1 organização da adm pública

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ORGANIZAÇÃO DA ADM PÚBLICA 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
ORGANIZAÇÃO 
É a estruturação das pessoas, entidades e 
órgãos que irão desempenhar as funções 
administrativas. Essa organização se dá 
normalmente por leis e, excepcionalmente, por 
decreto e normas inferiores. 
O Decreto nº 200/67 dividiu em Administração 
Pública em Direta e Indireta, estabelecendo em 
seu art. 4o que a Administração Direta se 
constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos 
Ministérios e que a Administração Indireta 
compreende as seguintes entidades, dotadas de 
personalidade jurídica própria: autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista 
e fundações públicas. 
Essa mesma organização prevista 
expressamente para a ordem federal é 
observada para os demais âmbitos políticos, logo, 
as esferas estaduais, municipais e distritais 
guardam com a estrutura federal certo grau de 
simetria. 
 
 
FORMAS de prestação da atividade adm 
Centralização: ela é desempenhada diretamente 
pela própria entidade estatal (União, Estados, 
Distrito Federal e Municípios), por meio de seus 
vários órgãos e agentes públicos. Nessa forma 
de atuação, temos a Administração Pública 
direta, que é o próprio Estado. 
 
 
Descentralização: com a necessidade de buscar 
maior eficiência e especialidade na realização da 
atividade administrativa, iniciou-se um processo 
de descentralização, pelo qual alguns serviços 
que antes eram desempenhados pela própria 
Administração Direta passaram a ser 
executados por entidades (tanto pessoas da 
Administração Indireta: (autarquias, fundações 
públicas, empresas públicas e sociedades de 
economia mista) quanto pessoas do setor 
puramente privado, que, ao assinarem um 
contrato com o Poder Público, passam a ser 
chamadas de concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos.), ocorre de forma externa, 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
ou seja, de uma entidade para outra (duas PJs 
distintas, a estatal e a PJ por ela criada). 
 
DESCONCENTRAÇÃO X DESCENTRALIZAÇÃO 
Na desconcentração existe uma repartição 
interna de funções, ou seja, temos uma única 
pessoa jurídica que distribui suas diversas 
atribuições entre diversos órgãos. 
 
Já na descentralização temos uma repartição 
externa de funções, ou seja, uma pessoa jurídica 
irá repassar, por lei, contrato ou ato 
administrativo, a execução de determinado 
serviço para outra pessoa. 
 
 
DESCONCENTRAÇÃO 
Aqui teremos uma única pessoa jurídica que 
subdivide suas funções entre órgãos para se 
adequar, desta forma, ao princípio da eficiência. 
Mas qual seria a diferença entre pessoas e 
órgãos? 
As pessoas, também chamadas de entidades, 
possuem personalidade jurídica e, sendo assim, 
são titulares de direitos e de obrigações. Lei 
9.784/1999, art. 1.º, § 2.º, II. 
Já os órgãos são entes despersonalizados, ou 
seja, não possuem personalidade, logo, não 
poderão ser sujeitos de direitos e obrigações. 
Por isso, quando eles atuam, os atos não serão a 
eles atribuídos, mas sim à pessoa jurídica a qual 
pertencem. 
 
EXEMPLO FORA DO DIREITO ADM: 
 
Maria, aluna do curso para concurso, teve um 
problema com o setor financeiro, pois este 
cobrou-lhe indevidamente uma mensalidade que 
já havia sido paga. Pergunta-se: Maria poderá 
mover um processo por causa da cobrança 
indevida? 
A resposta, necessariamente, deve ser sim! 
Logicamente o processo será movido contra o 
próprio curso, pois este é a pessoa jurídica, 
possuindo, desta forma, personalidade e 
capacidade processual. 
 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
EXEMPLO NO DIREITO ADM: 
 
Tudo o que for realizado pela Presidência da 
República, por seus ministérios, por seus 
departamentos e diretorias é como se tivesse 
sido realizado pela própria União, já que esta é a 
detentora da personalidade e titular de direitos e 
obrigações. 
 
- ESPÉCIES: 
Nem sempre a necessidade de repartição 
interna de atribuições decorre imediatamente da 
subdivisão de assuntos. Ela pode decorrer 
também em razão da hierarquia ou do território. 
- Desconcentração material ou temática: a 
subdivisão ocorre em razão da busca pela 
especialidade em determinados assuntos. Um 
exemplo são os Ministérios da Saúde e da 
Educação. Os dois possuem a mesma hierarquia, 
mas tratam de matérias diferentes. 
- Desconcentração hierárquica ou funcional: aqui 
a noção é baseada em um escalonamento 
vertical, por exemplo, dentro do departamento 
da Polícia Federal existe a diretoria de combate 
ao crime organizado. Observe que os dois visam 
garantir a segurança pública (mesma matéria), 
mas existe uma hierarquia entre eles, pois o 
departamento será um órgão de maior 
hierarquia se comparado à diretoria. 
- Desconcentração territorial ou geográfica: a 
competência material será a mesma, a diferença 
será a delimitação do local de atuação. Por 
exemplo, existem diversas delegacias de polícia, 
sendo estas separadas por bairros (bairro A, B, 
C e D). Todas possuem as mesmas funções, só 
que em localizações diferentes. 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
Enquanto na desconcentração temos uma 
repartição interna das funções administrativas, 
na descentralização teremos um repasse 
externo, ou seja, a atividade administrativa 
passará de uma pessoa para outra pessoa (de 
uma entidade para outra). 
Por exemplo, quando a União, por meio de uma 
lei, cria uma nova autarquia, estará criando uma 
nova pessoa, com personalidade distinta da sua. 
Sendo assim, teremos duas entidades envolvidas 
nesse repasse de atribuições, a pessoa política 
(União) e a pessoa jurídica (autarquia). 
 
- ESPÉCIES: 
- Descentralização territorial ou geográfica: está 
relacionada à criação dos territórios federais, a 
saber: art. 18, § 2.º, CF/1988: “Os Territórios 
Federais integram a União, e sua criação, 
transformação em Estado ou reintegração ao 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
Estado de origem serão reguladas em lei 
complementar”. Para a corrente majoritária, os 
territórios, sendo pessoas jurídicas de direito 
público, seriam uma espécie de autarquia, tanto 
que são chamados de autarquias territoriais, 
delimitadas por uma base territorial com 
capacidade administrativa genérica. Lembre-se 
que, apesar de na atualidade não termos 
territórios, eles podem ser criados. 
- Descentralização por outorga, técnica, 
funcional ou por serviço: por essa forma de 
descentralização o Estado cria, mediante uma lei 
ordinária específica, uma entidade com 
personalidade jurídica própria e a ela transfere 
tanto a titularidade quanto a execução de 
determinado serviço público. Cite-se, como 
exemplo, a criação de autarquias pelos entes 
federados. 
 
- Descentralização por delegação ou colaboração: 
por meio desta transfere-se, mediante um 
contrato ou ato administrativo, a execução de 
determinado serviço a uma pessoa jurídica do 
setor privado preexistente, sem, entretanto, ser 
repassada a titularidade desse serviço. São os 
casos de concessão, permissão e autorização de 
serviço público. Como exemplo, podemos citar o 
caso das empresas privadas de transporte 
público. 
 
 
.FORMAS DE SURGIMENTO DE PESSOAS NA ADM INDIRETA 
Art. 37, XIX, CF/1988 – somente por lei 
específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de 
sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, 
definir as áreas de sua atuação. 
Em regra, usa-se a lei ordinária, no entanto 
existem alguns casos que a lei determina o uso 
de lei complementar. 
 
 
AUTARQUIASÉ fruto do procedimento de descentralização, 
pelo qual a Administração centralizada repassa 
determinado serviço para fins de buscar maior 
especialidade e eficiência em sua prestação. 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
Poderá ela ser federal, estadual, distrital ou, até 
mesmo, municipal. 
 
Conceito: serviço autônomo, criado por lei, com 
personalidade jurídica (detentora de seus 
próprios direitos e responsável por suas 
obrigações), patrimônio e receita próprios, para 
executar atividades típicas da Administração 
Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e 
financeira descentralizada. (Decreto 200/1967, 
art. 5.º, I). 
OBS: uma autarquia jamais será criada para o 
desempenho de atividade econômica, apenas 
podendo ser instituída para prestar serviços 
públicos típicos do Estado. 
 
EXTINÇÃO: para se promover o encerramento da 
autarquia também se fará necessária a edição 
de uma lei específica. 
 
 
 
Art. 37, § 6.º, CF. As pessoas jurídicas de direito 
público e as de direito privado prestadoras de 
serviços públicos responderão pelos danos que 
seus agentes, nessa qualidade, causarem a 
terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
FUNDAÇÕES 
Fundação seria uma pessoa jurídica formada pela 
reunião de um patrimônio (universitas bonorum) 
instituída sem fins lucrativos e com a finalidade 
de desempenhar uma atividade de interesse 
coletivo como, por exemplo, assistência social, 
cultura e educação. 
OBS: A distinção entre fundações públicas e 
privadas decorre da forma como foram criadas, 
da opção legal pelo regime jurídico a que se 
submetem, da titularidade de poderes e também 
da natureza dos serviços por elas prestados. 
 
 
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OBS: poderá adotar regime de direito público 
(uma espécie de autarquia, que segue os mesmas 
prerrogativas e restrições) ou de direito privado. 
 
EMPRESAS ESTATAIS 
Engloba tanto as empresas públicas quanto as 
sociedades de economia mista, ambas são 
sociedades civis ou comerciais que possuem o 
Estado como detentor do controle acionário. 
EMPRESAS PÚBLICAS: pessoas jurídicas de 
direito privado, instituídas mediante autorização 
legislativa, com capital integralmente público e 
forma organizacional livre, as quais podem 
desempenhar tanto serviços públicos quanto 
atividades econômicas. 
São exemplos de empresas públicas: 
–Correios; 
–Caixa Econômica Federal; 
–Infraero; 
–BNDES. 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA: pessoas 
jurídicas de direito privado, instituídas mediante 
autorização legislativa, com capital 
majoritariamente público e organizadas sob a 
forma de sociedade anônima, as quais podem 
desempenhar tanto serviços públicos quanto 
atividades econômicas. 
São exemplos de sociedades de economia mista: 
–Banco do Brasil; 
–Petrobras; 
–Eletrobras; 
–Telebras. 
REGIME JURÍDICO: as empresas estatais são 
pessoas jurídicas de direito privado. Entretanto, 
algumas normas de direito público 
necessariamente se impõem (como a realização 
de concursos para contratação), por isso 
costuma-se dizer que o regime seria na verdade 
híbrido/misto. 
 
OBS: as prerrogativas do regime público não 
serão aplicados em regra, pois isso geraria uma 
concorrência desleal com as outras empresas do 
setor privado. Por exemplo, não seria justo o 
Banco do Brasil ser imune a impostos e o Itaú 
(banco não pertencente à Administração) ser 
obrigado a pagá-los. 
 
 
 Isabela Casarin de Oliveira 
REGIME DE BENS: independentemente do tipo de 
atividade desempenhada, os bens das estatais 
são considerados privados. 
Caso a empresa pública/sociedade de economia 
mista desempenhe atividade econômica, todos os 
seus bens seguirão as regras do regime 
estritamente privado. Assim, poderão ser, por 
exemplo, penhorados e onerados (submetidos à 
hipoteca, penhor e anticrese) e não estarão 
submetidos ao sistema de precatórios. 
Já no caso de a estatal ser instituída para 
desempenhar serviços públicos, apesar de seus 
bens continuarem sendo privados, poderão estes 
gozar de algumas prerrogativas públicas como a 
impenhorabilidade e imprescritibilidade. 
LICITAÇÕES: as estatais devem licitar, sendo esse 
um comando expresso na Lei 13.303/2016, 
vejamos: 
Art. 28. Os contratos com terceiros destinados 
à prestação de serviços às empresas públicas e 
às sociedades de economia mista, inclusive de 
engenharia e de publicidade, à aquisição e à 
locação de bens, à alienação de bens e ativos 
integrantes do respectivo patrimônio ou à 
execução de obras a serem integradas a esse 
patrimônio, bem como à implementação de ônus 
real sobre tais bens, serão precedidos de 
licitação nos termos desta Lei, ressalvadas as 
hipóteses previstas nos arts. 29 e 30. 
 
 
 
RESUMINDO: 
Pontos de semelhança das estatais: 
 
Pontos de diferença: