O fenômeno da guerra fiscal - Monica Herman

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O Fenômeno da Guerra Fiscal 
 
I. Panorama Geral: 
 Guerra fiscal: competição [predatória] entre entes de uma federação (no Brasil entre Estados, e 
entre Municípios) por recursos oriundos do governo central e do setor privado, em situações nas 
quais a realização do interesse local de um implica perda potencial para outros entes 
subnacionais. 
 
 Fatores que contribuem para o fenômeno: 
a) Econômicos: modelo neoliberal em um cenário de globalização e abertura econômica 
(internacionalização da economia), com forte potencial de desenvolvimento do setor privado, 
somado ao aparecimento novos atores transnacionais; abandono de programas de coordenação 
entre Estados e industrialização ativa promovidos pelo poder central 
b) Jurídicos: Autonomia constitucionalmente conferida → autonomia financeira e legislativa em 
matéria tributária. Distribuição desigual de recursos e competências promovida pela 
Constituição Federal. 
c) Sociais: Histórico desequilíbrio, econômico, social, institucional entre as diferentes regiões; 
desemprego e pressões políticas dele decorrentes. 
 
 Diversidade de fenômenos e consequências. 
• Fenômeno Especial: Guerra dos portos → redução do ICMS para produtos importados 
visando atração de importadoras. Repercute no favorecimento à importação, trazendo 
custos sociais e econômicos generalizados ao comprometer a competitividade da indústria 
nacional → fator de desindustrialização e elevação das taxas de desemprego. 
 
II. Aspectos negativos e seus contrapontos: 
a) Criam-se tensões políticas entre os diversos entes; 
b) Prejudica a capacidade fiscal dos Estados/municípios; perda de arrecadação; 
c) A generalização dos benefícios em todos os entes, num médio-longo prazo, os benefício 
concedidos deixam de ter qualquer efeito estimulador, transformando os incentivos em meras 
renúncias de arrecadação. Neste contexto os Estados mais desenvolvidos “vencem a guerra” por 
terem melhor infraestrutura, enquanto toda a coletividade amarga a renúncia de receitas. 
(Corrida ao fundo do poço); 
d) Ineficiência alocativa: a concessão de benefício pode levar a empresa a se instalar em localidade 
inadequada àquela atividade, em relação à disponibilidade de matéria prima ou mercado 
consumidor; 
e) Apropriação de recursos públicos na composição da margem de lucro do particular. 
f) Prejuízos à concorrência: desigualdade entre as empresas beneficiadas e as não beneficiadas → 
geram pressões por parte das demais empresas para tratamento idêntico terminando por mais 
renúncias; 
g) Menor transparência fiscal: ausência dotação orçamentária explícita. Ensejo à Corrupção; 
h) Especificamente na Guerra dos portos: redução da competitividade dos produtos nacionais e o 
comprometimento do crescimento econômico. 
 
 Contrapontos: 
• A própria Constituição Federal confere autonomia aos entes. 
• Há limites jurídicos (Lei de Responsabilidade Fiscal) e políticos (jogo democrático) à 
depreciação das receitas e da prestação de serviços públicos. 
• A longo prazo gera desenvolvimento da região menos favorecida, com aumento geral na 
eficiência econômica do todo. 
 
 
 
 
III. Aspectos positivos: 
a) Diminuição das desigualdades regionais: mecanismo para fomentar o desenvolvimento de 
regiões mais pobres. Estados menos desenvolvidos tem desvantagens em termos de infra-
estrutura, logística e mercado consumidor que devem ser compensados de alguma forma para 
estimular investimentos. 
b) A renúncia momentânea de recursos gera criação de mercado consumidor, incremento da 
atividade econômica e aumento da base tributária. 
c) Defesa da autonomia dos entes subnacionais, sustentáculo do modelo federativo. 
d) Uma menor arrecadação otimizaria a utilização de recursos disponíveis, a eficiência das 
políticas públicas e o tamanho do próprio Estado, que num modelo liberal compromete o 
desenvolvimento do setor privado. 
 
 Contrapontos: 
• Desenvolvimento regional desordenado. Caberia ao ente central desenvolver políticas de 
realocação dos recursos do setor privado, articulando investimentos públicos e privados, 
evitando danos generalizados à federação. 
• A redução do Estado não é intrinsecamente boa. Afirma-se em corrente ideológica 
contraposta, que as características do país, e as determinações constitucionais, requerem um 
papel ativo do Estado no desenvolvimento nacional. 
• Por vezes os benefícios e incentivos são considerados abusivos, que proporcionam graves 
danos à Federação como um todo. 
 
 
IV. Visão dos tribunais: 
• ADIn's: pertinência temática, normalmente propostas por Chefes de dos Poderes Executivos 
Estaduais. Exs.: ADI 1179 e ADI 2906. 
• Tem-se reconhecido a violação ao art. 155, §2°, XII, “g” da Constituição Federal à Lei 
Complementar n° 24/75, não entendendo-se possível a concessão de benefício sem a realização 
de convênios que envolvam a aceitação de todos os Estados-membros, reconhecendo-se a 
danosidade das medidas e a indisponibilidade da disciplina nacional do ICMS aos Estados-
membros. 
• Proposta de Súmula Vinculante nº 69, STF. 
 Eficácia e consequências práticas: 
• Modulação dos efeitos e evita-se a retroatividade dos efeitos (mesmo que nulas as normas); 
tutela dos princípios da segurança jurídica, boa fé e da confiança legítima → risco de 
insolvência das empresas beneficiadas. 
• Controle abstrato → eficácia erga omnes. 
• Problema: revogação da norma impugnada, e posterior publicação de outra de igual teor. 
 
V. Projeto de reforma legislativa: 
 Proposta de resolução 01 de 2013 – estabelece a redução e uniformização gradual e progressiva 
das alíquotas de ICMS. Entretanto ainda mantém alíquotas diferenciadas para algumas regiões e 
determinados produtos, o que tem alavancado críticas. A reforma prevê ainda a criação de um 
fundo de compensação a estados que vierem a perder receitas. 
 
VI. Novas feições da guerra fiscal: 
• Evoluiu graças à impunidade das práticas de concessão de benefícios ao arrepio da Constituição 
Federal e da conivência da União, que a estimula através da tomada de decisões ambiguas e 
omissivas. 
• Sua existência tem servido de justificativa para acentuar a centralização de poderes e 
competências nas mãos da União, em prejuízo ao pacto federativo.