Apostila UNIJUÍ - Planejamento Estratégico Local

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GESTÃO PÚBLICA IVUNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – UNIJUÍ
VICE-REITORIA DE GRADUAÇÃO – VRG
COORDENADORIA DE EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA – CEaD
DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DA ADMINISTRAÇÃO - DEAd
Coleção Educação a Distância
Série Livro-Texto
Ijuí, Rio Grande do Sul, Brasil
2009
Sérgio Luís Allebrandt
Marcos Paulo Dhein Griebeler
Dieter Rugard Siedenberg
Claudio Edilberto Höfler
PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO LOCAL
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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 2009, Editora Unijuí
Rua do Comércio, 1364
98700-000 - Ijuí - RS - Brasil
Fone: (0__55) 3332-0217
Fax: (0__55) 3332-0216
E-mail: editora@unijui.edu.br
www.editoraunijui.com.br
Editor: Gilmar Antonio Bedin
Editor-adjunto: Joel Corso
Capa: Elias Ricardo Schüssler
Responsabilidade Editorial, Gráfica e Administrativa:
Editora Unijuí da Universidade Regional do Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí; Ijuí, RS, Brasil)
Catalogação na Publicação:
Biblioteca Universitária Mario Osorio Marques – Unijuí
P712 Planejamento estratégico local / org. Sérgio Luis
Allebrandt; Marcos Paulo Dhein Griebeler, Dieter Rugard
Siedenberg, Cláudio Edilberto Höffler. – Ijuí : Ed. Unijuí,
2009. – 146 p. – (Coleção educação a distância. Série
livro-texto).
ISBN 978-85-7429-842-9
1. Planejamento. 2. Planejamento estratégico. 3. De-
senvolvimento local. 4. Gestão municipal. 5. Desenvol-
vimento sustentável. I. Allebrandt, Sérgio Luis. II.
Griebeler, Marcos Paulo Dhein. III. Siedenberg, Dieter
Rugard. IV. Höffler, Cláudio Edilberto. V. Título. VI.
Série.
CDU : 65.012
 65.012.2
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GESTÃO PÚBLICA IV
SumárioSumárioSumárioSumário
CONHECENDO OS PROFESSORES .........................................................................................5
APRESENTAÇÃO ......................................................................................................................... 17
UNIDADE 1 – MENSURANDO O DESENVOLVIMENTO
 SUSTENTÁVEL E A INCLUSÃO/EXCLUSÃO SOCIAL ............................... 19
Seção 1.1 – Desenvolvimento e Utilização de Indicadores Sociais ....................................... 20
Seção 1.2 – Índices e Indicadores mais Utilizados .................................................................. 22
Seção 1.3 – Detalhando Três Índices: IDH-M, Idese e IES .................................................... 25
1.3.1 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDH-M............................ 26
1.3.2 – Índice de Exclusão Social – IES ........................................................................ 31
1.3.3 – Índice de Desenvolvimento Socioeconômico ................................................... 33
Seção 1.4 – A Análise com Base em Diferentes Índices Aplicados
 a uma Mesma Região ou Grupo de Municípios ................................................. 38
Seção 1.5 – À Guisa de Conclusão ............................................................................................. 41
UNIDADE 2 – OS OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO
 NA GESTÃO MUNICIPAL: Caracterizações e (Propostas de) Ações
 Para um Maior Bem-Estar da População ........................................................ 49
Seção 2.1 – O que são os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)? .................. 50
Seção 2.2 – Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM):
 caracterizações e sugestões .................................................................................... 52
Seção 2.3 – Como Executar os ODM em seu Município? ...................................................... 76
UNIDADE 3 – FUNDAMENTOS DO PLANEJAMENTO ..................................................... 83
Seção 3.1 – Conceitos de Planejamento .................................................................................... 85
Seção 3.2 – Objetivos do Planejamento .................................................................................... 85
Seção 3.3 – Características dos Processos de Planejamento .................................................. 86
Seção 3.4 – Condições para Implementação do Planejamento ............................................. 88
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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Seção 3.5 – Principais Desafios do Planejador ..........................................................................88
Seção 3.6 – Elementos Básicos do Planejamento .....................................................................89
Seção 3.7 – Classificação dos Planos Segundo os Períodos de Duração ..............................90
Seção 3.8 – Escalas do Planejamento Territorial ......................................................................91
Seção 3.9 – Diferenciação entre Planos, Programas e Projetos ..............................................92
Seção 3.10 – Principais Dilemas na Gestão do Planejamento ................................................93
Seção 3.11 – Duas Questões Emergentes: participação e cidadania ....................................94
UNIDADE 4 – MODELO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARTICIPATIVO
 PARA MICRORREGIÕES E MACRORREGIÕES .........................................97
Seção 4.1 – Macrodimensão das Etapas ....................................................................................98
Seção 4.2 – As Microdimensões, Atividades Inerentes e Resultados Pretendidos ...............99
4.2.1 – Dados do Diagnóstico Técnico ...........................................................................99
4.2.2 – Composição da Análise Situacional ................................................................ 108
4.2.3 – Fatores da Matriz Fofa ...................................................................................... 110
4.2.4 – Os Referenciais Estratégicos ............................................................................ 113
4.2.5 – Determinação dos Macro-Objetivos ............................................................... 116
4.2.6 – Gestão do Plano de Desenvolvimento ............................................................. 119
4.2.7 – Divulgação e Implementação do Plano de Desenvolvimento...................... 120
Seção 4.3 – Operacionalização do Processo de Planejamento ............................................ 120
Seção 4.4 – Explicação Resumida Sobre a Matriz de Vester ............................................... 126
UNIDADE 5 – PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO LOCAL:
 Uma Proposta Metodológica ........................................................................... 129
Seção 5.1 – Origens do Método ................................................................................................ 130
Seção 5.2 – Metodologia Proposta ........................................................................................... 131
Seção 5.3 – A Estrutura do Modelo Proposto ........................................................................ 134
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 141
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GESTÃO PÚBLICA IV
Conhecendo o ProfessorConhecendo o ProfessorConhecendo o ProfessorConhecendo o Professor
SÉRGIO LUÍS ALLEBRANDT
Sou natural de Marques de Souza-RS (então 5° distrito do
município de Lajeado). Passei minha infância e adolescência em
Lajeado, onde cursei o primário, o ginásio, o científico e o técnico
em Contabilidade, todos na Escola Evangélica Alberto Torres.
Desde os 12 anos trabalhei em diversas atividades para auxi-
liar a família em sua pequena empresa de atacado e transporte, e a
partir dos 17 anos passei a trabalhar em atividades vinculadas à
Contabilidade e à gestão de organizações do setor empresarial,
público e, em especial, do Terceiro Setor.
Em 1972 passei a morar em Ijuí-RS, onde obtive o título de
Licenciado em Ciências (1977) e de Bacharel em Ciências Contábeis
(1979). No período de vida estudantiluniversitária fui presidente
do Diretório Acadêmico Jackson de Figueiredo, tendo realizado e
coordenado a 1ª Semana de Cultura no Município de Ijuí, em 1974.
Fui também fundador e presidente (1982) do Fotocineclube
Roquette Pinto. Estas atividades extracurriculares foram funda-
mentais para a visão de mundo voltada para uma cidadania ativa
e de protagonismo da sociedade civil nas relações com o Estado e
o mercado.
Nos meus estudos depois da Graduação, obtive o título de
Especialista em Contabilidade na Unijuí (1983) e fiz uma Pós-Gra-
duação em Administração (com área de concentração em Admi-
nistração Pública) na Universidade Federal de Santa Catarina –
UFSC (1986/1988). Sou mestre em Gestão Empresarial pela Esco-
la Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Funda-
ção Getúlio Vargas do Rio de Janeiro – Ebape/FGV (1999/2001) e
atualmente estou na fase final de elaboração de uma tese para
obter o título de doutor junto ao Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Regional da Universidade de Santa Cruz do Sul
– Unisc (2005/2009).
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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Exerci e exerço diversos cargos acadêmico/administrativos na
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do
Sul (Unijuí): fui vice-reitor de Administração por três mandatos
(1990/1998); chefe do Departamento de Ciências Contábeis, Eco-
nômicas e Jurídicas (1982/1984); coordenador do Colegiado de
Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública (2002/2007);
membro da Comissão Permanente de Pessoal Docente (2005/2007);
membro do Conselho Universitário em diversos mandatos; membro
de diversas Comissões, Câmaras Permanentes e Grupos de Traba-
lho. Atualmente sou membro do Colegiado de Cursos de Tecnologia
na modalidade Educação a Distância e integrante do Comitê de
Extensão e Cultura da Universidade.
Por cinco anos, de 1975 a 1979, atuei como professor na Es-
cola Cenecista Soares de Barros, em Ijuí, na maior parte do tempo
de forma gratuita, integrando-me a um grupo de voluntários que
impediram o fechamento da referida escola.
Ocupei e ocupo cargos político/administrativos no âmbito da
Fundação de Integração, Desenvolvimento e Educação do Noroes-
te do Estado (Fidene): fui diretor executivo por quatro gestões
(1978/1981, 1990/1993, 1993/1996 e 1996/1998); diretor geral do
Instituto de Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional (IPD)
por duas gestões (1999 a 2004); membro da Assembléia Geral da
Fidene (1978/1981, 1990/2004); membro do Conselho Curador da
Fundação (gestão 1981/1984) e membro titular do Conselho Dire-
tor da Fundação (gestões 2005/2007 e 2008/2010).
Também possuo experiência na administração pública mu-
nicipal: fui secretário geral do município de Ijuí e secretário muni-
cipal da Fazenda de Ijuí no último período da gestão 1982/1988 e
Secretário de Planejamento do Município de Ijuí no primeiro perí-
odo da gestão 1989/1992.
Como cidadão ativo, atuo de forma voluntária em diversos
espaços públicos da sociedade civil: atualmente sou coordenador
geral do Conselho de Desenvolvimento do Município de Ijuí –
Codemi (gestão 2007/2008 e 2008/2009) e 1° vice-presidente do
Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial –
Corede/Norc (gestão 2008/2009). Em 2008 coordenei o processo
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GESTÃO PÚBLICA IV
de atualização e revisão do Plano Estratégico Participativo de De-
senvolvimento de Ijuí, com a realização de dois Fóruns Munici-
pais de Desenvolvimento; o processo de Consulta Popular do Esta-
do do RS, e a realização de dois Seminários de Integração dos
Conselhos Municipais de Ijuí. Em 2009 integro a Coordenação
Geral do Processo do Planejamento Plurianual (PPA) Comunitário
Participativo de Ijuí, da Comissão Municipal de Avaliação do Con-
trato de Concessão dos Serviços de Água e Esgoto do Município
de Ijuí para a Corsan e da Comissão de Avaliação da Planta de
Valores dos Imóveis Urbanos de Ijuí.
Participo ainda de Grupos de Trabalho (GTs) que asses-
soram o Fórum dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento do
Rio Grande do Sul, integrando o GT que atua na definição de
metodologia para a elaboração de Planos Estratégicos
Participativos de Desenvolvimento Regionais e Municipais e coor-
denando o GT de Fortalecimento dos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento (Comudes). Em 2008 fui delegado da Região
Funcional de Planejamento 7 nas Assembleias Estaduais do Pro-
grama Sociedade Convergente do Fórum Democrático de Desen-
volvimento Regional da Assembleia Legislativa do RS.
Como professor tempo integral da Unijuí, atuo no ensino,
na extensão e na pesquisa: de 1978 a 1984 estive lotado no De-
partamento de Economia e Contabilidade, atuando em diversos
componentes da área da teoria contábil e da análise econômi-
co-financeira; desde 1985 estou lotado no Departamento de Es-
tudos da Administração, lecionando os componentes curriculares
Gestão Pública I, II e IV, Planejamento Governamental, Plane-
jamento Municipal I e II, Conselhos Gestores de Políticas Públi-
cas, Projeto de TCC, Trabalho de Conclusão de Curso (TCC),
Planejamento Organizacional, Estratégias Organizacionais,
Estrutura e Processos Organizacionais, Pesquisa em Adminis-
tração, Gestão Estratégica e Tópicos Especiais em Administra-
ção: Gestão Pública e Social, entre outras. A partir de 2009 par-
ticipo como docente do Programa de Mestrado em Desenvolvi-
mento da Unijuí, no componente curricular Gestão Pública e
Desenvolvimento.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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No âmbito da extensão, coordeno o Programa Gestão
Social e Cidadania, que desenvolve e mantém o GSC-Dados, um
banco de dados e informações sobre os 496 municípios gaúchos e
os 385 municípios gaúchos, catarinenses e paranaenses que inte-
gram a Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul; produz e vei-
cula o GSC-Rádio, um programa semanal de rádio sobre temas de
gestão pública, desenvolvimento local e regional e cidadania; o
GSC-Conselhos, um banco documental sobre o marco legal e a
prática dos conselhos gestores de políticas públicas dos 77 municí-
pios da Região Funcional de Planejamento 7; e o GSC-Educação
Continuada, que realiza oficinas e seminários para capacitação
de conselheiros municipais e regionais. Este programa disponibiliza
as informações na Internet através do GSC-Portal <http://
projetos.unijui.edu.br/cidadania/portal>.
No âmbito da pesquisa fui fundador do Grupo Interdisciplinar
de Estudos em Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania, tendo
sido líder de 2002 a 2007 e, atualmente, 2° líder. Coordeno a pes-
quisa “As políticas públicas na perspectiva da desigualdade no no-
roeste gaúcho”, integrante de uma rede da qual participam sete
universidades brasileiras, além da pesquisa “A Cidadania e o Pro-
cesso de Desenvolvimento Local e Regional: um Estudo Sobre a
Atuação dos Conselhos Municipais e Regionais de Desenvolvimen-
to do Rio Grande do Sul, de 1990 a 2007”, objeto da tese de
Doutoramento.
Sou autor do livro “A participação da sociedade civil na ges-
tão pública”, publicado pela Editora Unijuí em 2002. Em 2006
participei como co-autor da edição do “Dicionário sobre Desen-
volvimento Regional”, publicado pela Edunisc. Em 2008 fui
organizador de dois livros de Gestão Pública, voltados para o cur-
so de Gestão Pública da Unijuí, e autor de um capítulo do livro
“Desenvolvimento regional, democracia local e capital social”, or-
ganizado pelos professores Marcello Baquero (UFRGS) e Dejalma
Cremonese (Unijuí). Participei de diversos eventos, tendo apresen-
tado e publicado, como autor principal ou coautor, sete artigos
completos em anais de eventos internacionais (4) e nacionais (3),
além de sete resumos em eventos de caráter regional. Participei
como painelista ou palestrante convidado em eventos de caráter
EaD
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GESTÃO PÚBLICA IV
estadual e regional. Em 2009 organizei três livros para o curso de
Gestão Pública, juntamente com outros colegas professores e pes-
quisadores. Mantenho ainda um blog em que abordo questões vin-
culadasà gestão pública e ao desenvolvimento, especialmente
quanto aos espaços públicos de participação social, no endereço
<http://professorallebrandt.blogspot.com>.
Acima de tudo, considero-me um eterno aprendiz, em espe-
cial com base nas experiências de vida trazidas pelos alunos para
a problematização do processo ensino-aprendizagem nos espaços
reais e virtuais das inter-relações do processo coletivo de constru-
ção do conhecimento.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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MARCOS PAULO DHEIN GRIEBELER
Bem, apresentação para mim deve ser sucinta e objetiva. Desta
forma, para quem ainda não teve a grata surpresa de me conhecer,
chamo-me Marcos Paulo Dhein Griebeler (ainda bem que tem a
foto, pois daqui a pouco as meninas iam pensar que era o ator).
Bom, solteiro, 34 anos, sem vícios e nascido em Pelotas.
Com dois anos de rica vida e saúde, porém, minha mãe vol-
tou para o interior de Montenegro, onde praticamente passei toda
minha infância e adolescência. Durante esse período (dos 7 aos 18
anos cresci em um mercado e açougue de propriedade do meu pai
– por isso, açougueiros, não tentem me enganar) permaneci com a
vida voltada para a rotina casa-mercado.
Logo em seguida decidi trabalhar fora, arrumando emprego
em uma empreiteira de estradas, com sede em Esteio. No início
estava eu na função de apontador na referida empresa. Por uma
decisão da mesma fui transferido para outra obra, agora no muni-
cípio de Candelária, mais precisamente na Linha do Rio, permane-
cendo lá por um ano e meio. Voltei para Montenegro.
Como havia escrito antes, pretendo também aqui ser sucin-
to, afinal você quer mesmo é saber da disciplina, métodos de ava-
liação, etc. Por isso, após voltar para Montenegro, recebi um con-
vite para trabalhar em outra empresa do ramo de construção de
estradas. Desta vez, migrei para Forquetinha, então distrito de La-
jeado e atualmente município. Depois mais vieram Santa Cruz do
Sul, Barros Cassal e, finalmente caí de paraquedas na sede da
empresa, em Canoas. Como a previsão era de permanência efetiva
nesse município, decido voltar a estudar. Corria o ano 2000. É cla-
ro, o curso de Administração foi o escolhido pela sua ampla gama
de assuntos e possibilidades.
Cursado no Centro Universitário La Salle (ah, professora
Cláudia, que saudades de você!), acredite, consegui a carteirinha
de Administrador em dezembro de 2004. Em seguida segui em uma
especialização – Pedagogia Empresarial – concluída em 2006 na
mesma Instituição (e claro, a saudade da professora Cláudia con-
tinuava...). Durante esta especialização entrei em contato com um
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GESTÃO PÚBLICA IV
texto do professor Dieter Rugard Siedenberg (sim, aquela figuraça
mesmo!) sobre a temática do Desenvolvimento Regional, que mui-
to me interessou.
Mudei-me para Montenegro, e com essa nova leitura, parti-
cipei de um processo seletivo para o Mestrado em Desenvolvimen-
to Regional em Santa Cruz do Sul (quem diria que voltaria a San-
ta Cruz do Sul?) no mesmo ano, no qual fui selecionado, e de mar-
ço de 2007 a novembro de 2008 consegui fazer o Dieter ganhar
algumas rugas e eu o título de mestre em Desenvolvimento Regio-
nal. Ah, ia me esquecendo: nesse meio-tempo atuava como profes-
sor de Logística no Instituto de Educação São José, em
Montenegro. Bom, na sequência participei do processo seletivo para
o Doutorado, também em Desenvolvimento Regional, em Santa
Cruz do Sul.
Já em janeiro de 2009 tomei conhecimento de uma vaga para
professor na Unijuí e cá está você, vendo minha foto. Meios para se
comunicar (ou para discordar de minhas opiniões) não faltam. Tem
e-mail (marcos.dhein@unijui.edu.br; marcosadmrs@hotmail.com –
MSN também: marcosp@craweb.org.br), twitter (é, o professor tem
também: http://twitter.com/MPDG2), telefone (51-99112369) e caso
tenha algum assunto que lhe interesse, você pode visitar sem preci-
sar pagar ingresso meu blog <http://desenvolvimentoemquestao.
blogspot.com/>.
Bom, a priori creio que esta é a versão oficial da figurinha.
Um forte abraço a todos e um bom começo na disciplina.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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CLAUDIO EDILBERTO HÖFLER
Nasci em 26 de fevereiro de 1966, no município de Três Pas-
sos/RS. Em 1973, iniciei as atividades escolares, ingressando na
primeira série do primeiro grau, quando comecei a conhecer mui-
tos colegas e a ter contato com leituras e a escrita.
No ano de 1977 frequentei a Escola Evangélica Ipiranga, no
município de Estrela/RS. Retornei a Três Passos/RS em 1984 e con-
cluí o 2° grau na Escola Estadual Erico Verissimo.
Sou graduado em Administração e Especia lista em
Marketing, cursos realizados na Universidade Regional do Noro-
este do Estado do Rio Grande do Sul (Unijuí). Mestre em Gestão
Pública pela Universidade Nacional de Misiones/Argentina e dou-
torando em Administração pela mesma Universidade.
Atualmente sou pró-reitor da Unijuí – campus Santa Rosa –
e como professor, estou vinculado ao Departamento dos Estudos
da Administração (DEAd) – da Unijuí desde 2004.
Exerci o cargo de diretor geral do Instituto de Políticas Pú-
blicas e Desenvolvimento Regional da Fidene/Unijuí no período
2005 a 2007. Fui coordenador da Assessoria e Serviços Comunitá-
rios da Fidene em 2007 e 2008 e também exerci o cargo de diretor
executivo da Associação IPD no período 2006 a 2008.
Participei da diretoria da Associação Brasileira para Promo-
ção (Participe) como tesoureiro entre 2007 e 2008.
Atuei também no Projeto Prorenda Agricultura Familiar, no
período de 1998 a 2000, na Região Fronteira Noroeste, assumin-
do, inclusive, a coordenação desse projeto.
Dediquei um período de minha vida como perito de curto prazo
para a GTZ Sociedade de Cooperação Alemã nos anos de 1996 e
1997. Trabalhei como técnico em Projetos de Educação e Recupe-
ração Ambiental;
Também, pela formação que busquei, tenho atuado como
especialista em Organização Social e na formulação de Planos
Estratégicos Municipais e Empresariais. Atuei como coordenador
do Fórum Regional do Turismo Rota do Rio Uruguai na Região
EaD
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GESTÃO PÚBLICA IV
Fronteira Noroeste no período de 2000 a 2005, e no auxílio da
formatação do Consórcio Intermunicipal de Turismo Rota do Rio
Uruguai. Também participei da diretoria da Agência de Desenvol-
vimento de Santa Rosa no período de 2002 a 2003.
Atuei como assessor do Corede na região Fronteira Noroeste
no período de 2003/2004, auxiliando na realização da primeira
Consulta Popular.
Enfim, sempre estive envolvido em comissões, coordenação
de conselhos, ações comunitárias, feiras municipais, bem como em
assessorias para diversas empresas e prefeituras da região
Tenho participado de diversos projetos de pesquisa nas linhas
do desenvolvimento, estratégias, processos e projetos e tenho pro-
duzido vários artigos, textos e livros.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
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Dieter Siedenberg
É natural de Ijuí (RS), onde cursou primário, ginásio e cien-
tífico. Quase cinquentão, portanto. Concluiu os cursos de Gradu-
ação em Administração de Empresas e Ciências Contábeis pela
Unijuí, ainda no milênio passado. Da mesma forma, realizou e
concluiu seu Mestrado em Planejamento Regional na Universida-
de de Karlsruhe (Alemanha), como bolsista do Daad (Serviço Ale-
mão de Intercâmbio Acadêmico) entre 1987 e 1990.
Ingressou na carreira acadêmica em 1990, atuando como
docente no Departamento de Estudos da Administração (DEAd)
da Unijuí. Entre 1990 e 1995 também atuou numa equipe
multidisciplinar mantida por esta mesma instituição, dedicada à
elaboração de Planos Diretores de Desenvolvimento, bem como aos
estudos sobre o tema e assessoria de planejamento para o desen-
volvimento de municípios e regiões.
Em 1996 iniciou seu Doutorado na Universidade de Tübingen
(Alemanha), no Institut für Wirtschaftsgeographie, como bolsista
da Capes. Nesta etapa de sua qualificação debruçou-se sobre ques-
tões relacionadas ao desenvolvimento regional, concluindo seu
Doutorado em 2000.
No seu regresso ao Brasil,retomou as atividades docentes e
de pesquisa no DEAd e, pouco tempo depois, passou a atuar tam-
bém como professor no Programa de Mestrado em Desenvolvimen-
to, mantido pela Unijuí, a partir de 2002. Concomitantemente pas-
sou a atuar como docente do Programa de Mestrado e Doutorado
em Desenvolvimento Regional, mantido pela Unisc, em Santa Cruz
do Sul (RS).
Desde então a sua vida acadêmica “entrou no tranco”. Es-
poradicamente presta assessoria ao Fórum dos Conselhos Regio-
nais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul, uma vez que suas
pesquisas estão direcionadas a questões ligadas ao planejamento
e desenvolvimento regional, gestão pública, cidadania e temas
afins. Em função disso, possui alguns livros, capítulos de livros e
artigos, publicados, bem como trabalhos apresentados sobre estes
temas, participando ainda de grupos de pesquisa e orientando
graduandos, mestrandos e doutorandos sobre assuntos correlatos.
EaD
15
GESTÃO PÚBLICA IV
É descendente não fanático de alemães (mas também, com
esse nome!), casado com Solange Siedenberg, professora, dois fi-
lhos (estoque humano reposto), todos gremistas. A sua ficha aca-
dêmica está no Lattes, atualizada por força das circunstâncias pro-
fissionais. E, se depois de tudo isso a curiosidade ainda não estiver
estancada, o negócio é perguntar diretamente...
EaD
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GESTÃO PÚBLICA IV
ApresentaçãoApresentaçãoApresentaçãoApresentação
O componente curricular Planejamento Estratégico Local integra o último bimestre
do Curso Superior de Tecnologia em Gestão Pública. Como propõe o Projeto Político-Peda-
gógico, este componente tem uma dupla função: abordar diferentes instrumentos e modelos
que orientam o planejamento no setor público, conhecendo a sua concepção teórica, e ao
mesmo tempo constituir-se no principal desafio do curso para utilizar esses modelos e ins-
trumentos na prática, consolidando-se enquanto produto de conclusão de curso.
Organizou-se o livro em cinco unidades. A primeira trata da mensuração do desenvol-
vimento e dos processos de inclusão e exclusão social. No processo de instituição de políti-
cas públicas inclusivas um grande desafio é a criação de instrumentos de mensuração, como
indicadores de inclusão social, indicadores de exclusão social ou indicadores de desenvolvi-
mento. Os indicadores são ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associ-
adas de diversas formas, revelam significados mais amplos sobre os fenômenos a que se
referem. Os indicadores são instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acom-
panhamento e a avaliação do progresso alcançado na construção do desenvolvimento sus-
tentável. A unidade aborda deferentes indicadores, detalhando em especial o índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDH-M), o Índice de Exclusão Social (IES) e o Índice
de Desenvolvimento Econômico e Social (Idese).
A segunda unidade trata dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) para a
Gestão Municipal. Em um primeiro momento expõe sucintamente o porquê da criação dos
ODMs pela Organização das Nações Unidas – ONU – em 2000. Logo a seguir descreve e
exemplifica onde e como se aplicam cada um desses oito objetivos estabelecidos e que visam
a oferecer uma melhor qualidade de vida à população mundial, por intermédio de ações e
sugestões de práticas voltadas para tal intuito. Faz ainda um apanhado geral de como estas
ações podem ser executadas em cada um dos 5.565 municípios brasileiros.
A unidade três apresenta os fundamentos do planejamento, concebido como instru-
mento essencialmente democrático e participativo, capaz de provocar mudanças na socie-
dade e na qualidade de vida dos cidadãos. Nas suas diversas seções trata de um conjunto de
variáveis inerentes a qualquer modelo de planejamento, entendido como um processo que
busca a concretização de planos de desenvolvimento de determinado território.
Na quarta unidade descreve-se uma metodologia de planejamento a ser empregada
para o processo de elaboração de planos de desenvolvimento de microrregiões e macrorregiões
de um Estado. O modelo proposto está baseado na metodologia adotada pelos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul (Coredes), e que foi desenvolvida por
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
18
um Grupo de Trabalho do Fórum dos Coredes. A proposta aqui descrita, no entanto, pode
servir para orientar o processo de planejamento de outras regiões do país, bem como, com as
devidas adaptações, para processos de planejamento de municípios e suas divisões territoriais
em bairros e distritos.
A última unidade do livro apresenta outra proposta metodológica para orientar o pro-
cesso de planejamento do desenvolvimento, desta vez com ênfase no local, no processo de
elaboração de planos de desenvolvimento de municípios. Trata-se de um modelo simples, de
fácil aplicabilidade, mas que, como no modelo apresentado na unidade quatro, também tem
uma preocupação fundamental com a etapa da elaboração de projetos para a ação.
Infelizmente, na grande maioria dos municípios as ações voltadas a investimentos no
desenvolvimento ainda são vistas como aumento de custos e não como estratégias de de-
senvolvimento que alavancam alternativas de geração de renda e empregos, contribuindo
assim para a qualidade de vida futura da população. A existência de instrumentos e méto-
dos que orientem estas novas posturas necessárias aos agentes políticos e à sociedade local
pode facilitar esse importante processo de mudança.
Tem-se a expectativa que o conteúdo e a forma de apresentá-lo e tratá-lo sejam de
grande utilidade para os alunos, tanto com vistas a empregar estes instrumentos/modelos
para o exercício acadêmico, como, desde agora e no futuro, com as melhorias e aperfeiçoa-
mentos que os próprios alunos vão agregar com base na experiência e retomada constante
dos processos de ensino-aprendizagem, orientem a ação dos gestores públicos tendo no
horizonte sempre presente o objetivo de melhorar a vida de todos os cidadãos brasileiros.
EaD
19
GESTÃO PÚBLICA IV
Unidade 1Unidade 1Unidade 1Unidade 1
MENSURANDO O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL E A INCLUSÃO/EXCLUSÃO SOCIAL
Sérgio Luís Allebrandt
OBJETIVOS DESTA UNIDADE
• Conhecer processos de mensuração do desenvolvimento e da inclusão/exclusão social.
• Conhecer diversos índices-sínteses e indicadores empregados em processos de planeja-
mento do desenvolvimento.
• Entender a prática de análise utilizando indicadores e índices-sínteses.
AS SEÇÕES DESTA UNIDADE
– Seção 1.1 – Desenvolvimento e utilização de Indicadores Sociais.
– Seção 1.2 – Índices e Indicadores mais utilizados.
– Seção 1.3 – Detalhando três Índices: IDH-M, Idese e IES.
– Seção 1.4 – A análise com base em diferentes índices aplicados a uma mesma região ou
grupo de municípios.
– Seção 1.5 – À guisa de conclusão.
Esta Unidade aborda o processo de mensuração da inclusão/exclusão social e do de-
senvolvimento sustentável por meio do emprego de indicadores sociais e índices-sínteses.
Primeiramente aborda o desenvolvimento e a utilização de indicadores sociais, descrevendo
um conjunto de indicadores amplamente utilizados atualmente. Em seguida analisa mais
detalhadamente três índices: o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal, o Índice de
Exclusão Social e o Índice de Desenvolvimento Socioeconômico. Na sequência realiza uma
breve análise destes índices aplicados ao grupo de 35 municípios gaúchos com população
superior a 50 mil habitantes na área urbana. Na conclusão apresenta algumas sugestões
com vistas ao aperfeiçoamento dos índices utilizados ou para integrar um possível novo
índice que abrangesse um conjunto mais amplo de dimensões da realidade econômico-social
dos municípios, regiões e suas populações.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
20
Seção 1.1
Desenvolvimento e Utilização de Indicadores Sociais
Ao longo de muitas décadas era normal, no mundo todo, a prática de avaliar o bem-
estar das populações, países ou regiões, pelo tamanho de seu PIB percapita (o Produto
Interno Bruto dividido pelo número de habitantes do país ou região). Nas últimas décadas,
entretanto, foi-se generalizando o entendimento de que o progresso humano e a evolução
das condições de vida das pessoas não podem ser medidos apenas por sua dimensão econô-
mica. A partir de então foram sendo desenvolvidos e construídos diferentes indicadores soci-
ais, com o objetivo de mensurar o desenvolvimento sustentável (não meramente econômico
em sentido estrito), a qualidade de vida, o bem-estar das populações, o processo de inclu-
são/exclusão (afastamento ou proximidade) de patamares dignos de vida.
No processo de instituição de políticas públicas inclusivas um grande desafio é o de-
senvolvimento de instrumentos de mensuração, como indicadores de inclusão social, indi-
cadores de exclusão social ou indicadores de desenvolvimento. Os indicadores são ferra-
mentas constituídas por uma ou mais variáveis que, associadas sob diversas formas, revelam
significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem.
Os indicadores são instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acompa-
nhamento e a avaliação do progresso alcançado na construção do desenvolvimento susten-
tável.
De acordo com Januzzi (2003), um indicador social pode ser definido como uma medi-
da – em geral quantitativa – que carrega um significado social substantivo, usado para
substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, seja de interesse teó-
rico para a pesquisa acadêmica, seja de interesse programático para a formulação de políti-
cas públicas. Um indicador social é, portanto, um recurso metodológico que informa algo
sobre determinado aspecto da realidade social ou sobre as mudanças que estão ocorrendo
nesta realidade observada.
Assim, os indicadores sociais são fundamentais para subsidiar as atividades de plane-
jamento público e o processo de formulação e implementação das políticas públicas nas
diferentes esferas de governo, sejam políticas voltadas à infraestrutura urbana, ao atendi-
mento básico em saúde, a programas de qualificação de trabalhadores, etc.
As diferentes fases do processo de formulação e estabelecimento das políticas reque-
rem o uso de indicadores específicos. Na fase do diagnóstico indicadores do tipo produto,
por exemplo, o número de médicos por 1.000 habitantes, o número de leitos hospitalares e o
EaD
21
GESTÃO PÚBLICA IV
valor per capita aplicado nos programas de saúde, ou seja, indicadores que auxiliam o pro-
cesso de caracterização empírica da realidade, contextualizando a gravidade dos problemas
sociais, das carências e demandas a serem atendidas. Na fase de desenvolvimento dos pro-
gramas, indicadores de processo, como o número de consultas mensais de crianças de até
um ano, que auxiliam no monitoramento da alocação operacional de pessoal e dos recursos
financeiros e físicos. Na avaliação dos programas instituídos, diferentes indicadores para
mensurar a eficiência, a eficácia e a efetividade social da política são necessários, como a
variação nos índices de mortalidade infantil decorrente do impacto do programa executado
(Januzzi, 2003).
É preciso enfatizar que a partir da metade da década de 80, com o processo de demo-
cratização no país, com o aperfeiçoamento e introdução de novas maneiras e experiências
de formulação e implementação de políticas públicas – planejamento estratégico participativo,
orçamento participativo, planejamento estratégico municipal – passou-se a utilizar os indi-
cadores sociais com maior ênfase. Cabe referência especial a duas dinâmicas que vêm ocu-
pando um espaço significativo na construção de alternativas para o desenvolvimento das
regiões e dos municípios: a Agenda 21 Local e os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
(ODM).
A Agenda 21 Local e os ODM são entendidos como dois instrumentos para a consecu-
ção do desenvolvimento sustentável, aprovados e adotados pelos países membros da ONU.
Atualmente muitas dinâmicas de efetivação da Agenda 21 Local estão absorvendo os Obje-
tivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM), realizando assim uma simbiose entre estes
dois instrumentos. Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio foram definidos pelo PNUD/
ONU em 2000 e têm como horizonte de atendimento o ano de 2015. São 8 objetivos organi-
zados em 18 metas e 48 indicadores. Os ODM serão tratados em detalhes na Unidade 2.
É importante também lembrar que o papel dos indicadores não deve ser superestima-
do, pois o processo de formulação e execução das políticas públicas não depende apenas da
qualidade das informações.
O planejamento não pode ser visto como uma atividade técnica, objetiva e neutra. O
diagnóstico – enquanto fase do processo de planejamento – é apenas um retrato parcial da
realidade. As explicações da realidade são múltiplas. O entendimento bastante comum de
que o diagnóstico é impessoal e unidimensional, portanto capaz de dizer-nos como é a rea-
lidade objetiva, esquece que o diagnosticador não pode se despir da sua subjetividade, da
sua visão de mundo, dos seus valores e crenças.
Cada sujeito faz uma leitura diferenciada da realidade concreta, distinta da leitura de
outros sujeitos. Todos os cidadãos são sujeitos do jogo social, que é interativo, no qual, com
as diferentes visões de mundo, as diversas leituras diferenciadas da realidade, buscam argu-
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
22
mentar para buscar, por meio da cooperação, o consenso necessário para definir os projetos
para alcançar os objetivos do desenvolvimento definidos. Daí a importância da participação
em todos os espaços de interação da sociedade com o poder público, participação em todas
as fases do processo, desde o diagnóstico, a definição das políticas, sua formulação, execu-
ção, o acompanhamento durante o processo e a avaliação dos resultados atingidos. Por isso
hoje os indicadores sociais são vistos como instrumentos de empoderamento da sociedade
civil no seu papel fundamental de direcionamento e controle das atividades do poder públi-
co. Para que isso ocorra, no entanto, é necessário que a sociedade ocupe em plenitude os
espaços públicos e de interação com o Estado.
Seção 1.2
Índices e Indicadores Mais Utilizados
Antes de abordar os três índices que serão analisados mais detalhadamente, conside-
ra-se importante algumas referências a outros esforços passados ou atuais para o desenvol-
vimento de indicadores/índices com o objetivo de mensurar a qualidade de vida ou as condi-
ções de inclusão/exclusão das sociedades.
Na década de 90, por exemplo, o Ipea e a Fundação João Pinheiro construíram dois
índices sintéticos em âmbito municipal: o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH, hoje o
IDH-M) e o Índice de Condições de Vida (ICV). O IDH foi calculado pela primeira vez para
o nível municipal, tendo sido necessárias adaptações metodológicas, que continuam vigo-
rando no cálculo do IDH-M até hoje, nas dimensões Renda, Educação e Longevidade. O
ICV foi elaborado com a adoção de metodologia básica idêntica à utilizada na construção
do IDH, mas com a incorporação de um conjunto maior de indicadores de desempenho
socioeconômico, de modo a captar, da forma mais abrangente possível, o processo de desen-
volvimento social. Isso foi feito pela ampliação do leque de indicadores que compõem as
dimensões Renda, Educação e Longevidade e pela introdução de duas dimensões adicio-
nais dedicadas a retratar a situação da Infância e da Habitação. No Quadro 1 apresentam-
se estes dois índices, com suas variáveis e pesos na definição dos índices sintéticos. Como se
pode verificar, o IDH baseia-se em quatro indicadores, agrupados em três dimensões, en-
quanto o ICV inclui 18 indicadores, reunidos em cinco dimensões.
EaD
23
GESTÃO PÚBLICA IV
Quadro 1: Indicadores e Índices de Condições de Vida
Fonte: ONU, Human Development Report, 1994.
Em 2002 o IBGE publicou os Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do Brasil,
com informações sobre a realidade brasileira. São50 indicadores organizados em quatro
dimensões – Social, Ambiental, Econômica e Institucional – abrangendo 15 temas (veja o
Quadro 2). Os indicadores estão organizados em fichas contendo a descrição de sua cons-
trução, sua justificativa, vínculos com o desenvolvimento sustentável e explicações
metodológicas, acompanhadas de tabelas, figuras, gráficos e mapas ilustrativos que expres-
sam sua evolução recente e diferenciações no território nacional.
 
Parâmetros para cálculo dos índices 
Pesos nos índices Limites dos 
indicadores IDH ICV 
 Dimensões/ Indicadores 
 
melho
r 
 pior na dimensão 
 no 
índice 
na 
dimensão 
 no 
índice 
 Renda 1 0 1 1/3 1 1/3 
Renda familiar per capita média (em sal. mín. de set/91) – – – – – – 
-> Renda familiar per capita média ajustada (sal.mín. de set/91) 1,364 0,050 1 1/3 1/2 1/10 
 Proporção de pobres – P0 – – – – – – 
Hiato de renda médio – P1 – – – – – – 
Hiato de renda quadrático médio – P2 0 0,9 – – 1/4 1/20 
Índice de Theil (desigualdade de renda) – – – – 0 0 
->Índice de Theil padronizado [= 1-e(-L) ] 0 1 – – 1/4 1/20 
 Educação 1 0 1 1/3 1 1/5 
Taxa de analfabetismo (%) 0 100 2/3 2/9 1/2 1/10 
Número médio de anos de estudo (anos) 15 0 1/3 1/9 1/4 1/20 
Porcentagem da população com menos de 4 anos de estudo 0 100 – – 1/12 1/60 
Porcentagem da população com menos de 8 anos de estudo 25 100 – – 1/12 1/60 
Porcentagem da população com mais de 11 anos de estudo 50 0 – – 1/12 1/60 
 Infância 1 0 – – 1 1/5 
Porcentagem de crianças que não frequentam a escola 0 100 – – 1/2 1/10 
Defasagem escolar média (anos) 0 6 – – 1/8 1/40 
Porcentagem de crianças com mais de um ano de defasagem 
escolar 0 100 – – 1/8 1/40 
Porcentagem de crianças que trabalham 0 100 – – 1/4 1/20 
 Habitação 1 0 – – 1 1/5 
Porcentagem da população que vive em domicílios com 
densidade acima de 2 pessoas por dormitório 0 100 – – 1/4 1/20 
Porcentagem da população que vive em domicílios duráveis 100 0 – – 1/4 1/20 
Porcentagem da população que vive em domicílios com 
abastecimento adequado de água 100 0 – – 1/4 1/20 
Porcentagem da população que vive em domicílios com 
instalações adequadas de esgoto 100 0 – – 1/4 1/20 
 Longevidade 1 0 1 1/3 1 1/5 
Esperança de vida ao nascer (anos) 85 25 1 1/3 1/2 1/10 
Taxa de mortalidade infantil (por mil) 0 320 – – 1/2 1/10 
 
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
24
Neste estudo sobre os indicadores de desenvolvimento sustentável não chegou a ser
construído um índice-síntese. Mesmo assim, é importante o esforço de construção e
disponibilização de indicadores sobre as temáticas do desenvolvimento e da inclusão/exclu-
são, uma vez que os mesmos podem ser calculados para os diferentes níveis político/admi-
nistrativos (municípios, Estados) com base nos dados censitários disponibilizados pela IBGE
e outros órgãos oficiais de estatística. Como explicita o próprio IBGE na apresentação da
publicação, este “é um primeiro passo no sentido de responder à crescente demanda por
ferramentas de trabalho para o tema do desenvolvimento sustentável” (IBGE, 2002, p. 4).
Este estudo também está vinculado a um esforço internacional, coordenado pela Comissão
para o Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, que lançou em 1996 o chamado
Livro Azul, reunindo 134 indicadores de desenvolvimento para os diferentes países. Em 2000
este conjunto de indicadores foi reduzido para 57, publicados em fichas metodológicas e
diretrizes para sua utilização.
Também estudos de âmbito territorial inicialmente mais restrito foram importantes,
como o Mapa da Exclusão/Inclusão Social da Cidade de São Paulo, disponibilizado pela
PUC-SP e Instituto Polis, que mediante um conjunto de indicadores preliminares consolida-
dos num indicador final definiu um patamar mínimo de vida. A Fundação Seade veiculou
um estudo sobre a interface existente entre jovens e violência, criando o Índice de
Vulnerabilidade Juvenil. A Assembleia Legislativa de São Paulo divulgou o Índice Paulista
de Responsabilidade Social, que resultou em indicadores-síntese de acúmulo de recursos
econômicos, a longevidade e o acúmulo de conhecimentos, permitindo identificar realida-
des distintas pelos diversos municípios paulistas. Este conjunto de estudos foi fundamental
para o surgimento do Índice de Exclusão Social (Campos et. al, 2003). No Rio Grande do
Sul foi desenvolvido o Índice Social Municipal Ampliado (Isma), que foi posteriormente
substituído pelo Idese.
INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO BRASIL 
50 índices agrupados em 4 dimensões, abrangendo 15 temas 
Dimensão Tema Indicador 
População Taxa de crescimento da população 
Concentração de renda – Índice de Gini 
Taxa de desemprego aberto 
Rendimento familiar per capita 
Rendimento médio mensal por sexo 
Equidade 
Rendimento médio mensal por cor ou raça 
Esperança de vida ao nascer 
Taxa de mortalidade infantil 
Prevalência de desnutrição total 
Imunização contra doenças infecciosas infantis 
Taxa de uso de métodos contraceptivos 
Saúde 
Acesso à saúde 
Dimensão Social 
EaD
25
GESTÃO PÚBLICA IV
Quadro 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável do Brasil
Fonte: IBGE, 2002.
Seção 1.3
Detalhando Três Índices: IDH-M, Idese e IES
Três indicadores sociais são importantes na nossa visão: o primeiro é o Índice de De-
senvolvimento Humano Municipal (IDH–M), desenvolvido pela Fundação João Pinheiro
em parceria com o Ipea e o PNUD/Brasil, aplicável a todos os municípios brasileiros e tam-
Acesso à saúde 
Escolaridade 
Taxa de escolarização 
Taxa de alfabetização 
Taxa de analfabetismo funcional 
Educação 
Taxa de analfabetismo funcional por cor ou raça 
Habitação Densidade inadequada de moradores por dormitório 
Segurança Coeficiente de mortalidade por homicídios 
Consumo industrial de substâncias destruidoras da 
camada de ozônio Atmosfera 
Concentração de poluentes no ar em áreas urbanas 
Uso de fertilizantes 
Uso de agrotóxicos 
Terras aráveis 
Queimadas e incêndios florestais 
Desflorestamento na Amazônia Legal 7 
Terra 
Área remanescente e desflorestamento na Mata Atlântica 
e nas formações vegetais litorâneas 
Produção da pesca marítima e continental Oceanos, mares e áreas 
costeiras População residente em áreas costeiras 
Espécies extintas e ameaçadas de extinção Biodiversidade Áreas protegidas 
Acesso ao serviço de coleta de lixo doméstico 
Destinação final do lixo 
Acesso a sistema de abastecimento de água 
Acesso a esgotamento sanitário 
Desenvolvimento 
Ambiental 
Saneamento 
Tratamento de esgoto 
Produto Interno Bruto per capita 
Taxa de investimento 
Balança comercial 
Estrutura econômica 
Grau de endividamento 
Consumo de energia per capita 
Intensidade energética 
Participação de fontes renováveis na oferta de energia 
Reciclagem 
Coleta seletiva de lixo 
Dimensão 
Econômica 
Padrões de produção e 
consumo 
Rejeitos radioativos: geração e armazenamento 
Estrutura institucional Ratificação de acordos globais 
Gastos com pesquisa e desenvolvimento (P&D) 
Gasto público com proteção ao meio ambiente 
Dimensão 
Institucional Capacidade institucional 
Acesso aos serviços de telefonia 
 
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
26
bém ao nível dos Estados; o segundo é o Índice de Exclusão Social (IES), desenvolvido por
um grupo de pesquisadores da Unicamp e da USP, coordenados pelo economista Márcio
Pochmann1 ; e o terceiro é o Índice de Desenvolvimento Socioeconômico (Idese), elaborado
pela FEE, calculado para a base municipal para a base das regiões dos Conselhos Regionais
de Desenvolvimento (Coredes), e que é utilizado pelo governo estadual para alocar recursos
orçamentários no processo da Consulta Popular.
1.3.1 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL – IDH-M
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi desenvolvido pelo Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD/ONU), no iníciodos anos 90, para estabe-
lecer um índice de desenvolvimento para os países.
Na concepção do PNUD, o Desenvolvimento Humano deveria ser entendido como um processo dinâ-
mico e permanente de ampliação das oportunidades dos indivíduos para a conquista de níveis crescen-
tes de bem-estar. Para tanto o processo de desenvolvimento deveria garantir, entre outros aspectos,
oportunidades crescentes de acesso à educação e cultura, a condições de desfrutar uma vida saudável
e longa e a condições de dispor de um padrão adequado de vida para a população (Januzzi, 2003).
O IDH foi idealizado para servir como a base empírica dos relatórios de desenvolvi-
mento humano, responsáveis por monitorar o processo de desenvolvimento mundial ao lon-
go da década de 90, englobando mais de 170 países.
O índice compõe-se de três dimensões: a longevidade, que também reflete, entre ou-
tras coisas, as condições de saúde da população, medida pela esperança de vida ao nascer;
a educação, medida por uma combinação da taxa de alfabetização de adultos e a taxa
combinada de matrícula nos níveis de Ensino Fundamental, Médio e Superior; e a renda,
medida pelo poder de compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de
vida local para torná-lo comparável entre países e regiões, por meio da metodologia conhe-
cida como paridade do poder de compra (PPC).
A metodologia de cálculo do IDH envolve a transformação das três dimensões em
índices de longevidade, educação e renda, que variam entre 0 (pior) e 1 (melhor), e a combi-
nação destes índices em um indicador-síntese. Quanto mais próximo de 1 o valor deste
indicador, maior será o nível de desenvolvimento humano do país ou região.
Para que os indicadores possam ser combinados em um índice único, eles são transfor-
mados em índices parciais, cujos valores devem variar entre 0 e 1. Para isso, utiliza-se a
seguinte fórmula geral:
1
 Márcio Pochmann é atualmente o presidente do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (Ipea), uma fundação pública federal
vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República.
EaD
27
GESTÃO PÚBLICA IV
Índice = valor observado – valor mínimo / valor máximo – valor
mínimo
ou
X
i,p 
= (X
i
 – MIN(X
i
)) / (MAX(X
i
) – MIN(X
i
))
onde
p
 : identifica qual o indicador está em estudo (pobreza, alfabeti-
zação, matrícula, renda per capita, etc.);
i
: identifica a unidade de análise (distrito, cidade, Estado, país,
etc.);
X
i
: valor do indicador utilizado no cálculo;
MIN(X
i
): valor mínimo encontrado na distribuição do indicador;
MAX(X
i
): valor máximo encontrado na distribuição do indicador.
No caso do IDH, no entanto, os valores mínimos e máxi-
mos não correspondem ao pior e melhor valores observados. São
valores definidos pelo PNUD/ONU, considerados padrões está-
veis. Assim, no caso da longevidade, adota-se como pior valor 25
e como valor máximo 85, correspondendo a 25 e 85 anos de vida,
respectivamente.
No caso da renda, o maior valor é US$40.000 PPC e o pior,
US$100 PPC. Todos os valores são em dólar PPC, para garantir
comparabilidade entre países, sendo que o valor da taxa do dólar
PPC é fornecido pelo Banco Mundial.
Assim, o IDH resulta da combinação destas três dimensões:
• Longevidade (medida pela esperança de vida ao nascer).
• Educação (medida pela combinação da taxa de alfabetização
de adultos, com peso 2/3, e da taxa combinada de matrícula
nos três níveis de ensino, com peso 1/3).
• Renda (medida pelo PIB per capita, expresso em dólares PPC,
ou paridade do poder de compra).
O cálculo dos índices é o seguinte:
PPC
Significa Paridade do Poder de
Compra, que equipara o poder
de compra de alguns produtos
e serviços básicos entre as
nações. A PPC é utilizada para
comparar o Produto Interno
Bruto (PIB) entre países, já que
a mera conversão do PIB para
dólares pela taxa de câmbio
não leva em conta a prosperi-
dade material e o custo de vida
real das nações. É também
conhecido como PPP, do inglês
Purchasing Power Parity. Os
Estados Unidos têm PPC = 1 e
todos os demais países
apresentam ganho no PIB em
dólar PPC.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
28
Índice de Longevidade:
IL
i
 = V
i
 – 25 / 85 – 25,
onde
IL = Índice de Longevidade
V = Esperança de Vida ao Nascer
i 
= país i
25 = valor mínimo – 25 anos de expectativa de vida
85 = valor máximo – 85 anos de expectativa de vida
Índice de Educação:
IA
i
 = A
i
 – 0 / 100 – 0 = A
i
/100
IM
i
 = M
i
 – 0 / 100 – 0 = M
i
/100
IE
i
 = 2/3 IA
i
 + 1/3 IM
i 
= 2 IA
i
 + IM
i 
/ 3
onde
IE = Índice de Educação
IA = Índice de Alfabetização
IM = Índice de Matrícula
A = taxa de alfabetização de adultos
M = taxa combinada de matrícula nos três níveis de ensino
i 
= país i
1/3 = peso do índice de alfabetização
2/3 = peso do índice de matrícula
0 = valor mínimo
100 = valor máximo
Índice de Renda:
A construção do Índice de Renda do país é um pouco mais complexa, e parte da hipó-
tese de que a contribuição da renda para o desenvolvimento humano apresenta rendimen-
tos decrescentes. Essa hipótese é incorporada ao cálculo do IDH por meio da função
logarítmica.
EaD
29
GESTÃO PÚBLICA IV
IR
i
 = ln (Y
i
) – ln (100) / ln (40.000) – ln (100)
onde
IR = Índice de Renda
Y = Renda per capita em $ PPC (paridade do poder de compra)
i 
= país i
100 = valor mínimo (100 $ PPC)
40000 = valor máximo (40.000 $ PPC)
O IDH do país i, cujos índices de longevidade, educação e renda são, respectivamente,
ILi, IEi e IRi, é a média aritmética simples dos três índices:
 IDHi = IL
i
 + IE
i
 + IR
i
 / 3
O IDH varia entre os valores 0 e 1: quanto mais próximo de 1 mais alto será o nível de
desenvolvimento humano do país. Para classificar os países em três grandes categorias o
PNUD estabeleceu as seguintes faixas:
0 >= IDH < 0,5 : Baixo Desenvolvimento Humano
0,5 >= IDH < 0,8 : Médio Desenvolvimento Humano
0,8 >= IDH =< 1 : Alto Desenvolvimento Humano
O IDH-M, como o nome diz, é o mesmo índice, mas calculado para os municípios. A
utilização do IDH em âmbito municipal exigiu algumas adaptações. Como podemos verifi-
car nas notas metodológicas do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil,
a questão básica é que o IDH foi inicialmente idealizado para ser calculado para uma sociedade
razoavelmente fechada, tanto do ponto de vista econômico (no sentido de que os membros da
sociedade são os proprietários de, essencialmente, todos os fatores de produção) como do ponto
de vista demográfico (no sentido de que não há migração temporária). Municípios, no entanto,
são espaços geopolíticos relativamente abertos e por este motivo foram realizadas algumas
adaptações nos indicadores.
Assim, o PNUD considera o PIB per capita um bom indicador da renda apropriada pela
população de um país e, portanto, do seu nível de consumo. Pode ocorrer, no entanto, que
grande parte do PIB gerado num município sirva apenas para remunerar fatores de produ-
ção pertencentes a indivíduos não residentes no município. Desta forma, o PIB municipal
não representa adequadamente a renda disponível dos moradores do município. Com o ob-
jetivo de melhor caracterizar as reais possibilidades de consumo da população local, substi-
tuiu-se o PIB per capita pela renda familiar per capita média do município. Utilizou-se assim
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
30
a renda familiar per capita média mensal do Brasil, em reais, apurada pelo Censo Demográfico
de 2000 e, para adequar os valores mínimos e máximos do PNUD, converteu-se os mesmos
de dólares para reais, utilizando-se a relação entre o PIB per capita em US$ PPC do Brasil
no ano de 2000 ( valor mínimo = R$ 3,90 e valor máximo = R$ 1.559,24).
No caso do índice de educação, para o IDH-M calcula-se a taxa bruta de frequência
combinada, que é o somatório da quantidade de pessoas (todas as idades) que frequentam
os cursos Fundamental, Médio e Superior dividido pelo total de pessoas na faixa etária de 7
a 22 anos, ao contrário dos dados de matrículas, utilizado no IDHde nível nacional. Nos
quadros a seguir apresentamos as dimensões destes dois índices, com os respectivos pesos
na formação do índice-síntese e os limites (inferior e superior) para sua apuração.
Quadro 3: Dimensões e Indicadores do IDH
Fonte: elaborado com base nos dados do PNUD/ONU.
Quadro 4: Dimensões e Indicadores do IDH-M
Fonte: elaborado com base nos dados do PNUD/ONU
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano – dimensões e indicadores 
DIMENSÕES ÍNDICES 
PESO 
NO 
BLOCO 
PESO 
NO 
IDESE 
LIMITE 
INFERIOR 
LIMITE 
SUPERIOR 
Taxa de alfabetização 
de adultos 2/3 0% 100% 
Educação Taxa combinada de 
matrícula nos 3 níveis 
de ensino 
1/3 
1/3 
0% 100% 
Renda 
 
PIB per capita 1 1/3 100 ($ PPC) 40 000 ($ PPC) 
Longevidade Esperança de vida ao 
nascer 
1 1/3 25 85 
 
IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – dimensões e 
indicadores 
 
DIMENSÕES ÍNDICES 
PESO 
NO 
BLOCO 
PESO 
NO 
IDESE 
LIMITE 
INFERIOR 
LIMITE 
SUPERIOR 
Taxa de alfabetização 
de adultos 2/3 0% 100% 
Educação Taxa combinada de 
frequência nos 3 
níveis de ensino 
1/3 
1/3 
0% 100% 
Renda 
 
Renda familiar per 
capita 1 1/3 R$ 3,90 R$ 1.559,24 
Longevidade Esperança de vida ao 
nascer 
1 1/3 25 85 
 
EaD
31
GESTÃO PÚBLICA IV
O IDH é certamente o índice mais utilizado hoje em dia quando se trata de mensurar
e comparar o desenvolvimento entre países ou regiões. Parece difícil acreditar que um único
índice-síntese possa definir o grau de desenvolvimento humano de uma região. Se antes era
utilizado basicamente o PIB per capita, certamente o IDH leva grande vantagem, posto que
se constitui a partir de um maior numero de variáveis, ainda que aparentemente estas não
pareçam dar conta da complexidade da realidade social dos povos. Esta preocupação estava
presente entre os pesquisadores do PNUD, como observa Amartya Sen no prefácio do Rela-
tório de Desenvolvimento Humano de 1999:
Devo reconhecer que não via no início muito mérito no IDH em si, embora tivesse tido o privilé-
gio de ajudar a idealizá-lo. A princípio demonstrei bastante ceticismo ao criador do Relatório de
Desenvolvimento Humano, Mahbub ul Haq, sobre a tentativa de focalizar, em um índice bruto
deste tipo – apenas um número –, a realidade complexa do desenvolvimento e da privação huma-
nos. (...) Mas, após a primeira hesitação, Mahbub convenceu-me de que a hegemonia do PIB
(índice demasiadamente utilizado e valorizado que ele queria suplantar) não seria quebrada por
nenhum conjunto de tabelas. As pessoas olhariam para elas com respeito, disse ele, mas quando
chegasse a hora de utilizar uma mediada sucinta de desenvolvimento, recorreriam ao pouco
atraente PIB, pois apesar de bruto era conveniente. (...) Devo admitir que Mahbub entendeu isso
muito bem. E estou contente por não termos conseguido desviá-lo de sua busca por uma medida
crua. Mediante a utilização habilidosa do poder de atração do IDH, Mahbub conseguiu que os
leitores se interessassem pela grande categoria de tabelas sistemáticas e pelas análises críticas
detalhadas que fazem parte do Relatório de Desenvolvimento Humano (Sen, 1999, apud
Pochmann, 2004a).
1.3.2 – ÍNDICE DE EXCLUSÃO SOCIAL – IES
O outro indicador que passa a ser muito utilizado é o Índice de Exclusão Social, de-
senvolvido por um grupo de pesquisadores da Unicamp e da USP, coordenados pelo eco-
nomista Márcio Pochmann.
Segundo estes pesquisadores, o IDH-M, por trabalhar com quatro indicadores de bem-
estar social, não captou outros indicadores fundamentais para melhor compreender a ex-
clusão social nos municípios.
O IES foi montado a partir de três grandes dimensões: padrão de vida digno, conheci-
mento e risco ou vulnerabilidade juvenil.
O índice de padrão de vida digna é composto por três indicadores que se traduzem no
índice de pobreza (% de chefes de famílias pobres), no índice de emprego formal (quantidade
de trabalhadores com emprego formal sobre a população em idade ativa) e no índice de
desigualdade de renda (razão entre quantidade de chefes de família que ganham acima de
10 salários mínimos sobre o nº de chefes que ganham abaixo disso), todos com peso 17.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
32
O índice de conhecimento se compõe do índice de anos de estudo do chefe de família
(peso 11,3) e do índice de alfabetização da população acima de 5 anos de idade (peso 5,7).
O índice do risco juvenil é composto pelo índice de concentração de jovens, medido
pela participação percentual de jovens de 0 a 19 anos na população (peso 17) e do índice de
violência, medido pela taxa de homicídios por 100 mil habitantes (peso 15).
No IES os índices também variam de 0 a 1. Quanto mais próximo de zero, piores as
condições de vida no município; quanto mais perto de um, melhores as condições de vida do
município.
Quadro 5: IES: dimensões, índices, indicadores e pesos
Fonte: Pochmann e Amorin, 2003
Índice de Exclusão Social – dimensões, índices, indicadores e pesos 
DIMENSÕES ÍNDICES 
PESO 
NO IES 
em % 
Indicador 
Índice de Pobreza 17 % de chefes de famílias pobres no município 
Índice de Emprego 17 % da população em idade ativa (+ de 10 anos de idade) com carteira 
assinada Vida Digna 
Índice de 
Desigualdade 17 
Proxy da desigualdade da renda: razão entre chefes de família com 
renda > 10 SM sobre chefes de família com renda < 10 SM 
Índice de anos de 
estudo 5,7 Taxa de alfabetização de pessoas com mais de 5 anos Conhecimento 
 Índice de 
alfabetização 11,3 Número médio de anos de estudo do chefe de domicílio 
Índice de 
concentração de 
jovens 
17 % da população com até 19 anos de idade 
Vulnerabilidad
e Juvenil 
Índice de violência 15 Número de homicídios por 100 mil habitantes 
 
A equipe que desenvolveu o IES partiu de uma crítica à
relativa fragilidade do IDH-M, pois entendia que o mesmo se apoia
na suposição de que a combinação da esperança de vida, da alfa-
betização/escolaridade e da renda per capita, por si só, consisti-
ria em uma síntese relativamente robusta das mesmas condições
de vida das populações. A partir daí, o IES procurou incorporar
maior número e variedade de dimensões da vida humana, de modo
a constituir-se em síntese mais robusta, focada na exclusão social
(Pochamann, 2004a).
Proxy
Em estatística, uma variável
proxy é aquela ferramenta que
representa uma outra,
mantendo correlação próxima
com uma variável que se
deseja representar mas para a
qual não há dados disponíveis
ou cuja obtenção é difícil ou
custosa.
EaD
33
GESTÃO PÚBLICA IV
Em 2004 a equipe do IES publicou o 4º volume do Atlas de Exclusão Social: a exclu-
são no mundo, no qual aplica a metodologia (com algumas adequações) empregada para o
conjunto de 175 países para os quais já vem sendo calculado o IDH pelo PNUD. Este estudo
possibilita uma comparação para o nível dos países entre o IDH e o IES. Utilizando a aná-
lise de regressão, os autores mostram que o gráfico de dispersão indica uma associação
linear forte entre IES e IDH, pelo menos quando o foco está no conjunto dos 175 países.
Quanto à metodologia, algumas mudanças são significativas, mesmo que não estejam mui-
to explicadas neste estudo. Estas mudanças ocorreram tanto no que se refere aos indicado-
res utilizados para os diversos índices quanto ao peso dos mesmos na formação do índice-
síntese. Para efeitos comparativos, vejamos o quadro do IES e seus aspectos metodológicos
e indicadores utilizados para o caso da exclusão nos países integrantes do estudo.
Quadro 6: IES Aplicado a Países: composição
Fonte: Pochmann et al, 2004a.
1.3.3 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO
A Fundação de Economia e Estatística (FEE) elaborou um indicador sintético: o Índi-
ce de Desenvolvimento Socioeconômico, para avaliar o grau de desenvolvimento dos muni-
cípios e das regiões do Estado do Rio Grande do Sul. A adoção de parâmetros internacionais
Índice de Exclusão Social – dimensões, índices, indicadores e pesos (aplicado a 175 países) 
DIMENSÕES ÍNDICES 
PESO 
NO IES 
em % 
IndicadorÍndice de Pobreza 22,65 % da população do país que vive com menos de US$ 2,00 diários 
Índice de Emprego 5,70 % da população em idade ativa em situação de desemprego aberto Vida Digna 
Índice de 
Desigualdade 22,65 
Proxy da desigualdade da renda: razão entre a massa de renda 
apropriada pelos habitantes do decil extremo superior e a massa 
de renda apropriada pelos habitantes do decil extremo inferior 
Índice de 
escolaridade superior 5,7 Taxa de alfabetização de pessoas com mais de 15 anos Conhecimento 
 Índice de 
alfabetização 11,3 
% da população economicamente ativa com ensino superior 
completo 
População infantil 17 % da população com até 14 anos de idade 
Vulnerabilidade 
Juvenil 
Índice de violência 15 Número de homicídios por 100 mil habitantes 
 
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
34
permite que os índices, apesar de contemplarem indicadores diferentes, sejam comparados
ao Índice de Desenvolvimento Humano e ao Índice de Exclusão Social. Por isso, assim
como nestes índices, são fixados, a partir de parâmetros internacionais, os valores de refe-
rência, máximo (1) e mínimo (0), de cada variável.
Assim, também no Idese, para cada uma das variáveis componentes das dimensões, é
calculado um índice entre zero e um (respectivamente representando nenhum desenvolvi-
mento e desenvolvimento total), indicando a posição relativa de municípios e regiões (a
FEE calcula o Idese de forma agregada para os Coredes).
O Idese contempla quatro dimensões ou blocos: Condições de Domicílio e Saneamen-
to, Renda, Educação e Saúde, abrangendo 12 variáveis. Os índices dos blocos são obtidos
por meio de uma média ponderada dos índices de cada uma das variáveis componentes do
bloco.
Assim como no IDH, os municípios podem ser classificados pelo Idese em três grupos:
baixo desenvolvimento (índices até 0,499), médio desenvolvimento (entre 0,500 e 0,799) e
alto desenvolvimento (maiores que 0,800).
A fórmula de cálculo para operar a transformação das variáveis e dos indicadores em
índices é:
Inij = (X nij – X P) / (X M – X P) (1)
onde
I nij é o índice do indicador n para a unidade geográfica i no ano j;
X nij é o indicador n para a unidade geográfica i no ano j;
X P é o pior valor do indicador n para o ano de referência;
X M é o melhor valor do indicador n para o ano de referência;
sendo
para j = 1991, i = 1...333;
para j = 2000, i = 1...467
para j = 2001 em diante, i = 1...496
e para Coredes j = 22 (a partir de 2005 o número de Coredes passou a 24).
O Idese consiste no resultado da média dos índices: Condições de Domicílio e Sanea-
mento, Educação, Saúde e Renda do município i no ano j.
O índice é obtido pela equação
EaD
35
GESTÃO PÚBLICA IV
Idese ij = p 1 ICDS ij + p 2 IE ij + p 3 IS ij + p 4 IY ij (2)
onde
Idese ij é o índice socioeconômico da unidade geográfica i no ano j;
ICDS ij é o índice de condições de domicílio e saneamento da unidade geográfica i no ano j;
IE ij é o índice de educação da unidade geográfica i no ano j;
IS ij é o índice de saúde da unidade geográfica i no ano j;
IY ij é o índice de renda da unidade geográfica i no ano j;
pn é a ponderação do índice (n = 1, 2, 3, 4); e Óp
 n
 = 1;
sendo
p1 = p2 = p3 = p4 = 0,25 (média aritmética entre os quatro blocos).
A seguir, apresenta-se a descrição dos indicadores e dos índices resultantes.
Índice Condições de Domicílio e Saneamento
O índice Condições de Domicílio e Saneamento deriva da média ponderada dos indi-
cadores média dos moradores por domicílios totais, proporção de domicílios ligados à rede
pública urbana de abastecimento de água e proporção de domicílios ligados à rede pública
urbana de coleta de esgoto cloacal e pluvial.
ICDS ij = p1 IMM ij + p2 IPA ij + p3 IPE ij (3)
onde
ICDS ij é o índice de condições de domicílio e saneamento da unidade
geográfica i no ano j;
IMM ij é o índice da média de moradores por domicílio (urbano e rural) da
unidade geográfica i no ano j;
IPA ij é o índice da proporção de domicílios ligados à rede pública urbana de
abastecimento de água da unidade geográfica i no ano j;
IPE ij é o índice da proporção de domicílios ligados à rede pública urbana de
coleta de esgoto cloacal e pluvial da unidade geográfica i no ano j;
p1 = 0,10; p2 = 0,50; p3 = 0,40
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
36
Índice Educação
O índice Educação advém da média ponderada dos indicadores: taxa de evasão no
Ensino Fundamental (primeiro grau); taxa de reprovação no Ensino Fundamental (primeiro
grau); taxa de atendimento do Ensino Médio (segundo grau); e taxa de analfabetismo de
pessoas de 15 anos e mais de idade na unidade geográfica i no ano j.
Esse índice é expresso pela equação
IE ij = p 1 IT x E ij + p 2 IT x R ij + p 3 IT x 2º ij + p 4 Itanalf 15 e (ij) (4)
onde
IE ij é o índice de educação na unidade geográfica i, no ano j;
IT x E ij é o índice da taxa de evasão na unidade geográfica i, no ano j;
IT x R ij é o índice da taxa de reprovação na unidade geográfica i, no ano j;
IT x 2º ij é o índice da taxa de atendimento no Ensino Médio (segundo grau), na unidade
geográfica i, no ano j;
Itanalf 15 e + (ij) é o índice da taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos e mais na
unidade geográfica, i no ano j;
sendo
p 1 = 0,25; p 2 = 0,20; p 3 = 0,20; p 4 = 0,35
Índice Saúde
O índice Saúde resulta da média ponderada dos indicadores percentual de crianças
com baixo peso ao nascer, da taxa de mortalidade de menores de cinco anos (TMM5) e da
expectativa de vida ao nascer na unidade geográfica i no ano j.
O índice Saúde é representado pela equação:
IS ij = p 1 IBPN ij + p 2 ITMM5 ij + p 3 IEV ij (5)
onde
IS ij é o índice saúde na unidade geográfica i, no ano j;
IPBN ij é o índice do percentual de crianças com baixo peso ao nascer na unidade geográ-
fica i, no ano j;
ITMM5 ij é o índice da taxa de mortalidade de menores de cinco anos na unidade geográ-
fica i, no ano j;
IEV u o índice da expectativa de vida ao nascer na unidade geográfica i, no ano j;
sendo
p 1 = 0,33; p 2 = 0,33; p 3 = 0,33
EaD
37
GESTÃO PÚBLICA IV
Índice Renda
O índice Renda resulta da média ponderada do Índice do Valor Adicionado Bruto (VAB)
de Comércio, alojamento e alimentação per capita da unidade geográfica, que procura medir,
de forma indireta, a renda apropriada na unidade geográfica i, no ano j e o Produto Interno
Bruto municipal per capita como indicador de renda gerada na unidade geográfica i, no ano j.
O índice é representado pela equação
IY ij = p 1 ICp ij + p 2 IPIBm ij (6)
onde
IY ij é o índice de renda da unidade geográfica i no ano j;
ICp ij é igual ao índice do logaritmo base 10 VAB de comércio, alojamento e alimentação
per capita na unidade geográfica i, no ano j;
IPIBm ij é o Índice do Logaritmo do Produto Interno Bruto municipal per capita na unidade
geográfica i, no ano j;
sendo
p 1 = 0,50; p 2 = 0,50
Quadro 7: Blocos do Idese, Índices Componentes de Cada Bloco, Pesos dos Índices nos Blocos e no Idese,
Limites dos Índices e Fontes dos Dados Brutos
Fonte: FEE, 2003.
Índice de Desenvolvimento Econômico e Social (IDESE): composição 
BLOCOS ÍNDICES 
PESO 
NO 
BLOCO 
PESO 
NO 
IDESE 
LIMITE 
INFERIOR 
LIMITE 
SUPERIOR 
FONTES DOS 
DADOS 
BRUTOS 
Taxa de evasão no Ensino 
Fundamental 0,25 0,0625 100% 0% 
Secretaria da 
Educação do RS 
Taxa de reprovação no Ensino 
Fundamental 0,20 0,0500 100% 0% 
Secretaria da 
Educação do RS 
Taxa de atendimento no Ensino 
Médio 0,20 0,0500 0% 100% IBGE 
Educação 
Taxa de analfabetismo de pessoas 
de 15 anos e mais de idade 0,35 0,0875 100% 0% IBGE 
Geração de renda –PIBpc 0,50 0,1250 100 (US$ PPC) 40 000 (US$ PPC) FEE 
Renda 
 
Apropriação de renda –VABpc 
(comércio, alojamento e 
alimentação) 
0,50 0,1250 11,22 (US$ PPC) 
4.486,64 (US$ 
PPC) FEE 
Percentual de domicílios 
abastecidos com água (rede geral) 0,50 0,1250 0% 100% IBGE 
Percentual de domicílios 
atendidos com esgoto sanitário 
(rede geral ou pluvial) 
0,40 0,1000 0% 100% IBGE 
Condições de 
Domicílio e 
Saneamento 
Média de moradorespor 
domicílio 0,10 0,0250 6 moradores 1 morador IBGE 
Percentual de crianças com baixo 
peso ao nascer 0,33 0,0833 30% 4% 
Datasus; 
Ministério da 
Saúde 
Taxa de mortalidade de menores 
de 5 anos 0,33 0,0833 316 por mil 4 por mil 
Datasus; 
Ministério da 
Saúde 
Saúde 
Expectativa de vida ao nascer 0,33 0,0833 25 anos 85 anos ONU/IDH 
 
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
38
Seção 1.4
A Análise com Base em Diferentes Índices Aplicados
a uma Mesma Região ou Grupo de Municípios
A seguir analisa-se ilustrativamente o que indicam os índices escolhidos (Idese, IDH-
M e IES) com relação às cidades de porte médio e grande do Estado do Rio Grande do Sul.
Escolhemos os municípios que possuíam em 2000 uma população urbana superior a 50
mil habitantes. Considera-se que estes municípios são razoavelmente urbanizados, ainda
que apresentem diferenças significativas, uma vez que podem estar localizados em regiões
com maior dinamicidade urbano-industrial, como podem estar razoavelmente isolados em
regiões essencialmente rurais. Mesmo com essas diferenças, esses municípios tendem a se
constituir nas redes de centros urbano-industriais e/ou de serviços das diferentes regiões
do Estado.
Foram empregados os dados do IBGE relativos a 2000, uma vez que esta é a base
comum utilizada pelos três índices que estão sendo comparados, mesmo que para algum
deles, como o Idese, já existam índices disponíveis com dados relativos a 2005.
O que interessa demonstrar com esta análise é que índices diferentes podem situar
os municípios em posições significativamente diversas nos rankings dos índices. Daí a
importância de relativizar o uso dos rankings, ou, pelo menos, de utilizá-los conjunta-
mente.
O problema é que decisões de alocação de recursos são tomadas, seja pelo poder públi-
co, seja pelas empresas, com base em um único e determinado índice, o que pode ser extre-
mamente prejudicial para determinados municípios e regiões.
Parece que o desenvolvimento socioeconômico guarda uma relação significativa com
a exclusão/inclusão social. Ou seja, tendencialmente, uma região que apresenta um alto
índice de desenvolvimento socioeconômico deveria também apresentar um alto índice de
inclusão social ou um baixo índice de exclusão social, e um alto índice de desenvolvimento
humano. Será que isso é verdadeiro? E se não for, será que se está diante de problemas de
qualidade dos índices desenvolvidos ou será que os índices estão de fato mensurando coisas
diferentes?
EaD
39
GESTÃO PÚBLICA IV
Figura 1: Mapa dos Municípios Gaúchos com População Urbana Superior a 50 mil hab em 2000
(os municípios com mais de 50 mil habitantes aparecem em cor escura)
Fonte: elaborado pelo autor com base no Atlas de Desenvolvimento Humano.
Analisando os dados relativos aos 35 maiores municípios gaúchos em termos de popu-
lação urbana, evidenciam-se alguns aspectos interessantes (os dados estão reunidos nas
Tabelas 1 a 4).
Veja-se o exemplo de Canoas. Este município apresenta um Idese de 0,822, o 2º maior
índice do Estado, atrás apenas de Caxias do Sul, com Idese de 0,831. Canoas também é o 2º
do ranking dos 35 maiores municípios. Já quando analisamos o IES, verificamos que Cano-
as, com 0,589, passa a ser o 14º do grupo dos 35 municípios, ocupando apenas a 77ª posi-
ção no ranking estadual do índice se exclusão social. Se analisarmos o IDH-M, Canoas
apresenta o índice de 0,815 e também aparece em 14º no grupo dos 35 maiores municípios,
mas em 97º no conjunto dos municípios gaúchos.
No caso do IDH-M, Canoas faz parte do grupo de municípios que apresentam alto
desenvolvimento humano. No Idese mantém-se este enquadramento, com Canoas perten-
cendo ao grupo dos municípios classificados como de alto desenvolvimento. Já o IES classi-
fica Canoas como um município de desempenho médio, ou de média situação social.
Se verificamos os subíndices de cada índice-síntese, percebemos que no IDH há, em
geral, uma maior proximidade nos diversos subíndices. No caso de Canoas, o IDH-Educa-
ção é de 0,920, o IDH-Longevidade de 0,773 e o IDH-Renda de 0,759, resultando no IDH-M
de 0,815.
EaD Sérgio Luis Al lebrandt
40
Tomando o Idese, Canoas apresenta um índice de Educação de 0,853; índice de renda
de 0,943; índice de saneamento de 0,656; índice de saúde de 0,849. O índice de saneamento
é que pressionou o índice geral para baixo. Aliás, a decisão de incluir no Idese um indicador
de saneamento e situação domiciliar enquanto um elemento para medir o desenvolvimento
social das regiões parece bastante acertada, uma vez que as condições de saneamento pos-
suem uma relação direta com a saúde, e também pelo fato de o Idese ser utilizado para
orientar os investimentos públicos visando à diminuição dos desequilíbrios regionais. Os
indicadores utilizados para esta dimensão, entretanto, são o número de domicílios ligados à
rede geral de água, a média de moradores por domicílio e o número de domicílios ligados à
rede de esgoto, tanto geral quanto pluvial. Ora, a rede de esgoto deve estar ligada à rede
cloacal. De fato, em muitos municípios não existe rede de esgoto cloacal, o que faz com que
a população, mesmo que de forma ilegal, ligue sua rede doméstica diretamente na rede
pluvial, poluindo rios e lagos, uma vez que na maioria dos casos também não existe estação
de tratamento. Neste caso, parece que a situação retratada pelo indicador é bem melhor que
a realidade.
Já tomando o IES, Canoas apresenta um índice de pobreza de 0,768; um índice de
emprego de 0,194; índice de desigualdade de 0,201; índice de alfabetização de 0,916; índice
de escolaridade de 0,677; índice de juventude de 0,731 e de violência de 0,925. Tendo pre-
sente que quanto maior o índice melhor a situação social, alguns dos valores apresentam-se
como extremos opostos: violência – 0,925, perto da melhor situação possível, e emprego –
0,194, perto da pior situação. Este é um padrão que se repete para boa parte dos municípios
gaúchos e brasileiros. No RS 255 municípios apresentam índice de desigualdade inferior a
0,1, portanto uma péssima situação social no que se refere à desigualdade de renda. Apenas
três municípios gaúchos apresentam índice superior a 0,5.
O índice de emprego é calculado a partir da taxa de emprego formal (carteira assina-
da) sobre a população em idade ativa (mais de 10 anos). Caberia questionar se este indica-
dor é o mais acertado, considerando as atuais mudanças estruturais na relação de emprego.
Além disso, se considerarmos a grande maioria dos municípios gaúchos (e brasileiros), es-
sencialmente rurais, com mão de obra familiar, talvez este indicador não dê conta do que
deseja medir. O mesmo parece se aplicar para o caso da desigualdade, calculado a partir de
uma proxy da desigualdade de renda, tomando-se a razão entre chefes de família que ga-
nham mais de 10 SM sobre todos os outros. O índice de violência é medido pelo número de
homicídios em 100 mil habitantes. Em pequenos municípios, de 1 ou 2 mil habitantes, este
indicador não parece ser a melhor variável para captar o grau de violência na sociedade.
Mais de 250 municípios apresentam índice 1,0 e apenas 9 apresentam índice abaixo de 0,8.
Ora, isso significa que os municípios gaúchos de um modo geral apresentam uma excelente
situação social no que se refere à violência. Dos 35 municípios mais urbanos, apenas 4
EaD
41
GESTÃO PÚBLICA IV
apresentam índice de violência abaixo de 0,9, sendo o menor igual a 0,86 (Alvorada). O
município brasileiro que apresenta o pior índice é Nova América da Colina – PR, que possui
uma população de 4.585 habitantes, 2.401 deles na área urbana. O índice de violência
deste município foi em 2000 de 0,019 (péssima situação social), enquanto o Rio de Janeiro
e São Paulo, classificadas entre as cidades mais violentas do mundo, apresentam índices de
violência de 0,821 (alta situação social) e 0,743 (média situação social), respectivamente.
Retomando o grupo dos 35 municípios gaúchos mais urbanizados, vamos comparar os