CCJ0005-WL-LC-Aula 04 - Mecanismos de Intermediacao

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Aula 4 
 
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Na seqüencia do programa representa a quinta aula 
 
 
Conteúdo 
8. Mecanismos de intermediação de interesses e articulação entre o estado e a 
sociedade. 
 
10. Presidencialismo e dinâmica de relacionamento entre os poderes no Brasil. 
 
11. O papel do Poder Legislativo na produção de políticas públicas. 
12. Representação política, dinâmica parlamentar, governança e 
governabilidade no Brasil. 
 
 
 
 
 
8. Mecanismos de intermediação de interesses e articulação entre o 
estado e a sociedade. 
 
Quando se fala em intermediação de interesses, em geral, o que se tem 
em mente é a maneira como sociedade e Estado se relacionam. Numa primeira 
dimensão, quais são as formas de relações estabelecidas entre essas duas 
esferas no Brasil. Nesse sentido, podemos dizer que existem quatro padrões 
básicos de relacionamento entre Estado e sociedade definidos na nossa 
gramática política: clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e, mais 
recentemente, universalismo de procedimentos. 
 
 
 
1. Clientelismo 
 
O clientelismo aparece na histórica política brasileira como um 
importante instrumento de legitimação política. Um conjunto de relações sociais 
estruturadas para ordenar a vida social e política com regras que perpassam 
sociedade e Estado, contribuindo para que não haja uma distinção muito clara 
entre os dois mundos, ou entre a esfera pública e privada. 
O sistema social clientelista decorre de traços herdados do absolutismo 
português, daí o patrimonialismo ser um dos seus traços mais fundamentais. 
 
 
 
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De modo que, quando o assunto é clientelismo, é forçoso tratar do modelo 
Estado patrimonialista, uma vez que o sistema cartorial e distribuição 
prebentária de funções públicas são típicos do clientelismo. Pode-se dizer que 
um Estado patrimonialista dá a estrutura para o clientelismo vigorar, e este, por 
sua vez, legitima o outro. 
Nesse tipo de situação é típico o fato de a classe improdutiva apropriar- 
se dos cargos públicos. Mas não é só isso, na realidade, a o clientelismo 
estrutura todo um conjunto de relações sociais hierarquizadas, em que essa 
classe assume lugares no topo da hierarquia, ficando sua clientela abaixo. Uma 
ordem social piramidal, em que há patrões e clientes de diversos níveis. 
No caso brasileiro, os patrões eram principalmente os grandes 
proprietários, os quais assumiam as funções do Estado nas localidades sob 
seu domínio. Assim, a prestação ou o acesso a serviços públicos torna-se 
condicionada a uma troca por fidelidade, trabalho, etc. Desse tipo de ordem 
que derivam os coronéis, detentores da autoridade pública local, que 
dominaram (e em alguns casos ainda dominam em certa medida) a política 
brasileira durante décadas a fio. 
Do outro lado da relação, ficam os clientes. A idéia de „clientes‟ remete a 
um conjunto de indivíduos que dependem dos meios monopolizados pelo 
patrão. Precisa dos bens e serviços que um patrão pode oferecer, porque este 
controla o pouco Estado que chega à localidade. Se não tiver um patrão, o 
indivíduo pode ficar completamente marginalizado do processo. 
O relacionamento entre clientes e patrões é definido por meio de 
relações de trocas generalizadas e imbuídas de forte personalismo, num ciclo 
de promessas e dívidas futuras, as quais podem ser pagas, por exemplo, por 
meio de apoio eleitoral. 
Como o número de patrões e de clientelas não é definido (e mesmo 
entre uma cliente e um grande patrão pode haver vários patrões menores, 
intermediários, com suas próprias clientelas), o clientelismo é marcado por 
certa desordem, inexistindo um número fixo ou organizado de unidades 
constitutivas. As unidades constitutivas do clientelismo são grupamentos, 
pirâmides ou redes baseados em relações pessoais que repousam em troca 
 
 
 
 
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generalizada. Pode haver até disputas entre essas redes, de maneira que, as 
unidades clientelistas tendem a disputar o fluxo de recursos em um território. 
É importante frisar que a participação nessas redes clientelistas não está 
codificada em nenhum regulamento formal. O clientelismo baseia-se numa 
rede informal de arranjos hierárquicos, os quais são fundamentados em 
consentimento individual e não tem respaldo jurídico e, em tese, não utiliza a 
força ou violência para contar com a participação dos indivíduos neste ou 
naquele grupo. 
Por fim, uma característica essencial do clientelismo é a fragilidade do 
Estado. O clientelismo representa o domínio do privado sobre o público, a 
fragilidade institucional que permite a um patrão tomar instituições públicas 
como sendo de sua posse pessoal, com qual ele pode arregimentar clientes 
para conseguir mais poder, mais clientes, mais poder... 
 
 
 
2. Corporativismo 
 
O corporativismo também funciona como um instrumento de legitimação 
política. Esse tipo de sistema de relacionamento entre Estado e sociedade foi a 
base do modelo nacional-desenvolvimentista, o qual permitiu a industrialização 
brasileira e a implementação da política de substituições de importações. 
No Brasil, os processos que sustentaram ou que embasaram o 
desenvolvimento do Estado corporativista foram: o fortalecimento do poder 
central, para implementar o projeto nacional-desenvolvimentista; a criação de 
um aparelho de Estado burocrático; a expansão da atuação pública; a criação 
de um sistema de interventorias estaduais; e a formação de uma burocracia 
profissional. 
Esse novo modelo de Estado rompe – ou tenta romper – de forma 
significativa com valores oligárquicos e clientelistas. A principal característica 
disso vai ser a forte centralização político-administrativa, combinada, 
obviamente, com expressivo enfraquecimento do poder local. 
As características fundamentais do corporativismo (em especial o 
brasileiro) são: 
 
 
 
 
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o Unidades constitutivas organizadas em um número limitado de 
categorias singulares, criadas, definidas e controladas pelo Estado; 
o Unidades singulares são compulsórias, não-competitivas e 
ordenadas hierarquicamente e funcionalmente diferenciadas. Ou 
seja, o que define o pertencimento do indivíduo a este ou àquele 
grupo é a sua profissão ou atividade econômica, seu relacionamento 
com o Estado se dará por meio desse grupo (mormente um 
sindicato) e somente com esse grupo; 
o As unidades que constituem esse sistema de representação de 
interesses só existem porque são reconhecidas e até criadas pelo 
Estado, não se pode falar em espontaneidade de interesses como 
forma de criação de associações; 
o A existência dessas unidades “representativas” é garantida pelo 
monopólio da representação de sua categoria em troca da 
obediência de certas regras (definidas pelo Estado) para seleção e 
articulação de demandas e apoios. 
 
 
 
 
Tipos de corporativismo: 
 
O primeiro tipo, historicamente falando, é o corporativismo estatal. Este 
é o tipo mais clássico, que vigorou no Brasil, na Itália, na Espanha das décadas 
de 1930 e 1940. Consiste em verdadeiro monopólio de representação de 
grupos produtivos. Só representação via sindicato funcional. A estrutura de 
representação é marcada por forte hierarquização de associações, as quais 
são ligadas ao Estado, o qual autoriza ou reconhece sua existência. 
Analisando a história do séculoXX, é facilmente perceptível a relação do 
corporativismo estatal com autoritarismo. Foi um instrumento que, por um lado, 
representou a crescente influência do estado nas sociedades que o 
experimentaram e, por outro lado, contribuiu para legitimar o sistema político 
vigente. 
Sua principal característica é a organização da coletividade com base na 
associação representativa dos interesses e das atividades profissionais 
baseadas na associação representativa dos interesses e atividades 
 
 
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profissionais. A idéia é que o corte profissional é o aspecto mais relevante dos 
indivíduos e, portanto, o que deve orientar a relação desses com o Estado. 
A visão de sociedade na qual o corporativismo estatal se baseia na idéia 
da existência – ou necessidade de existir – uma solidariedade orgânica entre 
interesses e fórmulas de colaboração. Para tanto, aposta na remoção (em 
alguns casos pela força) ou neutralização dos elementos de conflito. Nesse 
contexto, o Estado corporativismo, plano social, tende a buscar o controle da 
luta de classe, harmonizando, principalmente, capital e trabalho. 
No plano econômico o corporativos tende a ser implementado em 
Estados capitalistas, mas o Estado tende a restringir a concorrência de 
mercado, para evitar graves desequilíbrios. Além disso, não se trata de um 
sistema liberal, sendo comum monopólios e normatização de preços,etc. 
No plano político-partidário, o conflito entre partidos tende a ser inibido. 
Configurando uma espécie de democracia orgânica. Em alguns casos, os 
partidos chegam a ser completamente desarticulados. Concebe-se o indivíduo 
como parte de uma categoria e não isolado, e essa categoria é parte orgânica 
na sociedade, não um grupo descolado do restante do todo. 
Por fim, o corporativismo estatal tente a absorver o conflito através da 
incorporação e organização do trabalho. Ou seja, pela inserção regulamentada 
no processo estatal. Dessa maneira, o estado corporativista tenta incorporar 
massa no jogo político de forma controlada e, ao mesmo tempo, disciplinar a 
burguesia. 
O segundo tipo de corporativismo é o mais atual e dinâmico. Trata-se do 
neocorporativismo ou corporativismo societal. Nesse tipo de organizações 
intermediárias são livres para aceitar ou não suas relações com o Estado. Elas 
mantêm significativa liberdade em relação ao Estado, não dependem dele para 
surgir e podem reivindicar ou não o seu reconhecimento para atuar junto à 
sociedade, apesar de necessitar o reconhecimento (mesmo que parcial) para 
compor participação no desenvolvimento de políticas públicas. 
Contudo, permanece a intermediação dos interesses da sociedade junto 
ao Estado por meio de grupos. 
Uma das dimensões mais importantes continua sendo a integração da 
classe trabalhadora ao estado capitalista, com vista a permitir o incremento do 
 
 
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crescimento econômico, por meio da harmonia entre as classes. O Estado 
contribui para a ocorrência de um capitalismo monopolista, mas, ao mesmo 
tempo, assume grande responsabilidade no desenvolvimento de ampla 
estrutura e serviços de bem-estar social. É o caso da Suécia no pós-guerra. 
As características fundamentais o neocorporativismo são: a formação de 
associações de maneira autônoma, sendo que elas tendem a interpenetrar o 
Estado. Além disso, o resultado da dinâmica dos interesses tem interface com 
Estado, mas é respaldado pelas políticas governamentais. 
 
 
 
3. Insulamento burocrático 
 
Esse seria um tipo antidemocrático de intermediação de interesse, no 
qual, o Estado, para fugir das influências retrogradas do patrimonialismo, 
estrutura uma maneira de as elites modernizantes tecnocráticas e empresariais 
promovem o desenvolvimento. 
Um dos momentos em que o Brasil viveu isso com maior força foi 
durante o governo JK. Nessa ocasião, era comum várias políticas serem 
guiadas por um núcleo técnico do estado capaz de formular e acompanhar a 
implementação das políticas, principalmente as políticas econômicas e sociais. 
O objetivo seria desenvolver políticas públicas capazes de contribuir para a 
industrialização pesada e de alta tecnologia no país. 
Foi nesse contexto que se estruturaram os grupos executivos, os quais, 
supostamente, representariam um alto grau de racionalidade, por serem 
técnicos desvinculados de tudo. 
Uma das questões fundamentais que esse sistema desperta é um 
problemas de dualidade dentro do Estado, que passa a possuir uma burocracia 
estatal e os grupos técnicos: 
A. No corpo de funcionários normais da administração pública 
verifica-se excesso de quadros ou má alocação de pessoal, baixa 
qualificação e falta de treinamento. Ao mesmo tempo em que é 
comum altas taxas de absenteísmo e a baixa de produtividade. 
B. Nos altos escalões insulados há racionalidade nas distribuições 
dos cargos e alta qualificação. 
 
 
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No que tange especificamente à representação de interesses, o 
insulamento burocrático representa a proteção do núcleo técnico do Estado 
contra a interferência do público e de organizações intermediárias (mesmo que 
representem ou pretendam representar grupos sociais relevantes). Assim, há 
uma significativa redução da arena onde aberturas para existem aberturas para 
interesses e demandas populares. Todavia, é importante observar que existem 
graus diferentes de insulamento e nem todo insulamento é permanente. A 
tendência normal é que apenas algumas políticas – as mais importantes para o 
governo – sejam conduzidas por um núcleo estratégico insulado. 
Por mais que os objetivos alegados do insulamento burocrático seja 
caracterizado por objetivos voltados para o aumento da eficiência e da 
racionalidade, existem problemas graves nesse modelos de organização 
estatal. Primeiramente, esses grupos isolados não são puramente técnico ou 
apolítico, existem grupos em competição e relações com organizações fora da 
arena distributiva e relações com congresso para aprovação de medidas 
favoráveis às suas decisões. 
O segundo problema, e mais grave para a democracia, é a formação 
dos anéis burocráticos (conceito formulado por FHC, quando era sociólogo – 
e de esquerda!). A idéia básica desse conceito é que, as burocracias insuladas 
não são isoladas, mas seletivas nos interesses que acolhe. Os interesses 
populares não têm vez, mas é formado um padrão de relação entre capital 
privado (burguesia internacional e nacional) e o Estado capitalismo. O interesse 
popular é desprezado, mas os das elites não. A elite burocrática e a elite 
econômica forma círculos de informação e pressão que permitem a articulação 
entre setores do Estado e de grupos da burguesia para garantir acesso 
privilegiado a certas decisões públicas. Assim, as relações entre grupos de 
industriais ligados a burocratas suprimem a intermediação parlamentar e as 
relações do Estado com o restante da sociedade civil. 
 
 
 
4. Universalismo de procedimentos 
 
 
 
 
 
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Não é um tipo de intermediação já definido e estruturado, mas uma 
afirmação lenta e gradual de um regime racional-legal e eventualmente 
democrático (já que está relacionado ao universalismo eleitoral). Segundo esse 
modelo, as relações estabelecidas entre Estado e sociedade devem contribuir 
para o desenvolvimento de uma noção de cidadania plena e de igualdade 
perante alei. 
 
Os benefícios não são considerados benesses dos líderes estatais – 
 
como no clientelismo – são obrigações do Estado e direitos dos cidadãos. 
O universalismo de procedimento está atrelado à ascensão da classe 
media, ao surgimento de uma tecnoburocracia de profissionais do Estado, com 
carreiras, vencimentos e atribuições bem definidas. Além disso, é um tipo de 
intermediação essencialmente associado à democracia representativa e à 
economia de mercado. Isso porque seus procedimentos são essencialmente 
voltados para o cumprimento dos pressupostos da democracia formal. 
 
 
 
 
10. Presidencialismo e dinâmica de 
 
relacionamento entre os poderes no Brasil. 
 
 
 
Presidencialismo 
 
 
O presidencialismo é um sistema de governo, isto é, que diz respeito ao 
funcionamento do Estado e o relacionamento entre os poderes que o 
compõem, principalmente Executivo e Legislativo (não confundir com forma de 
governo, que diz respeito a maneira como se dá o relacionamento entre 
governantes e governados e pode ser monarquia ou república, por exemplo), O 
presidencialismo foi inventado nos EUA, em 1787, com influência dos trabalhos 
dos federalistas. Nesse sistema de governo: 
 
1. Há um presidente que é chefe de governo e chefe de Estado; 
 
2. O presidente é escolhido em eleição popular direta; 
3. O mandato do presidente e o dos parlamentares são fixos e não podem 
ser interrompidos (exceto em caso de impeachment do presidente ou 
cassação de parlamentares); 
 
 
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4. A equipe de governo é designada pelo presidente e responsável perante 
ele, não perante o Legislativo. 
O presidencialismo usualmente adota o sistema de separação de 
poderes (doutrina de Montesquieu estudada na aula 1). E é comum que as 
eleições, bem como as ações e funções de cada um dos poderes sejam 
autônomas, sendo vinculantes apenas nos casos previstos na constituição. 
Dessa maneira, podemos dizer que não há co-responsabilidade entre 
Executivo e Legislativo pela implementação de políticas públicas. 
Autores americanos costumam dizer que essa separação rígida das 
funções (legislativa e executiva), principalmente em sistemas partidários, pode 
gerar o “governo dividido”. Situação em que o Poder Legislativo é dominado 
por um partido e o Poder Executivo por outro. Os americanos dizem que isso é 
bom porque um poder controla o outro, mas reconhecem o risco que este 
estado de coisas pode representar para a governabilidade do sistema como um 
todo. 
Uma das questões fundamentais do presidencialismo – e que serve 
inclusive para perceber as variações de um sistema presidencialista para outro 
– é a quantidade de poder que possui o presidente. Os poderes presidências 
podem classificados em: 
1. Pró-ativos: permitem ao presidente legislar (ou influenciar os 
legisladores) e estabelecer um novo status quo. É o caso das 
Medidas Provisórias, do pedido de urgência, etc. 
2. Reativos: poderes concedidos ao presidente de ir contra mudanças 
operadas no status quo pelos parlamentares. Um exemplo é o poder 
de veto, o qual varia de acordo com a facilidade que o parlamento tem 
de derrubar a decisão do presidente. 
 
Outra questão fundamental é o relacionamento do sistema 
presidencialista com o sistema partidário. Existem duas teses fundamentias 
sobre esse relacionamento com base na discussão sobre fragmentação e 
disciplina partidária: 
1. Primeiramente, argumenta-se que, em sistemas partidários 
fragmentados, o presidente tende a ser de uma minoria, tendo 
dificuldades para governar e pendendo para relações clientelistas 
 
(veremos abaixo que o presidente brasileiro conta com um 
 
 
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conjunto de recursos de poder e institucionais que lhe permite 
construir maioria e fazer com que essa tese seja demais simplista 
para explicar a realidade brasileira); 
2. Quando há autonomia parlamentar (= baixa disciplina), o governo 
tem que fazer negociações individuais (no congresso e nas 
localidades) para passar suas políticas. Quando há disciplina, os 
líderes tornam-se os interlocutores preferidos, mas pode surgir 
problemas caso o presidente não tenha a maioria no Congresso. 
No caso brasileiro, os líderes são pecas fundamentais do jogo 
político e conseguem controlar os membros de suas bancadas 
com razoável sucesso. 
Em função dessas teses, e dos problemas que tenderiam a causas, 
várias novas constituições (notadamente a brasileira e de outros países latino- 
americanos) têm fortalecido o presidente para que não ocorra instabilidade ou 
paralisia decisória. 
 
 
 
Dinâmica de relacionamento entre os poderes no Brasil 
 
 
O relacionamento entre os poderes no Brasil é objeto de vasta produção 
bibliográfica no Brasil e no exterior. A respeito dessa temática e focalizado 
especificamente o caso brasileiro, a literatura especializada em ciência política 
aponta para algumas características ou traços importantes que serão 
apresentados nos parágrafos seguintes. 
Primeiramente, há uma leitura unânime nas interpretações institucionais 
sobre a crise de 64 de que o conflito Executivo/Legislativo esteve na sua raiz. 
Ou seja, os constantes impasses entre o parlamento e o governo 
Quadros/Jango seriam os responsáveis, ou um dos principais responsáveis 
para que a ordem institucional fosse quebrada, abrindo caminho para um dos 
traumas históricos mais fortes da história sócio-política brasileira. 
Assim, a Constituição de 1988 (CF) apresenta um documento no qual os 
constituintes tentaram construir uma realidade que evitasse a repetição de 
1964. Assim, com o novo arcabouço institucional, criado em 1988, o Executivo 
sobrepõe-se sobre o Legislativo (teoria da preponderância executiva). De 
 
 
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maneira que, as instituições democráticas, acabaram fortalecendo tanto o 
presidente que, chegam a permite que haja uma continuidade legal entre o 
período autoritário e o atual no que diz respeito às regras que regulam as 
relações entre os poderes Executivo e Legislativo. Uma democracia, mas com 
um domínio do Executivo sobre o Legislativo semelhante ao tipo de relação 
que existia durante o período da ditadura. 
A prova desse domínio fica claro quando avaliamos as atividades do 
Legislativo. Uma análise da participação relativa de cada um dos poderes na 
iniciativa de matérias aprovadas revela que a promulgação da nova 
Constituição não alterou significativamente o padrão da produção legal. 
Manteve-se a forte preponderância do Executivo observada ao longo do 
regime militar. 
Isso ocorre porque o Executivo possui suficientes meios e instrumentos 
para controlar as comissões e, em considerável medida, o plenário. Nesse 
contexto, dois aspectos do processo de tomada de decisão no Congresso 
brasileiro são fundamentais para o entendimento de como o Executivo controla 
o Legislativo: 
 
A. O poder de legislar garantido ao presidente pela Constituição; e 
B. A centralização do poder decisório nas mãos dos líderes dos 
partidos no Congresso. 
 
 
Os poderes presidenciais, no tocante a sua capacidade de influenciar e 
dirigir os trabalhos legislativos, não foram limitados de maneira acentuada pela 
nova Constituição. Atualmente, eles são superiores àqueles de que dispunham 
os presidentes do período 1946-1964 e similares aos dos presidentes do 
período militar. 
Além disso, o funcionamento do Congresso brasileiro mostra que se o 
partido do presidente (ou acoalizão governista) dispuser de uma maioria na 
Câmara, o Executivo pode contar com os líderes do partido para requerer 
urgência para as propostas que mais lhe interessar ver aprovadas. A 
combinação de Medidas Provisórias, vetos e pedidos de urgência fornece ao 
Executivo um poderoso conjunto de instrumentos para controlar a agenda do 
 
 
 
 
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Congresso, bloqueando legislação que não lhe interesse e promovendo 
aquelas consideradas prioritárias. 
No que diz respeito ao segundo aspecto, a centralização do processo 
de tomada de decisão dentro do Congresso também serve ao propósito de 
fortalecer o presidente – ainda que não tenha sido desenhada para isso de 
forma proposital. As regras internas da Câmara, principalmente, garantem aos 
líderes dos partidos, na Mesa Diretora e no Colégio dos Líderes, um papel 
central na condução do processo legislativo e na definição do sistema de 
comissões. Contribui para reforçar essa situação, as comissões do Congresso 
brasileiro têm uma base institucional muito fraca, isso fica claro se 
compararmos nosso sistema de comissões com o sistema americano, neste há 
especialização e valorização do trabalho feito pelas sub-organizações, naquele 
as comissões são literalmente esvaziadas. 
Todavia, mesmo com as comissões enfraquecidas, o Executivo deu-se 
ao trabalho de fazer com que as comissões tivessem, em geral, membros 
medianos leais aos seus interesses, pois, eventualmente, as comissões podem 
desempenhar algum papel relevante para o Executivo. 
Quando observamos o caso específico da Câmara dos Deputados, 
percebemos que ela está organizada de forma centralizada. As medidas que 
vêm a ser sancionadas dependem, em grande medida, da atuação do Colégio 
de Líderes que, através dos poderes institucionais que detém, estrutura a pauta 
dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, em especial as propostas 
originárias do Executivo e do Judiciário. O Colégio de Líderes opera por 
intermédio da aprovação do requerimento de urgência e de urgência 
urgentíssima para a tramitação das matérias que quer ver votadas. Como, com 
freqüência, esse expediente é usado para aprovar matérias de caráter 
administrativo, a Câmara lança mão de recursos extremos, reservados para 
situações extraordinárias, para dar conta de seu trabalho corriqueiro. 
 
 
 
Conclusão 
 
Diante do quadro traçado assim, podemos chegar a diversas 
conclusões. 
 
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Primeiramente, é possível afirmar com segurança que a preponderância 
do Executivo resulta no esvaziamento das Comissões e do próprio plenário. 
Um e outro perdem suas razões de ser, na medida em que a deliberação do 
Colégio de Líderes antecede a deliberação nesses espaços de poder. Em 
resumo, a Câmara dos Deputados apresenta uma organização ineficiente. Mais 
que isso, a forma como os trabalhos se encontram organizados cria um círculo 
vicioso: não participamos porque não adianta; com menor participação, mais 
esvaziados ficam os órgãos do Congresso. Como os líderes são o ponto 
fundamental das decisões importantes e da distribuição dos recursos, o 
parlamentar focaliza no líder aumentando ainda mais o poder de barganha 
deste em relação aos demais. 
Assim, a participação dos parlamentares ocorre somente quando se 
encerram todas as possibilidades de um acordo no Colégio dos líderes e a 
matéria é submetida a voto. 
Ainda que ineficiente do ponto de vista organizacional (principalmente no 
que diz respeito à construção de informações e ao ganho de escala dos 
trabalhos legislativos), a forma centralizada como os trabalhos estão 
organizados favorece o Executivo. Ao dispor de uma instância centralizada 
para negociar, o Colégio de Líderes, o Executivo vê minimizadas as incertezas 
e dificuldades próprias a uma negociação descentralizada. 
Outra questão importante diz respeito à postura dos parlamentares em 
relação ao funcionamento do Legislativo e seu relacionamento com o 
Executivo. Os parlamentares não desconhecem problemas assinalados acima, 
apenas aceitam que a ordem das coisas seja assim. Tanto que é que as 
evidências mostram que o Legislativo tem um comportamento cooperativo para 
com as iniciativas presidenciais, dando a elas um tratamento privilegiado. 
Dessa forma, diferentemente do que é mostrado na mídia de tempos em 
tempos, o Congresso Nacional está longe de se constituir em obstáculo à ação 
governativa do Executivo. 
(Contudo, a cooperação do Legislativo para com os projetos 
presidenciais de fato apresentados não garante a cooperação para toda e 
qualquer iniciativa presidencial. O tratamento especial é dado principalmente 
 
 
 
 
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para aqueles projetos para os quais o Executivo pede urgência e articula bases 
de apoio para promovê-los). 
Um terceiro ponto que vale a pena lembrar é uma carta importante 
guardada na manga presidencial. O presidente conta a vantagem estratégica 
de poder, a qualquer instante, apelar diretamente à opinião pública, por 
exemplo, parando o horário nobre da TV e apresentando seu ponto de vista 
durante uma crise política grave. 
Por fim, as evidências analisadas acima mostram que a fragmentação 
partidária e o fato de o presidente não contar com apoio de uma maioria sólida 
não impedem que as iniciativas do Executivo sejam aprovadas. Dado o marco 
legal existente, as vantagens estratégicas com que conta o Executivo lhe 
permitem neutralizar as dificuldades decorrentes da estrutura partidária 
existente. Note-se, ainda, que as perspectivas para alteração desse quadro são 
pequenas e que o tipo de relacionamento verificado na esfera federal tende a 
se repetir no relacionamento entre os executivos e legislativos estaduais. 
 
 
 
11. O papel do Poder Legislativo na produção 
 
de políticas públicas. 
 
 
 
Dinâmica congressual e funcionamento do legislativo brasileiro 
 
 
 
Proposições legislativas 
 
 
 
Toda matéria que está sujeita à deliberação nas casas legislativas e/ou 
no Congresso Nacional como um todo é definida como proposição legislativa. 
Em função das diferenças existentes entre as proposições os tipos de matérias 
legislativas presentes no processo legislativo brasileiro estão descritos abaixo. 
A nomenclatura das proposições varia entre a Câmara dos Deputados e o 
Senado Federal. Abaixo serão indicados os possíveis nomes para cada tipo de 
proposição, quando for o caso. 
 
 
 
 
 
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Proposta de Emenda à Constituição (PEC): propõe alterações na Constituição 
Federal, excetuadas as mudanças relacionadas às clausulas pétreas sobre a 
forma federativa do Estado, voto direto, secreto, universal e periódico, à 
separação dos poderes e aos direitos e garantias individuais. A Constituição 
não poderá ser alterada na vigência de intervenção federal, do estado de 
defesa ou estado de sitio. Na Câmara dos Deputados, a iniciativa de PEC deve 
ser apresentada por um terço da casa ou pelo presidente da República quando 
começará sua tramitação, sempre, pela Câmara dos Deputados e, após 
aprovada, será encaminhada ao Senado1. A iniciativa de PEC cabe também à 
mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação. 
Projeto de Lei Ordinária (PL ou PLS): regula as matérias de competência do 
legislativo com a sanção do Presidente da República. Na Câmara, o PL podeser de iniciativa de uma/um deputada/o; de mais deputadas/os; de uma 
Comissão ou da Mesa; do Senado Federal ou da Presidência da república2; 
dos Tribunais Superiores, do STF, do Procurador Geral da República ou por 
iniciativa popular subscrita por, no mínimo, um centésimo do eleitorado 
nacional. 
Projeto de Lei Complementar (PLC ou PLP) e PLS- Complementar: destinado à 
regulamentar dispositivos da Constituição Federal que exigem lei 
complementar. Será apreciada na Câmara em dois turnos tramitando com 
prioridade. 
Projeto de Lei de Conversão (PLV): refere-se à Medida Provisória alterada por 
emenda ou por substitutivo do relator ao seu texto original. 
Projeto de Decreto Legislativo (PDL, PDC ou PDS): matéria de competência 
exclusiva do Congresso Nacional sem a sanção do Presidente da República. 
Projeto de Resolução (PRC, PRS e PRD): matéria de competência privativa da 
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, de caráter político, processual, 
legislativo ou administrativo, entre outros. 
Requerimento (REQ): instrumento usado pelos parlamentares para 
encaminharem suas solicitações. Poderão ser por escrito ou oral, em função da 
complexidade do assunto. Subdividem-se em alguns tipos listados a seguir, 
 
 
 
1 Regime de tramitação diferenciado e quórum diferente tb. 
2 Os ministérios setoriais enviam anteprojeto de lei de sua autoria à Presidência da República. 
 
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dentre outros: inclusão na ordem do dia; comparecimento de Ministro de 
Estado; retificação da ata; esclarecimento de ato da administração; 
reconstituição de proposição; homenagem; licença para tratamento de saúde; 
pesar; levantamento de sessão.3 Os requerimentos podem ser ainda de dois 
tipos: Requerimento de informação (RIC) usado quando faz-se necessária a 
prestação de informação de autoridade pública ao Congresso Nacional e 
Requerimento de Instauração de CPI (RCP) usado para propor a abertura de 
Comissão Parlamentar de Inquérito. 
Indicação: proposição usada para sugerir manifestação de uma ou mais 
comissões sobre determinado assunto visando a elaboração de projeto de 
iniciativa da Câmara ou sugerir a outro órgão a adoção de providencias, 
realização do ato administrativo ou gestão, entre outros. 
Parecer: proposição através da qual uma comissão se pronuncia sobre 
qualquer matéria. É apresentado por relatores às matérias em tramitação, e 
após ser aprovado, constitui o parecer da Comissão. 
Emenda: proposição apresentada como acessório a outra. Poderá ser 
supressiva; aglutinativa; substitutiva; modificativa ou aditiva e de redação. 
Sugestão (SUG): proposta apresentada por associações, sindicatos e órgãos 
da sociedade civil à Comissão de Legislação Participativa. Se aprovadas, 
essas sugestões tramitam como projeto de iniciativa da CLP. 
Proposta de Fiscalização e Controle (PFC): Proposição que tem por objetivo 
fiscalizar os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta. 
Em nossa pesquisa analisamos a atuação legislativa das deputadas com 
base em alguns tipos de proposições apresentadas. Para os fins da pesquisa, 
consideramos os seguintes tipos de proposições: Projeto de Lei (PL); Projeto 
de Lei Complementar (PLP); Proposta de Emenda à Constituição (PEC); 
Projeto de Decreto Legislativo (PDC); Requerimento (REQ); Requerimento de 
Informação (RIC), Proposta de Fiscalização e Controle (PFC) e Requerimento 
de Instituição de CPI (RCP). 
 
 
 
 
 
 
 
3 A Sessão poderá ser suspensa por determinado período devido a ocorrência de morte ou 
acontecimento de força maior. 
 
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Tramitação de matérias 
 
 
A tramitação de matérias pode variar em função da natureza legislativa 
da proposição, entretanto é possível descrever em linhas gerais, como mostra 
o organograma XX as principais fases de tramitação de uma matéria dentro da 
Câmara dos Deputados. 
Todos os projetos para iniciarem seu rito legislativo são encaminhados à 
Mesa Diretora, após sua apresentação em Plenário onde é dada a ciência de 
sua entrada na Casa. A Mesa Diretora4 é responsável pela distribuição das 
proposições para as comissões legislativas de acordo com seu tema 
predominante.5 Nas comissões os projetos são distribuídos para seus relatores, 
são discutidos, recebem emendas e os pareceres do relator e da comissão são 
elaborados com a apresentação de argumentos favoráveis ou não à aprovação 
da matéria. 
Algumas comissões possuem poder conclusivo (CD)6. Nesses casos, as 
matérias passam por apreciação apenas no interior das comissões, 
dispensando a deliberação final do Plenário, exceto quando forem projetos de 
Código, de Lei complementar, de Iniciativa popular, projeto vindo do Senado 
federal (original ou com emendado), projetos com pareceres divergentes, 
projetos em regime de urgência e os de autoria de Comissão. Após a 
apreciação do mérito do conteúdo das matérias pelas comissões competentes, 
todas elas seguem para a apreciação de sua constitucionalidade, legalidade, 
juridicidade, regimentalidade e técnica legislativa na Comissão de Constituição, 
Justiça e Redação (RI-CD, art.139, II, c). 
 
 
4 Além de ser responsável pela direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos 
da Casa. A Mesa Diretora é composta de Presidência - Presidente e dois Vice-Presidentes - e 
de Secretaria, composta por quatro Secretários e quatro Suplentes. Os membros efetivos da 
Mesa não podem fazer parte de Liderança nem de Comissão Permanente, Especial ou de 
Inquérito (RI-CD, art. 14). Nunca houve uma parlamentar do sexo feminino entre os membros 
da Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. 
5 Proposições que versem sobre mesmo assunto podem ser apensadas ao projeto de lei mais 
antigo ou de origem do senado para tramitação conjunta (RI-CD, arts. 139, I, 142 e 143) 
6 No Senado, o poder conclusivo é chamado de poder terminativo. Enquanto na Câmara a 
expressão poder terminativo está ligada aos casos em que os pareceres de competência 
exclusiva pertencem às comissões de Constituição e Justiça e Redação; Finanças e 
Tributação; e comissões especiais criadas para tratar de matérias que pertençam a mais de 
três comissões (RI-CD, arts. 34 e 54). 
 
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APRESENTAÇÃO DO 
PROJETO 
 
 
 
 
ORGANOGRAMA DE TRAMITAÇÃO DE P
ROJETO DE LEI (PL) NA CÂMARA DOS D
EPUTADOS 
 
 
 
 
 
 
 
 
MESA DIRETORA 
 
Projeto numerado e 
 
 
 
 
 
COMISSÃO 
LEGISLATIVA Recebimen
to de emendas; designaçã
o de 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROJETO REJEITADO 
 
 
 
 
 
PROJETO APROVADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROJETO SEGUE PARA 
ARQUIVAMENTO 
 
 
 
Comissão com 
poder conclusivo 
 
 
 
DISCUSSÃO NA CCJR 
 
Elaboração e votação da 
 
 
 
 
 
DISCUSSÃO EM 
PLENÁRIO 
 
Elaboração e votação da 
redação final 
 
 
 
 
 
 
 
 
SEGUE PARA SENADO 
FEDERAL 
 
 
DISCUSSÃO NA CCJR 
 
Elaboração e votação da 
 
 
 
 
 
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Comissões legislativas 
 
As comissões legislativas são os órgãos em que as matérias são 
discutidas e deliberadas pelos parlamentares. As comissões variam quanto ao 
seu caráter e quanto aos temas sobre os quais versam. As comissões podem 
ter caráter técnicolegislativo ou especializado que são permanentes e podem 
ser comissões temporárias. 
 
 
 
Comissões temporárias 
 
 
As comissões temporárias são criadas para a apreciação de 
determinado assunto e são extintas ao final da legislatura ou, antes disso, 
quando forem atingidos os fins para os quais a comissão foi criada ou quando 
se extingue o prazo previsto para sua duração. O ato ou requerimento de 
constituição de uma comissão temporária prevê ainda quantos serão seus 
membros e quais parlamentares irão compor a comissão, designados pelo 
Presidente por indicação dos Líderes. 
As comissões temporárias se subdividem em: 1. especiais; 2. de Inquérito; 3. 
Externas. 
Comissões especiais (CESP): são criadas para dar parecer sobre 
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) e Projeto de Código7. Poderá ser 
criada também para apreciar matérias de competência de mais de três 
comissões permanentes na análise de seu mérito, sendo criada através de 
iniciativa do presidente da Câmara ou por requerimento de líder ou do 
Presidente da comissão interessada. A composição desta comissão terá que 
complementar pelo menos metade dos membros titulares das comissões 
permanentes que versam sobre o tema da matéria. A comissão especial julgará 
a admissibilidade e o mérito da proposição. 
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI): a CPI é instituída através de 
requerimento de um terço de seus membros (171 deputadas/os) visando a 
apuração de um fato específico, determinado e por prazo certo, sobre a qual 
 
 
 
 
7 Discussões sobre código de trânsito, etc. 
 
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terá poderes de investigação próprios de autoridades judiciais. Não é permitida 
a existência de mais de cinco CPIs, exceto mediante Projeto de Resolução. 
Comissões externas: são instituídas pelo presidente da câmara, de oficio 
ou a requerimento de qualquer deputada/o para cumprir missão temporária 
autorizada, sujeitas à deliberação do plenário quando significarem ônus para a 
casa legislativa. 
 
 
 
Comissões permanentes 
 
O número de membros efetivos das comissões é estabelecido através 
de ato da Mesa Diretora, ouvido o Colégio de Líderes, no inicio dos trabalhos 
da primeira e terceira sessão legislativa de cada legislatura. Esse número 
poderá ser alterado visando permitir a observância, quando possível, da 
proporcionalidade partidária, inclusive da representação das bancadas. É 
vetada a participação de uma/um deputada/o participar como membro titular de 
mais de uma comissão permanente, ressalvadas as comissões da Amazônia e 
do Desenvolvimento Regional, de Direitos Humanos, de Legislação 
Participativa e de Segurança Pública e combate ao crime organizado. A 
estrutura de organização dos trabalhos da mesa é: 1 presidente e três vice- 
presidentes, eleitos por seus pares, com o mandato de um ano, sendo vedada 
a reeleição. 
 
As atribuições dos presidentes das comissões são, entre outras: assinar 
os documentos expedidos pela Comissão; convocar e presidir as reuniões; 
resolver as questões de ordem e reclamações surgidas na reunião; ler a ata da 
reunião anterior e submetê-la a discussão e votação, assim como determinar 
sua publicação no Diário Oficial da CD; estabelecer a pauta das reuniões e dar 
conhecimento dela aos parlamentares da Comissão e Lideranças; designar 
relatores e distribuir-lhes as matérias sujeitas a parecer; conceder vistas das 
proposições aos membros da Comissão; requerer a distribuição da matéria a 
outras comissões; poderá assumir a função de relator ou relator substituto e ter 
voto nas deliberações da Comissão. 
 
 
 
 
 
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Os trabalhos das comissões podem seguir dinâmicas diferenciadas. As 
comissões podem formar duas Turmas, ambas sem poder decisório, que 
geram relatórios separados que são, posteriormente, encaminhados para a 
deliberação do Plenário da comissão. As comissões permanentes também 
podem constituir subcomissões, limitadas em seu número e natureza. 
 
 
As atribuições das comissões permanentes são, entre outras: 
 
1. Discussão e votação: 1. de proposições sujeitas à deliberação do 
Plenário que lhes forem distribuídas; 2. de proposições que não precisem ser 
deliberadas pelo Plenário – deliberação conclusiva das comissões. 
2. Convocação de Ministros de Estado: para prestar, pessoalmente, 
informações sobre assunto previamente determinado ou conceder-lhe 
audiência para expor-lhe assunto de relevância de seu Ministério; 
3. Receber petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer 
pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas; 
4. Acompanhamento de programas de obras, planos de desenvolvimento 
de qualquer nível e emitir parecer em relação ao Plano Plurianual (PPA), assim 
como exercer o acompanhamento contábil, financeiro e orçamentário da União 
e entidades da administração direta, indireta e mantidas pelo poder público; 
5. Estudar qualquer assunto compreendido no respectivo campo temático 
ou área de atividade e promover conferências, exposições, palestras ou 
seminários; 
6. Solicitar audiência ou colaboração de órgãos ou entidades da 
administração pública direta, indireta ou fundacional e da sociedade civil, para 
elucidação de matérias sujeitas a seu pronunciamento. 
As comissões permanentes se dividem, segundo suas áreas temáticas, em: 
Comissão da Amazônia e de Desenvolvimento Regional – CADR; Comissão de 
Agricultura e Política Rural – CAPR; Comissão de Constituição e Justiça e 
Redação – CCJR; Comissão de Ciência e Tecnologia; Comunicação e 
informática – CCTCI; Comissão de defesa do consumidor, meio ambiente e 
minorias – CDCMAM; Comissão de Direitos Humanos – CDH; Comissão de 
Desenvolvimento Urbano e interior – CDUI; Comissão de Educação e Cultura – 
CEC; Comissão de Economia, Indústria e Comércio – CEIC; Comissão de 
 
 
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Fiscalização Financeira e Controle – CFFC; Comissão de Finanças e 
Tributação – CFT; Comissão de Legislação Participativa – CLP; Comissão de 
Minas e Energia – CME; Comissão de Relações Exteriores e de Defesa 
Nacional; Comissão de Segurança Pública e combate ao crime organizado, 
violência e narcotráfico – CSPCCVN; Comissão de Seguridade Social e Família 
– CSSF; Comissão de trabalho, de administração e serviço público – CTASP; 
Comissão de Turismo e Desporto – CTD 
 
Comissão de Viação e Transportes – CVT 
 
 
 
 
Parlamentares, políticas públicas: uma leitura a partir do 
 
neo‐institucionalismo 
 
A literatura neo-institucionalista na Ciência Política apresenta 
considerável extensão quando o tema é o estudo do funcionamento dos 
legislativos. Aqui, a bibliografia pode ser abrigada em três vertentes principais: 
distributiva, partidária e informacional. 
 
 
 
1. A Vertente Distributiva 
 
Esta vertente do neo-institucionalismo é construída sobre a idéia de que 
os legisladores estão constantemente preocupados com a reeleição8 e que 
suas ações são definidas considerando-se que, no momento da disputa 
eleitoral, sua atuação parlamentar prévia pode influenciar a decisão do eleitor. 
Assim sendo, o parlamentar estaria todo tempo preocupado com a opinião 
futura do constituinte, tentando antecipar as conseqüências eleitorais de suas 
decisões, ou seja, seu comportamento é guiado pela noção de “preferências 
potenciais” do eleitorado, as quais seriam captadas pela experiência e pelaintuição do congressista. 
Consoante à abordagem distributiva, as preocupações com a reeleição 
moldaria a ação parlamentar em toda a arena política (entendida em seu 
sentido amplo) o que induziria o congressista a capitalizar benefícios políticos 
 
 
 
8 Questões de políticas públicas não estariam relacionadas diretamente ao resultado eleitoral. 
 
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de seus direitos de propriedade dentro do Legislativo. O congressista é 
incentivado a cultivar o voto pessoal com o seu eleitorado por meio da provisão 
de bens tangíveis e localizados que trariam alto retorno eleitoral, em 
contrapartida dos benefícios concentrados para determinados grupos, os 
custos destes benefícios são dispersos por toda a população. 
Uma vez que o sistema eleitoral estadunidense é distrital, a literatura 
institucionalista neste país confere grande importância aos benéficos 
conferidos a localizações geográficas específicas. Todavia, é necessário 
salientar que alguns autores, como Douglas Arnold, admitem que os benefícios 
os quais conferem maior retorno eleitoral sejam aqueles que tendem a possuir 
uma natureza de benefício concentrado e custo disperso, no entanto, não 
delimitam a definição dos grupos beneficiados por aspectos simplesmente 
geográficos, uma vez que grupos de interesses também podem ser 
beneficiados por ações parlamentares que ocasionam custos dispersos, são os 
chamados “grupos atentos”. 
Esses grupos atentos são aptos a influir mais contundentemente sobre 
o comportamento do parlamentar visto que dispõem de capacidade 
organizacional, financeira e, na maioria das vezes, técnica necessárias para a 
vocalização de demandas e promoção de injunções contra políticas que firam 
seus interesses. 
No que tange ao papel das comissões, a versão distributiva assume que 
sendo as comissões compostas por membros que partilham preferências e 
valores semelhantes, elas representam um microcosmo diferenciado em 
relação ao universo do plenário, assim, ela é obrigada a agir estrategicamente 
em relação a ele para fazer valer suas posições. Esse ponto aplica-se ao caso 
brasileiro, pois o plenário tem a capacidade de modificar as proposições das 
comissões, sendo o soberano das decisões do Senado, da Câmara e do 
Congresso nacional. Contudo, as comissões brasileiras têm bem menos poder 
que as estadunidenses, uma vez que sua capacidade de “fechar as portas”9 é 
extremamente reduzida e, no caso do processo orçamentário, inexistente. 
 
 
 
9 Expressão que tem origem em termo inglês que equivale à atribuição que algumas comissões 
têm na Câmara e no Senado de deliberarem sobre determinadas matérias com poder 
conclusivo. 
 
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Em suma, a versão distributiva sustenta "o modelo do voto pessoal que 
está ancorado no sistema de comissões, isto é, os incentivos para cultivar o 
voto pessoal encontram-se em harmonia com um processo decisório 
centralizado em que os parlamentares controlam a produção legislativa na 
jurisdição que mais afeta os eleitores de seu distrito"10. No que concerne à 
política orçamentária, este comportamento pode teoricamente ser verificado na 
apreciação do perfil das emendas ao Projeto de Lei Orçamentária que é um 
dos objetivos deste trabalho. 
Ressalte-se que a corrente distributiva possui uma dimensão ético- 
normativa segundo a qual a organização ótima do Congresso seria aquela que 
coibisse o desejo dos congressistas de oferecer mais e mais políticas 
clientelistas para seus eleitores. 
 
 
 
2. A Vertente Informacional 
 
 
A versão informacional tem dois postulados fundamentais acerca da 
organização interna do Congresso. O primeiro é relativo à decisão majoritária. 
Ele argumenta que a forma de tomada de decisão delega o poder à maioria de 
modo que há mecanismos garantindo a ela a palavra final em qualquer assunto 
em pauta. Assim sendo, o órgão central de decisões seria o Plenário, o qual 
possui meios de salvaguardar seu poder deliberativo. O segundo postulado diz 
respeito à incerteza quanto às políticas adotadas pelos parlamentares em 
virtude da existência de assimetria na distribuição interna de informações. 
Dessa forma, admite-se que os legisladores têm aversão a correr riscos 
preferindo reduzir seus ganhos imediatos a deliberar num contexto de 
incerteza. 
Nesta concepção, o funcionamento do Legislativo é bastante semelhante 
ao de uma empresa. O Plenário garante aos seus membros a possibilidade de 
especialização em áreas de interesse privado com a contrapartida de que os 
conhecimentos auferidos sejam disponibilizados e aproveitados publicamente. 
Esta é a medida de sua eficiência. Assim, esta organização padeceria do 
problema da relação principal-agent. O Plenário precisa dispor de instrumentos 
 
10 FIGUEIREDO e LIMONGI, 2002. P. 313 
 
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passíveis de incentivar a correspondência de interesses entre ele e seus 
membros tomados individualmente (ou em comissões). 
Com tal intuito, o ideal é que as comissões sejam constituídas por 
especialistas e sejam razoavelmente representativas. Isto porque a presença 
dessas características viabilizaria o fornecimento de informações mais 
confiáveis do ponto de vista técnico e político. A razão está no fato de que esta 
composição aproxima o eleitor mediano da comissão ao do Plenário a ponto de 
certificar informações mais seguras, reduzindo a assimetria informacional. 
Uma característica importante da organização legislativa para esta 
abordagem é a existência do chairman, isto é, do sistema de antiguidade que 
existe nos Estados Unidos, onde os membros mais antigos de determinadas 
comissões têm nelas preeminência, inclusive para ocupar sua presidência. 
Esta versão também não deixa de possuir um aspecto ético-normativo, 
segundo o qual o Poder Legislativo deve possuir uma organização legislativa 
racionalmente concebida marcada pela redução da incerteza e pela garantia 
que as decisões sejam tomadas com base no maior volume de informações 
disponível. 
 
 
 
3. A Vertente Partidária 
 
 
A versão partidária apresenta os partidos políticos como os efetivos 
elementos estruturadores e determinantes da atividade legislativa. Em 
oposição as perspectivas anteriores que assumem a deficiência dos partidos 
político como um fato histórico, a versão partidária defende que a força e a 
importância dos partidos políticos no processo legislativo norte-americano 
advêm de duas fontes. A primeira é o poder de definir a agenda decisória. No 
Brasil, isto é realizado pelo Colégio de Líderes, o qual é substituído pela figura 
do Speaker. A segunda consiste na combinação do poder de escolha e seleção 
das indicações às comissões com o critério de antigüidade para a escolha dos 
presidentes de comissão (este pertinente ao sistema americano). 
Essencialmente, devido a essas prerrogativas dos partidos, os 
parlamentares sentem-se compelidos a negociar no seio de seu partido a fim 
de alçar cargos e posições que possam trazer-lhe poder e benefícios variados. 
 
 
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O Colégio de Líderes possui atribuições tais como: (i) a tarefa de auxiliar a 
Presidência da Câmara na elaboraçãoda pauta; (ii) a utilização do instituto de 
tramitação urgente e urgentíssima, aprovado via assinatura dos líderes, e (iii) 
representação da bancada na apresentação e aprovação de destaques, 
requerimentos, emendas... 
Destarte, é imprescindível a figura dos partidos, sobretudo, quando o 
assunto é política orçamentária. Visto que o preenchimento dos cargos, assim 
como dos membros em geral, ocorre mediante indicação de liderança, os 
acordos interpartidários são indispensáveis para a compreensão da dinâmica 
da fase legislativa do processo. Quer exista paroquialismo no comportamento 
dos congressistas ou não, eles têm a necessidade de estabelecer algum 
acordo com seus líderes para a consecução de uma posição dentro do 
Congresso e de suas instancias mais importantes. 
 
 
12. Representação política, dinâmica parlament
ar, governança e governabilidade no Brasil. 
 
 
 
Representação, democracia, e partidos políticos 
 
Os partidos são entendidos por vários analistas da política brasileira 
como meios de manter a governabilidade democrática e detentores da 
capacidade de estruturar a competição eleitoral. Partidos surgem, assim, como 
agentes que organizam o processo eleitoral em detrimento da visão dos 
partidos enquanto canais legítimos de expressão de diferentes demandas da 
sociedade, mesmo daqueles indivíduos que não são eleitores. 
No entanto, as interações intra-partidárias e em relação ao processo 
eleitoral podem ser vistas como mais do que uma competição em busca de 
mais votos objetivando, unicamente, o alcance do poder, podem ser vistas 
como canais que, na esfera pública, deliberam e agem de forma dialética entre 
si na busca por legitimar e alcançar diferentes demandas representativas de 
 
 
 
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diversos setores. Neste caso, a competição eleitoral é vista, não como 
processo estabilizante de padrões de previsibilidade, mas a democracia vista 
como a esfera do dissenso ao invés de esfera da luta ordenada ou pactuada 
que, deliberadamente, exclui itens da agenda que se colocam como „anti- 
sistema‟. 
O personalismo, a volatilidade, a falta de legitimidade, a não- 
identificação entre políticos e sociedade, antes de conseqüências da falta de 
institucionalização, podem ser entendidos como efeitos da falta de 
representatividade dos partidos políticos. Partidos que representam grupos 
sociais tradicionais não constroem laços de pertencimento e identidade com a 
maior parte da sociedade. A fórmula pragmática em detrimento da ideologia 
(entendida aqui como conjunto de valores que norteiam projetos políticos) nos 
partidos tem como reflexo atuações pragmáticas dos eleitores que votam em 
diferentes momentos de formas diversas, considerando as condições históricas 
e sociais que os cercam. 
É possível apontar em diversas pesquisas que existem laços partidários 
e apoio coerente a determinados partidos nas parcelas da população com 
maior nível educacional e de maior poder aquisitivo, isso se daria não em 
função da possibilidade desses setores de entender melhor a complexidade do 
sistema político, mas sim porque a composição social dos partidos políticos 
mostra que são esses setores que estão efetivamente representados na esfera 
pública. 
Em seu artigo Partidos, ideologia e composição social (2002) Leôncio 
Martins Rodrigues analisa a composição sócio-ocupacional dos partidos que 
compuseram a bancada da Câmara dos Deputados na 51° legislatura (1999- 
2002)11. Rodrigues analisa as relações entre os partidos políticos e os grupos 
sociais e observa a existência de diferenças partidárias em relação à 
representação de interesses e ideologia programática. O autor partiu da 
hipótese de que existiam diferenças significativas na composição dos partidos 
e que esse fato teria influência também nas posições políticas, programáticas e 
 
 
11 Os pressupostos e indicações de resultados atingidos por Rodrigues podem ser expandidos 
como análise válida também para a 52° legislatura, considerando a taxa de renovação dos 
parlamentares e a inexistência de alterações estruturais no ethos de formação e recrutamento 
dos partidos considerados. 
 
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ideológicas assumidas em alguns casos pelos diferentes partidos, em 
contraposição à critica comumente feita na literatura sobre partidos no Brasil de 
que nosso sistema partidário seria caracterizado pelo amorfismo e pela 
indefinição ideológica e programática. 
Com base no estudo de Rodrigues, é possível perceber que apenas 
certos grupos e, conseqüentemente, certos interesses estão representados na 
Câmara dos Deputados. Conforme mostram os dados trabalhados por ele, 
43,5% dos parlamentares da Câmara dos Deputados podem ser classificados 
como empresários e, se somarmos a eles, os profissionais liberais, as duas 
categorias perfazem 75,1% da casa legislativa12. Fica explícita a pouca 
representatividade da Câmara em relação à população brasileira de uma forma 
geral e a possibilidade de observar diferenças ideológicas na composição dos 
partidos políticos. As conclusões de Rodrigues são relevantes ao evidenciarem 
a necessidade de inclusão da composição social do partido e das diferenças de 
interesses defendidos por grupos sociais específicos, além dos elementos que 
caracterizam a dinâmica do processo decisório no Brasil, nas análises sobre o 
papel dos partidos e sua importância no modelo de democracia representativa. 
Considerando isso, a presença de mais setores nos âmbitos legislativos, 
por exemplo, seria de extrema importância para o aumento potencial da 
representatividade de setores minoritários nos processos decisórios. Antes de 
um problema institucional, a falta de representatividade dos partidos é um 
problema político e pode ser considerado como o principal elemento de 
fragilidade e fraqueza dos partidos nas democracias de modelo representativo. 
Analisar os partidos políticos e o papel que desempenham nos sistemas 
políticos atuais é relevante em função da centralidade dos partidos como 
elementos institucionais em torno dos quais as regras eleitorais circulam. Nos 
modelos de democracia representativa, os partidos são a priori os agentes da 
disputa que apresentam as opções disponíveis ao eleitorado, quer existam 
diferenças entre essas opções ou não. De qualquer forma, a centralidade dos 
partidos como organizações de apoio para os pressupostos da democracia 
 
eleitoral, ou concorrencial, definida por Schumpeter (1961) é inegável. 
 
12 percebemos que partidos de direita são compostos, em grande parte, pelos grupos 
majoritários na Câmara e que os maiores percentuais de setores dos partidos de esquerda 
correspondem aos setores minoritários com representação na Câmara. 
 
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Longe de adotar o modelo de democracia schumpeteriana como 
pressuposto, é preciso que se diferencie o papel dos partidos políticos em 
diferentes tipos de arranjos democráticos. Falar em democracia eleitoral, 
definida e mantida apenas como método de seleção entre candidatos 
apresentados pelos partidos, requer que os partidos sejam considerados 
apenas como instituições de agregação de grupos concorrentes que visam 
alcançar o poder. Nesse sentido, explicitamente, a noção de 
representatividade, entendida como característica necessária à democratizaçãodas esferas de deliberação, não é contemplada pelos teóricos que adotam a 
perspectiva de democracia concorrencial ou schumpeteriana. A simples 
existência de partidos políticos não é condição suficiente para que haja 
representatividade democrática efetiva. Prova disso é a defesa da função de 
agentes do processo eleitoral atribuída aos partidos pelas correntes elitistas. 
Partindo disso, adotaremos uma perspectiva conceitual acerca dos 
partidos políticos que amplie seu sentido, funções e atribuições de forma a 
ampliar também o conjunto de regras, valores e instituições que definimos 
como democracia representativa. Existe uma tensão explícita entre democracia 
eleitoral, no sentido dado por Schumpeter, e representação democrática, no 
sentido dado por Nadia Urbinati (2006) que adotaremos em nossa análise. 
Segundo Urbinati, as idéias de representação mais comuns estão 
ligadas a duas perspectivas diferentes. Na primeira, são combinados o que ela 
chama de: 1) „elitismo nas instituições políticas‟ em que alguns espaços são 
definidos como próprios para a discussão e tomada de decisões e nos quais, 
concomitantemente, apenas alguns indivíduos possuem a legitimidade para 
participarem do processo decisório; e 2) legitimação popular baseada no voto e 
nas eleições. Dessa forma, são somados o consentimento do eleitorado que 
vota, elege uma das opções e aceita os resultados da disputa, e o 
reconhecimento da competência dos eleitos através do método de seleção 
eleitoral. A representação torna-se, assim, o resultado da seleção dos 
„melhores‟ feita pelos eleitores através do processo eleitoral. Em outras 
palavras, com base nessa perspectiva, toda e qualquer eleição feita com base 
no respeito às regras de disputa e seleção dos candidatos apresentados pelos 
partidos seria, indiscutivelmente, representativa. 
 
 
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Para Urbinati, uma segunda vertente definiria a representação com base 
no entendimento de que a eleição é, não mais um método de seleção de 
políticos profissionais, mas sim uma expressão do direito de participar aliado à 
não concentração da fonte de legitimidade do processo político nas instituições 
estatais. Nessa perspectiva, figura ainda o consentimento através das eleições, 
entretanto, ele pode ser considerado mais do que um ato de autorização em 
função da ampliação do sentido atribuído à participação política. A perspectiva 
adotada por Urbinati analisa a representação não mais como esquema de 
delegação, e sim como um “(...) processo político que conecta a sociedade e 
instituições”. Dessa forma, a noção de política estaria mais ligada à idéia de 
uma “arena de opiniões contestáveis e decisões sujeitas à revisão” e menos à 
noção de escolha entre „sim‟ e „não‟ como meios de participação. Partindo 
disso, o próprio conceito de presença política e, conseqüentemente, de 
representação política, é ressignificado em Urbinati. A presença política passa 
a ser entendida como „vocalização’ de demandas e avaliações sobre as 
políticas e projetos políticos e não mais apenas como delegação pura e 
simples, o que complexifica a noção de perspectiva social defendida por Young 
como justificativa para a inclusão de mulheres e reforça a preocupação exposta 
por Phillips em unir uma política de presença e à política de idéias como forma 
de manter a prestação de contas e accountability nas esferas representativas. 
Pensar a representação a partir da idéia de vocalização atribui à 
presença um significado e uma relevância diferenciada em relação às 
perspectivas tradicionais ligadas à noção liberal de representação. Assumir que 
a presença é relevante implica em considerar que as eleições produzem, 
potencialmente, governos responsáveis e limitados, sem que, no entanto, 
sejam, necessariamente, representativos. Dessa forma, Urbinati argumenta 
que a noção usual de representação deve ser revista para que seja incluído o 
sentido assumido pela representatividade como elemento de democratização 
da arena política. Para a autora, é impossível considerar a idéia de 
representação situada fora das relações que se deram ao longo da história e 
das variadas práticas de democratização e, com base nisso, podem existir 
diferentes teorias da representação dependendo das formas assumidas pelas 
relações entre Estado e sociedade em diferentes momentos sociais e 
 
 
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históricos. Por último, em Urbinati, é relevante considerar os papéis da 
ideologia e do partidarismo como elementos de compreensão para as noções 
teóricas da representação e para a prática política. 
Para Urbinati, as eleições e a representação política devem ser 
entendidas a partir da relação entre Estado e sociedade civil. Através das 
eleições, o Estado e a sociedade estariam conectados no interior de um 
processo dinâmico, embora não seja possível desconsiderar outros canais de 
conexão entre as estruturas estatais e a sociedade. A representação não 
estaria restrita aos agentes ou instituições governamentais ou à deliberação e 
processos decisórios que ocorrem no interior das esferas formais de 
representação. A representação como processo político estruturado com base 
na „circularidade entre instituições e sociedade‟, nos termos de Urbinati, seria 
constantemente criada e recriada no interior da dinâmica das atividades 
políticas. 
 “A representação espelha esta tensão. Pode-se dizer que ela reflete não 
simplesmente idéias e opiniões, mas idéias e opiniões a respeito das 
visões dos cidadãos acerca da relação entre a sociedade e o Estado. 
Qualquer reivindicação que os cidadãos tragam para a arena política e 
queiram tornar um tema de representação é invariavelmente um reflexo 
da luta para a redefinição das fronteiras entre as suas condições sociais 
e a legislação”. 
 
 
A análise da noção de representação deve considerar não mais apenas 
os elementos jurídicos que a definem, mas os processos políticos subjacentes 
a suas estruturas de configuração. A representação política não está fora das 
relações de poder e menos ainda estão os processos eleitorais e as escolhas 
feitas pelo eleitorado. A democracia não é apenas método e nem a 
representação é apenas o resultado da seleção dos „melhores‟ ou de uma „elite 
ilustrada‟ localizada fora da realidade social e, por isso mesmo, mais 
capacitada a resolver os problemas da sociedade imersa nos assuntos 
cotidianos. 
Os representantes não são imparciais, nem podem ser considerados 
como agentes universais ou livres de suas posições sociais e políticas na 
 
 
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configuração de poder, embora, na análise feita por Bourdieu (1989), as 
relações de dominação tenham como ponto de apoio a imposição, via violência 
simbólica, das visões de grupos hegemônicos como se fossem visões 
universais compartilhada por todos os demais sujeitos sociais. Nos termos de 
Young, os representantes, longe de serem imparciais, carregam em si 
perspectivas sociais marcadas pelas experiências pelas quais passaram e que 
são delimitadas e possibilitadas pelo lugar social que ocupam no interior da 
realidade social. 
Representatividade e legitimidade precisam ser diferenciadas e 
localizadas adequadamente. As eleições legitimam representantes que não, 
necessariamente, são representativos quando é adotado o sentido mais amplo 
de representação política. Uma casa legislativa formadapor empresários e 
médicos em 75% de sua composição pode ser legítima, entretanto, não é, 
obviamente, representativa das demandas, perspectivas e interesses da maior 
parte da população brasileira. 
A perspectiva de democracia extraída dessas discussões implica, 
necessariamente, na adoção da idéia de representação com base em 
elementos de vocalização de demandas, presença diversificada de grupos 
sociais e de democratização do acesso às esferas representativas de forma a 
possibilitar que novas vozes, e perspectivas no sentido dado por Young, sejam 
incluídas nas discussões como passo inicial para a reconfiguração, ao menos, 
das discussões que permeiam as decisões políticas. 
Como já foi ressaltado, incluir grupos minoritários e vozes dissidentes 
não garante que as demandas sejam efetivamente vocalizadas e que esses 
representantes tenham compromissos com bases excluídas, entretanto a 
diversificação da composição social dos partidos e das instituições 
representativas é condição necessária para que a luta por mais 
representatividade no modelo de democracia vigente tenha início. Daí a 
importância de analisar os partidos políticos como canais de intercâmbio entre 
as estruturas estatais de deliberação e decisão e as demandas da sociedade, a 
diversificação da composição social dos partidos e o empoderamento 
 
(empowerment) de setores variados no interior das estruturas de escolha de 
 
 
 
 
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candidatos e dirigentes nas estruturas partidárias, potencialmente, gera as 
condições para que esses grupos sociais tenham mais representantes eleitos. 
 
Nas palavras de Urbinati: 
“A representação política invalida a opinião de que a sociedade é a 
soma de indivíduos dissociados que competem e se unem, votam e 
agregam preferências por atos discretos de livre escolha e cálculo 
instrumental. Ela se contrapõe a uma concepção da democracia como 
uma multidão numérica de unidades singulares ou associadas forçadas 
a delegar seu poder pela simples razão de que uma multidão não pode 
ter uma vontade, não pode exercer nenhum poder ou ser um governo. 
Uma política representacional concebe a sociedade democrática como 
uma malha intrincada de significados e interpretações das crenças e 
opiniões dos cidadãos a respeito de quais são seus interesses; crenças 
que são específicas, diferenciadas e sujeitas à variação ao longo da vida 
real das pessoas. A democracia é única porque extrai das diferenças a 
força para a união”. 
 
 
A democracia não mais entendida como consenso, mas como um 
processo inerentemente conflitivo, em que algumas regras básicas são 
internalizadas de forma a manter a continuidade dos processos que estruturam 
o sistema político vigente e garantir que a derrota de uns não implique na 
destruição das condições que permitem que os „perdedores‟ venham a vencer 
em eleições posteriores. Dessa forma, a democracia se mostra como arena do 
„conflito controlado‟ ou „delimitado‟ em que forças sociais travam entre si lutas 
pela reconfiguração da distribuição dos recursos de poder existentes. 
Nesse contexto, os partidos surgem como, não só instrumentos de 
provimento de organização e recursos para a alternância política e resolução 
pacífica das disputas eleitorais sucessivas, mas também poderiam 
desempenhar uma outra função de „integração da multidão‟, reunindo e 
caracterizando idéias, interesses, demandas e percepções espalhadas na 
sociedade em torno de diferentes projetos políticos. 
 
 
 
 
 
 
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Mais algumas palavrinhas sobre representação política 
 
 
 Um dos pontos mais relevantes a cerca da representação política é que ela se 
associa à idéia de controle do poder político por quem não pode fazê-lo 
diretamente, nem exercê-lo. Em suma, a representação parte do pressuposto 
de que todo poder político precisa ser controlado. 
Representação também pode ser entendida como um mecanismo político 
particular para a realização de uma relação de controle regular entre 
governantes e governados. 
 
Modelos de Representação 
1. Representação como relação de delegação: o representante é 
concebido como um executor privado de iniciativa e autonomia, das 
instituições que os representados lhes atribuem – o “embaixador”. 
Mandato Imperativo. Rigidez. Controle. 
2. Representação como relação de confiança/fiduciária: atribui ao 
representante autonomia e supõe que a única orientação para sua 
ação seja o interesse dos representados como foi por ele concebido. 
Edmund Burke. Liberdade de ação. 
3. Representação como espelho ou representatividade sociológica: 
preocupação se não com cada representante individualmente, mas 
com o efeito do conjunto de representantes. Concebe o organismo 
representativo como m microcosmo que fielmente reproduz as 
características do corpo político. 
Em nenhuma realidade, predomina as formas puras, mas sim misto dos tipos 
acima. 
 
 
 
 
 
 
Governança e governabilidade no Brasil. 
 
 
 
 
Os conceitos de governabilidade e governança estão intimamente 
relacionados hoje às temáticas da reforma do Estado e de seu aparelho. 
Originalmente, Atribui-se, via de regra, a formulação dos conceitos a Samuel 
 
 
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Huntington, mas na verdade ele foi apenas o primeiro a utilizá-los de forma 
sistemática por volta dos 60. Antes disso, já existiam como noções gerais 
concernentes ao funcionamento do Estado e seu relacionamento com a 
sociedade. 
 
 
 
Uma visão geral dos conceitos 
 
Uma análise da literatura que trata sobre o assunto aponta para uma 
relativa convergência sobre os conceitos, de maneira que é possível traçar 
linhas gerais concernentes ao significado de governabilidade e governança A 
em um regime democrático. 
 
Em geral, governabilidade refere-se às próprias condições substantivas 
(ou materiais) de exercício do poder e de legitimidade do Estado e do seu 
governo derivadas da sua postura diante da sociedade civil e do mercado. 
Sendo assim, governabilidade pode ser concebida como a autoridade 
política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para 
agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um 
objetivo comum para o curto, médio e longo prazo. 
Estas condições podem ser sumarizadas como o apoio obtido pelo 
Estado às suas políticas e à sua capacidade de articular alianças e 
coalizões/pactos entre os diferentes grupos sócio-políticos para viabilizar o 
projeto de Estado e sociedade a ser implementado. 
Por fim, a fonte ou origem principal da governabilidade são os cidadãos 
e a cidadania organizada. Capacidade de articulação dos cidadãos que gera as 
condições para governabilidade. Um importante elemento distintivo em relação 
à governança. 
Uma leitura genérica do conceito de governança, por sua vez, permite 
entendê-la como a outra face de um mesmo processo, ou seja, ela 
compreende os aspectos instrumentais (ou adjetivos) da governabilidade. 
Governabilidade, portanto, tem que ver com a capacidade financeira, 
gerencial e técnica que um determinado governo tem para formular e 
implementar as suas políticas ou seu programa de governo. Por isso, é 
 
 
 
 
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importante ter em mente que governança pressupõe condições mínimas de 
governabilidade. 
 
 
A