Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 10.1 CONCEITO Qual o Conceito de Controle da Administração Pública? O Controle da administração pública é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro1. É o controle que o Poder Executivo, e os outros órgãos administrativos dos demais Poderes, tem sobre suas próprias atividades. O controle da administração pública é tanto o poder como o dever, que a própria Administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, diretamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa. “O controle da Administração Pública é a atribuição de vigilância, orientação e correção de certo órgão ou agente público sobre a atuação de outro ou de sua própria atuação, visando confirmá-la ou desfazê-la, conforme seja ou não legal, conveniente, oportuna e eficiente. No primeiro caso tem-se heterocontrole; no segundo, autocontrole, ou, respectivamente, controle externo e controle interno” (por Diógenes Gasparini). Qual o Objetivo do Controle da Administração Pública? O objetivo do controle é de ter a legitimidade de seus atos, a defesa dos direitos dos administrados, mantê-los dentro da lei e a conduta adequada de seus agentes. O controle é extremamente necessário para se garantir que a administração pública mantenha suas atividades sempre em conformidade com os referidos princípios encontrados na Constituição e com as regras expressas nos atos normativos, tornando legítimos seus atos, e afastá-los da nulidade. Como é realizado o Controle da Administração Pública? O controle das atividades administração Pública é realizado pelo: controle interno ou administrativo, exercido pela Administração Pública; e controle externo, exercido pelo Poder Judiciário e pelo Poder Legislativo. Controle interno Todo superior hierárquico poderá exercer controle administrativo nos atos de seus subalternos, sendo, por isso, responsável por todos os atos praticados em seu setor por servidores sob seu comando. O controle interno é aquele que é exercido pela entidade ou órgão que é o responsável pela atividade controlada, no âmbito de sua própria estrutura. O controle que as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público é considerado um controle interno. Sempre será interno o controle exercido no Legislativo ou no Judiciário por seus órgãos de administração, sobre seus servidores e os atos administrativos praticados por estes. O art. 74 §1º da CF/88 determina que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Ou seja, se torna obrigatório a denúncia de qualquer irregularidade encontrada para o TCU. Controle externo O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Como exemplo a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo. 1 MEIRELLES, Hely Lopes, p. 323; O controle da Administração Pública é o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos para a fiscalização e revisão de toda atividade administrativa. Controle Interno ✓ Exercido internamente por cada um dos Poderes em relação aos seus próprios atos; ✓ Amparado pela Autotutela (autocontrole ou autoproteção); Exemplo: Conselho Nacional de Justiça, Controladoria-Geral da União; revogação ou anulação de ato administrativo. Controle Externo ✓ Exercido por órgão ou Poder estranho à Administração; Exemplo: Ministério Público, Poder Judiciário, Congresso Nacional e por cidadãos. Controle externo popular É o mecanismo que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da administração por parte dos administrados, impedindo a prática de atos ilegítimos, lesivos tanto ao indivíduo como à coletividade, e que também seja possível a reparação de danos caso estes atos de fato se consumem. O exemplo mais comum de controle externo popular é o previsto no artigo 31, §3º, da CF, que determina que as contas dos Municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. Não existindo lei específica sobre o assunto, o controle poderá ser feito através dos meios processuais comuns, como, por exemplo, o mandado de segurança e a ação popular. 10.2 CLASSIFICAÇÃO E FORMAS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Existem diversos tipos e formas de controlar a administração pública. Estes variam conforme o Poder, órgão ou autoridade que o exercitará, ou também pela sua fundamentação, modo e momento de sua efetivação. A classificação das formas de controle se dará, portanto, conforme: o momento do exercício; ao aspecto controlado; à amplitude e quanto ao órgão. 10.2.1 CONFORME O MOMENTO DO EXERCÍCIO Controle prévio ou preventivo (a priori) É o controle exercido antes do início ou da conclusão do ato, sendo um requisito para sua eficácia e validade. É o da liquidação da despesa para oportuno pagamento. Controle concomitante É o controle exercido durante o ato, acompanhando a sua realização, com o intento de verificar a regularidade de sua formação. Como exemplos do controle concomitante a fiscalização da execução de um contrato administrativo e a realização de uma auditoria durante a execução do orçamento, entre outros. Controle posterior (subsequente ou corretivo; a posteriori) É o controle exercido após a conclusão do ato, tendo como intenção corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou dar-lhe eficácia, a exemplo da homologação na licitação. 10.2.2 QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO Controle de legalidade ou legitimidade Verifica se o ato foi praticado em conformidade com a lei. É o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem2. Ele verifica a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal positivada, mas também deverá ser apreciado os aspectos relativos à observância obrigatória dos princípios administrativos. É exercido tanto pela própria administração que praticou o ato (controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judiciário (processo judicial), ou pelo Poder Legislativo em casos previstos na Constituição. Como resultado pode ser declarada a existência de vício no ato que implique a declaração de sua nulidade ou convalidação do ato administrativo defeituoso, quando este não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros. Controle de mérito É a verificação da eficiência, da oportunidade, da conveniência e do resultado do ato controlado. A eficiência é comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela Administração e da produtividade de seus servidores. É de competência do próprio Poder que editou o ato. A Constituição determina art. 49 que o Poder Legislativo deverá exercer controle de mérito sobre atos que o Poder Executivo praticou. Ao Poder Judiciário exerce esta revisão sem violar o princípio de separação dos poderes logo o controle será sempre de legalidade ou legitimidade. O poder Judiciário não poderá revogar o ato administrativo, e sim apenas anulá-lo. Hoje em dia o Poder Judiciário pode invalidar um ato administrativo de aplicação de uma penalidade disciplinar, por considerar a sanção desproporcional ao motivo que a causou, por exemplo. Quando o Judiciário se utiliza do controle de mérito, ele está declarando ilegal um ato que estará ferindo os princípios jurídicos básicos, como no exemplo acima, o da razoabilidade.10.2.3 QUANTO À AMPLITUDE Controle hierárquico O controle hierárquicoé aquele que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores. O controle é hierárquico sempre que os órgãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competência para controlar e fiscalizar os 2 Idem, p. 408. atos praticados por seus subordinados. Um exemplo de controle hierárquico é o diretor de uma secretaria controlando o ato de seu serventuário. O controle hierárquico é irrestrito e não depende de alguma norma específica que o estabeleça ou o autorize. Controle finalístico É o controle que é exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta. É um controle que depende de lei que o estabeleça, determine os meios de controle, as autoridades responsáveis pela sua realização, bem como as suas finalidades. É um controle que verifica o enquadramento da instituição no programa geral no Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatuárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada. 10.2.4 QUANTO AO ÓRGÃO QUE A EXERCE Controle administrativo É o controle interno fundado no poder de autotutela (legalidade e mérito). A administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornam ilegais ou revogá-los, por motivo de conveniência e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos. Objetiva os aspetos de legalidade e de mérito, de forma provocada ou por iniciativa própria (ex officio). Controle legislativo ou parlamentar É exercído sob os aspetos político e financeiro. Os meios são: CPI; Convocação de autoridade para informação;Participação na função administrativa; função jurisdicional; Fiscalização contábil, financeira e orçamentária e de Sustação de atos normativos. Controle Judicial da adminstração pública O controle judiciário ou judicial é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do próprio Judiciário – quando este realiza atividade administrativa. O Poder Judiciário deverá apreciar qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo que o autor da lesão seja o poder público. Este tipo de controle é exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito unicamente a verificação da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a norma legal que o rege. No que concerne aos limites do controle do Poder Judiciário, este não deverá invadir os aspectos que são reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos como o mérito (oportunidade e conveniência). Neste ponto, a doutrinadora Di Pietro considera que “não há invasão de mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário3”. O Poder Judiciário sempre poderá, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou discricionários, desde que provocado, que apresentem vícios de ilegalidade ou ilegitimidade. 10.3 OS MEIOS DE CONTROLE JUNTO AO PODER JUDICIÁRIO Habeas corpus O habeas corpus tem como objetivo proteger o direito de locomoção. Será concedido sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ilegalidade ou abuso de poder. Habeas data O habeas data será concedido para assegurar à pessoa física ou jurídica o conhecimento de informações contidas em registros concernentes ao postulante e constantes de repartições públicas ou particulares acessíveis ao público, ou para retificação de dados pessoais. É o remédio constitucional tem como objetivo garantir que a pessoa tenha conhecimento de quais informações sobre sua própria pessoa constam de algum banco de dados, bem como para retificá-las, caso tenha interesse. Mandado de segurança individual O mandado de segurança é o meio constitucional que será concedido sempre para proteger um direito líquido e certo, que não seja amparado por habeas corpus e habeas data, lesado ou ameaçado de lesão por ato de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público. Esse remédio constitucional admite a suspensão liminar do ato, e a ordem, quando concedida, tem efeito mandamental e imediato, não podendo ser impedida sua execução por nenhum recurso comum, exceto pelo 3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 24ª Ed. São Paulo: Atlas, 2011. Presidente do Tribunal competente para apreciar a decisão inferior. Mandado de segurança coletivo O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por: partido político com representação no Congresso Nacional; organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Ação popular A ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade. Ela é utilizável por qualquer de seus membros, exercendo seus direitos cívicos e políticos. Não tem como intenção proteger direito próprio do autor, mas sim interesses de toda a comunidade. Ela poderá ser utilizada de forma preventiva ou de forma repressiva contra a atividade administrativa lesiva do patrimônio público. Ela poderá ser proposta por qualquer cidadão, ou seja, o brasileiro nato ou naturalizado, que está no gozo de seus direitos políticos, apto a votar e ser votado. Em caso de desistência da ação por parte do autor, como esta se trata de um interesse público, poderá haver o prosseguimento da ação pelo Ministério Público ou por outro cidadão. Ação civil pública A ação civil pública visa reprimir ou impedir lesão a interesses difusos e coletivos, como os relacionados à proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, do consumidor, etc. Ela nunca deverá ser proposta para defesa de direitos individuais, e não se destina a reparar prejuízos causados a particulares pela conduta comissiva ou omissiva do réu. Não é especificamente uma forma de controle da Administração, vez que tem como sujeito passivo qualquer pessoa, pública ou privada, que cause o referido dano; eventualmente, essa pessoa poderá ser da Administração Pública. Quadro Resumo Classificação e formas de controle da administração pública CONFORME A ORIGEM Controle interno Controle externo Controle externo Popular CONFORME O MOMENTO DO EXERCÍCIO Controle prévio ou preventivo (a priori) Controle concomitante Controle posterior (subsequente ou corretivo; a posteriori) QUANTO AO ASPECTO CONTROLADO Controle de legalidade ou legitimidade Controle de mérito QUANTO À AMPLITUDE Controle hierárquico Controle finalístico QUANTO AO ÓRGÃO QUE A EXERCE Controle administrativo Controle legislativo ou parlamentar CPI; Convocação de autoridade para informação; Participação na função administrativa; função jurisdicional; Fiscalização contábil, financeira e orçamentária; Sustação de atos normativos. Controle Judicial da adminstração pública Habeas corpus Habeas data Mandado de segurança individual Mandado de segurança coletivo Ação popular Ação civil pública REFERÊNCIAS BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010. São Paulo: Malheiros, 2010. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007. GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 14. ed.rev. São Paulo: Saraiva, 2009. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10. ed. São Paulo: Dialética, 2004. MARINELA, Fernanda Direito administrativo, Jus Podium, 2005. MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 17. ed. São Paulo: RT, 2013. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. atual. até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010. São Paulo: Malheiros, 2010. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Método, 2014.
Compartilhar