder local 
A existência constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da sua 
autonomia faceao poder central fazem parte da própria essência da democracia e 
traduzem-se no conceito jurídico-político de descentralização. Isto significa que as 
tarefas da administração pública não são desempenhadas por uma só pessoa 
colectiva, mas por várias pessoas colectivas diferentes. 
Pode haver descentralização em sentido jurídico e não em sentido político, foi o 
caso do regime da CRP33, mas quando estamos presente os dois modos de 
descentralização, estamos em presença de um fenómeno que se chama auto-
administração, as populações administram-se a si próprias (não confundir com auto-
governo). 
E o que é o poder local? Para que exista é necessária ainda mais alguma coisa, 
além da auto-administração. Pode haver autarquias locais e não haver poder local, 
 24 
desde logo se não existir descentralização política. No entanto pode existir 
descentralização política e jurídica e não existir poder local. 
Só há poder local quando as autarquias locais são verdadeiramente autónomas e 
têm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira. Existe, sem dúvida em 
Inglaterra e na Alemanha (o professor Freitas do Amaral não considera que exista em 
Portugal). 
 
3. O princípio da autonomia local 
A CRP consagra este princípio mas o entendimento do sentido e do alcance deste 
tem variado conforme as épocas históricas e regimes políticos, não havendo, ainda, na 
actualidade, unanimidade de opinião acerca do assunto. 
O princípio da autonomia local pressupõe e exige, pelo menos, os direitos 
seguintes: 
a. “O direito e a capacidade efectiva de as autarquias regulamentarem e 
gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das 
respectivas populações, uma parte importante dos assuntos públicos” 
(Carta Europeia, art. 3º/1)  domínio reservado 
b. O direito de participarem na definição das políticas públicas nacionais que 
afectem os interesses próprios das respectivas populações 
c. O direito de partilharem com o Estado ou com a região as decisões sobre 
matérias de interesse comum 
d. O direito de, sempre que possível, regulamentarem a aplicação das normas 
ou planos nacionais de forma a adaptá-los convenientemente às realidades 
locais 
 
4. A Freguesia 
Definição: autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a 
prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunscrição 
paroquial. A paróquia é uma expressão sinónima de freguesia e tem, portanto, um, 
sentido administrativo e não apenas religioso. 
Quais são as atribuições da freguesia? A matéria está regulada no artigo 14º da 
Lei 159/99 (lei que estabelece o quadro de transferências de atribuições e 
competências do Estado para as autarquias, a LQTACA). As suas principais 
atribuições são: recenseamento eleitoral (no plano político), administração dos seus 
bens, promoção de obras públicas (no plano económico), prestar assistência social e 
desenvolver matéria de cultura popular (no plano social). 
A freguesia tem dois órgãos: 
a. Assembleia de Freguesia 
Reúne ordinariamente quatro vezes por ano. A sua competência está regulada 
no art. 17º da LAL e pode ser agrupada em quatro funções: eleitoral, de 
fiscalização, de orientação social e decisória 
b. Junta de Freguesia 
É o corpo administrativo da freguesia e é composta por um Presidente (a 
pessoa que tiver encabeçado a lista mais votada para a Assembleia de Freguesia) 
e por um certo número de vogais. É de funcionamento regular e reúne 
ordinariamente uma vez por mês. 
O art. 34º da LAL regula as funções da Junta de Freguesia, que se podem 
agrupar em 5 tipos: executiva, de estudo e proposta, de gestão, de fomento e de 
colaboração. 
É de referir, igualmente, que a Junta de Freguesia pode exercer competências 
delegadas pela Câmara Municipal (art.37º e 66º LAL e 13º/2 LQTACA) devendo o 
acto de delegação ser objecto de ratificação pela Assembleia Municipal. 
 
5. O Município 
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Definição: autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da 
população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por 
ela eleitos. 
O município é o único tipo de autarquia que tem existência universal, é nele que se 
estrutura e pratica a democracia local, chama a si a responsabilidade por um número 
muito significativo de serviços prestados à comunidade. 
No que à transferência de atribuições da Administração Central para as autarquias 
locais vigora a Lei nº 159/99 (LQTACA). Esta tem simultaneamente uma intenção 
unificadora (reúne num só elenco atribuições já transferidas e a transferir para as 
autarquias) e uma intenção reguladora (traça um quadro lógico dos princípios a que 
deve obedecer cada operação de transferência de atribuições). Ela proclama como 
objectivo geral a concretização dos princípios da descentralização administrativa e da 
autonomia do poder local. 
O sistema português não faz, a nível do município, muito sentido. Não e nem um 
sistema de tipo convencional, nem de tipo parlamentar, nem de tipo presidencialista. 
O município toma decisões através de órgãos (abaixo) mas essas decisões têm 
que ser cuidadosamente estudadas e preparadas e, uma vez tomadas, têm que ser 
executadas. A preparação e execução das decisões competem aos serviços 
municipais. Estes têm duas categorias: os serviços municipais (em sentido restrito, 
exemplos: secretaria/tesouraria da câmara) e os serviços municipalizados (exemplos: 
captação, condução e distribuição de água, transportes colectivos). Estes últimos são, 
do ponto de vista material, verdadeiras empresas públicas municipais que, não tendo 
personalidade jurídica, estão integrados na pessoa colectiva município. 
 
Órgãos do município: 
a. Assembleia Municipal 
É o órgão deliberativo. Pode destituir a Câmara Municipal, pois esta é 
responsável perante a Assembleia Municipal e tem o poder de aprovar ou rejeitar a 
proposta de orçamento anual apresentada pela Câmara Municipal. 
Não e toda ela eleita directamente: é, em parte, constituída por membros 
eleitos (que não pode ser inferior ao dos membros por inerência) e, em parte, 
constituída por membros por inerência (presidentes das juntas de freguesia). 
Tem anualmente cinco sessões ordinárias (Fevereiro, Abril, Junho, Setembro e 
Novembro). 
Das suas funções destacam-se cinco: orientação geral do município, 
fiscalização da Câmara Municipal, regulamentação (emite posturas municipais), 
tributária e de decisão superior (exemplo: aprovação do plano de urbanização). 
b. Câmara Municipal 
Órgão colegial, directamente eleito pela população, de tipo executivo a quem 
está atribuída a gestão permanente dos assuntos municipais, é o corpo 
administrativo do município. É composta pelo Presidente da Câmara e pelos 
vereadores e funciona em sessão permanente. 
Tem cinco tipos de funções: preparatória e executiva (prepara as deliberações 
da AM e executa-as); consultiva, de gestão, de fomento (apoia, exclusiva ou 
conjuntamente, o desenvolvimento de actividades de interesse municipal de 
natureza social, cultura, desportiva, etc.) e de decisão (toma todas as decisões de 
autoridade que a lei lhe confia, através da prática de actos administrativos, 
contratos administrativos ou de emissão de posturas municipais). 
c. Presidente da Câmara Municipal 
Órgão executivo. A CRP quase que deixa em silêncio esta figura, ele será 
ou não órgão consoante os poderes que a lei lhe atribua. Actualmente o basto 
elenco de competências anunciadas no art. 65º da LAL confirmam que este é um 
órgão de vasta competência executiva, é a figura emblemática do município e o 
verdadeiro chefe da administração municipal. 
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As suas funções são: presidencial (convoca e preside às reuniões da Câmara), 
executiva (executa as deliberações tomadas pela própria Câmara), decisória 
(dirige e coordena os serviços municipais, como superior hierárquico dos 
respectivos funcionários e resolve todos os problemas que a lei lhe confie ou 
Câmara delegue) e interlocutória (fornece informações aos vereadores e à AM).