Princípios constitucionais explícitos e implícitos da Administração Pública

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Princípios constitucionais explícitos e implícitos da 
Administração Pública. 
 
 
PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: DIÓGENES GASPARINI entende 
que princípios constituem um conjunto de regras que alicerçam ou embasam um 
sistema e lhe garantem a validade. “São postulados fundamentais que inspiram todo 
o modo de agir da Administração Pública” (Carvalho F.) Por sua vez, os princípios 
podem ser classificados como: 
 
a) ONIVALENTES – valem para qualquer ciência. EXEMPLO: 
princípio da não-contradição. 
b) PLURIVALENTES – valem para cada grupo de ciências. 
EXEMPLO: princípio da causalidade que é aplicado nas ciências naturais. 
c) MONOVALENTES – valem para uma só ciência. EXEMPLO: 
princípio da legalidade (a lei submete a todos), que é aplicável somente ao 
Direito. Por sua vez, eles podem ser: 
• GERAIS – valem somente para um ramo da ciência. EXEMPLO: 
princípio da supremacia do interesse público, que é aplicado somente ao 
Direito Público. 
• ESPECÍFICOS – valem somente para uma parte do ramo da 
ciência. EXEMPLO: princípio da continuidade do serviço público, que é 
aplicado somente ao Direito Administrativo, que é sub-ramo do direito 
público. 
 
a) PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – é o 
principal princípio do DIREITO ADMINISTRATIVO, é o seu alicerce juntamente 
com o princípio da indisponibilidade do interesse público, dos quais 
decorrem os outros princípios. É a sobreposição do interesse público em 
face do interesse particular, o que é pressuposto lógico para o convívio 
social. Não há previsão expressa para o princípio da supremacia do interesse 
público. SUPREMACIA não significa a sobreposição do APARELHO OU DA 
MÁQUINA ESTATAL OU DO INTERESSE DO ADMINISTRADOR, é o INTERESSE 
PÚBLICO que se sobrepõe ao interesse privado. “[...] o interesse do todo, do 
conjunto social, nada mais é do que a dimensão pública dos interesses 
individuais, ou seja, dos interesses de cada indivíduo enquanto partícipe da 
Sociedade (entificada juridicamente no Estado [...]” (CABM, cap. 1, p.51). 
EXEMPLOS: poder de polícia (que restringe e limita a liberdade e os direitos 
do particular em face do direito público); elementos dos atos administrativos: 
autoexecutoriedade e imperatividade; cláusulas exorbitantes dos contratos 
administrativos; intervenção na propriedade privada, além da autotutela, 
com a revisão e anulação dos seus próprios atos (Súmula STF 473). DIÓGENES 
GASPARINI: a Administração deve respeito ao ato jurídico perfeito, à coisa 
julgada e ao direito adquirido. 
 
É importante observar, contudo, que o PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO 
INTERESSE PÚBLICO vem sendo CONTESTADO pela doutrina administrativista e 
constitucionalista mais moderna. Este assunto está na “ordem do dia” em matéria 
de atualidade no que se refere ao direito administrativo e ao direito constitucional. 
Neste sentido: SARMENTO, Daniel (org.). Interesses públicos versus interesses 
privados. Rio: Lumen Juris, 2005. Abaixo segue um resumo do artigo de Daniel 
Sarmento, publicado na obra citada e intitulado “Interesses Públicos vs. Interesses 
Privados na Perspectiva da Teoria e da Filosofia Constitucional”. 
Principais trechos do artigo: 
 
Os principais argumentos utilizados para o abrandamento ou mesmo para o 
afastamento do princípio da supremacia do interesse público são: 
1) a superação da dicotomia rígida entre Direito Público e Direito Privado (o 
Direito Público se privatiza – em razão da decadência do chamado Estado Social 
(ou welfare state) e o Direito Privado se “publiciza”: constitucionalização do direito 
civil; eficácia horizontal dos direitos fundamentais; surgimento do terceiro setor, 
que é público, mas não é privado). Assim, fica cada vez mais difícil distinguir o 
interesse público do interesse privado. 
 2) A CF/88 (afastando o organicismo, o utilitarismo e o individualismo liberal 
clássico) pode ser considerada uma Constituição personalista, pois “afirma a 
primazia da pessoa humana sobre o Estado e qualquer entidade intermediária. 
Para o personalismo, é absurdo falar em supremacia do interesse público sobre o 
particular, mas também não é correto atribuir-se primazia incondicionada aos 
direitos individuais em detrimento dos interesses da coletividade.” (p. 79) 
 
“Na verdade, a admissão de cláusulas muito gerais de restrição de direitos 
fundamentais – como a de supremacia do interesse público – implica também em 
violação aos princípios democráticos e da reserva de lei, em matéria de limitação 
de direitos, já que transfere para a Administração a fixação concreta dos limites ao 
exercício de cada direito fundamental. Ademais, dita indeterminação pode 
comprometer a sindicabilidade judicial dos direitos fundamentais, por privar os 
juízes de parâmetros objetivos de controle” (p. 96). 
 
“Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em supremacia do 
interesse público sobre o particular, mesmo em casos em que o último não se 
qualifique como direito fundamental. É preferível, sob todos os aspectos, cogitar 
em um PRINCÍPIO DA TUTELA DO INTERESSE PÚBLICO, para explicitar o fato de que 
a Administração não deve perseguir os interesses privados dos governantes, mas 
sim os pertencentes à sociedade, nos termos em que definidos pela ordem jurídica 
(princípio da juridicidade). Se a ideia de supremacia envolve uma comparação 
entre o interesse público e o particular, com atribuição de preeminência ao 
primeiro, na noção de tutela este elemento está ausente, o que se afigura mais 
compatível com o princípio da proporcionalidade, fechando as portas para 
possíveis excessos (...) Dessa forma, a ação estatal conforme ao Direito não será 
aquela que promover de forma mais ampla o interesse público colimado, mas sim 
a que corresponder a uma ponderação adequada entre os interesses públicos e 
privados presentes em cada hipótese, realizada sob a égide do princípio da 
proporcionalidade. Com a ressalva, contudo, de que quando os direitos 
fundamentais estiverem ausentes da balança, o escrutínio judicial da conduta 
estatal deve ser mais cauteloso, prevalecendo, na dúvida, a decisão já adotada 
pelo Poder Público.” (p. 114 e 115). 
 
 
1. PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – O 
interesse é do povo, então o administrador não pode dispor dele, por ser 
INTERESSE ALHEIO. A função pública impede a livre disposição porque o 
interesse público é alheio. Trata-se de um múnus público, é um encargo ou uma 
obrigação. EXEMPLOS: dever de apuração de prática de infração disciplinar, 
cuidar do patrimônio ou dos interesses, arrecadar corretamente, contratar com 
licitação, obediência ao procedimento de desapropriação. O STF já se pronunciou 
pela impossibilidade de transação ou renúncia pela Administração, que não 
esteja configurada em lei. 
 
2. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE ou OBRIGATORIEDADE DA 
ATIVIDADE ADMINISTRATIVA (CELSO ANTONIO) – é a manutenção ou não 
interrupção do serviço público. O serviço público não pode parar, porque não 
param os anseios da coletividade; os desejos dos administrados são contínuos. O 
princípio nem sempre significa atividade ininterrupta, sem intermitência, mas 
tão-só regular, isto é, de acordo com a sua própria natureza ou forma de 
prestação. “Existem certas situações específicas que excepcionam o princípio, 
permitindo a paralisação temporária da atividade, como é caso da necessidade 
de proceder a reparos técnicos ou realizar obras para a expansão e melhoria dos 
serviços”(CABM). 
 
CELSO ANTONIO vai mais longe: CONTINUIDADE está na base da 
indisponibilidade; a OBRIGATORIEDADE surge em decorrência da indisponibilidade - 
a Administração não tem disponibilidade sobre os interesses públicos, mas apenas o 
dever de curá-los nos termos das finalidades predeterminadas legalmente, 
compreende-se que estejam submetidas ao seguinte princípio. 
 
A continuidade pode ser dividida, nos seguintes tópicos, para facilitar a 
análise: 
 
• CONTINUIDADE PARA OS SERVIDORES PÚBLICOS – é por esse aspectoque 
se justifica que quase sempre, a Administração Pública para os seus atos 
nomeia suplentes. EXEMPLO: suplentes de comissões permanentes de 
licitação. 
 
**Assunto pertinente nesse ponto, é a constatação de que os servidores 
públicos têm direito de greve previsto na CF (artigo 37, VII), na forma da LEI 
ESPECÍFICA (até 1998 era lei complementar, agora é lei ordinária). Essa lei ainda não 
existe, a Lei 7783/89 fala sobre o direito de greve para os trabalhadores. Mesmo sem 
existir a lei, pode exercer o direito de greve? Há duas correntes: 
a) CORRENTE MINORITÁRIA: A lei constitucional que trata desse 
assunto é de EFICÁCIA CONTIDA, podendo ser exercido de imediato, mas a 
lei restringirá o conteúdo no futuro; 
b) CORRENTE MAJORITÁRIA: essa lei constitucional é de eficácia 
limitada, ou seja, não pode ser exercido o direito de greve antes da 
promulgação da lei específica. Se a greve for tida por ilegal, pode ser 
descontado o dia não trabalhado, por entendimento da maioria da doutrina 
e da jurisprudência. Aqui, vê-se um exemplo da SÍNDROME DA 
INEFETIVIDADE (STF), a CF prevê muitos direitos que não são efetivos. 
 
 
 
• CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - os contratos 
administrativos possuem cláusulas exorbitantes: 
 
CLÁUSULAS EXORBITANTES 
EXIGÊNCIA DE 
GARANTIA 
É uma faculdade e pode constituir-se em: 
a) caução em dinheiro ou títulos da dívida 
pública. 
b) seguro-garantia 
c) fiança bancária 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
a) modificação do projeto ou das especificações 
b) modificação do valor contratual, por 
acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto. 
RESCISÂO 
UNILATERAL 
a) inadimplemento. b) desaparecimento do 
sujeito, insolvência ou comprometimento da 
execução. 
c) interesse público. d) caso fortuito ou força 
maior. 
FISCALIZAÇÃO 
Prerrogativa no Poder Público, dando ensejo à 
rescisão unilateral. 
APLICAÇÃO 
DE PENALIDADE 
a) advertência b) multa c) suspensão temporária 
e impedimento de contratados d) declaração de 
inidoneidade. 
ANULAÇÃO 
(autotutela) 
Por obediência ao princípio da legalidade, é 
prerrogativa a anulação de seus atos diante de 
ilegalidade. 
RETOMADA 
DO OBJETO 
Artigo 80 (Lei 8.666/93), princípio da 
continuidade do serviço público. 
RESTRIÇÕES 
AO USO DA 
“EXCEPTIO NON 
ADIMPLENTI 
CONTRACTUS” 
Não há rescisão unilateral pelo particular. Ele 
não pode interromper a execução do contrato, em 
decorrência dos princípios da continuidade do 
serviço público e da supremacia do interesse público 
sobre o interesse particular. (a jurisprudência tem 
minorado a aplicação desse preceito). 
 
MUTABILIDADE 
ÁLEA 
ORDINÁRIA 
EMPRESARIAL 
Risco que todo empresário corre, como resultado 
da própria flutuação do mercado; sendo previsível, por 
ele responde o particular. 
ÁLEA 
ADMINISTRATIVA 
ALTERAÇÃO 
UNILATERAL 
Atendimento ao 
interesse público. 
Administração 
Restabelecida. 
FATO DO 
PRÍNCIPE 
Ato de autoridade não 
relacionado diretamente. 
FATO DA 
ADMINISTRAÇÃO 
Ato de autoridade que 
incide diretamente sobre o 
contrato. 
ÁLEA 
ECONÔMICA 
Circunstâncias externas ao contrato e à vontade 
das partes, imprevisíveis, excepcionais, inevitáveis, que 
causam desequilíbrio muito grande no contrato, dando 
lugar à aplicação da teoria da imprevisão. 
 
Restrições ao uso da “excepcio non adimpleti contratus” – exceção do 
contrato não cumprido consiste no fato de que se uma parte não cumprir uma 
prestação, a parte contrária também não é obrigada a cumprir a sua prestação, isso 
se aplica aos contratos em que as partes estão em igualdade; entretanto, no contrato 
administrativo é diferente. Em regra, se a administração inadimplir, o particular não 
pode simplesmente suspender a prestação do serviço. 
 
Exceção é o art. 78 da Lei n. 8.666-93, prevê a possibilidade de rescisão do 
contrato pelo “XV – o atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela 
administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes 
já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave 
perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de 
optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja 
normalizada a situação.” Se a mora da administração é inferior a 90 dias o 
contratado não pode suspender a prestação do serviço público. Pode ocorrer de não 
suportar a espera por 90 dias, sob pena de falir, pelo que pode procurar o Judiciário, 
pois a lei não pode exigir o absurdo, o insuportável no mundo dos fatos. O particular 
não pode pura e simplesmente parar a prestação, mesmo com o atraso superior a 
90 dias, o contratado deverá manifestar administrativamente seu interesse na 
rescisão ou opção pela suspensão até a normalização da situação. Se não obtiver 
resposta favorável da Administração, deve requerer judicialmente a rescisão 
contratual ou a garantia da suspensão da prestação dos serviços. Note-se que o 
contratado precisa da autorização ou da administração ou do Judiciário para 
rescindir ou para suspender a prestação do serviço (paralisação). Isso tudo se aplica 
mesmo aos serviços públicos essenciais. Obs.: alguns autores defendem que pode 
sem autorização do Judiciário, devendo requerer somente à Administração. 
 
REVERSÃO – passagem ao poder concedente dos bens do concessionário 
aplicados ao serviço, uma vez extinta a concessão (art. 35, § 2.º) [CABM] - permite 
que a Administração utilize o patrimônio da contratada para dar prosseguimento 
ao serviço público. É cabível direito à indenização, desde que descontados os 
valores de depreciação dos bens - o contrato especifica os bens que podem ser 
revertidos, no seu silencio, são revertidos os INDISPENSÁVEIS AO 
PROCESSEGUIMENTO DO SERVIÇO. 
 
Lei 8.987/95 (artigo 6o.) fala sobre a concessão de serviços públicos essenciais 
afirma que NÃO haverá descontinuidade do serviço no caso de interrupção 
(“corte”) por falta de pagamento, exceto se precedida de prévia comunicação. 
Serve para evitar a falência da prestadora do serviço. STJ vem dando algumas 
decisões de que mesmo nesses casos não é possível cortar o serviço público 
essencial (EXEMPLO: prestação de energia elétrica) – todavia, tratando-se de 
inadimplência da própria Administração com a concessionária do serviço, o corte 
não pode atingir serviços públicos essenciais, tais como escolas, hospitais, 
repartições etc.). [Carvalho F.] 
 
3. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA – (TJ/MG, TRF2) é o princípio que 
autoriza a administração a rever suas próprias decisões (ilegalidade = anulação; 
conveniência e oportunidade = revogação). Sumulas 346 e 473, STF, e Lei 
9784/99 anulação (05 anos) e revogação (não há limite temporal, mas limites 
materiais: direitos adquiridos e outros) de atos administrativos. MARIA SYLVIA 
afirma que é também o dever de cuidado e zelo com os bens que integram o 
patrimônio público. 
 
AUTOTUTELA x TUTELA 
 
Autotutela corresponde ao controle que um órgão ou uma entidade realiza 
sobre os seus próprios atos. É um controle interno e que tem por fundamento a 
hierarquia e a subordinação. 
 
A tutela, por sua vez, corresponde a um controle exercido por uma entidade 
sobre outra. Seria, neste aspecto, um controle externo. É o controle exercido pelas 
entidades políticas sobre as entidades que compõem a adm. pub. indireta. É um 
controle finalístico (supervisão ministerial). Não há relação de hierarquia ou 
subordinação, mas sim uma relação de vinculação. 
 
4. PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE – CUIDADO: é um princípio que surgiu 
com a ideia de descentralização. A administração direta (artigo 37, XIX, CF) para 
criar as pessoas da Administração indireta depende de lei, que também definirá 
a finalidade da pessoa jurídica criada, que não poderá ter a finalidade 
modificada por ato administrativo. Esse é o princípio da finalidade: uma vez 
definida a finalidade da pessoa jurídica da administração indireta, essa finalidade 
não poderá ser modificada por ato administrativo,já que definida por lei, 
somente poderá ser modificada por lei. MP/MG: atualmente essa ideia vem 
sendo aplicada para os órgãos da administração DIRETA , ou seja, qualquer 
órgão público está afeito a sua finalidade. SUPERVISÃO MINISTERIAL é a 
fiscalização ou controle que a administração direta faz sobre a administração 
indireta. 
 
5. PRINCÍPIO DA PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE – é presunção de 
legalidade, legitimidade e veracidade. O ato administrativo goza de presunção 
de todos os itens: legalidade (obediência à lei), legitimidade (constituídos em 
conformidade com as normas legais) e veracidade (presunção de que o ato é 
verdadeiro). Trata-se de PRESUNÇÃO RELATIVA, na medida em que, admite 
prova em contrário, podendo ser discutida e afastada. EFEITOS: 
autoexecutoriedade dos atos e a inversão do ônus da prova (Carvalho F.). 
EXEMPLO: administração determina que o padeiro coloque azulejo em todo o 
estabelecimento. 
 
“O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstancia de que se cuida 
de atos emanados de agentes detentores de parcela do Poder Público, imbuídos, 
como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete 
proteger.” (Carvalho F.) A presunção de legitimidade não afasta o CONTROLE PELO 
JUDICIÁRIO. Produção de efeitos: EX TUNC (anulação = ilegalidade) e EX NUNC 
(revogação = conveniência e oportunidade). EXEMPLO: pessoa nomeada sem 
concurso público. Até a declaração de nulidade o ato produzirá todos os seus efeitos. 
 
 
6. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE (artigo 37, caput)1 – a CF repetiu várias 
vezes esse princípio (artigos 5o, 84, 150, e vários outros), que é indispensável 
para a existência de um Estado Democrático de Direito (politicamente 
organizado e obedece às suas próprias leis). HELY LOPES MEIRELLES faz uma 
distinção que cai em concurso, em 02 enfoques: 
 
• LEGALIDADE PARA O AGENTE PÚBLICO ou ADMINISTRADOR 
PÚBLICO – somente pode fazer o que a lei autoriza e determina; é o chamado 
de CRITÉRIO DE SUBORDINAÇÃO À LEI. 
 
• 
 
1 CONCURSO: os 05 princípios previstos no caput do artigo 37, modificado pela EC/16 = LIMPE. CUIDADO: concurso adora trocar a 
IMPESSOALIDADE por ISONOMIA (pegadinha). Mas DIÓGENES GASPARINI afirma que o conteúdo entre os dois princípios é o mesmo, ou 
seja, que a impessoalidade no fundo se confunde com a isonomia. 
 
• LEGALIDADE PARA O PARTICULAR – pode fazer tudo o que a lei NÃO proíbe. 
É o CRITÉRIO DE NÃO-CONTRADIÇÃO À LEI. 
 
CUIDADO: princípio da legalidade significa dizer que a conduta do 
administrador tem que estar EXPRESSAMENTE prevista em lei? NÃO; o que está 
expresso em lei é legalidade, mas nem sempre a lei estabelece tudo, todos os 
detalhes, EXEMPLO: atos discricionários, nos quais o administrador faz um juízo de 
conveniência e oportunidade (MARIA SYLVIA fala em EQUIDADE e JUSTIÇA, 
também). Exemplo: poderes implícitos. 
 
A doutrina faz uma distinção: 
 
• PRINCÍPIO DA LEGALIDADE – está explicitado acima. 
 
• PRINCÍPIO DA RESERVA DE LEI – determinada matéria somente 
poderá ser estabelecida por meio de uma espécie normativa. EXEMPLO: 
a matéria X depende de lei ordinária, está-se reservando a lei ordinária. 
 
CONCURSO: SEABRA FAGUNDES utilizou o seguinte conceito para o 
princípio da legalidade: ADMINISTRAR É APLICAR A LEI DE OFÍCIO. 
 
ATENÇÃO: Como ensina Antônio Carlos Cintra do Amaral, “Penso que 
quando o saudoso jurista brasileiro formulou essa definição teve por objetivo 
distinguir a função administrativa da função jurisdicional. O administrador age 
de ofício. O juiz, por provocação das partes.” 
 
DIÓGENES GASPARINI: o princípio da legalidade não é somente aplicável à 
atividade administrativa, ele se estende às atividades legislativa e judiciária, 
dentro da sua atuação administrativa. 
 
 
7. PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE (artigo 37, caput) – o administrador 
não poderá buscar interesses pessoais, o que deve buscar é o interesse público, 
ou coletivo, devendo agir de forma abstrata e impessoal, ou seja, com AUSÊNCIA 
DE SUBJETIVIDADE. Pode ser verificada a impessoalidade em alguns enfoques: 
 
• o ato praticado pelo agente é da pessoa jurídica de direito 
público e não do agente, consequência expressa dessa regra é a 
proibição de promoção pessoal com obras, atos, programas, serviços e 
campanhas públicas; 
 
• A Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou 
beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse 
público que tem que nortear seu comportamento. EXEMPLO: 
precatórios, artigo 100, CF. 
 
Observações: 
1. Como ensina Pietro, a primeira vez que esse princípio aparece com 
esse nome (impessoalidade) foi na CF/88. 
2. Segundo Hely Lopes, a impessoalidade nada mais é do que o clássico 
princípio da finalidade. 
DIÓGENES GASPARINI: o conteúdo da impessoalidade nada mais é do que 
a isonomia. 
 
 
8. PRINCÍPIO DA MORALIDADE (artigo 37, caput) – Está relacionado à 
ideia de HONESTIDADE, de BOA CONDUTA, de obediência aos princípios éticos 
e normas morais, à correção de atitude, à boa-fé. Não há conceito fechado de 
moralidade, é uma cláusula indeterminada, é um conceito vago, indefinido, não 
se pode fechar. A CF/88 inovou ao prescrever a obediência expressa à 
moralidade, trata-se de um princípio recente. Em razão da indeterminação do 
conceito surge um problema: o Poder Judiciário quando analisa o ato praticado 
pelo administrador quanto à moralidade, conclui que se for IMORAL será ILEGAL, 
porque fere a LEGALIDADE AMPLA, ou seja, desrespeita a CF. Na jurisprudência, 
não se reconhece a invalidade do ato por exclusiva razão de moralidade, 
sempre o judiciário acaba retirando a sua validade em razão da ilegalidade e não 
em decorrência da moralidade somente. HAURIOU: foi o sistematizador do 
princípio; o ato e a atividade da Administração Pública devem obedecer não só à 
lei, mas à própria moral, porque nem tudo que é legal é honesto. 
 
**Os particulares que se relacionam com o ente estatal também devem 
obedecer a obediência às regras de boa administração, sob pena de praticarem 
ato de improbidade (art.11 da Lei 8.492-92). 
 
CUIDADO: PROBIDADE e MORALIDADE são distintas. PROBIDADE não está 
expressamente prevista no texto da CF. Ambas estão ligadas à honestidade. Na 
CF, há a IMPRODIDADE ADMINISTRATIVA (Lei 8429/92 – LER) relacionando-a à 
infração. Assim, não são sinônimos, a imoralidade é uma das hipóteses de 
improbidade, os atos de improbidade são muito mais amplos do que os de 
moralidade. 
 
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA significa o exercício de função, cargo, 
mandato ou emprego público sem observância dos princípios administrativos da 
legalidade, da impessoalidade, da publicidade, da moralidade e da eficiência. 
 
MORALIDADE COMUM é a conduta adequada às regras da moral. Diz respeito 
à conduta externa do agente. 
MORALIDADE ADMINISTRATIVA é mais rigorosa, está relacionada com as 
condutas de boa administração, ou seja, há que ser um bom administrador, isto é, 
devem ser buscadas as melhores políticas administrativas. Diz respeito à conduta 
interna do agente e corresponde ao conjunto de regras tiradas da disciplina interna 
da Administração. 
 
SUMULA VINCULANTE N. 13 STF: “A nomeação de cônjuge, companheiro, ou 
parente, em linha reta, colateral ou por afinidade, até o 3º grau, inclusive, da 
autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo 
de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de 
confiança, ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta, 
em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a CF.” 
 
“Ato decisório contrário à Súmula vinculante 13 do STF. Nepotismo. Nomeação 
para o exercício do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. 
(...) A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a prática, 
uma vez que decorrediretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF.” 
(Rcl 6.702-AgR-MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 4-3-2009, 
Plenário, DJE de 30-4-2009.) 
 
“Os condicionamentos impostos pela Resolução 07/2005, do Conselho 
Nacional de Justiça, não atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos 
em comissão e funções de confiança. As restrições constantes do ato resolutivo 
são, no rigor dos termos, as mesmas já impostas pela Constituição de 1988, 
dedutíveis dos republicanos princípios da impessoalidade, da eficiência, da 
igualdade e da moralidade. Improcedência das alegações de desrespeito ao 
princípio da separação dos poderes e ao princípio federativo . [...]” (ADC 12, Rel. 
Min. Carlos Britto, julgamento em 20-8-2008, Plenário, DJE de 18-12-2009.) 
 
 
9. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE (artigo 37, caput) – exigência de 
CONHECIMENTO ou CIÊNCIA. O titular do poder administrativo é o POVO, pelo 
que o cidadão deve tomar conhecimento do que está sendo feito com este poder 
pelo seu representante. Consagra a transparência das condutas administrativas, 
para garantir a possibilidade de controlar e fiscalizar os atos administrativos. 
Publicidade significa também o início de produção de efeitos, ou seja, condição 
para ser eficaz. A publicidade 
 
EXEMPLO: artigo 61, parágrafo único, Lei 8666/93 (os contratos 
administrativos devem ser publicados no prazo de 05 dias para ter EFICÁCIA), os 
contratantes não deverão praticar nenhum ato até a publicação. EXEMPLO: contas 
municipais devem ficar à disposição, para serem questionadas. 
 
 
 
ATENÇÃO: De acordo com o art. 61, parágrafo único, a Adm. tem até o 5º 
dia útil do mês seguinte ao da assinatura do contrato p/ providenciar a 
publicação, para que esta ocorra em até 20 dias daquela data. P/ Marçal os 20d 
são contados a partir do 5ºd útil, mas há entendimento no sentido de que 
começam a contar a partir da data em que for providenciada a publicação. 
 
DIÓGENES GASPARINI: a publicidade é garantida por meio de publicação no 
órgão oficial e pela expedição de certidões, quando não for possível a publicação. A 
publicação de atos, contratos e outros instrumentos jurídicos, salvo os normativos, 
pode ser resumida. Atos normativos não podem ser publicados de forma 
resumida. O princípio da publicidade é relativo (ponderação), há algumas exceções 
a esse princípio: 
 
• Artigo 5o., X: inviolabilidade da intimidade da honra (colocar o 
artigo), o objetivo da norma é não violar, sob pena de punição, nesses casos 
não tem que publicar. 
• Artigo 5o., XXXIII: informação x segurança. Esse é o mais aceito 
pela doutrina, não há divergência é exceção mesmo, CELSO ANTONIO 
reconhece só essa, as outras não são exceção ao princípio da publicidade. 
• Artigo 5o.LX: atos processuais e administrativos x sigilo. 
EXEMPLO: processo administrativo ético dos conselhos (CRM, CRO); Lei 
8112/90 – conveniência da instrução. 
 
CUIDADO: particular pedindo informação do seu interesse, que é negada, o 
remédio constitucional cabível é o MANDADO DE SEGURANÇA, o HABEAS DATA é 
cabível somente quando for PESSOAL, pode ser do seu interesse, mas se não for 
pessoal não é o habeas data é o MS, que garante a proteção ao direito líquido e certo 
de obter informação. 
 
1. Ofensa ao direito de certidão é atacada por via de MS. 
2. O Superior Tribunal de Justiça, recentemente, decidiu que o 
mandado de segurança é o meio hábil para buscar extrair cópia integral de 
autos de processo administrativo. 
3. Conforme Hely, a publicidade não é elemento formativo do ato, mas 
sim requisito ou condição para eficácia e moralidade do ato. 
 
Artigo 37, § 1o.= propaganda governamental X PROIBIÇÃO DE PROMOÇÃO 
PESSOAL. A publicidade deve ter caráter educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem a 
promoção pessoal da autoridade ou dos servidores públicos. Viola a impessoalidade. 
Acarreta a improbidade administrativa. JURISPRUDÊNCIA: é bastante ponderada, 
não é só pq tem o nome e a data é que signifique promoção pessoal (pacífica); 
jornalzinho informativo pode. Não pode se promover utilizando-se do múnus 
público, não pode fazer propaganda sobre o que é o seu dever, mesmo que pague a 
publicidade com o seu dinheiro. Deve ser aplicado o bom senso, verificado caso a 
caso, deve ser analisado o caso concreto. 
 
 
10. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA (artigo 37, caput) – foi introduzido pela 
EC/19, ganhando roupagem de princípio constitucional. Entretanto, mesmo 
antes disso a administração deveria ser eficiente, o que não existia era o princípio 
expresso na CF, mas na Lei 8.987/95 (Lei de delegação de serviço público), artigo 
6o já previa o princípio. 
 
 
É conhecido como o DEVER DA BOA ADMINISTRAÇÃO. Eficiência significa 
presteza, agilidade, ausência de desperdício, o administrador eficiente não 
poderá desperdiçar dinheiro público. “Significa que a Administração deve 
recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a 
qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo 
organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos 
agentes que devem exercê-las.” [CARVALHO FILHO] O professor ainda destaca 
que a inclusão da duração razoável do processo, pela EC 45, tem por conteúdo o 
princípio da eficiência dentro do processo judicial e administrativo. 
 
CONSEQUÊNCIAS: 
 
Eficiência quanto aos meios – deve o administrador gastar o menor valor 
possível; 
 
Eficiência quanto aos resultados – deve o administrador obter um bom 
resultado, com o menor custo. 
 
Para o servidor público, a EC/19 estabeleceu a “queda da estabilidade”, no 
artigo 41, há a previsão de avaliação de desempenho2 - é a verificação de eficiência, 
que permitirá a aquisição da estabilidade, que pode ser perdida somente por meio 
de (ver hipóteses no artigo). Assim, a eficiência é considerada também para a perda 
da estabilidade. 
 
Racionalização da máquina administrativa (artigo 169, CF) – o limite da LC 
101, artigo 19, cada pessoa tem um teto específico: UNIÃO 50% e ESTADOS E 
MUNICÍPIOS 60%, mais que isso o administrador deve cortar: ordem prevista na 
própria lei: 1o. cargos em comissão e funções de confiança, pelo menos 20%; 2o. 
servidores não estáveis; 3o. servidores estáveis, com direito à indenização. Os cargos 
serão extintos de acordo com a desnecessidade, protegendo os servidores da 
vingança, somente poderão ser criados depois de 04 anos. 
 
Em que pese todas as consequências teóricas, a DOUTRINA afirma que não há 
como verificar na prática o conceito de eficiência que é fluido demais, em 
decorrências das dificuldades das administrações públicas. 
 
 
 
 
ATENÇÃO: 
1. A ESAF já entendeu que é possível a declaração de inconstitucionalidade 
de lei ou ato normativo que deixe de observar o princípio da eficiência3. 
2. A eficiência deve ser buscada SEMPRE DENTRO DA LEI. 
NÃO vale a máxima de Maquiavel: “Os fins justificam os meios”. 
3. O princípio constitucional da eficiência vincula-se à noção de 
administração pública gerencial. 
 
 
11. PRINCÍPIO DA FINALIDADE – consiste na necessidade de o 
administrador buscar a finalidade pública (maior que o mero interesse público, 
está relacionado à legalidade), obedecendo a vontade maior da LEI, obediência 
ao ESPÍRITO DA LEI. Corresponde à aplicação da lei em conformidade com a sua 
razão de ser, com o objetivo pelo qual foi editada, impondo ao administrador que 
maneje as competências postas ao seu encargo com a observância da finalidade 
específica de cada qual (CABM). 
 
Para HELY LOPES MEIRELLES, o princípio foi substituído pelo princípio da 
IMPESSOALIDADE, quando conceitua, fala que os dois são sinônimos, se o 
administrador não pode buscar o interesse pessoal, ele estará perseguindo o 
interesse público, então está buscando o princípio maior da administração que é a 
finalidade pública. 
 
O ato que não atende a esse princípioé INVÁLIDO, nos termos da Lei 9784/99 
(Lei de Processo Administrativo – LER), artigo 3o., XIII. “só se cumpre a legalidade 
quando se atende à sua finalidade.” “O fim legal é sem dúvida um limite ao poder 
discricionário”. Há desvio de poder nos casos em que a atuação administrativa é 
estranha a qualquer finalidade pública, quanto naqueles em que o fim perseguido 
não é o fim preciso que a lei assinala para o ato (CABM). Caracteriza o abuso de poder 
a ser corrigido na via do mandamus, pois corresponde ao uso de um poder além dos 
seus limites. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Sobre a distinção entre interesse público primário e secundário, vale 
conferir a lição de BARCHET: 
 
“Por interesse público primário entende-se os interesses da própria 
coletividade, ou, para certa doutrina, os interesses dos membros da coletividade, 
justamente pelo fato de a ela pertencerem. Sem adentrarmos nos pormenores 
destes diferentes pontos de vista, vamos apenas enunciá-los: num primeiro 
entendimento, o interesse público primário corresponde ao conjunto de 
interesses de que é titular a própria coletividade, globalmente considerada; 
num segundo, tais interesses têm por titulares os membros desta coletividade, 
justamente pelo fato de a integrarem. [...] Podemos citar, como exemplos de 
interesses públicos primários, um meio-ambiente equilibrado, um eficiente 
serviço de água, uma adequada estrutura de ensino fundamental etc. 
 
O interesse público secundário, por sua vez, corresponde ao conjunto de 
interesses que a Administração possui na sua condição de pessoa jurídica , a 
exemplo de uma empresa ou de uma associação civil. São, sinteticamente, 
interesses relacionados à formação e manutenção do seu patrimônio e à 
composição de seu quadro de pessoal. A aquisição de um imóvel, a contratação 
de um empregado público, a celebração de um contrato de prestação de serviços 
de vigilância patrimonial, são alguns exemplos de interesses públicos 
secundários. 
 
Podemos trabalhar a matéria da seguinte forma: todos os interesses que 
justificam a existência da Administração são interesses públicos primários. São 
os interesses da coletividade, cuja consecução é a razão de existir da 
Administração. Para que a Administração possa atuar na satisfação de tais 
interesses, ela precisa de um certo aparelhamento material e humano, e tal 
aparelhamento corresponde justamente aos interesses públicos secundários. 
 
Mais um exemplo: um eficiente atendimento na área da saúde é um exemplo de 
interesse público primário; os imóveis, móveis, equipamentos que a 
Administração precisa adquirir para prestar o serviço constituem exemplo de 
interesse público secundário.” 
 
 
12. PRINCÍPIO DA ISONOMIA – é quase uma poesia. Tratar igualmente os 
iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade (RUY 
BARBOSA). Não pode desenvolver qualquer espécie de favoritismo ou desvalia 
em proveito ou detrimento de alguém – o tratamento deve ser impessoal e 
igualitário – com igualdade de oportunidades a todos. Ex.: concurso e licitação. 
(CABM) 
Qual é a medida dessa desigualdade? É preciso primeiro identificar o fator de 
discriminação, depois, deve ser verificado se o fator está compatível com o objetivo 
da norma, se estiver incompatível com o objetivo da norma, HÁ VIOLAÇÃO AO 
PRINCÍPIO A ISONOMIA. EXEMPLO: LIMITE DE IDADE EM CONCURSO PÚBLICO não 
ofende a isonomia, se for compatível com o exercício da profissão, ou seja, com a 
compatibilidade do cargo (SÚMULA 683 DO STF), mas há posição contrária na 
jurisprudência. Critérios de desempate: maior idade, justificado pela menor 
possibilidade de vida do mais velho (ver Estatuto do Idoso) e pela sua experiência. 
 
 
13. PRINCÍPIO DO CONTRADITORIO E DA AMPLA DEFESA – “a exigência 
de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a 
propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administração 
Pública, antes de tomar decisões gravosas a um dado sujeito, ofereça-lhe a 
oportunidade de contraditório e de defesa ampla, no que se inclui o direito a 
recorrer das decisões tomadas” (CABM). ATENÇÃO: devem ser garantidos e 
sedimentados no processo administrativo. É a oportunidade para que a parte se 
defenda, não precisa ser efetivada a defesa. O contraditório se exerce mediante 
REAÇÃO aos atos desfavoráveis, quer eles venham da parte contrária ou do juiz: 
reage-se à demanda inicial contestando e à sentença adversa, recorrendo; está 
identificado no binômio: INFORMAÇÃO-REAÇÃO. 
 
 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos 
acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, 
como os meios e recursos a ela inerentes. 
 
STF-SÚMULA VINCULANTE Nº 03, APROVADA EM 30/05/2007: 
 
“NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
ASSEGURAM-SE O CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISÃO 
PUDER RESULTAR ANULAÇÃO OU REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE 
BENEFICIE O INTERESSADO, EXCETUADA A APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO 
DE CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO.” (destacamos) 
 
Desdobramentos do princípio: 
 
- Toda a defesa deve ser prévia em relação ao julgamento final; 
- Direito à informação - o CUSTO corre a cargo do interessado, como se 
posiciona a jurisprudência, mas a administração não pode se negar a fornecer o 
acesso. 
- Produção de provas. 
- Direito a recurso; mesmo que não exista previsão expressa para o caso 
específico, a regra geral é o cabimento. 
- Defesa técnica; é dispensável a presença de advogado, mas se o advogado 
quiser participar, o administrador deve viabilizar a defesa, porque o advogado 
garante maior justiça e isonomia entre as partes. 
 
 
 
14. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE – “Razoabilidade é a qualidade do que 
é razoável, ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitáveis” (CARVALHO 
F.) – “obedecer a critérios aceitáveis do ponto de vista racional, em sintonia com 
o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que 
presidiram a outorga da competência exercida” (CABM). CARVALHO afirma que 
a razoabilidade trata da congruência lógica entre as situações postas e as 
decisões administrativas. Trata-se de um PRINCÍPIO IMPLÍCITO. Se o 
administrador pratica um ato ofendendo a razoabilidade é um ato ilegal, por não 
obedecer à legalidade em sentido amplo. Assim, o ato deve ser retirado do 
ordenamento jurídico. O Judiciário poderá fazer a análise da razoabilidade do 
ato, inclusive por meio do controle constitucional. Todavia, ao Judiciário não 
cabe invadir o mérito do ato administrativo – a margem de liberdade concedida 
pela lei ao administrador (discricionariedade) apenas é legítima quando aplicada 
dentro da lei, do contrário, é ilegal e desarrazoada. 
 
EXEMPLO: administrador opta por construir uma escola ao invés de 
hospital, sendo que havia excesso de vagas nas escolas já existentes e não havia 
atendimento de saúde para a população. A análise da razoabilidade sempre 
atinge conveniência e a oportunidade. Assim, em uma prova discursiva isso deve 
ser dito e deixado claro. O controle judicial de mérito do ato administrativo não 
pode ser feito em todas e quaisquer hipóteses, mas, quando houver violação à 
razoabilidade o controle poderá ser feito, porque o ato é ilegal (STF). Ainda, na 
ADPF 45, o STF definiu pela possibilidade de controle judicial das políticas 
públicas, como forma de dar eficácia aos ditames constitucionais, deixando 
clara a limitação dos poderes discricionários, inclusive os políticos, no tocante 
às normas constitucionais. 
 
 
Podem ser consideradas como sinônimas: RAZOABILIDADE e 
PROPORCIONALIDADE, mas, para quem faz diferenciação: 
• PROPORCIONALIDADE: teste de ponderação - meio e 
fim – justa medida; 
• RAZOABILIDADE: teste de racionalidade, plausibilidade, 
em contraposição a arbitrariedade. 
 
 
15. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE – o mesmo raciocínio acima 
deve ser aplicado a esse princípio. Também não estáexpresso no texto 
constitucional. A proporcionalidade significa equilíbrio entre o benefício e os 
prejuízos causados. EXEMPLO: administrador desapropriou uma área para 
instalação de um lixão, pagando muito caro pela área. Ora, o lixão poderia ter 
sido instalado em outro local, mais, barato, o benefício foi menor. A 
proporcionalidade pode ser verificada também em relação à EXTENSÃO e 
GRAVIDADE da medida praticada. EXEMPLO: punição muito grave para uma 
infração leve, não é proporcional. Deve haver equilíbrio entre a gravidade do ato 
e a extensão da medida. Isso é fundamental para o EXERCÍCIO DO PODER DE 
POLÍCIA (caiu na oral de Tabelião SP/2004), a proporcionalidade é fundamental 
e indispensável para o poder de polícia. Agir com equilíbrio é também agir 
razoavelmente, assim, para grande maioria da doutrina o princípio da 
proporcionalidade está embutido no conceito de razoabilidade Lei 9784/99 
(artigo 2o, par. ún. VI, VIII, IX), entre os autores está DIÓGENES GASPARINI. O STF 
não faz distinção entre razoabilidade e proporcionalidade. 
 
 
16. PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO (CF, artigo 93, IX) – todas as decisões 
administrativas devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas, 
fundamentadas. Motivação é a explanação ou exteriorização do motivo. “Implica 
para a Administração o dever de justificar seus atos”, “afirmação do direito 
político dos cidadãos ao esclarecimento do ‘porquê’ das ações de quem gere 
negócios que lhes dizem respeito por serem titulares últimos do poder” – 
“exigência de uma administração democrática” (CABM). O administrador deve 
estabelecer uma correlação entre o fato e o fundamento jurídico que levam ao 
fundamento do ato ligado ao resultado do ato praticado, tudo estando 
compatível com a lei. 
 
A grande maioria afirma que a motivação é obrigatória, em todos os casos 
(STF), apesar da existência de uma segunda corrente que afirma que em alguns 
casos não é obrigatória a motivação. É necessária para que os administrados 
possam se insurgir contra os atos que lhes afetem (CABM). 
 
A motivação deve ser prévia ou no máximo concomitante, não se admite 
a motivação posterior, ou seja, depois de praticado ato. A motivação pode ser a 
declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do 
ato. Os atos constituídos sem a tempestiva e suficiente motivação são ilegítimos 
e invalidáveis (CABM). 
 
MOTIVAÇÃO ≠ MOTIVO: Não devemos esquecer que a motivação não se 
confunde com os motivos do ato administrativo. Motivo é a situação de fato ou de 
direito que autoriza ou determina a edição do ato administrativo. Motivação é a 
explanação ou exteriorização do motivo. São os “considerados” do ato.