Unidade IX - Responsabilidade Civil da Administração Publica

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A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
A responsabilidade civil é a obrigação de reparar danos patrimoniais , morais ou 
estéticos exaurindo-se com a indenização. Logo, a responsabilidade civil do Estado 
impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes 
públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. 
A responsabilidade civil da Administração Pública pode ser dividida em dois grandes 
grupos: a contratual, decorrente do 
descumprimento de cláusulas constantes 
em contratos administrativos, e a 
extracontratual (ou aquiliana), que abrange as demais situações. 
Sempre serão identificados três envolvidos nas questões relativas à 
responsabilidade civil extracontratual do Estado (ou aquiliana): o 
Estado, o agente público que atua em nome do Estado e um terceiro lesado por um comportamento desse agente 
público. 
Agente público são todas as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, 
autarquias e parte das fundações públicas) decorrente do exercício da função administrativa, e também as 
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos por delegação (concessão, permissão e 
autorização. 
9.1 EVOLUÇÃO DOUTRINÁRIA 
A doutrina da responsabilidade civil do Estado, também 
conhecida como responsabilidade extracontratual do Estado, 
evoluiu do conceito de irresponsabilidade para o da 
responsabilidade com culpa (da responsabilidade civilística), e 
desta para a fase da responsabilidade objetiva, na qual nos 
encontramos. 
A teoria da irresponsabilidade remonta à época dos 
estados absolutistas, excluindo a responsabilidade do Estado 
com base na regra inglesa da infalibilidade real: The King can 
do not wrong, extensiva aos seus representantes. Aos poucos, 
essa teoria foi abandonada. Sob a influência do liberalismo, assemelhou-se o Estado ao indivíduo, para que 
pudesse ser responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes. Atribuía-se responsabilidade ao Estado com 
base na culpa do agente. Hodiernamente, atribui-se à Administração uma responsabilidade especial de Direito 
Público, objetiva, independentemente de culpa. 
A doutrina do Direito Público e da responsabilidade objetiva do Estado é formulada com base em três teses: 
a) teoria da culpa administrativa - leva em conta a falta do 
serviço para impor à Administração o dever de indenizar, 
independentemente da culpa subjetiva do agente 
administrativo. Exige-se, todavia, uma modalidade especial de 
culpa, a chamada culpa administrativa, que se configura 
mediante a ocorrência de quaisquer uma das seguintes 
hipóteses: inexistência do serviço, mau funcionamento do 
serviço e retardamento do serviço. Segundo esta teoria, a 
vítima é quem deve comprovar a falta do serviço para obter a 
indenização; 
b) teoria do risco administrativo - segundo esta teoria, não é necessária a falta do serviço público, nem a 
culpa de seus agentes, bastando a lesão, sem o concurso do lesado. Disso decorre que basta que a vítima 
demonstre o fato danoso ocasionado pelo Poder Público. Essa teoria baseia-se no risco que a atividade 
pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, 
impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Com efeito, a teoria do risco administrativo não 
determina que a Administração deva indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo 
particular. Significa tão-somente que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, 
podendo esta demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, eximindo integral ou 
parcialmente a obrigação da Fazenda Pública; 
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9 
A responsabilização civil extracontratual 
obriga o Estado a indenizar os danos 
decorrentes tanto de atos lícitos (legais ou em 
conformidade com a lei) quanto de atos 
ilícitos (ilegais ou contrários à lei). 
 
c) teoria do risco integral - é a modalidade mais extrema do risco administrativo. O risco integral consiste 
em uma modalidade imoderada e não razoável da 
teoria risco administrativo. Na modalidade risco 
integral, a Administração fica obrigada a indenizar 
os prejuízos suportados por terceiros, ainda que 
resultantes de culpa exclusiva, de eventos da 
natureza, ou de fato exclusivo de terceiros. O 
Estado funciona na qualidade de verdadeiro 
segurador universal, como expressa o art 21, XXIII, 
alínea d da CF e também na hipótese de danos 
decorrentes de atos terroristas, atos de guerra ou 
eventos correlatos, contra aeronaves de empresas 
aéreas brasileiras, conforme previsto nas Leis nº 
10.309/01, e 10.744/03. Seguindo as orientações de Maria Sylvia Zanella di Pietro o Código Civil previu 
algumas hipóteses de risco integral nas relações obrigacionais, conforme artigos 246, 393 e 399 . 
4.1. A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO DIREITO BRASILEIRO 
Ainda que o direito pátrio tenha oscilado entre as doutrinas subjetiva e objetiva da responsabilidade civil do 
Estado, hoje o art. 37, § 6º, da CF, assim dispõe: 
As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos responderão 
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso 
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 É patente que o constituinte estabeleceu para todas as entidades estatais a obrigatoriedade de indenizar o 
dano causado a terceiros por seus servidores, 
independentemente de prova de culpa no cometimento da 
lesão. Com isso temos firmado entre nós responsabilidade 
objetiva e, portanto, sem culpa. Basta a comprovação do nexo 
de causalidade entre a atuação lesiva dos agentes públicos ou 
seus delegados, com o dano experimentado pela vítima. 
Imperioso se faz salientar, no que diz respeito às pessoas 
jurídicas de Direito Privado, que somente estará configurada a responsabilidade objetiva para as prestadoras de 
serviços públicos, e desde que o dano decorra dessa prestação de serviços. Logo, para as pessoas jurídicas de 
Direito Privado que explorem atividade econômica, não se aplicará a regra da responsabilidade objetiva, mas 
aquela disciplinada pelo Direito Privado. 
De qualquer sorte, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado (da responsabilidade sem culpa) funda-se 
na substituição da responsabilidade individual do servidor pela 
responsabilidade genérica do Poder Público. Assim, pelo fato de a 
Administração deferir 
ao seu servidor a 
realização de certa 
atividade 
administrativa, a guarda de um bem ou a condução de uma 
viatura, ela assume o risco de sua execução e responde 
civilmente pelos danos que esse agente venha a causar 
injustamente a terceiros. 
Todo ato ou omissão de agente administrativo, desde que lesivo e injusto, é reparável a Fazenda Pública. 
O que a nossa Lei Fundamental distingue é o dano causado pelos seus servidores dos danos ocasionados por 
atos de terceiros ou por fenômenos da natureza. Observe-se que o art. 37,§6°, da CF, só atribui responsabilidade 
objetiva à Administração pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros. Portanto, o 
legislador não responsabilizou objetivamente a Administração por atos predatórios de terceiros, nem pelos 
eventos da natureza que causem prejuízo aos particulares. 
Não inclui as empresas públicas e sociedades 
de economia mista em razão de serem 
exploradoras de atividade econômica e são 
regidas pelo Direito Civil e/ou pelo Direito 
Comercial. 
 
Assim, para pleitear indenização em razão de atos ou fatos alheios à atividade administrativa, deve-se observar 
o princípio geral da culpa civil (imprudência, negligência ou 
imperícia). 
Isso explica o fato de que a jurisprudência tem exigido a prova 
de culpa da Administração nos casos de depredação por multidões 
e de enchentes e vendavais, sendo cabível a indenização pela 
Fazenda Pública unicamente na hipótese de comprovar a culpa da 
Administração. Alertamos que isso não pode ser concebido comouma inobservância ao princípio objetivo da responsabilidade sem culpa, estabelecido no art. 37, § 6°, da CF, posto 
que tal dispositivo só abrange a atuação funcional dos servidores públicos, e não os atos de terceiros e os fatos 
da natureza. 
Além dos eventos da natureza e dos atos predatórios de terceiros que são excludentes da responsabilidade 
objetiva, temos ainda que considerar a culpa da vítima. 
Com efeito, quando a vítima concorrer na integralidade para a realização do dano, a responsabilidade civil 
do Estado estará por completo excluída. 
De outra parte, na hipótese de concausas, concorrência de causas entre vítima e Estado, a responsabilidade da 
Administração não estará excluída, mas, tão-somente, atenuada. 
Alertarmos que na obra pública, ainda que executada por empreiteiro, a responsabilidade pelos danos dela 
decorrentes será sempre do Poder Público que determinou sua realização. O empreiteiro só responde por atos 
lesivos resultantes de sua imperícia, imprudência ou negligência na condução dos trabalhos que lhe são 
confiados. Logo, as lesões experimentadas por terceiros, ocasionadas pela obra em si mesma, estarão a 
determinar a responsabilidade da Administração Pública que a planejou, ensejando, destarte, a responsabilização 
objetiva, sem indagação de culpa de sua parte. 
Exemplo: se determinada obra pública causar danos aos particulares, a Administração deverá responder objeti-
vamente, posto que ela ordenou os serviços, porém, se o dano é produzido pela imperícia, imprudência ou 
negligência do empreiteiro na execução da obra, a responsabilidade originária é da Administração, como dona da 
obra, assegurado o seu direito de regresso contra o empreiteiro culpado, de modo a reaver tudo quanto pagou à 
vítima. 
4.2. RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS E JUDICIAIS 
A doutrina pátria tem divergido significativamente acerca da responsabilidade civil do Estado em razão de atos 
legislativos e jurisdicionais. Entretanto, e sem adentrar em aspectos relativos às diversas discussões doutrinárias 
acerca do tema, é certo asseverar que os atos praticados pelo Legislativo e pelo Judiciário, no exercício de suas 
funções típicas, ensejam também a responsabilidade do Estado. 
É evidente que aquelas leis de efeito concreto, que embora sejam emanadas do Legislativo, são verdadeiros 
atos administrativos em razão do seu conteúdo, e geram a responsabilidade do Estado. 
Ainda no que diz respeito aos atos legislativos, há que se ressaltar a possibilidade de a lei abstrata ensejar 
indenização, quando declarada inconstitucional. No meu pensar não há dúvidas que tal hipótese enseja a 
responsabilidade do Estado. 
Afinal, se a Constituição Federal, logo em seu art. 1°, determina que a República Federativa do Brasil se constitui 
em um Estado Democrático de Direito, isso está a determinar a subsunção de todos à vontade da lei, ensejando, 
portan to, que toda a atividade estatal se realize em consonância com o direito. Posto isso, não temos como 
colocar esta ou aquela atividade, ainda que de natureza legislativa, acima dos comandos constitucionais. 
Da mesma forma, a sentença prolatada por juiz que, por sua fundamentação, vá além da lei ou entre em 
confronto com a lei e, por fim, cause prejuízos a outrem, cabe também a regra da responsabilidade. 
4.3. REPARAÇÃO DO DANO 
A reparação do dano causado pela Administração a terceiros é obtida amigavelmente ou mediante a 
propositura de ação de indenização. Uma vez indenizada a vítima, fica a entidade com o direito de reaver os 
valores pagos à vítima, por meio da ação regressiva, na forma do que dispõe o § 6º do art. 37 da CF. 
A ação de indenização contra a Fazenda Pública depende de demonstração do nexo causal entre o fato lesivo 
(comissivo ou omissivo) e o dano, bem como os valores pleiteados. 
Para a Administração se exonerar da obrigação de indenizar, deverá comprovar que a vítima concorreu com 
culpa ou dolo para o evento dano. 
Se a culpa da vítima for total, exclui-se a responsabilidade da Fazenda Pública. Se parcial, reparte-se o 
quantum da indenização. 
A indenização deve abranger o dano emergente (o que efetivamente foi perdido) e o lucro cessante (o que 
deixou de ganhar), bem como honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no 
A Responsabilidade Civil Objetiva das 
prestadoras de serviço público abrange os 
danos causados aos usuários do serviço público 
e também a terceiros não usuários do serviço 
público. 
 
pagamento. Uma vez determinado o valor da indenização, segue-se o rito especial de execução determinado pelo 
art. 100 da CF. O não atendimento dessa requisição autoriza o sequestro da quantia necessária, depois de ouvido 
o Chefe do Ministério Público, e, se frustrada essa providência, caso será de intervenção federal na entidade 
devedora, por descumprimento da ordem ou decisão judicial, nos expressos termos dos arts.34, VI; 35, IV; 36, § 
3º, e 100, da CF. 
4.4. A AÇÃO REGRESSIVA 
Está também prevista no art. 37, §6º, da CF. Para o êxito desta ação, dois requisitos são necessários: 
✓ que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima do dano sofrido; 
✓ que se comprove a culpa do funcionário no evento danoso. 
Enquanto, para a Administração a responsabilidade independe de culpa, para o servidor a responsabilidade 
depende de culpa: aquela é objetiva, esta, subjetiva, e se apura pelos critérios gerais do Código Civil. 
O ato lesivo poderá, conforme o caso, ter reflexos na área penal. Havendo julgamento penal, quatro hipóteses 
podem ocorrer: 
✓ condenação criminal (faz coisa julgada na esfera civil e na esfera 
administrativa); 
✓ absolvição pela negativa da autoria ou do fato (faz coisa julgada na esfera 
civil e na esfera administrativa); 
✓ absolvição por ausência de culpabilidade penal (não faz coisa julgada na 
esfera civil e na esfera administrativa); 
✓ absolvição por insuficiência de provas ou por outros motivos (não faz coisa 
julgada na esfera civil e na esfera administrativa). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. e atual. até a Emenda Constitucional 
64, de 4.2.2010. São Paulo: Malheiros, 2010. 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. 
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de direito administrativo. Belo Horizonte: Fórum, 2007. 
GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 14. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2009. 
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10. ed. São Paulo: Dialética, 2004. 
MARINELA, Fernanda Direito administrativo, Jus Podium, 2005. 
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 17. ed. São Paulo: RT, 2013. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. atual. até a Emenda Constitucional 64, de 4.2.2010. 
São Paulo: Malheiros, 2010. 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009. 
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Método, 2014. 
 
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 
Responsabilidade Objetiva do Estado art.36 §6º da CF 
Conduta Comissiva Ações lícitas e ilícitas 
Conduta Omissiva Ações ilícitas 
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