Direito Administrativo Organização administrativa para concursos (centralizaçãodescentralização-entidades da administração pública) - Anotações das Aulas do Professor Marcelo Sobral Anotações da Sinop

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DIREITO ADMINISTRATIVO
(Anotações das aulas do Marcelo Sobral + Sinopse de Direito Administrativo)
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA:
 Estado nação é formado por três elementos:
Povo
Território
Governo soberano (aquele reconhecido pelos demais países)
O estado soberano possui personalidade jurídica; além disso um estado soberano precisa de uma norma máxima para ser regido, essa norma máxima é chamada constituição. O que precisa ter em uma constituição? Direitos fundamentais (ex.: saúde que tem acesso universal “direito de todos e dever do estado”) e normas de organização do estado. 
O Brasil é uma federação com vários centros de poder (descentralização política: fundamento na própria constituição) que devem ser organizados por meio de normas.
As atividades administrativas podem ser prestadas de forma:
a). CENTRALIZADA: um único poder/uma única PJ.
O estado executa as tarefas diretamente por meio de seus agentes e órgãos (administração direta). 
Administração direta: conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. A administração pública é ao mesmo tempo a titular e a executora do serviço público (JSCF). Aqui se desempenha a atividade de modo centralizado.
Administração Indireta: conjunto de pessoas administrativas que vinculadas a respectiva administração direta têm o objetivo de desempenhar as atividades de forma descentralizada. 
A centralização administrativa pode ser: concentrada (apenas um órgão) ou desconcentrada (vários órgãos internos).
Desconcentração administrativa: técnica administrativa de distribuição interna de competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Repartição de funções entre vários órgãos despersonalizados sem quebra de hierarquia. É um fenômeno que ocorre externamente. 
Controle através da autotutela, por meio de controle hierárquico; relação de subordinação; abrangência: verifica a legalidade e o mérito (conveniência e oportunidade). 
Pode ser concentrada ou desconcentrada. 
b). DESCENTRALIZADA: vários centros de poder/varias PJs. É um fenômeno que ocorre externamente com a criação de novas PJ.
O estado desempenha suas atribuições por meio de outras pessoas (administração indireta).
Não há hierarquia; não há subordinação.
Há vinculação, por meio de supervisão ministerial.
Formas de descentralização: 
· Política: E, DF e M. 
(Obs.: U é o poder maior, dali saiu E, DF e M, portanto, U não faz parte da descentralização administrativa) 
Fundamento na Constituição Federal; Entidades que editam leis.
· Administrativa/por outorga/por serviços/ funcional ou técnica (delegação legal): autarquia; fundação pública; empresa pública; sociedade de economia mista.
Fundamento: entidade criadora, no poder central. 
Cumprem a lei. São criadas por lei.
Celso Antônio: titularidade e execução do serviço público quando tiverem natureza pública, quando não tiver natureza pública só a execução.
Dí Pietro: transfere titularidade e execução.
*Podem se opor as interferências indevidas que são aquelas da administração direta fora das hipóteses previstas em lei. 
Obs.: a autarquia nessa modalidade tem atuação específica, regida pelo princípio da especialidade. Só podem prestar os serviços previstos na lei de criação.
Obs.: execução de serviço descentralizado que seja da entidade criadora, se estatal recebe um serviço de outra entidade política, será o caso de descentralização por colaboração. 
· Por Delegação/por colaboração (delegação negocial): concessionárias, permissionárias, autorizatários, empresa sobre controle acionário do Estado (é aquela entidade na qual o poder público detém a maioria do capital votante, porém, não pode ser considerada uma entidade da administração indireta, visto que falta algum requisito para tanto, por exemplo, não tem autorização legislativa para sua criação).
Por contrato administrativo ou unilateralmente;
Execução do serviço público por meio de particulares.
Por prazo determinado.
· Territorial: ocorre geralmente em estados unitários (um centro de poder) onde se busca fazer descentralização do poder para atividades locais com o escopo de otimizar a gestão da máquina pública.
Dí Pietro: É viável a capacidade legislativa, porém sem autonomia em relação ao poder central. No caso do Brasil é possível a criação das câmaras territoriais. 
Ex.: Territórios Federais (autarquias da União). Aqui a capacidade administrativa das autarquias é genérica, ou seja, vai prestar todos os serviços: saúde, educação, segurança, etc. Não é regida pelo princípio da especialidade. 
O Brasil, hoje, não possui mais territórios federais, mas podem vir a ser criados; já teve como território federal Fernando de Noronha que atualmente faz parte do município de Pernambuco. 
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· No Brasil a estrutura básica é que dentro da União se encontre a presidência da república auxiliada por seus ministérios, que são órgãos da União, logo, tem origem na desconcentração administrativa, administração direta (relação de subordinação). Não obstante, as pessoas jurídicas da administração indireta estão vinculadas aos ministérios (ou secretárias estaduais e municipais no âmbito dos estados e municípios), normalmente; nesse caso, como são novas pessoas jurídicas, o processo que ocorre quando os ministérios as criam é a descentralização administrativa (relação de vinculação). 
Pergunta: O fenômeno da subordinação é privativo da administração direta, enquanto a vinculação é privativa da relação da administração direta com a indireta? Não, pois dentro de cada entidade da administração indireta pode ocorrer desconcentração (criação de órgãos), possuindo estes subordinação em relação a aquelas, ou seja, também existe subordinação quando ocorre desconcentração dentro de cada entidade da administração indireta. 
A vinculação é direta com indireta, ou seja, entre pessoas jurídicas.
· Adm. Pública alcança poder executivo, mais os órgãos do poder legislativo e judiciário e órgãos que exerçam função administrativa. 
As entidades da administração indireta não estão restritas ao poder executivo, podendo estar vinculadas também a órgãos do poder legislativo e no poder judiciário. 
J.S.C.F: as entidades administrativas também podem estar vinculadas a órgãos superiores de estado (ex.: MP, defensoria pública e advocacia pública), quando a entidade da adm. indireta tiver função de apoio técnico e administrativo.
· Uma entidade da adm. indireta pode estar vinculada a outra entidade da adm. indireta?
J.S.C.F: Não, a vinculação é sempre com a administração direta.
Pode constituir subsidiarias para atuação em áreas específicas ou a participação em capital de empresas privadas, desde que, haja autorização legislativa (pode ser genérica, ou seja, a própria lei que autorizou a criação da entidade da indireta, autoriza também, constituir subsidiárias ou participar do capital de empresas privadas).
FORMAS DE CONTROLE:
 a). Interno: dentro da própria PJ. Ex.: Corregedorias.
Controle pleno: legalidade e mérito. 
b). Externo:
I. por vinculação (tutela ou controle finalístico ou supervisão ministerial): adm. direta x adm. indireta. Ex.: INSS e ministério supervisor.
Tem controle de legalidade. E de mérito? (Entendimento da Dí Pietro): 
Dí Pietro: para garantir legalidade e finalidades institucionais. 
Pode mérito, desde que, previsto em lei. (Usar essa ideia apenas quando por exclusão não tiver nenhuma outra certa). 
Na opinião do professor Marcelo Sobral, ela está sendo redundante, pois as finalidades institucionais estão previstas na própria lei, de modo que sem enquadram dentro do controle de legalidade. 
Obs.: Tutela é diferente de autotutela. Tutela é controle de uma pessoa em relação a outra (pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas). Autotutela é dentro da mesma pessoa da adm. direta ou indireta. 
Autotutela é o chamado poder de revisão dos próprios atos (dentro da administração direta e dentro de cada entidade da administração indireta), para corrigir ou anular os ilegais e revogaros inoportunos e/ou inconvenientes. 
Pergunta: A administração direta pode revogar atos da administração indireta? Não. Por que revogação está dentro de poder de revisão que é manifestação da autotutela e não da tutela, que está na relação entre adm. direta e indireta.
Pergunta: A tutela pode se manifestar como um controle de legitimidade (conformidade com a lei) ou/e de mérito (oportunidade e conveniência), desde que, tais formas de controle estejam previstas em lei? Sim. 
Obs.: No âmbito da hierarquia se manifestam poderes como o de dar ordens, o de revisão, o de avocar e delegar atribuições, dentre outros. 
II. legislativo com auxílio do tribunal de contas. Ex.: prestação de contas de gastos.
Ex.: Controle de legalidade do procedimento de licitação.
Pode controlar o mérito? Sim, em alguns casos específicos como no controle de economicidade. Melhor aplicação do gasto público. 
III. judicial. Ex.: anulação de ato administrativo ilegal. 
 Legalidade e mérito: 
Legalidade: controlar se está dentro da lei.
Mérito: controle da oportunidade e conveniência.
Ex.: o INSS tem que pagar auxilio acidente por 6 meses, mas ele determina que seja pago por apenas 3 meses, logo a conduta é ilegal, deve ser pedir a anulação do ato e constituição de outro. Nesse caso, é o judiciário fazendo um controle de legalidade do ato do INSS. 
Ex.: INSS quer expandir suas fronteiras, criar uma nova agencia de atendimento em contagem, Minas Gerais. Não posso acionar o judiciário porque não gostei disso, o controle do judiciário está restrito aos aspectos de legalidade e não aos aspectos de conveniência e oportunidade (mérito). 
Obs.: Regra: o judiciário não contra mérito da atuação administrativa para não violar o princípio da separação dos poderes.
 
CESPE:
I. O ente central da administração direta exerce, simultaneamente, a titularidade e a execução do serviço público.
II. Criação e extinção de órgãos apenas por lei. Decreto não pode.
III. Dí Pietro, 2018 “a descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos estados membros da federação e, no Brasil, também dos municípios. 
IV. A diferença preponderante entre os institutos da descentralização e da desconcentração é que, no primeiro há a ruptura do vínculo hierárquico e, no segundo, esse vínculo permanece. 
V. A distinção entre descentralização e a desconcentração está no fato de que a primeira pressupõe a transferência de atribuições entre PJs distintas, ao passo que a segunda se refere a uma única PJ. 
VI. As autarquias têm sua criação e sua extinção submetidas a reserva legal, podendo ter sua organização regulada por decreto.
V. Formalização da descentralização de atividades da administração federal: para unidades federadas convenio; para órbita privada contratos ou concessões.
VI. Tanto a Empresa pública quanto a Sociedade de economia mista, há derrogação apenas parcial do regime de Direito Público pelo regime de direito privado. 
VII. As entidades administrativas não têm autonomia política.
· O controle judicial de atos administrativos da administração pública está restrito a aspectos de legalidade.
Regra: o judiciário não controla mérito da atuação administrativa para não violar o princípio da separação dos poderes. 
Exceção: controle de economicidade. 
· DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA/POR OUTORGA/POR SERVIÇOS/FUNCIONAL OU TÉCNICA: 
FORMAS DE CRIAÇÃO:
a). Autarquia: LEI específica cria + decreto do chefe do executivo organiza (o decreto tratará do funcionamento, competência, órgãos componentes). 
Não precisa de nenhum ato de registo, basta a lei. 
Obs.: Os atos de organização das autarquias se dá por decreto do chefe do executivo que organizará o funcionamento.
b). EP; SEM; FP: Lei específica autoriza a criação + registro na forma da lei Civil.
Cabe a uma lei complementar definir as áreas de atuação da fundação pública. 
ESPÉCIES:
AUTARQUIAS: 
INSS, IBAMA, INCRA, Banco Central.
Pessoa jurídica de Direito Público;
Criada por lei específica; Início com a vigência da lei criadora. (As autarquias, então, nascem diretamente da lei, não necessitando do registro de seus estatutos na junta comercial nem em unidade cartorial, e, por essa razão, sua personalidade jurídica é de direito público, não podendo ser equiparada as entidades privadas nem as entidades públicas de direito privado).
Exercem atividade típicas de estado (princípio da especialidade).
Autonomia administrativa, mas sujeita a controle finalístico de suas atividades. 
Recebem a titularidade do serviço, por isso, podem se opor a interferência indevidas: são aquelas interferências fora das hipóteses previstas em lei.
O ente político (União, Estados, DF e Municípios), o qual detém competência legislativa inovadora, poderá, por uma opção política e por uma questão de técnica de descentralização, editar, por meio de sua casa legislativa, lei que venha criar uma outra pessoa jurídica, transferindo para esta nova entidade um serviço público especifico. Por exemplo, a União criando o INSS, autarquia federal que presta serviço de seguridade social, em seu próprio nome e sob sua responsabilidade. 
- J.S.C.F: exerce atividades típicas de estado, que são serviços públicos de natureza social e atividades administrativas. Despidas de caráter econômico. Se o estado quiser executar atividade de caráter econômico: EP; SEM.
“Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado”
- Dí Pietro: serviço público descentralizado;
“(...) a pessoa jurídica de direito público criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.
- Decreto lei 200: serviço autônomo, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias para executar atividades típicas de estado com gestão administrativa e financeira descentralizada. 
“O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”
A União poderia prestar os serviços de seguridade social diretamente, por meio do Ministério da Previdência Social? Sim, mas optou pela técnica da descentralização, criando uma pessoa jurídica e conferindo a ela a responsabilidade de prestar esse serviço público.
Esse raciocínio significa que, se o serviço é tipicamente estatal e está descentralizado, a entidade prestadora é uma autarquia ou entidade pública com natureza autárquica; mas não se pode afirmar que toda autarquia presta um serviço público típico de Estado, como exemplo podemos citar as universidades públicas, que, apesar de serem autarquias, prestam um serviço que também é ofertado por entidades privadas. 
As autarquias nascem com o único propósito de prestar um serviço público específico de forma mais eficiente e racional.
Goza de imunidade tributária (impostos, taxas não!). Vale lembrar, que o Supremo considera que incide IPTU em imóvel de pessoa jurídica de direito público cedido à pessoa jurídica de direito privado, devedora do tributo.
· Espécies de autarquias:
a). Fundacional: Fundação pública de direito público.
b). Associação pública: decorre de um consórcio público em que duas ou mais entidades políticas (U, DF, E e M) se unem para gestão associada de serviços públicos. Essa espécie de autarquia faz parte da administração indireta de todos os entes consorciados. 
c). Cooperativas: conselhos profissionais. 
As entidades de classe como CREA, CRM, dentre outras, possuem, conforme entendimento pacífico na nossa doutrina e jurisprudência, natureza jurídica de autarquia federal. São pessoas jurídicas de direito público interno, que exercem poder de polícia administrativo quando exercem a fiscalização da respectiva atividade profissional.
Como autarquiasgozam de imunidade com relação a impostos que incidam sobre o seu patrimônio, renda ou serviços vinculados a suas finalidades essenciais (CF, art. 150, § 2° e 4°) e estão submetidas à fiscalização pelo Tribunal de Contas da União dos gastos com a arrecadação das contribuições compulsórias dos seus filiados. 
No entanto, tendo em vista sua natureza jurídica de entidade pública, tais autarquias corporativas estão obrigadas a contratar seu pessoal por concurso público, havendo, inclusive, entendimento sumulado pelo TCU.
No tocante às contratações, o TCU possui entendimento harmonizado com o STJ, de que os conselhos de fiscalização profissional, considerando a sua natureza autárquica e capacidade tributária ativa, submetem-se ao regime da Lei 8.666/93. 
Tema 877 Repercussão Geral STF: Os pagamentos devidos, em razão de pronunciamento judicial, pelos Conselhos de Fiscalização não se submetem ao regime de precatórios.
ATENÇÃO: No que concerne à OAB, o STF criou uma situação inusitada, pois, ao julgar a ADI n° 1717/DF, entendeu que o poder de polícia não seria passível de delegação a particulares, enquanto, no julgamento da ADI n° 3026, reconheceu que a OAB exerce poder de polícia, mas não está obrigada a realizar concurso público por se tratar de entidade privada. Tal decisão também traz a inconveniente indagação acerca do fundamento para a imunidade tributária de que goza a OAB com relação a impostos, visto que essa é uma prerrogativa, apenas, das pessoas jurídicas de direito público.
A OAB, aos olhos do STF, é, ao mesmo tempo, entidade privada e autarquia (justiça federal): está quando exerce poder de polícia e goza de isenção com relação a impostos sobre os seus bens e serviços vinculados à sua finalidade; aquela quando se livra das amarras do concurso público, da licitação e da fiscalização no uso dos recursos oriundos das contribuições dos seus integrantes. Pessoal regido pela CLT.
d). Autarquia comum: 
Está no regime geral. Diretor ocupa cargo em comissão. 
Patrimônio próprio, autoadministração. 
Privilégios:
- Bens públicos, logo impenhoráveis (pagamento via precatório).
- Bens imprescritíveis (não cabe usucapião).
- Bens inalienáveis.
- Bens não cabem oneração; ex.: não cabe penhor e hipoteca.
- Regime de pessoal: estatutário.
- Nomeação dos dirigentes: lei. Exoneração não precisa de lei.
- Prescrição: 5 anos. Se concurso público na adm. federal + autarquia: 1 ano da homologação. 
- Dispensa da juntada de instrumento de mandato. 
- Privilégios Especiais: processo especial de execução (precatório); juízo privativo; imunidade tributária: impostos sobre o patrimônio renda ou serviços vinculados a suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (Carvalho Filho: imunidade tributária condicionada). 
Obs.: não goza de imunidades de taxas. 
- Créditos sujeitos a execução fiscal.
- Responsabilidade objetiva.
 
e). Autarquias especiais:
Ex.: Agencias Reguladora. 
- Processo diferente para escolha da diretoria: indicação do chefe do executivo + sabatina do Senado Federal. 
- Retirada do dirigente: livre? Não. Tem mandato fixo e só sai antecipadamente por sentença judicial; PAD; renúncia; outras hipóteses previstas na lei de criação. 
- Teoria da captura: J.S.C.F afastar indevidas influencias das entidades do setor regulado na agencia reguladora de maneira a favorecer as empresas em desfavor dos usuários. Para evitar traz-se o período de quarentena de 4 meses. Na administração federal em geral é de 6 meses. 
Obs.: um ex dirigente de agencia reguladora deve ficar pelo menos 4 meses fora do mercado antes de trabalhar em alguma empresa do setor regulado, e o contrário é possível limitar a indicação de um dirigente para agencia de um ex diretor de uma empresa regulada? Sim, se essa indicação ofender os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
- Área de atuação das agências: serviços públicos (aneel); atividades privadas de relevância social (ex.: comercialização de medicamentos). 
· Elementos do Regime Especial das Autarquias: 
I. Poder normativo técnico: 
J.S.C.F: recebem delegação para editar normas técnicas, complementares de caráter geral.
Se introduzem como direito novo. 
(Tem-se usado mais o Carvalho Filho em prova).
Dí Pietro: poder secundário: explicar ou complementar a lei; não podem inovar a ordem jurídica (FCC 2018); função de esclarecer conceito jurídico indeterminado e normas técnicas.
II. Autonomia decisória:
Dirimir conflitos entre empresas reguladas ou entre empresas reguladas vs usuários;
Cabe recurso hierárquico improprio (da decisão final da autarquia recorrer para o ministério supervisor): não.
III. Independência administrativa:
Mandato fixo;
Necessidade de aprovação do Senado Federal;
J.S.C.F: o dirigente ocupa cargo em comissão com a investidura a tempo certo.
IV. Autonomia Econômica financeira: 
Dotação orçamentária; 
Cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia.
Súmula Vinculante 27 – Compete à Justiça Estadual julgar causas entre consumidor e concessionária de serviço público de telefonia, quando a ANATEL não seja litisconsorte passiva necessária, assistente nem opoente. 
AGENCIAS EXECUTIVAS: INMETRO
- Qualificação que se dá autarquia e fundação pública, assim qualificada por ato do chefe do executivo. 
- Qualificação via decreto, que tenha celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor passando a gozar de maiores privilégios. Perdurará enquanto estiver em vigor o referido contrato. 
As agências executivas não são entidades criadas para o desempenho de competências específicas, são autarquias ou fundações que recebem uma qualificação, um status, em razão de um contrato de gestão que uma ou outra celebra com o órgão da Administração Pública Direta a que se acha vinculada, com o escopo de assegurar uma maior eficiência no desempenho de suas atividades e redução de custos. 
- Plano estratégico de reestruturação e desenvolvimento institucional. 
- Enquanto os dirigentes das agências reguladoras são detentores de mandatos, os dirigentes das agências executivas não dispõem de tal estabilidade, podendo haver destituição sempre que a autoridade competente entender conveniente. 
- O contrato do art. 37 da CF, é para ampliar a autonomia de órgãos e entidades da administração direta e indireta. 
- O contrato da lei 9.637: celebrado com as organizações sociais que são entidades do terceiro setor. 
- Limite em dobro para dispensa em licitação em razão do valor. 
- Atividades administrativas típicas de estado de maneira descentralizada. 
J.S.C.F: O traço marcante que diferencia as agências reguladoras das agencias executivas consiste no fato de as primeiras terem como função precípua a de controle sobre particulares, já as segundas exercem atividade estatal que para melhor desenvoltura deve ser descentralizada. Ou seja, até podem ter a competência de fiscalizar particulares, mas está não será o ponto fundamental de seus objetivos. 
AGENCIAS REGULADORAS: ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANA, ANP, entre outras.
Dí Pietro: segundo a autora, qualquer órgão da administração direta ou indireta com função de regular as matérias de suas competências pode ser qualificada como agência reguladora, aqui considerada em uma acepção ampla. 
As agências reguladoras trouxeram algumas inovações que conferiram um aspecto menos político e mais técnico a essas entidades, sobretudo a forma de escolha dos seus dirigentes e o mandato a eles atribuído. Uma das principais características que conferem natureza técnica as agências reguladoras é o fato de que suas decisões não submetem a revisão de outro órgão integrante do Poder executivo, mas, apenas, ao controle de legitimidade exercido pelo Poder Judiciário. 
A lei 13.848/2019 dispõe que a natureza especial conferida a agencia reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos. 
Dirigentes nomeados pelo Presidente de República, após aprovação do Senado e exercem mandatosfixos, que não devem coincidir com o mandato do Presidente da República, preservando, assim, o caráter técnico e de continuidade da direção das agências reguladoras. Só perdem seus cargos em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar que conclua pela aplicação da perda do cargo, em razão do cometimento de falta funcional grave. 
A duração do mandato e composição da diretoria varia de acordo com a lei criadora da agência. 
Quarentena: os diretores das agências ficam impedidos de exercer atividades ou de prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu mandato e que, durante a quarentena, o antigo diretor fará jus a remuneração compensatória equivalente a do cargo de direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. 
A quarentena em questão não existia para os demais ocupantes de cargos públicos estratégicos até o advento da lei 12.813/2013, fixou a quarentena de seis meses para os seguintes cargos e empregos:
I. Ministros de Estado.
II. Natureza especial ou equivalentes.
III. Presidente, vice-presidente e diretor, ou equivalentes, de autarquias ou fundações públicas, empresas públicas ou sociedades de economia mista;
IV. Grupo-Direção e Assessoramento Superiores.
Os ocupantes de cargos ou empregos cujo exercício proporcione acesso a informação privilegiada capaz de trazer vantagem econômica ou financeira para o agente público ou para terceiro, conforme definido em regulamento. 
Regime de pessoal: ocupadas por integrantes de cargos públicos, possuindo, dessa forma, relação estatutária. 
Função regulatória: esta pode ser considerada como uma competência de as agencias expedirem normas com o intuito de regularem a prestação, a fiscalização e a fruição dos serviços públicos que lhe são afetos. 
Essas normas poderiam possuir um caráter inovador ou se prestariam, apenas, para complementar leis preexistentes?
J.S.C.F: ensina que na França ocorre o fenômeno da deslegalização, que consistiria em uma outorga de competência do Poder Legislativo a órgãos técnicos dotados de expertise. Nessas situações, a agência reguladora possuiria competência para editar ato administrativo de caráter inovador, o que significa legislar, cabendo ao Poder Legislativo a fiscalização dessa atividade legislativa. A deslegalização contribuiria para a produção de uma moderna legislação sobre temas técnicos, que sofrem constante evolução, contudo, a deslegalização não é admitida pelo nosso texto constitucional. 
Em seu processo decisório, as agências reguladoras devem adotar práticas de gestão de riscos e de controle interno e elaborar e divulgar programa de integridade, com o objetivo de promover a adoção de medidas e ações institucionais destinadas a prevenção, a detecção, a punição e a remediação de fraudes e atos de corrupção. 
A agencia reguladora deverá indicar os pressupostos de fato e de direito que determinarem suas decisões, inclusive a respeito da edição ou não de atos normativos. 
Exorbite os limites de sua competência institucional ou venha a contrariar política pública fixada pelo Poder Executivo Federal, caberá a interposição de recurso hierárquico impróprio.
As agências reguladoras possuem natureza jurídica de autarquias especiais, são criadas por lei específica, com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no Executivo. Possuem certa independência em relação ao Executivo, uma vez que possuem regime especial e mandato fixo. 
Em relação as agências reguladoras, não há controle de subordinação ou hierarquia, mas exige uma tutela administrativa quanto aos fins. 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS
FUNAI, FUNASA
Fundação autárquica: direito público.
Fundação governamental: direito privado. 
Conceito: personificação de um patrimônio. O instituidor será uma entidade pública que, por meio de uma lei, irá destacar uma parcela dos seus bens e, conferindo a esse conjunto patrimonial uma personalidade jurídica própria, atribuirá o desempenho de funções estatais, com autonomia, mas submetida a controle finalístico de suas atividades. 
Helly Lopes Meirelles: é o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de autonomia e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei. 
J.S.C.F: patrimônio pré-ordenado a certo fim social; atividades não exclusivas de estado;
O conceito do Carvalho Filho se aplica para as fundações governamentais, já no caso de fundações autárquicas elas teriam o mesmo objetivo das autarquias, ou seja, atividades típicas de Estado.
Dí Pietro: exerce atividade atribuída ao Estado no âmbito social.
Obs.: A autora não diferencia quanto ao objeto se a fundação pública é de direito público ou de direito privado.
- Nas fundações públicas não é necessário a fiscalização do MP, pois já sofrem controle finalístico + tribunal de contas;
- Foro competente: não possui foro privativo, pois não está no art. 104, I, CF. 
Exceção: STJ - Súmula 324. Compete à Justiça Federal processar e julgar ações de que participa a Fundação Habitacional do Exército, equiparada à entidade autárquica federal, supervisionada pelo Ministério do Exército.
- Regime de pessoal: 
J.C.F: regime jurídico único;
Dí Pietro: D. público: estatuto; D. Privado: contratual. 
- Ato de criação: fundação privadas: irretratável; Fundação pública: lei pode autorizar extinção. 
- Responsabilidade objetiva.
- As fundações públicas de direito público gozam das mesmas prerrogativas mencionadas para as autarquias, como impenhorabilidade dos bens, pagamento dos débitos via precatórios, prazos processuais dilatados, bem como os referentes ao regime de pessoal. Por essa razão, Celso Antônio bandeira de Mello as chama de fundação autárquicas, que não estão submetidas a fiscalização do MP ou a exigência de inscrição dos seus atos constitutivos no Registro Civil das pessoas jurídicas, porque sua personalidade já decorre de lei. 
- As fundações públicas de direito privado não dispõe dos privilégios outorgados as pessoas jurídicas de direito público, uma vez que sua atuação será regida pelo direito privado, com algumas exceções como bens impenhoráveis e imunidade com relação a impostos. 
- Fiscalização do MP: A linha de entendimento majoritária defende que o C.C disciplina as fundações que possuem personalidade jurídica de direito privado e que, portanto, só as fundações privadas e as fundações públicos de direito privado estariam submetidas ao poder de fiscalização do MP. 
ESTATAIS (EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA)
BANCO DO BRASIL
Objeto: prestar serviços públicos normalmente remunerados (são aqueles que também poderiam ser exercidos pela iniciativa privada). OU exercer atividade econômica em concorrência (art. 173) ou monopólio (art. 177).
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
Prestação de um serviço público específico que não seja tipicamente estatal (serviço típico de Estado deve ser prestado pelo próprio ou por autarquia) ou para exploração de uma atividade econômica. 
Não existe diferença entre objeto da EP e da SEM.
O objetivo dessa descentralização administrativaé o de utilizar o modelo empresarial privado, seja para melhor atendimento aos usuários do serviço público ou para maior rendimento na exploração da atividade econômica. Dessa forma, o lucro pode e deve ser buscado sempre que possível, mas não será o único objetivo dessas empresas, nem mesmo das que foram criadas para a exploração de uma atividade econômica. 
***Não é possível criar um privilégio para uma estatal em concorrência, pois no art. 173 da CF vem previsto que estas deverão ter o mesmo regime das empresas privadas. 
No de prestação de serviços públicos: sim, pois não estão em livre concorrência no mercado. 
CESPE: EP e SEM não gozam de privilégios fiscais não extensíveis ao setor privado. 
NÃO PODEM SER (tais serviços são deficitários): 
- Serviços próprios de estado de natureza indelegável. Ex.: segurança pública; Justiça; Soberania.
- Serviços sociais. Ex.: área médica; inclusão e apoio social e ambiental, que não ostentam viés econômico. Nesse caso podem ser feitos por outra entidade.
- Natureza jurídica: PJ direito privado. 
- Regime público e privado (hibrido) contém normas de direito público como o concurso público; licitação.
- Regime de pessoal: contratual.
- Demissão de empregado: não tem estabilidade; ato deve ser motivado; não precisa de PAD não concordar com a demissão tem que procurar a justiça do trabalho. 
- Concessão de benefícios fiscais: pode, se estender para as demais do mercado. 
- Imunidade tributária reciproca: alcança estatais que prestam serviços públicos.
STF: tudo imune, não cabe diferenciar de onde vem a receita. 
- Licitação: só para atividade meio, não para atividade fim. 
- Dever de prestar contas ao tribunal de contas (controle externo).
- Ausência de subordinação ao ente estatal. 
*Subsidiárias integram a administração indireta? Sim. 
Empresas de 1º grau: estatais;
Empresas de 2º grau: subsidiárias.
Subsidiária integral: só tem um acionista. 
Sociedade de mera participação do Estado: autorização legal para participar do capital de empresa privada sem controle acionário.
*Cabe arbitragem sobre direitos patrimoniais disponíveis.
*Aplica-se a lei 8.666/93 as estatais em caráter subsidiário.
*Responsabilidade civil EP/SEM: 
- Prestar serviço público: objetiva.
- Prestar atividade econômica em concorrência: D. civil/comercial, responsabilidade subjetiva. 
*Bens privados: 
Dí Pietro: considera-se bens públicos se afetados ao serviço público, logo, impenhoráveis.
Carvalho filho: não importa o objeto da estatal, os bens são privados, recebendo em fluxo maior normas de direito público quando prestarem serviço público. 
*Cabe falência? Não, se a lei autoriza a criação, só a lei pode autorizar a extinção.
*Cabe MS só quando no exercício de função pública (licitação e concurso público). Não cabe MS contra atos de gestão comercial.
*Formas jurídicas inéditas de E.P:
- Sociedade unipessoal tem assembleia geral.
- Empresa Pública unipessoal não tem assembleia geral.
	Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista
	
	Forma jurídica 
	Composição de capital
	Foro Processual
	E.P
	Qualquer uma
	100% estatal
Obs.: posso ter uma pessoa de direito privado participando desde que seja da administração indireta, portanto, estatal. 
	Federal: Justiça federal
	S.E.M
	S/A
	Público + privado
Obs.: a maioria do capital votante deve ser público.
	Estadual e Municipal: Justiça Estadual
 
· LEI 13.303/16: LEI DAS ESTATAIS
* A quem se aplica? 
- Se aplica a empresa pública ou sociedade de economia mista (que presta serviços públicos, ex.: correios; e que prestam atividade econômica concorrência e atividade econômica em monopólio) da União, DF, Estados e Municípios, inclusive a suas subsidiárias. 
- E também aquela que é dependente do orçamento para despesas de pessoal ou custeio em geral. (Serviços públicos; Atividade economia em concorrência; Atividade economia monopólio; Empresa Pública dependente verbas de orçamento: despesas de pessoal; custeio em geral.)
- E também que participe de consórcio e o consórcio não tem PJ e tem por objetivo executar determinado empreendimento. 
Ex.: Banco do brasil e caixa econômica federal realizam um consórcio para fornecimento de linha de crédito em comunidades carentes do RJ. Não formam uma nova PJ e continua se aplicando a lei das estatais.
- Sociedades de propósito especifico que seja controlada por EP ou SEM. 
* O desempenho de atividade econômica pelo estado deve se dar por empresa pública ou sociedade de economia mista. Autarquias não podem desempenham atividade econômica. 
* As estatais desempenham atividade econômica em sentido amplo, entre as quais encontramos: serviços públicos (atividade econômica elegida a está condicionada pela CF ou lei); atividade econômica em concorrência ou monopólio.
*Uma entidade da administração indireta pode ser a titular da maioria do capital votante de sociedade de economia mista.
Posso ter uma EP participando do capital de outra EP? Sim.
Posso ter uma EP participando do capital de uma SEM? Sim.
Pode um EP controlar outra EP? Não, pois a maioria do capital votante é sempre U, DF, E e M.
Pode uma EP controlar uma SEM? Sim.
*Responsabilidade do acionista controlador em caso de abuso de poder. 
Legitimidade para promover a responsabilidade: os próprios sócios/própria empresa/terceiro prejudicado. A legitimidade independe de autorização da assembleia geral. Prazo de 6 anos do ato para promover a responsabilidade.
*Função social das estatais: deve exercer suas atividades em favor do bem comum. Para realizar interesse coletivo ou imperativo de segurança nacional. As estatais devem adotar práticas de sustentabilidade ambiental.
 
*Sociedade empresarial da qual participe (depende de autorização legislativa) EP; SEM, e subsidiária, sem controle acionário por estas, não é considerada estatal, mas deverá adotar práticas de governança e controle.
Ex.: Petrobras participa da Ipiranga.
 Estrutura das estatais: 
*Conselho administrativo: mínimo 7 e máximo 11 membros; + mandato de 2 anos e cabe 3 reconduções consecutivas. Com garantia de participação de representantes dos empregados e dos acionistas minoritários (art. 19).
*Diretoria: mínimo 3 membros (não tem máximo) para mandato de 2 anos + 3 reconduções consecutivas.
*Conselho fiscal: contará, pelo menos, com 1 membro indicado pelo ente controlador. Mandato de 2 anos + 2 reconduções.
*Comitê de auditoria estatutário: mínimo 3 e máximo 5 membros.
Obs.: Consideram-se administradores: conselho administrativo; diretoria. 
*Requisitos para ser administrador: cidadão com reputação ilibada; notório conhecimento jurídico. + 
Requisitos cumulativos: 
- Formação acadêmica compatível; +
 - Ficha limpa; + 
- Experiência profissional de 10 anos no setor público/privado na área de atuação da EP/SEM ou área conexa; OU 4 anos de atuação no cargo de docente/pesquisador ou direção/chefia superior empresa (2 níveis mais altos) ou CC/FC 4 ou superior OU 4 anos como profissional liberal em atividade que seja vinculada a EP/SEM.
Obs.: cabe dispensa da experiência profissional, para empregado público concursado com mais de 10 anos de efetivo exercício ocupado cargo de gestão superior na empresa. 
- Vedação para indicação para o conselho e para diretoria:
1. representante do órgão regulador a qual o EP/SEM está sujeito;
2. Auxiliares do chefe do executivo;
3. Dirigente estatutário de partido político;
4. Titular de mandato no poder legislativo;
5. Participante estrutura decisória de partido político/organização vinculada de campanha eleitoral nos últimos 36 meses.
6. Pessoa que tenha contrato com a controladora da EP/SEM;
7. Pessoa com cargo em organização sindical;
8. Pessoa com conflito de interesse com a controladora ou com a estatal. 
Obs.: estande até o terceiro grau as proibições. 
 
	
ÓRGÃOS PÚBLICOS 
A criação de órgãos e entidades públicas depende de lei em sentido formal, por expressa exigência da Constituição Federal de 1988, todavia a mesma Carta Republicana admite que o Chefe do Poder Executivo pode dispor sobre a organização e o funcionamento dos órgãos,mediante Decreto, desde que não importe aumento de despesas, nem criação ou extinção de órgãos públicos.
Temos, as pessoas políticas ou entes políticos que são a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, que são entes da federação previstos na Constituição e as pessoas administrativas ou entes administrativos, que são pessoas criadas por lei ou por autorização legal editada por ente político, para o desempenho de função administrativa ou exploração de atividade econômica (sociedades de economia mista e empresas públicas). 
Órgãos Públicos:
Os órgãos têm origem na desconcentração administrativa que é a forma de repartição interna de competências. Os órgãos estão presentes na estrutura da administração direta, quanto na estrutura da administração indireta. 
A teoria do órgão, também chamada de teoria da imputação volitiva, estabelece que o Estado manifesta sua vontade por meio dos órgãos que integram a sua estrutura, de tal forma que quando os agentes públicos que estão lotados nos órgãos manifestam a sua vontade, esta é atribuída ao Estado. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, órgãos públicos são "centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem".
Nenhum órgão público possui personalidade jurídica própria, por mais relevantes que sejam as atribuições exercidas.
Ex. de órgãos públicos: presidência da república, secretarias, ministério público, AGU, STF, Câmaras, receitas federais e estaduais, entre outros.
· Natureza dos órgãos públicos: 
a). Teoria subjetiva: órgão é o conjunto de são agentes públicos que o integram.
b). Teoria objetiva: conjunto de atribuições.
c). Teoria eclética: soma de agentes e atribuições.
J.S.C.F, destaca, com propriedade, que, apesar dos órgãos serem entes despersonalizados, os órgãos públicos representativos de poderes (ex.: tribunais, casas legislativas) podem defender, em juízo, as suas prerrogativas constitucionais.
Essa capacidade processual extraordinária ou anômala é chamada de personalidade judiciária e, apesar de não conferir personalidade jurídica a esses órgãos, confere legitimidade para estarem em juízo defendendo suas competências. Ex.: Assembleia Legislativa pode impetrar mandado de segurança em face do Governador do Estado pelo não repasse da parcela do orçamento a que faz jus.
Resumindo:
* Órgão não possui personalidade jurídica (são entes despersonalizados), portanto NÃO TEM:
- Patrimônio próprio;
- Capacidade processual;
- Capacidade negocial.
* Órgãos independentes e autônomos (órgãos de estatura constitucional) para defesa de suas prerrogativas (podem impetrar M.S).
Ex.: a câmara municipal de BH ajuíza MS contra prefeitura de BH em virtude da ausência de repasse orçamentário. 
Súmula 525-STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. STJ. 1ª Seção. Aprovada em 22/04/2015. 
*Os órgãos podem manter relações institucionais entre si. Ex.: Portaria Ministerial. 
*Como regra a criação e extinção de órgãos se dá por meio de lei, art. 61, § 1º, II, “e”, CF, não obstante, segundo J.S.C.F é exceção a essa regra, a criação e extinção de órgãos públicos no âmbito do poder legislativo que se dará por meio de ato administrativo da casa respectiva. 
Organização da adm. federal pode ser por decreto, aplica-se o princípio da simetria para estados e municípios. Para J.S.C.F: organizar por decreto seria transformação e reengenharia de órgãos públicos.
*Projeto de lei de criação e extinção: privativo do chefe do executivo. 
*Projeto de lei de criação de órgão, ministérios e entidades da administração indireta: projeto de lei de iniciativa do chefe do executivo. 
 CLASSIFICAÇÃO: 
I. Quanto à posição estatal: 
a). Independentes – previstos na CF, são os órgãos representativos de poderes que não se subordinam hierarquicamente a nenhum outro, estão no topo da hierarquia, tais como a Chefia do Executivo, os tribunais, as casas legislativas. Representam os poderes de estado.
b) Autônomos - Formam a cúpula da Administração e se subordinam, apenas, aos órgãos independentes. Ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Ex.: ministérios, secretarias estaduais e municipais. 
c) Superiores - São os órgãos que exercem atribuições de direção, controle e chefia (comando) na sua área de atuação, mas que se subordinam a órgãos autônomos ou de hierarquia superior. Ausente ou mínima autonomia. Ex.: diretorias, coordenações. 
d) Subalternos - são órgãos de mera execução, despidos de função de comando. Ex.: protocolo, seção de expediente, de material, portaria.
II. Quanto a estrutura:
a). Simples ou unitários: um centro de competência. Não possuem outros órgãos subordinados em sua estrutura. Ex.: almoxarifado. 
b). Composto: vários centros de competência. São órgãos onde ocorre a desconcentração de suas atividades para outros órgãos subordinados hierarquicamente. 
III. Quanto a composição:
a). Singular ou unipessoais: aquele que um decide. Ex.: Presidente da república. 
b). Colegiado, pluripessoais ou coletivos: aquele que vários decidem. Um órgão colegiado decide sem que haja hierarquia entre eles. Ex.: Tribunais. CNJ. 
IV. Quanto a esfera de ação:
a). Central: todo território da entidade.
b). Local: em parte do território.
V. Quanto a função:
a). Ativo: são os órgãos que exercem diretamente função administrativa, prestando serviços públicos, tais como de polícia, saúde, educação, dentre outros. 
b). Consultivo: possuem atuação preventiva, emitindo manifestações técnicas de natureza opinativa acerca do ato administrativo que se pretenda praticar. Ex.: Procuradoria ou advocacia pública.
c).: controle: desempenham fiscalização sobre as atividades desempenhadas por outros órgãos e agentes públicos. Esse controle pode ser exercido interna ou externamente. Ex. Tribunal de contas e corregedoria.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - CONCEITOS:
a). Sentido subjetivo: quem você é?. É o conjunto de órgãos e entidades da adm. pública direta e indireta. (Adotado pelo Brasil, art. 37, XIX, CF).
 Sentido objetivo: o que você faz?. Se você exerce função administrativa. Aqui fica fora atividade privada (banco, supermercado) que não é função administrativa. Só seria administração pública quem presta serviço público, diferente do sentido subjetivo que não faz distinção entre o serviço desempenhado, visto que qualquer órgão ou entidade é administração pública.
Nesse sentido, ficaria fora do conceito de administração pública, por exemplo, os correios, a caixa econômica que não exercem função pública, mas sim atividade econômica em regime de concorrência. 
b). Sentido amplo: 
- Subjetivo: vai depender se tenho * órgãos governamentais (órgãos supremos ou órgãos constitucionais): tem como função traçar planos de ação e dirigir e comandar;
Ou * órgãos administrativos (subordinados ou dependentes): atuam na execução dos planos governamentais.
- Objeto: uma *função política: traça as diretrizes governamentais atos de governo/atos políticos: atividades colegislativas e atividades de direção. Ex.: nomeação de ministro de estado; declaração de guerra e de paz; relação com estado estrangeiro; intervenção federal nos estados.
Estão sujeitos a controle judicial os atos de governo/atos políticos? Regra não pode (insindicável), salvo se ferirem direitos individuais e interesses difusos protegidos por ação popular e ação civil pública. 
ou uma *função administrativa é a que executa as diretrizes governamentais. atos de administração pública: serviço público, fomento, intervenção e polícia. 
Serviço público: Dí Pietro toda atividade eu adm. pública executa para satisfazer necessidades coletivas sobre regime jurídico predominantemente público, direta (pelo estado, seja adm. direta ou indireta) ou indiretamente (concessão ou permissão).
Obs.: art. 175, CF, os correios entram no conceito de gestão direta de serviço público, pois são prestados pelo estado, mas por meio deuma entidade da administração indireta.
Fomento: atividade administrativa de incentivo a iniciativa privada de utilidade pública. Ex.: auxílios financeiros ou subvenções por conta do orçamento público; concessão de favores fiscais para atividades benéficas ao progresso do país (ex.: isenção de IPTU para instalação de uma fábrica na cidade).
Intervenção: *indireta: regulamentação e fiscalização de atividade econômica de natureza privada. Ex.: normas do banco central sobre o mercado financeiro. *direta: atuação direta do estado no domínio econômico por empresas estatais. Ex.: a presença da caixa econômica e banco do brasil influencia na atuação dos demais bancos do mercado.
Na intervenção direta o estado pode atuar em concorrência com os demais, como no caso do banco brasil e caixa econômica federal, ou uma atividade econômica em regime de monopólio, exemplo atividade nuclear.
Obs.: por traz de um serviço público prestado pode ter uma natureza econômica, como por exemplo os correios, que não obstante a isso são classificados pela CF como serviço público e não atividade econômica. 
Polícia: atividade de execução das chamadas limitações administrativas, que são restrições impostas por lei a direitos individuais em favor da coletividade. 
 
 Sentido estrito:
-Subjetivo: órgãos administrativos (subordinados ou dependentes): atuam na execução dos planos governamentais.
-Objetivo: função administrativa é a que executa as diretrizes governamentais.
Aqui é o mesmo que administração pública no sentido subjetivo da classificação a). 
c). Primário: atuação do legislativo. Cria as regras de acordo com a constituição.
 Subsidiário: judiciário, pois só atua quando provocado (inércia). 
 Complementar: administração pública (atos administrativos).
Lei é genérica e abstrata, se a lei é uma norma o ato administrativo que completa também é norma, mas em caráter complementar ou secundária. A lei se fundamenta na Constituição e o ato se fundamenta na lei. 
PRINCÍPIOS REGEDORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
a). Para toda adm. direta e indireta da U, DF, E e M: 
Princípios do art. 37, CF: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência. 
b). Princípios para administração pública federal (DL 200/1967):
Planejamento:
Coordenação:
Descentralização:
Delegação de competência:
Controle:
c). Princípios específicos da adm. indireta (J.S.C.F):
Reserva legal: pessoas da adm. indireta só podem ser instituídas por lei. Seja por criação ou autorização. Iniciativa privativa do chefe do executivo (aplicadas por simetria aos estados e munícipios).
Especialidade: especificação em lei das atividades que serão exercidas.
Controle: 1. Controle político: pela escolha dos dirigentes pela adm. direta (chefe do executivo).
2. Controle institucional: controle da finalidade, se está atendendo os fins previstos em lei.
3. Controle administrativa: atividade de fiscalização.
4. Controle financeiro: controle dos setores financeiro e contábil.