Políticas Públicas - Princípios, propósitos e processos

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Políticas Públicas 
Princípios, Propósitos e Processos 
Circulação Interna 
Textos extraídos Do Livro Políticas Públicas: Princípios, Propósitos e Processos de Reinaldo Dias e Fernanda Matos 
 
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SUMÁRIO 
 
 
SUMÁRIO 
 
UNIDADE 1: 
 O conceito de política pública................................................................................................ 2 
Exercícios de Síntese.............................................................................................................. 50 
 
UNIDADE 2: 
 As estruturas de governança pública................................................................................. 51 
Exercícios de Síntese............................................................................................................. 73 
 
UNIDADE 3: 
 Planejamento e políticas públicas....................................................................................... 74 
Exercícios de Síntese............................................................................................................. 97 
 
UNIDADE 4: 
 As políticas públicas e a responsabilidade social.............................................................. 98 
Exercícios de Síntese............................................................................................................. 123 
 
REFERÊNCIAS.................................................................................................................... 124 
 
EXERCÍCIOS AVALIATIVOS.......................................................................................... 132 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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UNIDADE 1 
O conceito de política pública 
 
“A política é a arte de unir os homens entre si para estabelecer vida social comum, 
cultivá-la e conservá-la.” (Johannes Althusius, 1603). 
 
Neste capítulo são abordados alguns conceitos fundamentais para o entendimento do significado 
das políticas públicas. Entre os temas destacados se encontram: a política, Estado, a ideia de público, o 
bem comum e seus desdobramentos principais. As políticas públicas são definidas de várias formas, e 
identificados seus pontos em comum. Sua conceituação está identificada como uma ação empreendida a 
partir do Estado, pelas instâncias do governo. Algumas tipologias e suas características principais são 
descritas. Finalizando, se introduz a temática das novas políticas públicas emergentes. 
 
A concepção de política 
 
Na abordagem do objeto de estudo deste livro há, de início, um problema terminológico com 
respeito ao uso da palavra políticas. Deve ser levado em consideração que tanto a política como as 
políticas públicas estão relacionadas com o poder social. Mas enquanto a política é um conceito amplo, 
relacionado com o poder de modo geral, as políticas públicas correspondem a soluções específicas de 
como manejar os assuntos públicos. No idioma inglês, distinguem-se claramente dois termos: politics 
epolicies. 
O termo politics refere-se ao conjunto de interações que definem múltiplas estratégias entre 
atores para melhorar seu rendimento e alcançar certos objetivos. Refere-se à política entendida como a 
construção do consenso e luta pelo poder. Desse modo, podemos nos referir à política de uma 
organização, de uma empresa, de um clube, de uma família ou de um grupo social específico. Também 
pode se referir à carreira profissional de um político, que por suas atitudes busca obter e ampliar sua 
influência. A dedicação à política, nesse sentido, remete a uma atividade que tem regras de jogo 
específicas (dinâmica partidária e eleitoral) e um estilo próprio (interesse pelo público e atributos de 
liderança). 
Já o termo policy (cujo plural é policies) é entendido como ação do governo. Constitui atividade 
social que se propõe a assegurar, por meio da coerção física, baseada no direito, a segurança externa e a 
solidariedade interna de um território específico, garantindo a ordem e providenciando ações que visam 
atender às necessidades da sociedade. A política, nesse sentido, é executada por uma autoridade 
legitimada que busca efetuar uma realocação dos recursos escassos da sociedade. Nesse caso, a política 
pode ser adjetivada em função do campo de sua atuação ou de especialização da agência governamental 
encarregada de executá-la. Desse modo, podemos nos referir à política de educação, saúde, assistência 
social, agrícola, fiscal etc., ou seja, produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social. 
Na língua portuguesa existe somente um termo para referir-se ao, conjunto de todas essas 
atividades descritas pelos dois termos anglo-saxões, em função disso se adota a tradução do termo policy 
por “políticas públicas” para referir-se ao conjunto de atividades que dizem respeito à ação do governo. 
No que diz respeito, especificamente, ao termo “política”, a definição clássica foi herdada dos 
antigos gregos, no século 4 a.C, através da obra de Aristóteles Política. O conceito de política é derivado 
do adjetivo originado de polis (politikós), que significa tudo que se refere à cidade e, consequentemente, 
o que é urbano, civil, público e até mesmo sociável e social. Ou, dito de outro modo, o conceito de 
política “é habitualmente empregado para indicar atividade ou conjunto de atividades que têm de algum 
modo, como termo de referência, a polis, isto é, o Estado”. 
No conjunto de atividades que tem como referência a polis, ou seja, o Estado, este pode ser o 
sujeito ou o objeto de ação. O Estado é sujeito pelo fato de pertencer à esfera da política, com atos como o 
de comandar ou proibir algo, ou o exercício do domínio exclusivo sobre um determinado território, o de 
legi
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slar com normas válidas que se impõem a todos, o de extrair e distribuir recursos de um setor para outro 
da sociedade e assim por diante. O Estado é objeto da ação quando partem da sociedade civil iniciativas 
que visam influenciar de alguma forma a ação do Estado. 
A política, também, pode ser vista como um conjunto de interações que visam atingir 
determinado objetivo, e neste sentido está em toda parte, seja na arte, nos jogos amorosos, nas relações de 
trabalho, na religião, no esporte etc. Podemos também entender a arte da política como destreza, 
habilidade, perícia com que se maneja assunto delicado ou uma atitude já estabelecida com respeito a 
determinados assuntos. Nesse sentido, também, uma questão se torna política quando e na medida em que 
se transforma em uma questão polêmica. 
No que diz respeito ao objeto de estudo deste livro, a política relacionada com o estudo das 
políticas públicas é “justamente a atividade que busca, pela concentração institucional do poder, sanar os 
conflitos e estabilizar a sociedade pela ação da autoridade; é o processo de construção de uma ordem”, 
que permita a pacífica convivência entre pessoas diferentes, com interesses particulares e que buscam a 
felicidade para si, condição que lhes é assegurada (ou pelo menos deveria ser) pela ação política do 
Estado. A política tem esse sentido quando associada à ação do governo, “como a atividade através da 
qual são conciliados os diferentes interesses, dentro de uma participação no poder, proporcional à sua 
importância para o bem-estar e a sobrevivência de toda a comunidade”. Política, nesse sentido, deve ser 
entendida como uma forma de governar sociedades divididas, sem o uso indevido da violência. Os pontos 
de vista divergentese os vários interesses diferentes são levados de uma forma ética a conciliarem-se, 
evitando-se o uso da coerção. 
É assim que, no contexto das políticas públicas, a política deve ser entendida como um conjunto 
de procedimentos que expressam relações de poder. Estes, por sua vez, se orientam para a resolução de 
conflitos no que se refere aos bens públicos. Em outras palavras, a política implica a possibilidade de se 
resolverem conflitos de forma pacífica. A política, assim, inclui diferentes significados, mas todos de 
algum modo relacionados com posse, manutenção ou distribuição do poder. A maior parte dos cientistas 
sociais compartilha a ideia de que poder é a capacidade para afetar o comportamento dos outros. O poder 
pode ser considerado um meio que o grupo ou indivíduo tem de fazer com que as coisas sejam realizadas 
por outros indivi- duos ou grupos. Nesse sentido, o poder é um elemento básico na implementação das 
políticas. 
As políticas públicas constituem um elemento comum da política e das decisões do governo e da 
oposição. Desse modo, a política pode ser analisada como a busca pelo estabelecimento de políticas 
públicas sobre determinados temas, ou de influenciá-las. Por sua vez, parte fundamental das atividades do 
governo se refere ao projeto, gestão e avaliação das políticas públicas. Como decorrência, o objetivo dos 
políticos, sejam quais forem seus interesses, consiste em chegar a estabelecer políticas públicas de sua 
preferência, ou bloquear aquelas que lhes sejam inconvenientes. 
Ao longo do século XX, com o aumento da complexidade das sociedades, e o aumento da 
capacidade de intervenção do ser humano, possibilitado pelo avanço das novas tecnologias, a política se 
torna ainda mais importante, havendo necessidade de ampla participação da população nos processos de 
decisão que ocorrem nos diferentes âmbitos de poder, em particular no Estado. 
Hoje, os grandes problemas colocados na agenda mundial são problemas que passam pela 
intervenção política. Podemos afirmar que a política está inserida em todos os aspectos da vida humana. 
Ou seja, o terrorismo, o aquecimento global, a diminuição da diversidade, a inserção social de imigrantes, 
a melhoria da qualidade, de vida dos idosos, o aumento da inclusão social, entre tantos outros problemas, 
antes de serem ambientais, sociais ou culturais são essencialmente políticos, pois dependem de decisões 
tomadas no âmbito dos Estados, ou em fóruns internacionais em que estes continuam a ter total relevância 
e influência. Portanto, mais do que nunca torna-se necessário que a política seja compreendida pelo 
homem comum, e um componente importante desse entendimento passa pela compreensão do que é o 
Estado e o papel que está reservado a cumprir nas sociedades humanas. 
 
O Estado 
 
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O Estado é um fenômeno político que, tal qual é conhecido hoje, surge no século XVI quando se 
consolida o poder real que se impõe sobre outros poderes, como a nobreza, os parlamentos, as cidades 
livres e a Igreja. Primeiramente, o Estado moderno surge em sua forma absolutista, onde o rei é o 
soberano absoluto; no final do século XVIII, com a Revolução Francesa de 1789, surge o Estado-nação 
que se consolida no século XIX e onde o povo é o soberano. Este Estado-nacão mantém-se até os dias 
atuais e é a formação reconhecida pela Organização das Nações Unidas (ONU); embora tenha diferentes 
formatos, o princípio básico se mantém. 
Ocorre, muitas vezes, uma confusão entre os termos ‘Estado’ e ‘Estado-nação’, embora sejam 
termos semelhantes, e muitas vezes nem se empregue a terminologia nação para se referirem aos muitos 
Estados existentes no planeta, esses conceitos na realidade “referem-se a categorias ou gêneros diferentes: 
o Estado-nação ou país é uma unidade político-territorial soberana, enquanto que o Estado moderno é 
uma instituição - a principal instituição em cada país”. Enquanto instituição, nos referimos a uma 
associação política. 
Quando utilizamos a palavra “Estado” estamos nos referindo à totalidade da sociedade política, 
ou seja, o conjunto de pessoas e instituições que formam a sociedade juridicamente organizada sobre um 
determinado território. A palavra “governo”, por sua vez, se refere somente à organização específica de 
poder ao serviço do Estado, ou seja, àqueles que gerenciam os negócios do Estado por um determinado 
período de tempo. 
A função do governo, na direção ou processo de administração do Estado, é aplicar as leis e 
políticas públicas do Estado através dos poderes Executivo e do Judiciário, e, quando necessário, 
empreender sua reforma através do poder Legislativo. Numa abordagem mais atual, entende-se o governo 
como “constituído pela cúpula do poder Executivo, do poder Judiciário, e pelos deputados e senadores. 
Além de ser o processo de governar, o governo é o grupo dirigente do Estado”. 
A administração dos negócios do Estado, feita pelo governo, ocorre em todos os níveis da 
estrutura estatal - federal, estadual e municipal. Essa administração dos negócios do Estado é renovada de 
quatro em quatro anos nos diferentes níveis. No Brasil, as eleições para eleger o governo federal e os 
governos estaduais coincidem de quatro em quatro anos. As eleições para os governos municipais são 
realizadas dois anos após, e também realizadas de quatro em quatro anos. Em todos os casos é permitida a 
reeleição somente uma vez. Todos os níveis de governo atuam em nome do Estado e constituem a parte 
mais visível dessa organização; tendo a capacidade de induzir mudanças no âmbito do aparato estatal. 
Do ponto de vista das políticas públicas, as decisões mais importantes ocorrem no seio do poder 
governamental. Pode haver um equilíbrio ou desequilíbrio entre a parcela de decisão que cabe ao 
Executivo ou ao Legislativo, dependendo de vários fatores. Num regime presidencialista, como é o caso 
do Brasil, “isso depende do vigor da representação política no Poder Legislativo. Quanto mais o 
Parlamento corresponder ao espaço de representação das forças sociais, maior tende a ser o seu peso” no 
rumo que tomarão as políticas públicas. E, ao contrário, “quanto mais débil ou mais artificial ou ainda 
mais segmentada em benefício de classe ou grupos sociais for a representação parlamentar, mais a 
fundamentação e o rumo que tomarão as políticas públicas tende a se deslocar para o interior do aparelho 
administrativo”. 
A sociedade civil, por sua vez, em contraposição à sociedade política, ou Estado, é a sociedade 
organizada, que “engloba todas as relações sociais que estão à margem do Estado, mas que exercem 
algum tipo de influência sobre ele”. Ou seja, “da sociedade civil participam tanto organizações públicas 
não estatais de advocacia política e de prestação de serviços, e movimentos sociais quanto empresas e 
indivíduos interessados nos problemas públicos”. É constituída pelas organizações da sociedade civil, 
tanto do mercado quanto do terceiro setor (entidades sem fins lucrativos), nela se incluem tanto a Ordem 
dos Advogados do Brasil (OAB), a União Nacional dos Estudantes (UNE), como a Federação das 
Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) entre outras. 
No Brasil, os atores sociais que emergiram na sociedade civil após 1970, à revelia do Estado, 
criaram novos espaços e formas de participação e relacionamento com o poder público. A partir da 
Constituição de 1988, a participação das organizações da sociedade civil ampliou-se com o 
des
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envolvimento de práticas que abriram espaço para o incremento da democracia participativa. A revitaliza-
ção da sociedade civil desde meados da década de 1990 se reflete no aumentodo associativismo e dos 
movimentos sociais organizados pressionando a ampliação e democratização da gestão estatal.1 
 
Principais características do Estado 
 
O Estado está presente em toda parte, “o lugar que ele ocupa em nossa vida cotidiana é tamanho 
que não poderia ser retirado dela sem que ao mesmo tempo, ficassem comprometidas nossas possibilidade 
de viver”, sua autoridade se faz sentir sob diversas formas. 
O Estado é uma criação cultural humana, que vive na estrutura funcional de seu quadro de 
funcionários, que possui um objetivo. Constitui uma entidade, não uma pessoa, formado por um aparato 
social, jurídico-administrativo, para se obter a institucionalização do poder político. E dotado de uma 
vontade, concretizada em leis, que determina a conduta social. A função legislativa é a manifestação da 
vontade do Estado. O Estado manifesta sua vontade pelas leis, e faz que seja cumprida através do 
exercício do poder Executivo. 
O Estado é responsável pela ordem, pela justiça e pelo bem comum da sociedade. Para tanto, deve 
legislar (criar e manter em dia uma ordem jurídica eficaz); administrar (prover, através de diversos 
mecanismos legais e executando os serviços públicos, as necessidades da comunidade) e julgar (resolver 
pacificamente, de acordo com a lei, os conflitos de interesses que possam surgir e decidir qual é a norma 
aplicável em caso de dúvida). 
A nova realidade econômica mundial tem levado os Estados a se modificarem, considerando os 
novos espaços em que estão inseridos, alterando suas práticas tradicionais e reformulando os conceitos de 
soberania. 
O Estado possui acesso a um número limitado de recursos que devem ser utilizados para atender a 
um número significativo de demandas da sociedade e que tendem a crescer em função da maior 
complexidade das sociedades e das novas exigências e problemas decorrentes. Deste modo, as funções 
estatais em todos os níveis (federal, estadual, municipal), para serem exercidas, necessitam de um mínimo 
de planejamento, com a adoção de critérios de racionalidade para que as metas e objetivos sejam 
alcançados de forma eficiente, ou seja, obter resultados com recursos limitados. 
Para desempenhar suas funções essenciais, o Estado precisa ter determinadas capacidades que 
podem ser sintetizadas em uma série de dimensões identificadas como cruciais para o seu exercício e que 
são: 
 
a) Definir e manter prioridades entre as muitas demandas conflitantes. 
b) Direcionar recursos para onde eles sejam mais eficazes. 
c) Inovar quando as políticas existentes tiverem falhado. 
d) Coordenar objetivos conflitantes num todo coerente. 
e) Ser capaz de impor perdas a grupos poderosos. 
f) Representar interesses difusos e desorganizados além daqueles que são concentrados e bem 
organizados. 
g) Assegurar a implementação efetiva das políticas governamentais uma vez que elas tenham sido 
decididas. 
h) Assegurar a estabilidade das políticas para que elas tenham tempo para surtir efeito. 
i) Assumir e manter compromissos internacionais nas áreas de comércio e defesa nacional para 
assegurar o bem-estar duradouro do Estado. 
j) Administrar cisões políticas para que a sociedade não degenere em guerra civil. 
k) Assegurar a adaptabilidade das políticas quando as mudanças das circunstâncias o exigirem. 
l) Assegurar coerência entre diferentes âmbitos de políticas, para que as novas políticas sejam 
compatíveis com as já existentes. 
m) Assegurar uma coordenação eficiente das políticas entre os diferentes atores que operam num 
1 Jacobi (2009). 
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mesmo âmbito de políticas. 
 
Essas capacidades do Estado podem ser estreitamente associadas às características-chave das 
políticas públicas. 
 
O objetivo do Estado: o bem comum 
 
O Estado como instituição criada por um contrato social tem um fim, um objetivo, que não pode 
ser confundido com os objetivos daqueles que exercem o governo, que possuem interesses próprios que 
podem ou não coincidir com a função social do aparelho estatal. 
O filósofo grego Aristóteles, em sua obra Política, afirma que a finalidade do Estado é a 
felicidade na vida. Segundo ele, bem viver livre e independente “é viver venturoso e com virtude. E 
necessário, portanto, admitir em princípio que as ações honestas e virtuosas, e não apenas a vida comum, 
são a finalidade da sociedade política”. 
Esse também é o entendimento dos autores do The Federalist Papers, importante documento do 
processo constitucional norte-americano, publicado em 1788, que afirmam que “um bom governo implica 
duas coisas: primeiro, fidelidade a seu objetivo, que é a felicidade do povo; segundo, um conhecimento 
dos meios que permitam alcançar melhor este objeto”. 
Outro ponto de vista, que não contradiz os anteriores, sobre os fins do Estado, repousa sobre a 
ideia de bem comum ou o interesse público. A elaboração desse conceito tem origem na teologia católica, 
em particular com São Tomás de Aquino (1225-1274), e de acordo com essa origem a ideia de bem 
comum constitui um status no qual se alcança a satisfação de todos os desejos da comunidade e seus 
membros. Em síntese, o “bem comum” não é o bem de todos - como se “todos” fosse uma unidade real - 
mas o conjunto de condições apropriadas para que todos “grupos intermediários” e pessoas individuais - 
alcancem seu “bem particular”. 
O bem comum consiste no conjunto de condições sociais que permitam e favoreçam nos seres 
humanos o desenvolvimento integral de todos os membros da comunidade. E o Estado tem por fim último 
oferecer condições para que todas as pessoas que integram a comunidade política realizem seus desejos e 
aspirações, e para tanto assegura a ordem, a justiça, o bem-estar e a paz externa, que são elementos 
necessários para que as outras necessidades públicas sejam atendidas. 
Tradicionalmente, o Estado desempenhou uma função social como agente econômico destinado a 
realocar os recursos escassos e amenizar as contradições inerentes ao próprio desenvolvimento das forças 
de reprodução do capital - como o aumento da desigualdade social e regional, entre outras, característica 
esta acentuada na configuração do Estado de Bem-Estar Social. 
O que acontece é que a relação entre o Estado e o indivíduo receptor do benefício é mecânica, e 
embora sua ação seja permeada por um aparato burocrático formado por indivíduos reais, na realidade, a 
relação se estabelece entre seres humanos e uma engrenagem, ou seja, uma máquina animada.2 Essa 
opacidade nas relações sociais reais tornou a ação do Estado destituída de um sentido humanitário e 
consolidou a alocação não democrática dos recursos com pouca ou nenhuma participação da comunidade 
na gestão dos programas. Estabeleceu-se uma estrutura administrativa para gerir recursos destinados a 
benefícios sociais que não cumprem suas funções. Esta estrutura diminui os recursos destinados aos 
programas em prol de sua utilização na remuneração do pessoal administrativo. E, por outro lado, 
favorece a não fiscalização dos recursos, permitindo a apropriação indevida dos mesmos, via mecanismos 
de corrupção. 
Ocorre que essas atividades - meio - os procedimentos administrativos encarregados de manusear 
os recursos - têm consumido todo ou quase todo o orçamento social, passando o Estado, muitas vezes, a 
ser o receptor final de um excedente que seria destinado a diminuir os problemas sociais, ou destinar 
partes significativas desses recursos para subsidiar atividades econômicas não competitivas e que só 
conseguem se manter com esse subsídio. No Brasil, o latifúndio, particularmente em áreas do Nordeste, 
2 A referência aqui é sobre a caracterização que faz Weber de que a inteligência concretizada e uma máquina animada - a organização 
burocrática, estabelecendo uma semelhança com as maquinas inanimadas que seriam tambéma mente concretizada. Cf. Weber (1974), p. 31. 
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historicamente tem-se beneficiado desses subsídios, assim como setores industriais atrasados, do ponto de 
vista tecnológico, no Sul e Sudeste. 
Essa atividade do Estado, de gerenciar os recursos arrecadados do início ao fim do processo - do 
recolhimento dos impostos à destinação ao beneficiário - sem um controle mais efetivo da sociedade, 
gerou profundas distorções que fizeram aumentar significativamente o déficit público. 
Mesmo considerando todos esses problemas, o Estado deverá continuar exercendo seu papel 
social, embora em novas bases e com outro conteúdo. Como parte da redefinição do papel do Estado está 
a necessidade de haver um maior controle de suas ações, ou seja, uma maior democratização na execução 
de seus programas, o que somente poderá ser conseguido com a existência na sociedade de uma 
alternativa de ação permanente e independente, que fiscalize e mantenha os programas sociais em 
execução. 
Essa fiscalização e manutenção dos programas sociais pode ser realizada através de novos 
arranjos que possibilitem uma ação mais ágil do Estado; esse é um processo de reformulação em curso 
que tem possibilitado “o crescimento e a legitimação das organizações não governamentais no contexto 
nacional”. O Estado tem delegado cada vez mais “parte de seus poderes e parte de seus deveres a outras 
instituições da sociedade civil”. Configurando um novo espaço público no qual o Estado não tem 
exclusividade de ação, compartilhando a esfera pública com organizações que desempenham uma função 
pública sem fazer parte do aparato estatal, contribuindo para o desenvolvimento das políticas públicas. 
 
A definição de política pública 
 
Considerada uma área do conhecimento contida na Ciência Política, as políticas públicas foram 
adquirindo autonomia e status científico a partir de meados do século XX na Europa e Estados Unidos. 
Em 1936, Harold D. Lasswell publica o livro Política: quem ganha o quê, quando e como, título 
considerado uma das definições de políticas públicas. Na Europa, esses estudos tinham por objetivo 
analisar e explicar o papel do Estado e de suas organizações mais importantes na produção das políticas 
públicas. Já nos Estados Unidos, bem como no Brasil, a ênfase se deu na ação dos governos. 
Mas foi em 1951, com a publicação de dois livros fundamentais, que se tornaram um marco no 
estabelecimento da área disciplinar de estudos das políticas públicas, O processo governamental, de 
David B. Truman, e As ciências políticas, de Daniel Lerner e Harold D. Lasswell, que as políticas 
públicas foram se constituindo como área disciplinar específica. No Brasil, entretanto, apenas no final dos 
anos de 1970 e começo dos anos 1980 tiveram início efetivo os estudos de políticas públicas, com a 
publicação de trabalhos sobre a formação histórica das ações de governo. 
A expressão “política pública” engloba vários ramos do pensamento humano, sendo 
interdisciplinar, pois sua descrição e definição abrangem diversas áreas do conhecimento como as 
Ciências Sociais Aplicadas, a Ciência Política, a Economia e a Ciência da Administração Pública, tendo 
como objetivo o estudo do problema central, ou seja, o processo decisório governamental. 
Um primeiro passo para se discutir política pública é compreender o conceito de “público”. As 
esferas que são rotuladas como públicas são aquelas que estão em oposição a outras que envolvem a ideia 
de “privado”. O público compreende aquele domínio da atividade humana que é considerado necessário 
para a intervenção governamental ou para a ação comum. Fazem referência a esse âmbito comum muitos 
termos utilizados com frequência, tais como: interesse público; setor público; opinião pública; saúde 
pública entre outros. O conceito de política pública pressupõe que há uma área ou domínio da vida que 
não é privada ou somente individual, mas que existe em comum com outros. Essa dimensão comum é 
denominada propriedade pública, não pertence a ninguém em particular e é controlada pelo governo para 
propósitos públicos. 
A sua localização na esfera pública é a condição de tornar-se objeto de política pública. É nesse 
âmbito que as decisões são tomadas pelo público, para tratar de questões que afetam as pessoas em 
comunidades; todos os tipos de outras decisões são feitas em empresas, nas famílias e em outras 
organizações que não se consideram parte da esfera pública. A esfera pública pode ser pequena como uma 
vila 
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ou do tamanho de um país. Qualquer que seja a escala, as políticas públicas remetem a problemas que são 
públicos, em oposição aos problemas privados. 
A administração pública surgiu como instrumento do Estado para defender os interesses públicos 
ao invés dos interesses privados. Enquanto há aqueles que acham que somente os mercados podem 
equilibrar os interesses públicos e privados, outros entendem que a administração pública é o meio mais 
racional de promover o interesse público. 
Como vimos, é o governo o principal gestor dos recursos e quem garante a ordem e a segurança 
providas pelo Estado. Assim, o governo é obrigado a atender e resolver os problemas e levar adiante o 
processo de planejamento, elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas que sejam 
necessárias ao cumprimento - de modo coordenado e permanente - dessa função que lhe delegou a 
sociedade. 
Entendida, desse modo, a função primordial do governo, uma primeira definição de política 
pública pode ser formulada como sendo o conjunto de princípios, critérios e linhas de ação que garantem 
e permitem a gestão do Estado na solução dos problemas nacionais. 
Outra definição de políticas públicas pode ser sintetizada da seguinte maneira: são as ações 
empreendidas ou não pelos governos que deveriam estabelecer condições de equidade no convívio social, 
tendo por objetivo dar condições para que todos possam atingir uma melhoria da qualidade de vida 
compatível com a dignidade humana. 
Nesta definição está implícito que os governos têm por objetivo garantir que sejam atingidos os 
fins para os quais foi criado o Estado, ou seja, com a utilização de mecanismos legais e coercitivos, tornar 
possível que todos os cidadãos possam buscar a felicidade, sem que sejam prejudicados pelas ações de 
outros indivíduos ou organizações. 
No entanto, deve ficar claro que embora as ações do governo tenham por objetivo primordial 
cumprir seu papel de gestor dos negócios do Estado e primeiramente atender ao conjunto da sociedade, 
sem discriminação de qualquer tipo, visando ao bem comum, as pessoas que integram a administração por 
prazo determinado têm seus próprios interesses particulares e procurarão atender durante o tempo que 
permanecerem como administradores da coisa pública, o que pode ou não coincidir com os fins do 
Estado. É considerando esse aspecto que as políticas públicas devem compreender todas as ações dos 
governos, pois estas, de algum modo, procurarão se legitimar através de um discurso (e alguma prática) 
que considera a necessidade de atender os fins do Estado, pois é esta a expectativa que possuem todas as 
pessoas da sociedade. 
Outras definições de políticas públicas podem ser: 
 
“A combinação de decisões básicas, compromissos e ações feitas por aqueles que detêm ou 
influenciam cargos de autoridade do governo” (Larry Gerston).3 
 
“São a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) 
traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público” (Sebrae).4 
 
“É o que os governos decidem ou não fazer” (Dye).5 
 
“É a soma das atividadesdos governos, que agem diretamente ou por meio de agentes, e que 
influenciam a vida dos cidadãos” (Peters).6 
Alguns elementos mais comuns encontrados nas definições de políticas públicas são:7 
 
• A política pública é feita em nome do “público”. 
• A política pública é geralmente feita ou iniciada pelo governo. 
• A política pública é interpretada e implementada por atores públicos e privados. 
3 Gerston (2010), p. 7. 
4 Sebrae (2008), p. 5. 
5 Dye (1987), p. 1. 
6 Peters (1993), p. 4. 
7 Birkland (2010), p. 20. 
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• A política pública é o que o governo pretende fazer. 
• A política pública é o que o governo escolhe não fazer. 
 
É importante compreender-se que o conceito de políticas públicas inclui tanto temas do governo, 
como do Estado. Estes últimos são, na realidade, políticas de mais de um governo, o que lhes confere uma 
particularidade política. Também é possível considerar políticas de Estado aquelas que envolvem o 
conjunto dos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário) em seu projeto e execução. 
Há necessidade de se diferenciar os bens públicos dos bens privados ou bens destinados ao uso 
coletivo. O que as políticas públicas geram são bens públicos - não privados ou coletivos pois o caráter 
público dessas políticas não é identificado pelo “agregado social que o bem que elas produzem atingem, 
mas sim pelo fato de essas políticas serem mandatórias e impositivas”. 
As políticas públicas são o resultado da atividade política, requerem várias ações estratégicas 
destinadas a implementar os objetivos desejados e, por isso, envolvem mais de uma decisão política. 
Discutir políticas públicas é importante para “entender a maneira pela qual elas atingem a vida cotidiana, 
o que pode ser feito para melhor formatá-las e quais as possibilidades de se aprimorar sua fiscalização”. 
Um dado importante a ser considerado sobre as políticas públicas é que elas têm um aspecto 
coercitivo oficializado que os cidadãos aceitam como legítimo. Por exemplo: os impostos devem ser 
pagos, os sinais de trânsito devem ser obedecidos, as normas que regulam o funcionamento dos espaços 
públicos devem ser acatadas etc., e, em caso contrário, aqueles que não o fizerem serão penalizados. 
Esse aspecto coercitivo das políticas públicas torna as organizações públicas distintas das 
organizações privadas. A discussão permanente, por parte dos cidadãos, das políticas públicas é 
importante porque o Estado, considerado em quaisquer dos seus níveis, possui acesso a um número 
limitado de recursos que devem ser utilizados para atender a um número significativo de demandas da 
sociedade e que tendem a crescer. Deste modo, as funções estatais, para serem exercidas, necessitam de 
um mínimo de planejamento, com a adoção de critérios de racionalidade para que as metas e objetivos 
sejam alcançados de forma eficiente. Em outras palavras, observados os interesses e as demandas da 
sociedade, as ações devem ser planejadas e organizadas, avaliando as possibilidades existentes, 
estruturando sua implementação adequada, além de desenvolver mecanismos para reavaliar todo o 
processo. Isto é, fazendo escolhas sobre em que área atuar, onde atuar, por que atuar e quando atuar. 
De forma sucinta, é disto que tratam as políticas públicas, a gestão dos problemas e das demandas 
coletivas através da utilização de metodologias que identificam as prioridades, racionalizando a aplicação 
de investimentos e utilizando o planejamento como forma de se atingir os objetivos e metas predefinidos. 
Uma política pública, desse modo, pode ser considerada um programa de ação de um governo, 
que pode ser executada pelos próprios órgãos governamentais ou por organizações do terceiro setor 
(ONGs, OSCIPs, fundações etc.) investidas de poder público e legitimidade governamental pelo 
estabelecimento de parcerias com o Estado (como, por exemplo, as agências de desenvolvimento). 
O termo “público”, associado à política, não é uma referência exclusiva ao Estado, como muitos 
pensam, mas, sim, à coisa pública, ou seja, de todos, pertencente ou destinado ao povo, sob a égide de 
uma mesma lei e o apoio de uma comunidade de interesses. De modo geral, as políticas públicas são 
reguladas e na maioria das vezes providas pelo Estado, mas elas também envolvem preferências, escolhas 
e decisões privadas, e, nesse caso, podem e devem ser controladas pelos cidadãos. Dito de outro modo, “a 
política pública expressa, assim, a conversão de decisões privadas em decisões e ações públicas, que 
afetam a todos”. 
Nesse sentido, “as políticas variam de acordo com o grau de diversificação da economia, com a 
natureza do regime social, com a visão que os governantes têm do papel do Estado no conjunto da 
sociedade e com o nível de atuação dos diferentes grupos sociais, como partidos, sindicatos, associações 
de classe e outras formas de organização social”. 
A discussão sobre política pública, assim como qualquer abordagem sobre a Administração 
Pública atualmente, qualquer que seja seu nível, deve considerar três grandes tendências que ocorrem em 
escala planetária e que se inter-relacionam: a globalização da economia, a transformação do Estado e o 
pro
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cesso de descentralização. Essas megatendências influenciam os programas nacionais de 
desenvolvimento, alteram o papel das instituições públicas, reorientam os processos de integração 
nacional, pressionam por mudanças organizacionais, alteram a relação público- -privado, promovem o 
surgimento de novos atores políticos e fortalecem a territorialidade dos processos socioeconômicos. 
 
Características de uma política pública 
 
As políticas públicas constituem um meio de concretização dos direitos que estão codificados nas 
leis de um país. Nesse sentido, a “Constituição não contém políticas públicas, mas direitos cuja efetivação 
se dá por meio de políticas públicas”. Do mesmo modo devem ser consideradas as constituições estaduais 
e as leis orgânicas municipais, que apresentam disposições jurídicas onde estão codificados direitos de 
todo tipo (humanos, sociais, ambientais entre outros), e não políticas públicas. Estas têm a função 
explícita de concretizar aqueles direitos junto à comunidade a que se referem: o país todo, os Estados ou 
as comunidades locais. 
Uma política pública implica o estabelecimento de uma ou mais estratégias orientadas à solução 
de problemas públicos e/ou à obtenção de maiores níveis de bem-estar social. Resultam de processo de 
decisão surgido no seio do governo com participação da sociedade civil, onde são estabelecidos os meios, 
agentes e fins das ações a serem realizadas para que se atinjam os objetivos estabelecidos. 
Outro fator relevante é que não existe um modelo de política pública “ideal” ou “correta”, pois 
elas são respostas contingentes à situação de uma cidade, região ou um país. Ou seja, o que pode 
funcionar em dado momento da história, em um determinado país, pode não dar certo em outro lugar, ou 
no mesmo lugar em outro momento. Em alguns casos, certas características de sua implementação podem 
ser tão importantes quanto a orientação geral dessa política, como, por exemplo, aspectos como a 
coerência com que se executou a política, qual o órgão encarregado de fazê-lo, a forma como a política 
foi combinada (ou não) com outros objetivos de política e quão previsível seria o futuro da política. 
Uma das características importantes das políticas públicas é que se constituem “de decisões e 
ações que estão revestidas da autoridade soberana do poder público. A questão, então, é saber: quem são 
os atores envolvidos na produção das políticaspúblicas? Quem tem poder para tomar decisões públicas?” 
Para que uma política de governo se converta em política pública, é necessário que esta se baseie 
em programas concretos, critérios, linhas de ação e normas; planos; previsões orçamentárias, humanas e 
materiais; também podem ser incluídas as disposições constitucionais, as leis e os regulamentos, os 
decretos e resoluções administrativas, entre outras. 
Para o BID há certas características ou aspectos-chave das políticas públicas que afetam sua 
qualidade, tais como: 
 
• Estabilidade: na medida em que as políticas são estáveis no tempo. Ter políticas estáveis não 
significa que as políticas não possam sofrer alterações, mas que as alterações tendem a responder 
a mudanças nas condições econômicas ou ao fracasso de políticas anteriores, não a mudanças 
políticas. As mudanças devem ser gradativas, aproveitando as realizações de administrações 
anteriores e a ser alcançadas através de consenso. 
• Adaptabilidade: as políticas devem ser passíveis de adaptação e ajustes quando as circunstâncias 
mudam (condições econômicas, por exemplo) ou serem alteradas quando for evidente que elas 
não estão funcionando. 
• Coerência e coordenação: em que medida as políticas são compatíveis com outras políticas afins e 
resultam de ações bem coordenadas entre os atores que participam de sua formulação e 
implementação. A falta de coordenação com frequência reflete a natureza não cooperativa das 
interações políticas. Ela pode ocorrer em diferentes órgãos ou entre agentes que operam em 
diferentes estágios do processo de formulação de políticas. A falta de comunicação adequada e 
cooperação podem levar à fragmentação da formulação de políticas, também chamada de “bal- 
c
a
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nização” das políticas públicas. 
• Qualidade da implementação e da aplicação efetiva. Uma política pode ser muito bem projetada, 
passar pelo processo de aprovação sem alterações e, ainda assim, ser completamente ineficaz se 
não for bem implementada e aplicada. A qualidade da implementação está associada à 
capacitação do corpo técnico (ou burocracia). 
• Consideração do interesse público: refere-se ao grau em que as políticas produzidas por um dado 
sistema promovem o bem-estar geral e se assemelham a bens públicos (isto é, consideram o 
interesse público) ou tendem a direcionar os benefícios privados para determinados indivíduos, 
facções ou regiões sob a forma de projetos com benefícios concentrados, subsídios ou brechas 
fiscais (isto é, consideram o interesse privado). 
• Eficiência: é um aspecto-chave da boa formulação de políticas públicas, é a capacidade do Estado 
de alocar seus recursos escassos às atividades em que eles tenham os maiores retornos, em outras 
palavras, que assegure retornos sociais elevados. Este aspecto das políticas está, de certa forma, 
relacionado à consideração do interesse público, uma vez que, quando os formuladores de 
políticas favorecem indevidamente setores específicos em detrimento do interesse público, 
estão se afastando da alocação de recursos mais eficiente. 
 
Tipos de políticas públicas 
 
Como vimos, de forma sucinta, as políticas públicas são ações governamentais dirigidas a 
resolver determinadas necessidades públicas. Existem diferentes modelos ou tipologias desenvolvidas 
para facilitar o entendimento sobre como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que 
repercutirá na vida dos cidadãos. 
As políticas públicas podem ser de diferentes tipos, como: 
 
1. Política social: saúde, educação, habitação, previdência social. 
2. Política macroeconômica: fiscal, monetária, cambial, industrial. 
3. Política administrativa: democracia, descentralização, participação social. 
4. Política específica ou setorial: meio ambiente, cultura, agrária, direitos humanos etc. 
 
No que se refere à natureza das políticas públicas, elas ainda podem ser agrupadas de acordo com 
as arenas decisórias, finalidades e o alcance das ações. De acordo com a tipologia clássica de Theodore J. 
Lowi, também chamada de ‘Tipologia de Lowi’ ou teoria das Arenas de poder, cada tipo de política pú-
blica define um tipo específico de relação (ou discussão) política, ou seja, uma arena. Nesse sentido, a 
política pública determina a política; em outras palavras, cada tipo de política pressupõe uma rede 
diferente de atores, bem como arenas, estruturas de decisões e contextos institucionais diferentes. 
Conceitualmente, as arenas de poder ou arenas decisórias podem ser dividas em quatros tipos (regulatória, 
distributiva, redistributiva e constitutivas), de acordo com as coalizões ou oposição ao objeto da política 
que esta em jogo. 
Distributivas: são financiadas pelo conjunto da sociedade e os benefícios são distribuídos 
atendendo as necessidades individualizadas, ou seja, o governo distribui recursos a uns, sem que isso 
afete outros grupos ou indivíduos. A ausência de desfavorecidos gera uma arena baseada na cooptação 
desenvolvendo numa arena menos conflituosa. Podem ser utilizadas para estimular setores e atividades já 
existentes, como é o caso da concessão de subsídios, ou, ainda, isenções tarifárias, incentivos ou 
renúncias fiscais. 
Regulatórias: envolvem discriminação no atendimento das demandas de grupos distinguindo os 
beneficiados e prejudicados por essas políticas, estabelecendo controle, regulamento e padrões de 
comportamento de certas atividades políticas. Este tipo de política nasce do conflito entre coalizões 
políticas de interesses claros e opostos, uma vez que gera claramente uma distinção entre favorecidos e 
desf
avo
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recidos (quem ganha e quem perde). Esse conflito torna a arena regulatória menos estável que a 
distributiva e a redistributiva. Podem-se tomar como exemplo as regulamentações dos setores econômicos 
e de serviços, tais como as telecomunicações, regras de tráfego aéreo e códigos de trânsito, as leis 
ambientais, defesa do consumidor. 
Redistributivas: têm como objetivo redistribuir recursos financeiro, direitos ou outros benefícios 
entre os grupos sociais, intervindo na estrutura econômica social, através da criação de mecanismos que 
diminuam as desigualdades. Podem ser de forma direta, através de transferências monetárias, ou indiretas, 
por influenciarem a longo prazo a redução das desigualdades. Caracterizam-se pelo jogo de soma zero, 
pela contraposição de interesses claramente antagônicos, ou seja, para que alguns ganhem, outros têm que 
perder. São exemplos os programas de previdência, seguro-desemprego, cotas raciais para universidades, 
bolsa-família, reforma agrária. 
Constitutivas ou políticas estruturadoras: são políticas públicas que estabelecem regras sob as 
quais outras políticas públicas são selecionadas. “São aquelas políticas que definem as competências, 
jurisdições, regras da disputa política e da elaboração de políticas públicas. [...] exemplos são as regras do 
sistema político-eleitoral, a distribuição de competências entre os poderes e esferas, regras das relações 
intergovemamentais, regras da participação da sociedade civil em decisões públicas.” 
Conceitualmente, as políticas públicas - consideradas as políticas sociais - também podem ser 
dividas, de acordo com suas finalidades, em três grupos: preventivas, também chamadas de passivas; 
compensatórias ou ativas: e sociais ,stricto sensu. As políticas preventivas visam a minimizar ou 
impedir a ocorrência de problemas sociais graves, todos contribuem para seu financiamento indireto por 
meio do sistema tributário. São exemplos desse tipo as políticas de emprego, salário, saúde pública, 
saneamento, educação e nutrição. As políticascompensatórias são os programas sociais “destinados a 
remediar desequilíbrios gerados pelo processo de acumulação” e que visam solucionar problemas gerados 
pela ineficiência do sistema político em assegurar a coesão e o equilíbrio sociais, ou seja, remediam 
problemas gerados em larga escala por ineficiência de políticas preventivas anteriores. Pressupõem 
formas diversas de financiamentos (taxas, contribuições, tributos etc.). Têm impacto reduzido no contexto 
porque o fator originário do problema não é alterado. Como exemplos de políticas compensatórias têm-se: 
as relacionadas com a previdência social, de alfabetização, qualificação profissional, de habitação, 
assistência ao menor. Já as políticas sociais stricto sensu “são aquelas explicitamente orientadas, ao 
menos em intenção, para a redistribuição de renda e de benefícios sociais”, como exemplos o bolsa-
família, bolsa-escola, vale-refeição etc. 
As políticas podem ainda ser dividas pelo alcance de suas ações em focalizadas e universalistas.8 
São denominadas focalizadas aquelas que se destinam a um público específico, ou a alguma condição 
específica: os destinatários são definidos pelo nível de necessidades, de pobreza ou risco, são exemplos o 
Bolsa-Família, Programa de Alfabetização de Adultos, de Assistência ao Menor entre outros. E são 
universalistas as que se destinam a todos indistintamente, sem se definir o grupo destinatário. Como 
exemplos temos as políticas de saúde, de educação, de assistência social etc. 
 
Novas áreas de políticas públicas 
 
Com o aumento da complexidade das sociedades modernas, que incluem uma maior diversidade 
das demandas da sociedade para com o Estado, torna-se necessário que este implemente novas ações em 
termos de políticas públicas, o que amplia sua necessidade de intervenção na realidade social. Como 
exemplos de novas áreas de atuação em termos de políticas públicas incluem-se o meio ambiente, o 
turismo e ações voltadas para os idosos. 
Apesar de não ser uma “nova área”, a política tributária é uma área que merece destaque, além de 
ser 
“um bom ponto de partida para se examinar como funciona o processo de formulação de políticas. 
Antes de tudo, porque grande número de decisões na área das políticas públicas relaciona-se com 
os impostos, que afetam quase todos os aspectos da economia e da sociedade. O tamanho do 
Estado, o volume de redistribuição dos ricos para os pobres e as decisões concernentes a consumo 
8 Kerstenetzky (2006). 
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e investimento — tudo isso está relacionado com essa área fundamental das políticas públicas. 
Em vista de seus fortes efeitos sobre a eficiência e a equidade, a política tributária talvez seja a 
área de políticas públicas na qual há mais interesses em jogo. 
Assim, o processo de formulação de políticas no âmbito dos impostos tende a ser um bom reflexo 
do processo de formulação de políticas geral (ou ‘global’), ou seja, o processo através do qual 
uma infinidade de interesses, tanto públicos quanto privados, exerce seus efeitos nas engrenagens 
da negociação política na elaboração de políticas públicas. Via de regra, os atores que 
desempenham os principais papéis no processo de formulação de políticas mais amplo (‘global’) 
são também atores ativos no processo de discussão, aprovação e execução das políticas 
tributárias”.9 
 
É no âmbito dos governos locais onde surge com mais rapidez a necessidade de ampliação da 
ação do Estado, isto devido a maior proximidade do poder político com a comunidade, fazendo com que 
as pressões que estas exercem sejam mais efetivas num tempo menor que aquelas que ocorrem no âmbito 
estadual ou federal. Nesse sentido, em termos de inovações nos conteúdos das políticas públicas 
promovidas pelos governos locais, em período recente, há, por um lado, “a inclusão de novas áreas de 
ação no escopo de ação dos governos locais e, de outro, mudanças na abordagem ou concepção a respeito 
de políticas”. 
Em relação às inovações nos campos de ação dos governos municipais destacam-se, em primeiro 
lugar, iniciativas voltadas ao atendimento de segmentos da população, até então incorporadas de maneira 
periférica no âmbito da ação dos governos locais, envolvendo, portanto, democratização do acesso, como 
extensão da cidadania a “novos” segmentos da população. Há programas dirigidos a crianças e 
adolescentes, idosos, portadores de sofrimento físico e mental, mulheres e comunidades indígenas. Outro 
aspecto da inovação a ser considerado é a participação, cada vez maior, de organizações não 
governamentais integrando esse processo de inclusão de novas áreas de atuação dos governos locais. 
 
Globalização, Estado e governo 
 
“O governo, mesmo na sua melhor forma, é apenas um mal necessário; na sua pior forma, um mal intolerável.” 
(Thomas Paine - escritor e político inglês, 1737-1809) 
 
A discussão política hoje, qualquer que seja, deve passar necessariamente por considerar o 
fenômeno da globalização, pois constitui um processo que envolve as sociedades humanas de tal modo 
que as articulações locais muitas vezes sofrem mais influência do global do que do nacional, daí a 
constante menção das relações do local com o global. Do mesmo modo ocorre com as políticas públicas. 
Neste capítulo se pretende abordar as novas funções do Estado, levando em conta essa realidade e o papel 
das políticas de desenvolvimento local nesse contexto. 
 
O processo de globalização e o Estado 
 
Atualmente, um dos principais aspectos a serem considerados no estudo das políticas públicas é a 
relação destas com o processo de globalização. Esse fenômeno que se refere à expansão das interações 
humanas em termos planetários provoca o surgimento de uma vida social e de uma consciência em escala 
mundial, que configuram a existência de uma comunidade global com interesses comuns, tanto no que diz 
respeito ao modo de vida quanto à condição de desfrutar determinados direitos universais. 
Nesse contexto, e para o atendimento dessa comunidade de interesses tão ampla, deveriam ser 
estabelecidas políticas públicas de cunho global, considerando o atual paradigma que estabelece, que 
emanam, primordialmente, do Estado. Ocorre que não há, e não aparenta despontar num futuro próximo 
ou mediano, um Estado mundial dotado de um aparato coercitivo que em última instância faria com que 
se concretizassem as medidas políticas necessárias para permitir o atendimento dos interesses comuns 
dessa comunidade global. 
Acontece que, embora não haja um Estado com um governo capaz de gerenciar o processo de 
9 BID (2007), p. 183. 
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globalização, há, na realidade, uma governabilidade10 global que vem permitindo a convivência de 
diversas culturas numa condição nunca antes experimentada pela humanidade. De fato, há uma 
governança global instituída, formada por um número indefinido de organismos e organizações mundiais, 
em sua maioria, relacionados com a estrutura da ONU que, através de recomendações, de modo geral 
seguidas pelos Estados, estabelecem normas e regulamentos em diversas áreas e que permitem uma 
convivência relativamente harmônica dos diversos atores da cena mundial como as pessoas, os diversos 
tipos de organizações e os Estados nacionais. 
Esse quadro configura uma situação em que muitas políticas públicas realizadas pelos diversos 
níveis de articulação do Estado - federal, estadual e municipal, no caso do Brasil - têm um marco de 
referência cuja origem são os diversos organismos que integram a estrutura de governança global. Como 
exemplo, na área da Saúde, qualquer que seja o âmbito de atuação das políticas públicas- local, regional 
ou nacional elas terão como referência as orientações de políticas emanadas da estrutura da Organização 
Mundial de Saúde (OMS) formada por diversos outros organismos e organizações. Da mesma forma, na 
área da cultura, as políticas públicas terão como referência a estrutura de governança cuja ponta mais 
visível é a Unesco. Assim, também, ocorre com o meio ambiente, com diretrizes com origem na estrutura 
do Pnuma entre outros organismos, e assim por diante. Atualmente, esse quadro de referências global 
para as políticas públicas não pode ser ignorado, pois o processo de globalização e a conseqüente 
integração global em todos os aspectos - políticos, econômicos, cultural e social - é irreversível e tende a 
se consolidar cada vez mais. 
A globalização é um processo que ocorre sustentada pela expansão do comércio e dos 
investimentos em escala mundial, e que conta e depende do apoio das tecnologias de informação e 
comunicação. Este processo produz efeitos no meio ambiente, na cultura, nos sistemas políticos, no 
desenvolvimento econômico e no bem-estar físico dos seres humanos. 
A globalização não é algo novo, o que a toma diferente hoje é a velocidade em que ocorre e como 
afeta de forma profunda as nações de todo o planeta. São diversos os fatores que contribuíram para o 
desenvolvimento da atual fase da globalização, entre os quais podemos enumerar: 
 
a) A revolução das tecnologias de informação: que contribuíram para a aproximação das pessoas em 
escala global, aumentando os contatos interculturais. A internet, em particular, oferece amplas 
possibilidades de acesso a informação de todos os tipos, de qualquer lugar e de qualquer cultura. Seu 
impacto na vida das pessoas é enorme, modificando profundamente os relacionamentos e o modo de vida 
em diversas partes do mundo. 
b) O desenvolvimento de um mercado global: com o aumento da integração entre os diferentes países, 
principalmente após a queda do muro de Berlim em 1989, houve uma rápida expansão de uma economia 
verdadeiramente mundial, com a incorporação de inúmeras regiões ao mercado internacional, 
configurando-se uma nova divisão de trabalho internacional, a constituição de blocos de comércio, dos 
quais a União Européia é a maior expressão, ao lado do Mercosul e do Acordo de Comércio da América 
do Norte (Nafta) entre outros. 
c) A redução de custos: propiciada pelas inovações tecnológicas, o esforço contínuo das empresas para 
obter economias de escala, o surgimento de países industrializados com alta capacidade produtiva e 
menor custo da mão de obra entre outros fatores. 
d) As políticas governamentais: que propiciam a redução das barreiras alfandegárias, criando os blocos 
comerciais e desenvolvendo ações que facilitam a circulação de mercadorias. 
 
Um dos maiores desafios a serem enfrentados nesse processo é a identificação do papel a ser 
desenvolvido pelo Estado-nação, pois este tem perdido gradativamente algumas de suas prerrogativas - 
tanto econômicas, políticas e culturais, quanto sociais. 
As relações tradicionais entre o Estado, o mercado e a sociedade estão sendo modificadas 
substancialmente e passam por um processo de reestruturação. Novos atores se fazem presentes no tecido 
10 Governabilidade global deve ser entendida como o grau de aceitação social das políticas oriundas das estruturas de governança global. Esta 
definição é uma adaptação de Vallés (2008), p. 429. 
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social, como as organizações não governamentais (ONGs) e as estruturas transnacionais (Mercosul, 
União Européia, entre outras) não subordinadas a nenhum Estado em particular e gozando de autonomia 
relativa na proposição de políticas comuns a serem seguidas por vários Estados. O Estado deverá 
continuar exercendo seu papel, desempenhando sua função social como agente econômico destinado a 
realocar os recursos escassos e amenizar as contradições inerentes ao desenvolvimento das forças de 
produção do capital. No entanto, o fará em novas bases e com outro conteúdo. 
Um importante aspecto a ser considerado na relação local-global é que determinados fenômenos 
globais não afetam de modo igual a todos, sejam estes Estados ou suas unidades político-administrativas 
(administrações estaduais e municipais, no caso do Brasil). Nesse caso, as unidades menores, como os 
municípios, devem- -se fazer presentes no cenário internacional para defender seus interesses que, de 
modo geral, estarão diretamente relacionados com os seus recursos endógenos locais. Existem vários 
casos recentes. O Rio de Janeiro, por exemplo, enviou delegações a vários países para defender a cidade 
como sede da Olímpiada. Ubatuba, uma cidade paulista, marca presença nas feiras internacionais de 
birdwatching (observadores de pássaros) para atrair visitantes para seu território. A cidade do Recife 
envia representantes para Nova York procurando atrair judeus dessa região para visitar a primeira 
sinagoga das Américas. Representantes de cidades visitam países visando atrair investimentos para seu 
território em áreas específicas. Cidades fazem acordos com organizações não governamentais 
internacionais visando à preservação de determinados recursos ambientais. E assim por diante, sendo 
vários os exemplos de ações de localidades defendendo seus interesses no plano global. 
Por outro lado, nestes primeiros anos do século XXI intensificou-se o processo de 
descentralização do governo federal (municipalização), transferindo maiores responsabilidades aos 
municípios, iniciativa esta que nem sempre foi acompanhada dos necessários recursos para sua 
implementação, o que em muitos casos torna o acesso a recursos internacionais uma necessidade. O 
acesso a recursos internacionais pode ser facilitado quando a execução de determinadas políticas públicas 
está alinhada às recomendações dos organismos de governança global, que nesse caso concedem o auxílio 
na expectativa de consolidação de suas próprias políticas. 
Os novos espaços de articulação global, tanto políticos como econômicos - de que são exemplo os 
blocos comerciais -, tendem a modificar a execução das políticas públicas no âmbito do território do 
Estado. A interdependência crescente dos Estados abrange não só os aspectos de execução de suas 
políticas, mas até mesmo as práticas sociais e culturais de suas respectivas sociedades. No caso do Brasil, 
as políticas públicas, de modo geral, têm um alinhamento com as políticas públicas dos países que 
integram o Mercosul, quer estas ocorram de modo formal através das instituições criadas pelo Bloco, quer 
aconteçam de modo informal, através das estruturas estabelecidas pelas unidades subnacionais (Estados e 
municípios), através da articulação por meio de redes como a rede Mercocidades. Outras redes globais de 
tipo semelhante contribuem para o estabelecimento de políticas públicas locais, como Rede Mundial de 
Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) e a Federação Latino-americana de Cidades, Municípios e 
Associações de Governos Locais (Flacma). Ocorre uma interdependência cada vez maior entre unidades 
locais de diversos países, entre estas e organizações internacionais, entre outras articulações globais. É 
uma interdependência que ainda é relativa, mas crescente, e que possibilita a ascensão de atores sociais 
com poder significativo no enfrentamento de questões pontuais e que dizem respeito a prerrogativas antes 
exclusivas do Estado. Por exemplo, há muitas ONGs globais que têm uma influência, em muitos casos, 
superior até mesmo a Estados nacionais, e certamente têm mais poder que muitos municípios existentes 
no país. Desenvolvendo políticas positivas, em aspectos pontuais, como meio ambiente, saúde, assistência 
social, direitos humanos entre outros, essas organizações contribuem de forma efetiva para a consolidação 
de políticas públicasque atendem às necessidades locais de tal modo que de outra forma não seria 
possível. 
Nesse processo de articulação horizontal, independente da ação dos governos nacionais, que as 
unidades administrativas locais experimentam com a intensificação da globalização, há dificuldade 
inerente à falta de funcionários capacitados, que possibilita o surgimento de distorções, principalmente 
aquelas relacionadas à falta de transparência no manuseio dos recursos e à ausência da participação da 
soci
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edade em todo o ciclo no qual se processa o acesso aos recursos. Essas dificuldades deverão, então, ser 
enfrentadas, diminuindo as atividades no seio do Estado - procedimentos administrativos encarregados de 
manusear esses recursos e fortalecendo as estruturas não governamentais sem fins lucrativos que existem 
em todas as áreas e que se especializam em temas pontuais, o que lhes facilita um maior controle e gestão 
no manuseio dos recursos obtidos. 
 
A redefinição das funções do Estado 
 
O Estado pode ser definido como uma associação política que apresenta um aparato 
administrativo com a função de prover a prestação de serviços públicos e reivindicar “com êxito o 
monopólio legítimo da coação física para realizar as ordens vigentes”. Esse aparato administrativo ao qual 
associamos a expressão “Administração Pública” “designa o conjunto das atividades diretamente destina-
das à execução concreta das tarefas ou incumbências consideradas de interesses público ou comum, numa 
coletividade ou organização estatal”. Ao lado da evolução da concepção de Estado, o conceito de gestão 
pública também evoluiu nos últimos anos do século XX, também em função do aumento da 
complexidade da função de governar, reflexo do aumento da demanda e das necessidades de populações 
que estão se tornando cada vez mais exigentes quanto à utilização racional dos recursos públicos. 
No início do século XX, a ação do governo era bem menos complexa e se baseava numa política 
intervencionista do Estado em áreas que necessitavam de sua forte presença para preservação da ordem 
pública, que era realizada sem negociação com interlocutores da sociedade civil, grupos sociais 
envolvidos ou afetados pelas eventuais medidas. Nesse sentido, as intervenções urbanas na saúde pública 
e na segurança política foram algumas áreas onde o ato de governar foi exercido de forma mais ativa. São 
exemplos, no início do século XX, a política sanitária desenvolvida no Rio de Janeiro, em 1903, 
comandada por Osvaldo Cruz com o objetivo de erradicar a febre amarela e que adotou medidas rigorosas 
de combate ao mosquito transmissor; e a mesma política sanitária rigorosa de combate à varíola provocou 
a Revolta da Vacina que eclodiu em 1904. 
No entanto, ao longo do século XX, mudanças sociais e políticas fizeram com que o Estado 
assumisse cada vez mais a prestação de serviços em áreas como educação, saúde, habitação, assistência 
social entre outros. Essa é a fase do Estado de Bem-Estar Social que encontrou sua forma mais acabada 
nos Estados europeus, e que faz com que os governos atuem sob uma nova lógica, a da negociação, con-
siderando os diversos grupos sociais que convivem num determinado território. 
A ação governamental que se fraciona em diversas áreas especializadas passa a sofrer pressão de 
diversos grupos organizados que encontram nos Ministérios e Secretarias de Governo, o foco para a sua 
atuação. No final do século XX ocorre uma crise do Estado do Bem-Estar Social, que não consegue 
atender ao aumento da complexidade das demandas sociais, há um redimensionamento do setor público, 
que deixa de ser exclusivamente estatal, convertendo-se num espaço de articulação onde indivíduos e 
organizações não governamentais atuam e compartilham responsabilidades com os órgãos de governo em 
temas pontuais nos quais assumem a condição de especialistas. 
Nesse contexto, a atuação governamental assume maior complexidade na medida em que os 
diversos fragmentos nos quais se articula (educação, saúde, assistência social etc.) passam a ter que 
desenvolver políticas públicas sempre em interação com ONGs que atuam na área. Nesse sentido, a 
governabilidade ocorre num compartilhamento de ações conjuntas entre setores estatais, organizações não 
governamentais e setor privado (concessionárias, permissionárias, parcerias público-privadas etc.) que 
passam a responsabilizar-se pela execução de políticas públicas em áreas determinadas. Essa forma de 
governo, em que o Estado é um dos componentes da governabilidade, tem adotado o nome de 
governança. Nesse caso, o Estado continua a ter o papel central, no entanto, a gestão pública passa a ser 
compartilhada com outros agentes, embora sob a direção e controle do Estado. 
Pode-se considerar que o Estado moderno conta com quatro esferas de operação principais: o 
núcleo estratégico; a produção de bens e serviços para o mercado formado pelas empresas estatais; as 
atividades exclusivas que envolvem o poder de Estado; e os serviços não exclusivos, sendo aqueles que o 
Esta
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do provê, mas que também são oferecidos pelo setor privado e pelo setor público não estatal. 
No domínio das atividades exclusivas, são criadas as “agências autônomas”, inteiramente 
agregadas ao Estado, onde um gerente executivo, nomeado pelo Estado, firmará um contrato de gestão. 
No que diz respeito aos serviços não exclusivos, há três direcionamentos possíveis para estas atividades: 
ficarem sob o controle do Estado; serem privatizadas ou serem financiadas/subsidiadas pelo Estado, mas 
controladas pela sociedade, isto é, serem convertidas em organizações públicas não estatais. 
No aspecto do compartilhamento das ações de políticas públicas, com a participação de outros 
atores além dos organismos do Estado, a Constituição Federal de 1988 em vários de seus artigos facilita a 
inclusão desses segmentos nas políticas governamentais, ampliando a participação da sociedade civil. A 
Constituição definiu sistemas de gestão democrática em diversas áreas de atuação da Administração 
Pública, como os colegiados dos órgãos públicos, na área da previdência social, onde os interesses 
profissionais e previdenciários são discutidos e deliberados pelos trabalhadores (art. 10). E, ainda, o 
planejamento participativo, mediante a cooperação das associações representativas no planejamento 
municipal, como preceito a ser observado pelos Municípios (art. 29, XII). Além da gestão democrática do 
ensino público na área da educação (art. 206, VI). Na área da saúde, através do sistema único que integra 
uma rede regionalizada e hierarquizada, organizado com a participação da comunidade (art. 198). Esses 
diferentes tipos de conselhos apontam para a existência de um espaço público de composição plural e 
paritária entre Estado e sociedade civil de natureza deliberativa. 
Com este compartilhamento do poder, e uma maior diversidade dos grupos que atuam em áreas 
específicas, torna-se mais viável a ação do Estado no atendimento das novas demandas que surgem na 
sociedade e que exigem a intervenção de novos agentes em novos temas (por exemplo, idosos, meio 
ambiente, turismo etc.), a fixação de novos objetivos e o desenvolvimento de novas ações para o 
atendimento dessas novas exigências que devem ser atendidas pelos órgãos do governo, por ação própria 
ou por delegação. No caso brasileiro, as características da gestão pública estão determinadas pela 
Constituição de 1988, que diz: “Art.37. A Administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade,moralidade, publicidade e eficiência.” 
Em termos de conteúdo, a função da administração pública é atender, sem discriminação, as 
pessoas que habitam um país ou quaisquer de suas subdivisões, pois “nenhum preconceito ou 
discriminação deve privar os grupos não privilegiados de sua oportunidade de usar os direitos formais 
distribuídos igualitariamente”. A tarefa do Estado social “consiste em assegurar condições de vida sociais, 
tecnológicas e ecológicas que permitam a todos, em condições de igualdade de oportunidades, tirar 
proveito dos direitos cívicos igualmente distribuídos”. 
Desse modo, o que se deduz de tudo isso é que a administração pública tem como função 
explícita: “gerenciar os propósitos de um governo e os negócios de Estado, procurando atender o todo, o 
coletivo, a sociedade sem discriminação”. A gestão pública, portanto, “deve estar orientada para o público 
e não para o privado, para o coletivo e não para os indivíduos, para benefício da comunidade e não dos 
compadres”. 
 
As políticas públicas e as competências nas esferas de governo 
 
Considerando as políticas públicas ferramentas utilizadas pelos governos com o objetivo de 
alcançar determinados fins e metas, podemos identificar no caso brasileiro três níveis distintos de 
políticas governamentais associadas a três esferas de competências: da União, dos Estados e dos 
Municípios. 
“Embora autônomas nos termos da Constituição, essas esferas se demonstram interdependentes de 
modo que as linhas divisórias entre elas são difíceis de serem definidas.”11 
 
Com a promulgação da Constituição de 1988, foram introduzidas alterações no perfil do 
federalismo brasileiro, inaugurando um ciclo descentralizador, marcado pela transferência de recursos e 
encargos da União para governos estaduais e municipais. Nessa transição, o Município passou a ter uma 
11 Sebrae (2005), p. 26. 
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posição mais importante. “A nova Constituição redefiniu o papel do município ao ampliar 
significativamente o leque de competências deste nível de governo e ao aumentar a participação dos 
governos locais na repartição dos recursos fiscais.” Em termos de competências quanto a políticas 
públicas, as que são próprias do Governo Federal estão mais voltadas para a representação do Estado 
brasileiro, dentro e fora do seu espaço geográfico. A União se ocupa prioritariamente com o que se 
convencionou denominar high politics (alta política ou de primeiro nível), como o são a segurança 
nacional, a defesa, os tratados de livre comércio, a celebração de alianças etc. Por outro lado, as outras 
esferas como os Estados e Municípios tendem a se ocupar do que se convencionou denominar a low 
politics (baixa política ou de segundo nível), que inclui temas como a proteção ao meio ambiente, 
captação de investimentos, turismo, intercâmbio cultural, entre outros. 
Assim, o Estado, na perspectiva da União, é um centro estratégico que responde às questões 
internacionais, como a preocupação com as atividades nucleares, as políticas ambientais globais, os 
programas de desenvolvimento nacional etc. Entretanto, antes de tudo, a União volta-se para a defesa 
nacional (militar) abrangendo do direito de declarar guerra à preocupação com os potenciais energéticos, 
financeiros e de comunicação. 
 
“Além desse fato, o Estado tem um papel fundamental como centralizador das políticas regionais, 
determinado principalmente pelo aspecto macroeconômico de longo prazo, tomando capaz de 
delinear as prioridades do Governo Federal. Assim, avaliar a relação custo-efetividade dos 
serviços públicos prestados pelos governos locais, monitorar a redistribuição das receitas dos 
tributos, estabelecer normas gerais, organizar e manter as instituições federais são funções da 
União.” 
 
As funções da União ocorrem no plano macro, ou seja, que envolvem o Estado brasileiro como 
um todo e suas relações com outros países. Além disso, a União estabelece a divisão de tributos entre ela, 
os Estados e os Municípios, bem como princípios para compras governamentais, normas sobre comércio 
exterior e financiamento externo. Com a promulgação da Constituição de 1988, os Estados, bem como os 
Municípios, assumiram crescentes responsabilidades na realização do gasto público e na promoção de 
políticas sociais. Os Estados respondem pelo desenvolvimento regional, e perante as normas federais têm 
o papel de fiscalizar as políticas regionais, além de formular políticas estaduais de acordo com as 
carências de cada região. Assim, os Estados respondem diretamente ao governo central, servindo de elo 
entre os Municípios e a União. 
“Os municípios são os responsáveis pelo desenvolvimento local. Nesse sentido, apontados por 
muitos como a esfera pública mais importante para a promoção do desenvolvimento em uma nação.”12 
Dessa maneira, os Municípios podem assumir a responsabilidade pelo seu próprio desenvolvimento, 
aproveitando suas vocações econômicas, seus recursos e potencialidades. O governo municipal tem um 
papel de destaque a realizar para gerar emprego, renda, dinamizar o comércio, o turismo, apoiar o 
associativismo e estimular a sustentabilidade dos programas sociais e de apoio solidário. 
 
O processo de municipalização das políticas públicas 
 
A Constituição brasileira de 1988 estabeleceu, em seu artigo 18, que a organização político-
administrativa do País compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos 
autônomos. O Município é a unidade de governo mais próxima da população, e dentro de seu território há 
áreas rurais e urbanas e uma sede, que tem a categoria de cidade, que centraliza as atividades político- -
administrativas locais. Em termos políticos e administrativos, os Municípios brasileiros gozam de bas-
tante autonomia quando comparados a estruturas semelhantes em outros países. A autonomia dos 
Municípios se expressa na existência de autoridades municipais administrativas de acordo com a 
realidade social; no estabelecimento, arrecadação e gestão de seus próprios tributos e outras formas de 
ingresso; no exercício das competências municipais estabelecidas em lei; no direito de intervir em qual-
quer questão relacionada com o desenvolvimento socioeconômico do Município; e no direito de intervir 
em outros assuntos que sejam de seu particular interesse. 
12 Sebrae (2005), p. 30. 
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Um fato relevante e que destaca a autonomia municipal é que: “ao contrário do que ocorre em 
muitos países, o Município brasileiro é uma entidade política e não uma corporação administrativa”. Isso 
implica que as leis municipais, por exemplo, são plenas no sentido de que somente poderão ser revogadas 
por outra lei municipal ou quando julgadas inconstitucionais pelo Poder Judiciário. No Brasil, “nenhuma 
lei municipal necessita da aprovação de autoridade estadual ou federal para entrar em vigência, como 
acontece em alguns países”. 
A Constituição estabelece que os Municípios devem reger-se por uma lei orgânica elaborada e 
aprovada pela Câmara Municipal. A Lei Orgânica do Município (LOM) é um conjunto de leis, normas e 
regras de um Município, que organiza e regula o seu funcionamento. É a lei maior nos limites do 
Município; no entanto, seu conteúdo deve respeitar as determinações e os limites impostos pelas Consti-
tuições Federal e Estadual. 
Os elementos essenciais de um Município são: o território, a população e o governo. A unidade 
territorial ocorre com a estreita interação entre esses três elementos. 
O território municipal é um espaço delimitado por lei e formado por uma parte urbana e uma área 
rural. Esse espaço, para a população