Intervenção do Estado na propriedade privada - IndenizaçãoDesapropriação

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Universidade Federal de Pelotas – UFPEL
Faculdade de Direito- Curso de Direito
Direito Administrativo – Prof. Celso Moresco
Nome: Fabiana Cândido Zandomenico, Liciê Scolari e Mariana Dapper Postai
Trabalho de Direito Administrativo
Data de entrega: 23/12/2021
a) Interesse social, utilidade e necessidade pública;
A necessidade pública, a utilidade pública e o interesse social são considerados
pressupostos da desapropriação. Encontram-se previstos pelos artigos 5º, inciso XXIV
e 184 da Constituição Federal de 1988. In verbis:
Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade,
à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade
pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados
os casos previstos nesta Constituição;
Art. 184 - Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo
de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em
lei.
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária,
autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito
sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como
o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência
de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Primeiro, quanto ao conceito de desapropriação, a doutrinadora Maria Sylvia Zanella
Di Pietro afirma que “a desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o
Poder Público ou seus delegados mediante prévia declaração de necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um
bem, substituindo-o por justa indenização” (PIETRO, 2012). Salienta-se portanto, que
a desapropriação subordina-se à fundamentação do Poder Público, cuja pauta se
encontra na necessidade pública, na utilidade pública ou no interesse social,
devendo sempre ser indenizada mediante prévia e justa indenização em dinheiro ao
expropriado. Estes, são considerados requisitos preponderantes. A justa indenização
nada mais é do que o princípio jurídico utilizado para a fixação do preço das
expropriações urbanas do Brasil.
Sendo assim, tratando da desapropriação para fins de necessidade pública, esta
define-se como a mais urgente, sendo aquela perceptível normalmente em
momentos cuja melhor solução é a transferência de bens privados para o domínio
do Poder Público. A Lei 3.365 de 1941 regulamente a necessidade pública. Existem
controvérsias sobre a existência de diferenças entre a desapropriação por utilidade
pública e por necessidade pública. A maioria compreende que a desapropriação por
necessidade pública, por possuir caráter de maior urgência, encontra-se em casos
como os de risco de tragédias ambientais, se o imóvel não for desapropriado, pode
causar danos irreparáveis ao interesse coletivo. São justificativas de desapropriação
por necessidade pública a segurança nacional, a defesa do Estado, o socorro público
em caso de calamidade e a salubridade pública, também elencados no art. 5º da já
mencionada lei, que dispõe os casos de necessidade e utilidade pública. É
importante salientar que o prazo da declaração de necessidade pública é de cinco
anos.
Art. 5º - Consideram-se casos de utilidade pública:
a) a segurança nacional;
b) a defesa do Estado;
c) o socorro público em caso de calamidade;
d) a salubridade pública;
Já a desapropriação por utilidade pública se traduz na transferência conveniente da
propriedade privada para a Administração. No caso dessa transferência, não há o
caráter imprescindível, tendo em vista que a mesma seria apenas benéfica e
vantajosa para o interesse coletivo. O art. 5º da Lei 3.365 de 1941 estipula os
pressupostos de necessidade e utilidade pública, porém não os distingue. A
distinção, por conseguinte, somente poderá ser feita segundo o critério da situação,
sendo a utilidade pública utilizada em casos em que não há caráter de urgência.
Ainda, a desapropriação por utilidade pública tende a ocorrer quando o objetivo do
decreto do Poder Público é acarretar em comodidade e utilidade para o âmbito
coletivo.
Entram nesta modalidade as desapropriações que vão possibilitar a criação ou
melhoramento de centros de população: a exploração ou conservação de serviços
públicos; a execução de planos de urbanização; o funcionamento dos meios de
transporte coletivos, etc, que podem ser conferidas no art. 5º da referida Lei. Ao
realizar o decreto de utilidade pública, o Poder Público deve especificar quais bens
devem ser desapropriados e a finalidade de seus serviços. Essa declaração também é
válida por cinco anos e a desapropriação só se confirmará com o pagamento da
indenização. Após cinco anos, caso ainda não tenha sido concluída a desapropriação,
a declaração torna-se inválida.
Art. 5º - Consideram-se casos de utilidade pública:
e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios
de subsistência;
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/104450/lei-de-desapropria%C3%A7%C3%A3o-decreto-lei-3365-41
https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11355718/artigo-5-do-decreto-lei-n-3365-de-21-de-junho-de-1941
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia
hidráulica;
g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de
clima e fontes medicinais;
h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;
i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de
planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor
utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos
industriais;
j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou
integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes
e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e
locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de
valor histórico ou artístico;
m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;
n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;
o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;
p) os demais casos previstos por leis especiais.
Por fim, o interesse social caracteriza-se pelo pressuposto de transferência de
propriedade, que visa melhorar a vida social e buscar a redução das desigualdades.
Segundo o doutrinador Hely Lopes Meirelles, “o interesse social ocorre quando as
circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para
seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da
coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder
Público. Esse interesse social justificativo de desapropriação está indicado na norma
própria (Lei 4.132 /62) e em dispositivos esparsos de outros diplomas legais. O que
convém assinalar, desde logo, é que os bens desapropriadospor interesse social não
se destinam à Administração ou a seus delegados, mas sim à coletividade ou,
mesmo, a certos beneficiários que a lei credencia para recebê-los e utilizá-los
convenientemente" (MEIRELLES, 2007).
http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/109257/lei-4132-62
Ademais, percebe-se que a desapropriação por interesse social está especificada na
Lei 4.132 de 1962 e se destina às situações em que o Poder Público entende que, por
meio da desapropriação, poderá dar melhor aproveitamento, utilização ou
produtividade à propriedade, em benefício do coletivo. A lista dos casos de
desapropriação por interesse social encontra-se no art. 2º da Lei 4.132/62. Além disso,
destaca-se que o prazo de validade da declaração de interesse social, para fins de
desapropriação, é de dois anos e caso, após o período, não houver o decreto da
desapropriação e o pagamento de indenização, acarretará na invalidez da
declaração.
Art. 2º . Considera-se de interesse social:
I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as
necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou
possa suprir por seu destino econômico;
II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça
a plano de zoneamento agrícola (VETADO);
III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e
trabalho agrícola:
IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou
tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de
mais de 10 (dez) famílias;
V - a construção de casa populares;
VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e
serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação
armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente
aproveitadas;
VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas
florestais.
VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados
para o desenvolvimento de atividades turísticas.
b) Reforma agrária;
Inicialmente, é importante ressaltar, que a desapropriação impõe a sujeição da
propriedade privada do indivíduo ao interesse público do Estado, porém para que
esta manifestação estatal não se constitua em mero ato expropriatório, é necessário
que haja uma contrapartida apta a ressarcir o particular do dano causado pela perda
de sua propriedade. Em que pese a desapropriação para fins de reforma agrária,
deve-se mensurar, ainda, a ratio essendi do instituto, ou seja, a punição do particular
que deixou de cumprir a função social de sua propriedade, uma vez que esta espécie
de desapropriação tem caráter nitidamente sancionador. Além disso, a
desapropriação do imóvel rural deve ser exercida mediante prévia e justa
indenização, como previsto pela Lei 8.629/93, que considera justa aquela
“indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade”.
Neste sentido, o jurista Hely Lopes Meirelles apresenta que a desapropriação para
Reforma Agrária é privativa da União e realizada pelo Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária - INCRA. Ainda, a Constituição/88 possibilita a
expropriação do "imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social'', nos
termos dos arts. 184 a 186. Bem como, que o ato expropriatório é da competência do
Presidente da República ou da autoridade a quem ele delegar poderes específicos, e
a fixação da indenização faz-se segundo os critérios estabelecidos na Lei 8.629, de
25.2.93 (modificada pela MP 2.183-56, de 24.8.2001).
Assim, a Constituição Federal de 1988 trouxe em seu Título VII, que trata da Ordem
Econômica e Financeira, um capítulo inteiro dedicado ao tema, isto é, o Capítulo III
da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, que inicia o seu texto
apresentando:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o
imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização
em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo
de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em
lei.
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária,
autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito
sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como
o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência
de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Este artigo, em seu caput, manteve a tradição, presente em algumas das
constituições anteriores, de condicionar a desapropriação ao pagamento prévio do
valor do bem expropriado, além de restabelecer o conceito de “justa” indenização.
Assim, o pagamento da indenização deve preceder à perda da propriedade, além de
ressarcir o dano causado pela expropriação.
No âmbito infralegal, o tema é regulado, pela Lei 8.629, de 25 de fevereiro 1993, que
trata das questões materiais, e pela Lei Complementar 76, de 6 de julho de 1996, que
dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo
de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.
São também aplicáveis, subsidiariamente, as disposições do Decreto-Lei 3.365, de 21
de junho de 1941.
Ademais, a indenização nas desapropriações para fins de reforma agrária é efetuada
por meio de Títulos da Dívida Agrária – TDA’s, resgatáveis no prazo de até vinte anos,
a partir do segundo ano de sua emissão. O fato de o pagamento ser efetuado por
meio de títulos não fere o princípio da prévia indenização, já que esta foi justamente
a sanção imposta pelo legislador ordinário ao particular que deixa de explorar seu
imóvel, tornando-o improdutivo. Exige-se apenas que sua emissão seja anterior à
efetiva perda da propriedade. Conforme o previsto no art. 184, § 1º, e Lei
Complementar 76/93, art. 14.
c) Reforma urbana;
A desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana
possui caráter sancionatório, que se manifesta pelo pagamento da indenização não
em dinheiro, mas em títulos da dívida pública.
A Constituição Federal de 1988 trouxe em seu Título VII, que trata da Ordem
Econômica e Financeira, Capítulo II Da Política Urbana, e prevê a desapropriação
urbanística, em seu dúplice aspecto, no art. 182 da Carta Magna de 1988, que tratou
da desapropriação para urbanificação no § 3º, fazendo, ainda, expressa menção à
desapropriação por descumprimento da função social da propriedade urbana no §
4º, do mesmo dispositivo, atribuindo-lhe caráter sancionatório que se verifica pelo
pagamento da indenização não em dinheiro, mas em títulos da dívida pública.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de
vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão
urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediantelei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
O doutrinador Hely Lopes Meirelles expõe que a desapropriação para observância do
Plano Diretor do Município está prevista no art. 182, § 4, III, da atual CF e se refere a
uma das mais drástica forma de intervenção na propriedade quando a área não for
edificada, estiver sendo subutilizada ou não utilizada. Ainda, nestes casos ocorrerá o
pagamento da desapropriação em títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos.
E, neste sentido, com a edição do Estatuto da Cidade (Lei federal 10.257, de 10.7.2001)
autorizou-se aos Municípios, mediante lei municipal específica para área incluída no
plano diretor, determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória
do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado. Nessas condições, será o
proprietário notificado para, em prazos não inferiores a um ano para protocolo do
projeto e dois anos a partir da aprovação dele para início das obras, adequar a
utilização do imóvel às prescrições da lei, sob pena de tributação progressiva pelo
IPTU no prazo de cinco anos consecutivos, respeitada a alíquota máxima de quinze
por cento.
Assim, decorridos os cinco anos de tributação progressiva sem que o proprietário
tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização,. o Município
poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida
pública, emitidos mediante aprovação do Senado Federal, que serão resgatados no
prazo de até dez anos, em prestações· anuais, iguais e sucessivas, assegurados o
valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano. O valor real da
indenização refletirá o valor de base de cálculo do IPTU, descontado do valor de
eventuais incorporações por obras realizadas pelo Poder Público após a notificação
feita ao proprietário, e não computará expectativas de ganho, lucros cessantes e
juros compensatórios.
Por conseguinte, quanto às desapropriações de imóveis urbanos, de acordo com a
Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), em seu art. 16, § 4º, II,.
constituem condição prévia de sua realização a estimativa do impacto
orçamentário-financeiro e a declaração do ordenador da despesa de que o aumento
tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e
compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
Conforme estipulado no art. 46 da referida lei, é nulo de pleno direito o ato de
desapropriação de imóvel urbano sem o pagamento prévio ou depósito judicial do
valor da indenização.
Art. 46. É nulo de pleno direito o ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o
atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do
valor da indenização.
d) Confisco (art. 243/CF).
No que tange o confisco, em primeiro lugar é necessário visualizar o que diz a lei. O
confisco aparece no parágrafo único do art. 243 da Constituição Federal. Ele diz:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas
culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei
serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem
qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei,
observado, no que couber, o disposto no art. 5º. (Redação dada pela Emenda Constitucional
nº 81, de 2014)
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será
confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei. (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 81, de 2014).
Confisco é o ato pelo qual o Estado, comumente referido como “fisco”, valendo-se de
seu poder, assume a propriedade de bens de alguém sem pagar a indenização
devida, podendo ser considerada uma expropriação. Para Luciano Amaro, confiscar é
“tomar para o Fisco, desapossar alguém de seus bens em proveito do Estado”
(AMARO, 2010, p. 167). Já Ciro Verner Paula Nunes diz que “pode-se entender por
confisco o ato do poder público de decretação de apreensão, adjudicação ou perda
de bens pertencentes ao contribuinte, sem a contrapartida de justa indenização”.
(NUNES, 2014, p. 1)
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art182%C2%A73
Mas o que protege o povo de ter seus bens confiscados pelo Estado? Pode-se dizer
que o maior dispositivo responsável para impedir o confisco é o “princípio da
vedação ao confisco”. Este princípio é um limite constitucional ao poder de tributar
do Estado, que está previsto no art. 150, inciso IV da CF. Ciro Verner Paula Nunes
menciona que este princípio decorre da proteção constitucional do direito à
propriedade, presente no art. 5 da Carta Magna, visto que impede que o Estado a
desrespeite através da imposição de tributos excessivos, configurando que se chama
de confisco por via indireta. Para Irapuã Beltrão, o princípio de vedação ao confisco
também tem como finalidade a possibilidade de reforçar a regra segundo a qual o
tributo não pode ser utilizado como sanção por ato ilícito, conforme diz o art. 3 do
CTN: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
Portanto, para finalizar a explicação, o confisco é o tipo de “desapropriação” especial
que não dá indenização ao proprietário. Vale informar que no confisco sempre há
uma hierarquia estatal, ou seja, os Estados podem desapropriar bens dos municípios
e a União pode desapropriar bens dos Estados. Nunca ocorrerá o contrário.