Direito da Integração - Prof Umberto Celli

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Direito da Integração - Prof. Umberto Celli; Monitora: Carolina 
 
22.2 - 
 
01.03 - 
 
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Integração é um fenômeno multifacetado, que não possui um único conceito. Envolve 
aproximação comercial, econômica, política, cultural, jurídica e até religiosa entre os Estados. Nos 
textos do curso podem ser verificadas várias concepções de integração. A opção do professor é 
estudar predominantemente a integração comercial e econômica. É evidente que existem outros 
motivos que levam os Estados a se aproximarem que não apenas razões econômicas. 
Ex.: Mercosul: possui razões comerciais e econômicas, mas o Brasil também se esforça em 
manter forte o Mercosul por conta de uma razão política. Economicamente, Paraguai e Uruguai não 
têm a mesma relevância de outros países, mas a negociação de acordos enquanto bloco é melhor. 
Além disso, o Brasil fortalece a sua posição de liderança política na América do Sul. 
No entanto, a liderança não é algo que se conquista a partir do discurso. Ela é conquistada 
por atos e está ligada à legitimidade. Se o Brasil busca aprofundar as relações internas do Mercosul, 
isso significa que há uma estratégia política apoiada por ações, como investimentos em infra-
estrutura nos países vizinhos. A integração, então, tem um componente político muito forte. Isso 
fica mais claro quando examinamos, por exemplo, a Unasul (União das Nações Sulamericanas). Tem-
se até uma ideia até maior de integração comercial e econômica, passando por unificação de infra-
estrutura e até da política de defesa. 
Partindo-se do pressuposto de que se tem um fenômeno ou um processo multifacetado, 
procura-se entender quais as razões que levam os Estados a iniciarem um processo de aproximação 
ou integração1. Por que existe a aproximação? 
Primeiro, imagina-se que quando os Estados celebram um acordo para facilitar a circulação 
de bens e mercadorias entre eles, remover barreiras tarifárias, isso pode aumentar o comércio no 
espaço e, consequentemente, a geração de riquezas. Abre-se a possibilidade de aumento de 
importações e exportações entre os diferentes países daquele espaço. 
Há também a ideia de que os Estados são heterogêneos. Há discrepâncias enormes, por 
exemplo, entre Alemanha e Grécia. Evidentemente, não há uma homogeneidade, mas ela é buscada. 
Hoje, a diferença entre Grécia e Alemanha é menor do que antes. 
Essa primeira tentativa de integração regional também parte do pressuposto de que, 
gerando maior riqueza e aumentando a importação e a exportação, haverá maior concorrência entre 
as empresas, beneficiando o consumidor. 
Outra razão é a tentativa de complementação das economias, a partir de parceiros 
especializados em determinadas áreas. Assim, a maior eficiência de um país pode gerar mudanças 
estruturais em outro, e vice-versa. No Mercosul, por exemplo, a maior eficiência da indústria de 
 
1
 Por enquanto, integração é pensada nas razões que levam os Estados a se aproximarem, principalmente 
quanto ao aspecto comercial e econômico. 
laticínios na Argentina exige uma maior eficiência na indústria brasileira. Se a indústria interna não 
se torna efetiva, o país se limita a importar do parceiro. 
Até o passado recente a integração era regional, e mesmo hoje ela é predominantemente 
regional. Tem-se, por exemplo, o Mercosul (integração subregional), a UNASUL (regional), a União 
Europeia, a Comunidade Andina das Nações, e outros grupos na Ásia e na África. A proximidade 
geográfica, porém, deixa de ser cada vez mais uma das razões para a integração. O próprio termo 
regional tem nuances. A OMC continua tratando esses acordos de Regional Trade Agreements 
(“Acordos de Integração Regional”), mesmo que eles não sejam propriamente regionais. É o caso do 
acordo entre Mercosul e Israel. 
A ideia da proximidade geográfica ainda tem seu fundamento, principalmente se o 
pensamento se volta para a estratégia geopolítica do país. Porém, esses acordos regionais convivem 
com outros acordos que não são mais regionais, embora ainda sejam tratados assim pela OMC. É 
uma fase de transição que ainda exige uma sistematização. 
Os fundamentos e as motivações para a ocorrência da integração regional sempre foram 
verificados na história. É o caso da Zollverein alemã, a primeira união aduaneira. É um objetivo que 
persiste desde o séc. XIX. É a necessidade de unir esforços para superar problemas estruturais nos 
países e fortalecer a economia dos diferentes países. Apenas os Estados que se aproximam e 
participam desse processo de “integração” se beneficiam. 
Durante o séc. XX consolida-se a ideia de que os países próximos entre si continuassem a se 
integrar, mas também surge a ideia de que para o mundo seria muito melhor que houvesse uma 
aproximação maior entre um grande número de Estados, com a mesma concepção de que todos os 
Estados seriam beneficiados por isso. 
Essas idéias encontraram um contraponto: o amadurecimento da ideia de que seria mais 
viável e mais plausível a obtenção de um maior crescimento econômico entre os Estados se essa 
aproximação não se desse apenas no plano regional, mas sim no plano multilateral. 
Nesse processo, o ano de 1947 é um marco. Era necessário reconstruir a ordem política e 
jurídica internacional no pós-guerra (ONU), bem como a ordem econômica internacional, 
especialmente diante da derrocada da economia européia. Seriam necessárias políticas monetárias 
para que não houvesse uma desvalorização irreversível e dramática de moedas, bem como controle 
da inflação. Por mais que isso significasse a intervenção em assuntos internos dos Estados, era 
necessária alguma estrutura que impedisse essas crises internacionais. Surge, assim, o Fundo 
Monetário Internacional (FMI). 
Evidentemente que ao se falar nessa reconstrução política e jurídica, também se fala na 
reconstrução econômica e financeira. Financiamentos para infra-estrutura e recuperação da 
economia eram necessários. Daí o surgimento do Banco Mundial, com objetivo imediato de 
financiamento dessa reconstrução econômica. 
Além da ONU, do FMI e do BM, faltava uma organização que editasse as regras para o 
comércio internacional. Não faltaram esforços para que se pudesse criar uma organização 
internacional do comércio, mas não foi possível concretizar esse tratado. Razões políticas, como a 
resistência do Congresso norte-americano à grande abrangência do tratado, impediram a criação 
dessa organização. O que se originou foi diferente: retirou-se um capítulo do tratado, sobre 
comércio e remoção de barreiras tarifárias, e com ele deu-se origem a um acordo chamado GATT 
(“Acordo Geral de Tarifas e Comércio”). 
O GATT seria um acordo provisório, porque o objetivo último era a criação de uma 
organização tal como o FMI, o BM ou a ONU. Mesmo com essa provisoriedade, o acordo durou 47 
anos. Durante todo esse tempo, o tripé de sustentação da economia internacional não contou com 
essa organização internacional2. O acordo visava a remoção de barreiras tarifárias entre as partes 
contratantes. Por força desse objetivo, houve a necessidade de certo grau de institucionalização ao 
longo do tempo, como, por exemplo, a formação de um próprio “sistema de solução de 
controvérsias”. O GATT criou feições de uma organização, mas nunca chegou a sê-la. 
O GATT tinha objetivo de liberalizar o comércio internacional, ou seja, remover barreiras 
comerciais, tarifárias, jurídicas, etc. Com todas as deficiências, isso significou um contraponto às 
idéias de integração do séc. XIX. Era uma ideia de liberalização mais ampla, que envolvia um 
conjunto maior de países e não apenas um bloco regional de países. Aparecia com maior vigor o 
multilateralismo como um contraponto ao regionalismo. 
O multilateralismo tinha que encontrar um ponto de sustentação, um princípio de direito 
que poderia sustentar a liberalização. Trata-se do “princípio da não-discriminação”. Um Estado-parte 
(não Estado-membro!) do GATT, aofazer uma concessão a outro, não deveria discriminar os outros. 
A multilateralização do comércio envolve a não discriminação e, portanto, exige a extensão para 
todas as partes de benefícios concedidos a uma delas, não importando o fato de que as concessões 
eram restritas a apenas duas delas. 
É preciso positivar o princípio, transformando-o numa norma, numa cláusula. No GATT, o 
Artigo I dispõe justamente sobre o princípio da “não-discriminação” e o princípio da reciprocidade. É 
a cláusula Most Favoured Nation (“cláusula de nação mais favorecida”). Segundo o dispositivo, 
quaisquer concessões trocadas entre as partes do GATT serão automática e incondicionalmente 
estendidas às demais partes contratantes. Evitam-se favorecimentos, discriminações, especialmente 
aquelas praticadas normalmente em acordos regionais. Por isso, o acordo favorecia o 
multilateralismo. 
 
15.3 - Pontos 1.3, 1.4, 1.5 e 1.6 do programa 
 
 Como acordo multilateral, o GATT também passou a regular os fenômenos regionais. Como 
principal fundamento jurídico, encontramos o art. 1º, conhecido como cláusula de nação mais 
favorecida, que nada mais é do que a consubstanciação do princípio da não-discriminação. É um 
princípio de matriz neo-liberal. A regra é a não-discriminação, que permite um processo gradual de 
liberalização comercial, ou seja, a remoção de barreiras comerciais, sobretudo de impostos de 
importação. 
Já em 1947, é importante ressaltar que o GATT é realizado. Trata-se de um acordo, não um 
tratado, cujos avanços foram incorporados ao tratado de criação da OMC. Os avanços obtidos na 
liberalização comercial, ao longo desses 47 anos, foi incorporado. Os artigos do GATT, inclusive o art. 
1º, continuam integralmente em vigor, sendo parte do arcabouço normativo da OMC. Trata-se do 
fundamento jurídico do comércio internacional. Atualmente, as concessões conferidas a um 
membro são automaticamente estendidas aos demais. 
Os art. XXIV do GATT-47 e do GATT-94 são praticamente iguais.3 Também se pensou, em 
1947, que sendo um acordo multilateral, o artigo seria concebido como uma exceção ao princípio da 
não-discriminação e a cláusula da nação mais favorecida. Os Estados signatários do GATT já eram 
 
2
 Organização internacional é algo institucionalmente mais complexo. Ela se diferencia justamente por ter uma 
capacidade de assumir direitos e obrigações para si, diferente da capacidade dos Estados. Os Estados delegam 
competência para a entidade, que passa a ter poderes e uma estrutura institucional distintos dos poderes e da 
estrutura dos Estados. 
3
 Alguns artigos do GATT sofreram ligeiras alterações por interpretação durante a Rodada Uruguai, última 
rodada de negociações do GATT. 
heterogêneos desde o início, mesmo sendo numericamente poucos. A aproximação foi lenta e 
gradual, o que resultou em rodadas longas e reiteradas. Por serem heterogêneas, as partes tinham 
receio de abrirem, de maneira excessiva, as suas economias. Assim, essa flexibilização e essa 
exceção permitida ao art. 1º e à cláusula de nação mais favorecida poderia fomentar a aproximação 
entre Estados com maior afinidade econômica, comercial, política e jurídica. Mais importante, 
poderiam ter menos desníveis e menos assimetrias. Com mais afinidades econômicas, há maior 
possibilidade de crescimento econômico (maior exportação e maior importação, sem prejuízos). 
Estabeleceu-se a possibilidade de que a aproximação ocorresse de forma mais rápida, na 
medida que os Estados-parte poderiam avançar nas negociações numa velocidade mais rápida a 
partir da “integração”. Significa dizer que há uma redução das alíquotas de importação mais 
rapidamente para os parceiros, que possuem economias complementares. Aplica-se, dentro desses 
esquemas de cooperação, os princípios do GATT, mas é uma exceção permitida dentro do GATT. 
Os acordos regionais, então, são filhotes do sistema multilateral. A mãe é o GATT; os filhotes 
são os acordos regionais. Eles só são possíveis se autorizados pela mãe. Ou seja, em termos jurídicos, 
os acordos regionais devem ser compatíveis com as regras e os princípios do GATT (hoje, do 
arcabouço da OMC). Um desses é o próprio princípio da não-discriminação: dentro desses esquemas 
regionais, não pode haver discriminação (cláusula da nação mais favorecida). 
Ex.: acordo regional envolvendo 4 países: se a concessão é feita para um, deve ser estendida 
para os outros dois. 
Isso é muito importante e deve ser desde logo assimilado. É fundamental que se saiba que 
os acordos regionais são filhotes do sistema multilateral, e um dos fundamentos jurídicos é o art. 
XXIV. Como isso funciona? 
Enquanto, no sistema multilateral, o objetivo é uma redução gradual das barreiras 
tarifárias, mas com maiores dificuldades por conta das profundas diferenças de interesses (ex. 
Rodada de Doha), no sistema regional, por conta da maior homogeneidade, o objetivo é a 
eliminação das barreiras tarifárias, dentre outras. 
Como elas seriam eliminadas? Em primeiro lugar, o art. XXIV dispõe, mais ou menos, que em 
conseqüência do presente acordo, as disposições do presente acordo (cláusula de nação mais 
favorecida) não se oporão à formação de uma união aduaneira entre as Partes-contratantes ou ao 
estabelecimento de livre troca. 
É possível a aplicação do art. XXIV para se criar, seja uma zona de livre-comércio, seja uma 
união aduaneira. No caso de uma zona de livre troca ou de livre-comércio, os direitos aduaneiros de 
cada território. Enquanto no GATT e na OMC fala-se em liberalização do comércio, o art. XXIV fala 
em livre comércio. O que isso significa? Significa “sem barreiras”. No GATT, as barreiras são 
gradualmente reduzidas, mas não eliminadas. A forma mais usual de acordo regional é a zona de 
livre-comércio: os Estados que fazem parte do acordo ou do tratado internacional devem, num 
determinado prazo, eliminar as barreiras de determinados produtos dentro do território regional. É 
um processo de integração que objetiva a eliminação de barreiras tarifárias, num primeiro 
momento, e de barreiras não-tarifárias, num segundo momento. 
No art. 8º, há a definição clássica do que seja zona de livre comércio: é a livre circulação de 
mercadorias, com eliminação de todas as barreiras de comércio (tarifárias e não-tarifárias) e 
aumento do comércio intra-zona (e não apenas um desvio de comércio). Mas se não há mais 
impostos de importação, outras barreiras poderão surgir. Assim, por exemplo, é possível que a 
ANVISA estabeleça uma norma que determine que certos produtos agrícolas, para serem 
comercializados no Brasil, devem ter uma dada forma de manejo e tratamento, sem agrotóxicos. 
Não há imposto de importação, mas os produtos não são importados por barreiras não-tarifárias (no 
caso, barreiras técnicas). 
Assim, a livre circulação envolve não apenas a inexistência de barreiras tarifárias como de 
barreiras não-tarifárias. As partes que compõem essa zona de liberalização também devem 
coordenar a eliminação de barreiras técnicas. É um grande trabalho de normatização e de 
cooperação entre os órgãos técnicos dos diversos países do bloco, em busca de uniformização ou 
harmonização. Para o produtor brasileiro, a proibição de uso de agrotóxicos, por exemplo, aumenta 
os custos da produção. Por isso, há uma desvantagem comparativa caso os produtores argentinos, 
que deveriam ser parceiros, produzam com agrotóxicos. 
O cuidado que se deve ter é com barreiras que parecem trazer benefícios para o 
consumidor, mas que, na verdade, buscam apenas estabelecer barreiras alfandegárias camufladas. É 
o caso, por exemplo, de barreiras ambientais (ex. pesca predatória do Atum no México e proibição 
de importação pelos EUA; caso do licor de cassis de Dijón). Adequar-se aos fatores de produção 
implicaria na assunção de custos pelos produtores mexicanos. 
Existe um órgão, na OMC, chamado Comitê de Normas Técnicas. Ele analisa se as barreiras 
técnicas são justificáveis, são imprescindíveise implicam num verdadeiro benefício para o 
consumidor, ou se elas são apenas barreiras camufladas. Em âmbito regional, a mesma discussão 
ocorre. É necessário evitar a concorrência desleal e predatória que possa destruir o produtor 
nacional. Por outro lado, há a necessidade de se criarem regras para que a produção seja feita com 
base no low carbon (tecnologias menos poluentes). Os países devem apoiar os produtores locais 
para fazerem essa transição. As regras, porém, não podem ser implementadas de uma só vez. 
A zona de livre-comércio não pode implicar apenas em um desvio de comércio, i. e., na 
criação de espaços como barreiras a produtos de países que não são membros, mas produzem em 
condições mais competitivas. A ideia é sempre de aumento da concorrência, de incremento de 
comércio internamente à zona. 
A outra possibilidade prevista no art. XXIV, de exceção à cláusula de nação mais favorecida 
(criação de espaço regional com benefícios específicos para seus integrantes), é uma União 
Aduaneira. Quando temos uma zona de livre-comércio, em tese, temos uma livre-circulação de 
mercadorias. Isso pode, porém, não ser suficiente. Além desse passo, pode ser necessário 
estabelecer alíquotas de importação comuns aos países membros do bloco. 
Ex.: Argentina importa computadores e maquinário com 0% de alíquota, industrializa seus 
produtos e vende os produtos ao Brasil a preços muito mais competitivos. 
Isso justifica a criação de uma união aduaneira. O objetivo é que todos e quaisquer produtos 
importados de fora da zona terão o mesmo imposto de importação. É a Tarifa Exterior Comum (TEC). 
Ex.: MERCOSUL a partir do Protocolo de Ouro Preto. Quaisquer produtos importados por 
Paraguai, Uruguai, Brasil ou Argentina, de fora da MERCOSUL, terão o mesmo imposto de 
importação. 
É um estágio de integração mais complexo do que uma zona de livre comércio, pois 
pressupõe um volume de negociações muito maior do que o necessário para a construção de uma 
zona de livre comércio. Pressupõe a coordenação de políticas comerciais, sendo um passo muito 
mais audacioso. 
 
22.3 - Categorias de integração (dr. Carolina) 
 
Uma obra de referência no tema é de Bela Balassa. O autor trata da integração econômica a 
partir de categorias. O prof. Celli critica a excessiva teorização e também o problema da gradação de 
movimentos de integração. 
 Há exemplos contrários, como o NAFTA. Não há a intenção de chegar a um Mercado 
Comum, com uma Tarifa Externa Comum para os países. Por outro lado, há regras muito claras sobre 
proteção trabalhista, meio-ambiente, etc. Para a obra de Bela Balassa, isso não seria possível sem 
passar por outros modelos. A Comunidade Andina de Nações, por outro lado, teria pulado o 
primeiro modelo de Acordo ou Área de Livre Comércio, tornando-se, desde logo, Mercado Comum. 
 Pelos modelos de Bela Balassa: 
1) acordos de livre-comércio (art. 24): eliminação de barreiras alfandegárias entre os países, com 
manutenção das barreiras para os outros países do mundo. 
Ex.: Nafta: entre México, Canadá e EUA há uma classificação tarifária, ou seja, uma troca de 
listas, com todos os produtos, segundo categorias e suas respectivas tarifas (Nomenclatura Comum 
do MERCOSUL - MCM). A partir dessas listas, reduzem-se as tarifas. 
A intenção do acordo de livre-comércio busca a redução das tarifas para todos os envolvidos 
no acordo. Substancialmente, há diversos problemas levados ao órgão de solução de controvérsias. 
Para alguns, há maior eliminação de tarifas, enquanto para outros, menos. O que há é a 
determinação de que as listas tratem substancialmente de 80% do comércio. 
2) união aduaneira: adoção de uma Tarifa Externa Alfandegária Comum para os países membros. 
Um exemplo é a Tarifa Externa comum do Mercosul. Os países resolveram não apenas tirar as 
barreiras entre eles, mas também harmonizar a política comercial com terceiros países. Assim, se a 
União Europeia resolver exportar para Brasil, Argentina, Paraguai ou Uruguai um bem qualquer, esse 
bem terá a mesma tarifa em qualquer um dos países. 
 Por que a união aduaneira exige um esforço maior dos países? Notamos uma proliferação de 
acordos regionais, mas quase sempre como acordo de livre-comércio. Como união aduaneira, 
apenas União Europeia, o MERCOSUL, a Comunidade Andina das Nações, a SACU (entre países do 
Sul da África). É difícil porque a concordância sobre todas as tarifas exige um comprometimento 
muito grande dos países e uma secretaria que controle a tarifa. Exigem-se coisas práticas, como o 
certificado de origem. Todo o produto, para entrar e circular no Mercosul, deve ter certificado 
emitido por autoridade para comprovar que foi produzido num dado país. 
3) mercado comum: seria um terceiro momento no processo de integração. Exige não apenas todos 
os passos anteriores (liberalização comercial entre os países e tarifa externa comum perante 
terceiros) como a liberdade de movimento de bens, serviços e fatores produtivos (capital e 
trabalho). Permite-se que o capital circule livremente, de tal sorte que o trabalhador de um país 
possa trabalhar com as mesmas liberdades em outro membro do bloco. 
 Ex.: Comunidade Econômica Europeia, desde 1993 (Tratado de Maastricht, de 1992). 
O Mercado Comum, além das características comuns, deveria ter um direito da 
concorrência. Normalmente não existe um direito da concorrência, mas a chamada “defesa 
comercial”. O instrumento existente para proteger o país contra outros países é a imposição de 
salvaguardas (medidas anti-dumping), com a restrição do comércio internamente. No Mercado 
Comum, isso não seria possível, porque entre os países deve haver a mesma liberdade de circulação 
de bens e serviços. As salvaguardas não seriam úteis nesse cenário, havendo a necessidade de um 
direito de concorrência. 
O MERCOSUL, na sua ambição de se tornar um Mercado Comum, previu um direito de 
concorrência no Protocolo de Olivos, mas isso nunca foi implementado, pois os países não estariam 
preparados para enfrentar essa livre concorrência. Por isso, a Argentina pode utilizar salvaguardas 
contra os produtos brasileiros. 
4) união econômica: é a harmonização do conjunto de política econômica e monetária. 
 Ex.: União Europeia, desde 1999, com a criação do Euro. Alguns países não acolheram o 
Euro, porque a União Europeia possui um mecanismo de cooperação reforçada - ou seja, nem todos 
os países precisam aceitar a integração proposta. 
5) união política: construção de uma única unidade territorial político-econômica. 
 O professor Celli entende que ainda não chegamos a uma unidade política em nenhum lugar 
do mundo. A monitora dele entende que, com o advento do Tratado de Lisboa, há elementos que 
trariam uma unidade política (ministro, possibilidade de que vários países requeiram que o 
Parlamento Europeu faça uma lei, etc.). São elementos que estariam na Constituição, mas foram 
feitos por meio do novo Tratado. 
 
Conceitos de integração 
 
 Sobre os conceitos de integração, há uma visão liberal e uma visão estruturalista. A primeira 
pensa numa integração puramente econômica, ou seja, uma liberalização gradual, com diminuição 
gradual das barreiras comerciais (tarifárias e técnicas), até a eliminação dos entraves. Para a visão 
estruturalista, essa integração deve estar atrelada a critérios de desenvolvimento. Caso contrário, os 
benefícios econômicos não seriam alcançados. Isso porque, quando temos integração econômica, há 
sempre países mais ricos e mais pobres. Como resultado, haveria um desvio de comércio natural: se 
o Brasil, por exemplo, é mais rico e produz produtos mais competitivos do que o Paraguai, a 
indústria incipiente paraguaia seria sufocada na origem, e apenas o Brasil produziria. Não haveria 
um auxílio econômico ao Paraguai. 
 Para evitar esse tipo de situação, há fundos para ajudar os países mais pobres dentro dos 
processos de integração. Isso foi muito utilizado no âmbito da União Europeia, principalmente 
Portugal, Espanha e Grécia, que receberammontantes de dinheiro elevados para elevar a estrutura 
do país a fim de chegarem próximos de França, Reino Unido e Alemanha. Há a adoção, por exemplo, 
de políticas de integração energética, políticas sociais, educacionais, etc. Isso foi muito discutido no 
MERCOSUL. Em 2007, foi criado o FOCEN, um Fundo de Apoio que Brasil e Argentina dariam para 
Uruguai e Paraguai. 
 
Cláusula Habilitante 
 
 Numa visão de integração como desenvolvimento, verificamos uma flexibilização ao art. 24. 
O art. 1º (cláusula da nação mais favorecida) tem como exceção o art. 24 (permite que não tenha 
uma liberalização igual para todos os países). Como exceção ao art. 244, existe a cláusula habilitante. 
 Historicamente, o GATT começou em 1947, e o processo de liberalização se deu a partir de 
rodadas de comércio. Durante as primeiras rodadas, houve liberalização de tarifas. Porém, os países 
em desenvolvimento perceberam um grande desvio de comércio - apenas quem se beneficiava com 
o sistema do GATT eram os países desenvolvidos. Eles passaram a ver o sistema GATT como uma 
forma de privilegiar o livre acesso dos bens dos países desenvolvidos 
Criou-se a UNCTAD (Conferência das Nações Unidas para o Comércio e o Desenvolvimento). 
Foi uma forma de os países em desenvolvimento se unirem contra esse desequilíbrio no comércio 
internacional. Na Rodada Tóquio de 1979, os países em desenvolvimento conseguiram aprovar a 
 
4
 Em sendo uma exceção da exceção, o prof. Celli prefere a nomenclatura “flexibilização” do art. 24. É uma 
exceção ao art. 1º. 
cláusula habilitante, que dispõe: “Não obstante as disposições do art. 1º do Acordo Geral, as partes 
contratantes poderão conceder um tratamento diferenciado e mais favorável aos países em 
desenvolvimento, sem conceder esse tratamento às outras partes contratantes”. Os países são 
divididos em desenvolvidos e em desenvolvimento. As disposições se aplicam aos acordos gerais e 
regionais entre as partes contratantes. 
Há duas flexibilizações ao art. 1º e ao art. 24. Na primeira, permite-se a criação dos sistemas 
gerais de preferência (SGPs). Os países desenvolvidos (EUA, UE, Austrália e Nova Zelândia aplicam) 
possuem uma lista de classificações tarifárias, pelas quais os produtos dos países em 
desenvolvimento podem entrar com uma tarifa menor em seu mercado. Embora não haja um 
acordo de livre-comércio, a lista de produtos que é escolhida fornece um benefício para os países. 
Sobre o sistema geral de preferências, há problemas. Os países desenvolvidos escolhem os 
produtos e critérios dos benefícios. Pode-se ter uma questão política grave. Inclusive, o SGP da 
União Europeia já foi questionado no órgão de solução de controvérsias da OMC. No sistema 
europeu, havia uma classificação dos próprios países em desenvolvimento. Países que não 
produzissem armas teriam benefícios maiores. Assim, estimulam-se os países em desenvolvimento a 
terem políticas que os países desenvolvidos acreditam ser mais adequadas. O mesmo vale para o 
SGP americano e os direitos de propriedade intelectual. 
Há propostas de modificação desse sistema. Ele é importante para beneficiar os países em 
desenvolvimento, mas não pode ser apenas mais uma forma de esses países imporem essas políticas 
aos países em desenvolvimento. Não há uma via de mão-dupla (os países em desenvolvimento não 
precisam dar nenhuma contrapartida), mas há um instrumento de controle. 
A UNCTAD criou uma lista de 50 países com menor desenvolvimento relativo (duty free, 
quota free). Entendeu-se que há uma liberalização completa para esses países. Foram convidados 
países desenvolvidos e em desenvolvimento para assinarem essa lista. 
A cláusula habilitante também permite acordos de livre-comércio entre países em 
desenvolvimento que não precisam chegar a um critério substancial de todo o comércio entre os 
países. Em outras palavras, o MERCOSUL pode fazer um acordo com o México que não abranja 80% 
dos produtos. Pode ser apenas para o setor automobilístico. 
O problema é que os países em desenvolvimento poderiam fazer acordos, entre si, com 
poucas listas tarifadas. Mesmo assim, os países em desenvolvimento ainda defendem essa cláusula, 
porque não podem concorrer à altura dos desenvolvidos. Isso gera uma polêmica com os países 
emergentes (Brasil, Índia, China e Rússia). Eles já possuiriam condições de entrar de igual para igual 
nos mercados dos países desenvolvidos, de tal sorte que eles se beneficiariam ainda mais das regras, 
prejudicando a essência do sistema multilateral de comércio da cláusula da nação mais favorecida. 
A rodada Doha é a atual rodada de negociação na OMC. Tem um aspecto 
desenvolvimentista, porque esses países ainda entendem que não há auxílio à promoção de 
desenvolvimento. Os acordos regionais de comércio deveriam levar em consideração os aspectos 
desenvolvimentistas e os acordos regionais (mandado negociador da Rodada Doha, parágrafo 29). 
Os acordos regionais voltam a ser negociados na rodada Doha porque, não só houve a 
proliferação de acordos regionais, como cada um tem regras próprias. Os países devem conhecer os 
outros acordos regionais (transparência), de forma a evitar barreiras. Assim, deveria haver a 
notificação dos acordos, deveria haver relatórios subseqüentes, com suporte técnico para os países 
em desenvolvimento e submissão das informações pelas partes do Acordo Regional de Comércio. 
Evita-se o problema do desconhecimento dos acordos. 
No começo da OMC, entendeu-se que a exceção ao art. 24 permitiria aos países se unirem 
num processo de homogeneização. Porém, não se previu a proliferação de acordos regionais. Hoje 
em dia, quase 50% do comércio entre países decorre dessa exceção à cláusula da nação mais 
favorecida. Há muitas críticas a esse processo. Embora a finalidade seja nobre, há um emaranhado 
de acordos que dificultam a compreensão do comércio internacional. Houve o maior número de 
entraves e barreiras técnicas. É o chamado fenômeno do “Spaghetti Bowl”. 
Existem muitos acordos. Alguns criam acordos entre eles mesmos - em outras palavras, a 
União Europeia faz um Acordo com o MERCOSUL. Isso é complicado porque cada acordo tem suas 
regras de origem próprias. Essas regras de origem próprias determinam quanto do produto deve ser 
produzido no país que faz parte do acordo. Cada acordo estabelece que produto pode entrar com 
degravação tarifária em seu âmbito. Torna-se difícil saber as regras para exportar a um país, tendo 
em vista acordos com outros países. 
Esse emaranhado de acordos também contribui para que se saltem as barreiras. Assim, o 
Brasil exporta o etanol para os países do Caribe, que possuem um acordo com os EUA. Os países do 
Caribe acrescentam água e exportam para os EUA sem tarifa. Ao contrário, a relação Brasil-EUA 
possui tarifas mais altas. A situação se torna mais problemática se, por exemplo, verificarmos a 
relação entre Ásia e América. 
A tendência, com acordos em negociação, é do aumento desse emaranhado de acordos. 
Esse seria o futuro. O que acontece atualmente é uma busca desenfreada por acordos regionais. A 
monitora não é contra acordos regionais per si. Seriam importantes para aprofundar regras que não 
são instituídas no âmbito da OMC. É uma espécie de “laboratório” para verificar se as regras dão 
certo e podem ser levadas ao sistema multilateral. Porém, em excesso, podem minar as preferências 
acordadas no sistema multilateral de comércio. Por isso, há um interesse grande em fechar a rodada 
Doha de negociações. A partir do momento em que for fechada, a própria rodada já fará previsão da 
liberalização entre os países. 
A comparação entre o número de acordos em 2006 e em 2011 demonstra a diferença. 
Países que participavam de 5 acordos passam a participar de 25, 30 acordos. 
 
Prática do Comércio Exterior 
 
Qual a relevância prática dessa discussão? Há uma importância, nem que seja para entender 
os processos de integração e a tomada de decisão nos blocos.Também há importância para o 
advogado de uma empresa. Há a necessidade de se conhecer regras de comércio exterior para se 
trabalhar. Se um produto brasileiro será exportado para os EUA, é necessário conhecer a tarifa que 
os americanos impõem ao produto brasileiro. Também é importante saber se há um SGP para o 
Brasil. Neste momento, o Brasil saiu do SGP americano, pois os EUA entendem que nosso país já está 
num grau superior de desenvolvimento. 
Há um grande problema nas regras de origem. Cada acordo regional possui uma regra de 
origem própria, podendo ser considerado um verdadeiro entrave no âmbito da OMC (bibliografia: 
Vera Torsten). 
Outra preocupação diz respeito à Tarifa Externa Comum. Em teoria, ela não poderia ter 
exceções, pois é acordado que há uma tarifa comum perante terceiros. As exceções, porém, 
existem. No âmbito do Mercosul, já representam 32% do comércio da região. 
No âmbito do Mercosul existe também a concessão de Ex-Tarifário. É a possibilidade de 
importação de produtos de outros países em desrespeito à Tarifa Externa Comum (com alíquota 
zero). Bastaria uma requisição ao Ministério de Desenvolvimento e Comércio do Brasil, requisitando 
a importação de uma máquina com tarifa zero, em detrimento de uma tarifa externa comum, por 
conta da importância e da especificidade do produto. 
Um problema de participar do acordo de livre-comércio, então, é a necessidade de 
negociação no âmbito do acordo para a celebração de outros acordos. O Chile, por outro lado, pode 
fazer acordos livremente. 
Há também a complexa questão da adesão de novos membros a um Acordo Regional. Um 
exemplo é a União Europeia. Sem os países do leste, havia uma harmonia muito boa. No entanto, 
entre 2004 e 2005 houve uma grande expansão. Normalmente, os países entram com uma 
flexibilidade até alcançarem o mesmo patamar. 
Há um viés político muito grande. Um exemplo é a entrada da Venezuela no Mercosul. O 
país possui posições conflitantes com outros países. O que isso poderia acarretar para os países do 
Mercosul? Poderia diminuir ainda mais a possibilidade de os países do Mercosul fazerem acordos 
com outros países. Um exemplo é a UE, que não faria acordo com o Mercosul por conta disso. Além 
disso, há uma discussão sobre os deveres desses países que ingressam no bloco, que seriam mais 
flexíveis do que os deveres dos membros. Políticas de imigração também podem ser problemáticas. 
 
29.03 - Fundamentos legais dos acordos regionais 
 
 Economistas criaram uma gradação: Zona de livre comércio, União Aduaneira, Mercado 
Comum (livre circulação de mercadorias, serviços, capital e trabalho). Funcionavam bem na década 
de 50, mas verificamos que, na prática, os processos de integração não tinham necessariamente o 
objetivo de fazer essa transição. 
Ainda há muito esse tipo de visão. O professor menciona Editorial do Estadão sobre os 20 
anos de MERCOSUL: Passados 20 anos desde a assinatura do tratado assunção, que criou o 
MERCOSUL, ele é uma arremedo do que poderia ter sido o do que se esperava que fosse. Na forma, 
alcançou a forma de União Aduaneira, uma etapa do Mercado Comum, de livre circulação de 
pessoas, serviços e bens. Em primeiro lugar, não é correto falar que se trata de etapa. Em segundo 
lugar, coloca o Mercosul como já tendo implementado a livre circulação de mercadorias e serviços. 
Isso não é verdade. Há exceções ainda sujeitas a impostos de importação (exceções à própria zona 
de livre comércio). A livre circulação de serviços é algo que está muito longe de poder ser alcançada. 
A livre circulação não é apenas a exclusão de barreiras tarifárias e não-tarifárias, mas a eliminação 
de barreiras normativas também, com legislações comuns que permitam a pessoas de outros países 
prestarem serviços livremente nos parceiros. 
Portanto, há confusão quanto às etapas - se se passa de uma União Aduaneira para um 
Mercado Comum, a Zona de Livre Comércio deveria estar completa, e não está - e uma confusão 
quanto à definição. 
Percebe-se que o conceito de Zona de Livre Comércio se alterou. É o exemplo do NAFTA, 
com liberação do comércio de bens e uma restrita liberação da circulação de serviços. Mesmo a 
União Europeia, que se diz ter atingido o grau de mercado comum, não ocorre a livre circulação de 
serviços. Se um francês quiser ir para a Itália, ficar algum tempo lá, prestando serviços jurídicos, de 
arquitetura, ele encontrará uma enormidade de barreiras normativas (ex. exigência de um 
treinamento específico). 
Por isso, o professor não fala em etapas, mas em categorias. A categoria “zona de livre 
comércio” significa um espaço em que circulariam livremente mercadorias industrializadas, semi-
industrializadas, agrícolas e serviços. O NAFTA seria uma zona de livre comércio ampliada, por tratar 
também de propriedade intelectual, concorrência, investimentos, etc. Eram temas que não eram 
imaginados nas décadas de 50 e 60. 
Com o aumento da complexidade de temas a serem regulamentados dentro desses espaços, 
sejam eles zonas de livre comércio, uniões aduaneiras ou mercados comuns, fica patente a utilização 
do conceito de categorias. Há uma mudança de paradigma: não há uma formalização, pois no art. 
XXIV deveríamos ter apenas zona de livre comércio (num conceito tradicional e ultrapassado) e 
união aduaneira. Em face do aumento de temas (serviços, investimentos, concorrências, 
propriedade intelectual), há a necessidade de se buscar um fundamento que não esteja no art. XXIV. 
São Free Trade Areas, acordos bilaterais que se formam para que seja constituída uma zona de livre 
comércio que teriam como fundamento legal o art. XXIV do GATT/OMC. Esses acordos possuem 
muito mais do que prevê a definição de zona de livre comércio do art. XXIV do GATT. Assim, a 
releitura do art. XXIV não foi completa, na Rodada Uruguai. 
Essas Free Trade Areas têm temas como propriedade intelectual, investimentos, relação 
entre comércio e meio ambiente, etc. Como resultado, não se pode afirmar com certeza que uma 
união aduaneira seja mais abrangente que uma zona de livre comércio. É o caso do Mercosul, que 
não tem regras de concorrência, propriedade intelectual, etc., mas pretende ser uma união 
aduaneira, em relação ao NAFTA, que é área de livre comércio, mas envolve mais temas. 
O GATT tratou exclusivamente do comércio de bens. Os acordos (sobre o comércio de 
serviços e sobre propriedade intelectual) que foram assinados na Rodada Uruguai, em complemento 
ao GATT, ampliaram a complexidade dessa integração. Se tínhamos que dar o fundamento legal para 
a assinatura de tratados cujo objetivo era estabelecer uma zona de livre comércio ou uma união 
aduaneira sobre comércio de bens, a partir do momento em que os itens são ampliados, devemos 
prever também a possibilidade de que dentro desses acordos se estabeleçam mecanismos para o 
comércio de serviços, em exceção à cláusula da nação mais favorecida. 
Portanto, há a necessidade de um novo fundamento legal para essa exceção. É o art. 5º do 
GATS, que se torna uma exceção para os serviços. O processo de remoção de barreiras legislativas, 
normativas, que é o que constitui a liberalização do comércio de serviços, pode ocorrer dentro 
dessas free trade áreas, sem que essa liberalização se estenda a outros países que não componham 
esse acordo. É semelhante ao art. XXIV do GATT/OMC, que estabelece a possibilidade de acordos 
regionais para a liberalização de comércio de bens. 
Assim, há a possibilidade de acordos regionais sobre comércios de serviços para a 
liberalização desse setor. Por não serem materiais, há uma necessidade de regras diferentes para 
regular esse comércio (ex. dinheiro é pago por meio de remessa e o serviço pode ser feito sem sair 
de casa). A lógica, então, não é de imposto de importação, mas de barreiras legais para a prestação 
dos serviços. 
O acordo de comércio e serviços foi incorporado à OMC, mas não era imaginado ao tempo 
do GATT-47. Claramente os acordos para Zona de Livre Comércio e União Aduaneira não tinham um 
fundamentolegal para desenvolver em seu bojo um processo de liberação de serviços. O 
fundamento legal, portanto, é o art. 5º do GATS (acordo sobre serviços no âmbito da OMC). 
Outro fundamento diz respeito ao princípio da não-discriminação, do qual esse artigo é 
exceção. Por fim, também existe a cláusula habilitante. Os países podem fazer acordos 
discriminatórios, mas submetidos a certos padrões (envolver todos os produtos que dizem respeito 
àquele acordo). Devem ser respeitados os fundamentos legais para tanto. 
Os países em desenvolvimento não se sentiam confortáveis com essas restrições, 
principalmente quando eram feitos com países mais desenvolvidos. Assim, desejavam fazer uma 
liberalização restrita, que não dissesse respeito a todos os bens, por exemplo. Desejavam a 
flexibilização do art. XXIV e a possibilidade de celebrar acordos com países em desenvolvimento ou, 
se fossem países desenvolvidos, acordos restritos. 
O GATT não era o modelo que os interessava. Houve discussões no âmbito da UNCTAD, o 
que gerou o sistema geral de preferências (SGP). O país desenvolvido poderia outorgar preferências 
(eliminação do imposto de importação, por exemplo) sem qualquer contrapartida. Há uma clara 
discriminação entre os países em desenvolvimento. A segunda brecha, que também é decorrente 
das discussões da CEPAL e da UNCTAD, dizia respeito à cláusula de habilitação: integração entre os 
países em desenvolvimento sem a adoção das regras rígidas do art. XXIV. A ALALC e a ALADI, por 
exemplo, possuem níveis de desenvolvimento dentro dos próprios acordos, e os países são tratados 
diferentemente dentro do próprio âmbito regional. Não há necessidade de abertura de todos os 
produtos, respeitando-se o grau de desenvolvimento dos países. 
Assim, são fundamentos legais para os acordos regionais: art. XXIV do GATT, cláusula de 
habilitação e art. 5º do GATS. Devemos saber claramente que, por conta, não só da existência de 
dois fundamentos legais que foram acrescidos ao art. XXIV, mas da complexidade de temas, tivemos 
uma alteração no que se chamava de etapas de integração, chegando ao que o professor chama de 
“categorias de integração”, que são muito diferentes das categorias do passado. 
O fundamental é estabelecer a relação entre o regional e o multilateral.5 Como os acordos 
regionais são filhotes, como eles se constituem como tal? Há os fundamentos legais da matriz, e a 
matriz deve ser notificada da constituição de um acordo. Esse acordo é discriminatório em relação à 
matriz (concessões de bens e serviços apenas para quem integra os acordos). Todo e qualquer 
acordo regional deve ser notificado, em função desse vínculo formal. 
Hoje temos: 
- Free Trade Agreement: é a maioria, as zonas de livre comércio 
- Customs Union: são as uniões aduaneiras 
- Economic Integration Agreement: título do art. 5º do GATS 
- Preferencial Trade Agreement: 
A notificação deve conter as partes do acordo, o objeto do acordo (bens ou serviços), o 
fundamento legal no sistema GATT/OMC e o tipo de integração. 
Ex.: Acordo entre Egito e Turquia, em março de 2007, sob a forma de Free Trade Area, entre 
dois países em desenvolvimento (autodenominados assim), criou uma zona de livre comércio para 
liberalizar o comércio de bens. O fundamento foi a cláusula de habilitação, ou seja, dentro dessa 
zona de livre comércio, não há o comprometimento sobre a liberalização de todo o comércio. 
Ex2.: Mercosur: no início, foi notificado como liberalização do comércio de bens, como União 
Aduaneira (Custom Union) e sob o fundamento da cláusula de habilitação.6 Em 2005, entrou em 
vigor o protocolo de serviços do Mercosur. Como resultado, notificou-se a OMC uma segunda vez 
(2006), afirmando que se estava criando um acordo regional de serviços. 
Uma vez notificado, deve haver a aprovação da OMC. O GATT nunca teve um Comitê de 
Acordos Regionais para analisar os acordos, mas a OMC criou. Por pressões políticos, nunca 
funcionou. O enfoque atual se alterou: busca-se a transparência. A OMC investiga se não há 
discriminação excessiva. Contudo, há muitos acordos discriminatórios. Há várias razões pelas quais a 
OMC não consegue cumprir com êxito sua tarefa, principalmente, as pressões políticas. 
Essas notificações são numerosas e, principalmente nos últimos 10, 15 anos, ocorrem de 
maneira desenfreada. Em 1947, a ideia era permitir a formação de acordos de forma bastante 
restritiva (zona de livre comércio e união aduaneira). Imaginava-se que seria muito difícil mesmo a 
formação de uma zona de livre comércio. Jade Baguat (???), um economista liberal, afirma que esses 
 
5
 Pergunta de prova. 
6
 Não se sabe até hoje se poderia haver a notificação como “cláusula de habilitação”, ou se deveria a citação 
como art. XXIV do GATT. 
acordos são “cupins” no sistema multilateral. Criaram-se tantas regras que a essência do sistema 
multilateral (conhecimento de regras aplicáveis a todos) ficou comprometida. O conceito de regional 
foi alterado, passando a abranger regiões do mundo diferentes. Não houve chance de se alterar a 
nomenclatura. Para Baguat, essa situação de Spaghetti Bowl não deixa de macular o sistema 
multilateral. Há uma fragmentação normativa muito grande do direito internacional. 
Indaga-se: e se os “cupins” tiverem êxito? E se eles minarem o sistema multilateral em suas 
bases? 
Outro grande problema é que eles agregam e acrescentam normas. São as OMC+ (WTO plus) 
normas de serviços e propriedade intelectual. São plus porque reproduzem os TRIPs, mas vão além e 
acrescentam outros itens que não estão regrados na OMC. São OMC extra (WTO extra). 
Para Baguat, é impossível impedir a celebração desses acordos regionais sem comprometer 
as bases do sistema multilateral. A reflexão é a seguinte: o que fazer agora? E qual é o papel do 
Brasil? Como fica o Mercosul, que proíbe a assinatura desses acordos separadamente? Para o 
professor, é necessário “apostar as fichas” no sistema multilateral. 
[PRIMEIRA PROVA ATÉ AQUI SOMENTE] 
5.4 - Aladi e Mercosul 
 
 Devemos conhecer, antes de tudo, os antecedentes do Mercosul. É importante fazer a 
relação entre os fenômenos, sabendo localizar as origens, as razões políticas e econômicas que 
fundamentalmente dão as razões jurídicas. 
Tivemos, nas décadas de 50 e 60, o surgimento de algumas idéias sobre integração, como a 
tentativa de sistematização das “etapas de integração” (zona de livre comércio, união aduaneira, 
mercado comum, integração monetária, etc.). Vimos também que houve alguns contrapontos aos 
dispositivos do GATT, ou pelo menos a maneira pela qual as negociações vinham sendo realizadas. 
São contrapontos provenientes, sobretudo, da América Latina (CEPAL). Diversos estudos foram 
feitos, encontrando respaldo na conferência das nações unidas para comércio e desenvolvimento 
(UNCTAD), o que levou à modificação do GATT e a introdução do capítulo IV, sobre comércio e 
desenvolvimento. Depois disso, tivemos na Rodada Uruguai, a criação da cláusula de habilitação. 
Essa cláusula permite que países em desenvolvimento adotem, em seus esquemas regionais e 
subregionais de integração, algumas flexibilidades. Ela foi adotada apenas em 1979. 
O cenário das origens do Mercosul é posterior à criação das Comunidades Europeias, mas 
anterior a 1979. Por força de algumas discussões ocorridas no âmbito da CEPAL, discutiu-se a 
necessidade da criação de um processo de integração na América do Sul. Assim como havia sido 
criada a Comunidade Econômica Europeia, 1957, pensou-se a necessidade de que, principalmente os 
países da América do Sul, criassem um processo de integração. 
A ideia de se criar um espaço de integração que envolvesse os 10 países da América do Sul, 
mais o México, surge nesse momento. Em 1960, foi assinado o Tratado de Montevidéu, que criou a 
Associação Latino-americana para uma área de livre-comércio (ALALC). O que temos na ALALC? Em 
primeiro lugar, o nome é revelador do seu objetivo: a criaçãode uma zona de livre-comércio. Isso 
reproduz o pensamento de Bela Balassa, que já tinha uma definição sobre o que era uma zona de 
livre-comércio (mecanismos de progressiva liberalização do comércio de bens). 
Em 10 anos, estabeleceu-se um prazo para a criação da zona de livre-comércio. Tudo o que 
era mais retórico em termos de objetivos estava nos consideranda desse tratado de 1960. Quais os 
mecanismos para se atingir essa área de livre-comércio em 10 anos? A ALALC foi uma exceção 
permitida ao GATT. A data era 1960 e tínhamos apenas um fundamento legal para a constituição 
desses acordos regionais, em exceção ao art. 1º. O tratado da ALALC, então, foi constituído como 
exceção à cláusula de nação mais favorecida, a partir do art. XXIV. 
Em se baseando no art. XXIV, a ALALC possui os mecanismos permitidos por ele (formação 
de zona de livre-comércio ou união aduaneira). O que se almeja na constituição de uma zona de 
livre-comércio é a remoção de todas as barreiras tarifárias sobre todos os produtos que transitam 
numa determinada região. A ALALC teve que reproduzir as regras do art. XXIV do GATT. Não havia 
clareza de que os acordos regionais deveriam ser notificados ao sistema multilateral, mas é evidente 
que o Tratado de Montevidéu foi notificado ao GATT. 
Os mecanismos previstos no art. XXIV são: 
- progressiva liberalização 
- prazo de 10 anos para a eliminação total das barreiras tarifárias 
Se observarmos os mecanismos do tratado, verificamos uma contradição. De um lado, há 
um prazo para que, em 10 anos, se crie uma zona de livre-comércio. De outro, há mecanismos de 
desgravação tarifária. Quando comparamos esses mecanismos com aqueles próprios do sistema 
GATT (corte linear das tarifas a partir de todo o universo de produtos existentes), verificamos que há 
uma dificuldade em se fazer negociações produto por produto. Não havia violação às regras do 
GATT, porque havia a proposta de remoção das barreiras tarifárias em 10 anos. O processo, porém, 
não seria feito a partir de um corte linear das tarifas. A negociação seria feita produto por produto. 
Ex.: Brasil e Argentina: resolvem reduzir tarifas na área de equipamentos. Dentre os bens de 
capital, negocia-se a alíquota de importação dos tratores. Chega-se a um acordo. Como dentro da 
zona de livre-comércio, é preciso estender essa vantagem aos outros países (cláusula de nação mais 
favorecida). 
É complicado alcançar algum acordo. Como era a primeira experiência na região, havia um 
objetivo de liberalização do comércio, mas o mecanismo de desgravação era muito conservador. Em 
segundo lugar, havia um fundado receio de que, já naquela época, as economias mais fortes 
(Argentina, México e Brasil) fossem as mais beneficiadas por essa conformação. Eram os países mais 
industrializados e detinham setores industrializados ou semi-industrializados com maior expressão. 
Já havia a percepção de certas assimetrias entre os países. 
Passamos de um discurso da ALALC e da ALADI para chegarmos à ação, no Mercosul. Há toda 
uma retórica de integração e livre-comércio na ALALC, mas o mecanismo já revela uma posição 
conservadora e receosa dos Estados. Quando vemos que eles desejavam atingir esse ponto em 10 
anos, com aquele mecanismo, percebemos que é força de retórica, que seria impossível alcançar tal 
objetivo com um mecanismo tão conservador. 
O próprio desenrolar das negociações demonstrou que elas avançavam muito lentamente. 
Outra questão de suma importância: de um lado, os estudos da CEPAL exigiam a integração dos 
países latino-americanos (ALALC, p. ex.); de outro lado, uma das principais contribuições da CEPAL 
para as economias dos países latino-americanos foi a separação entre países de economia central e 
países de economia periférica, sustentando que os países da periferia suprem os países centralizados 
com matéria-prima e insumos. Os produtos industrializados contêm maior valor agregado. Essa 
relação de centro-periferia (dependência) tende a se agravar. 
O que seria preciso para mudar a condição de centro e periferia? Como eliminar a 
dependência? Para se aproximarem dos países centrais, os países periféricos teriam que mudar as 
relações de troca (insumos básicos por produtos com valor agregado). Isso seria feito por meio da 
substituição de importações. Cada um dos países deveria criar mecanismos de desenvolvimento e 
investimento, de forma a ele próprio criar indústrias estratégicas. Cada país, no lugar de continuar 
importando, deveria produzir, criar suas próprias indústrias. 
Nesse contexto, temos a celebração do Tratado de Montevidéu (1960). A contradição 
latente entre a criação de uma zona de livre-comércio e uma política de substituição de importados, 
que era latente, fica clara. A zona de livre-comércio pressupõe a eliminação de barreiras; de outro, a 
política de substituição de importados impõe a criação de barreiras. Não foram todos os países que 
conseguiram efetivar uma política de substituição de importações. Brasil, Argentina e México foram 
bem sucedidos nesse processo. Em 1960, por exemplo, instala-se o parque industrial automobilístico 
no Brasil. 
Percebe-se uma grande contradição entre uma ALALC que lutava pela liberalização das 
importações e países que viviam um momento contrário de diminuição das importações e de 
produção local, no sentido de diminuir a dependência. As desconfianças que existiam aos três 
grandes países da América-latina, um mecanismo de desgravação tarifária bastante conservador e a 
ideia de substituição de importações, tudo isso serviu para minar a força da ALALC. 
Mesmo com todas essas limitações, a ALALC conseguiu aumentar o comércio dentro da 
região. Depois, porém, entrou num período de total estagnação. Verificou-se que, mesmo nesse 
período em que houve um aumento de comércio intrarregional, os grandes beneficiados foram 
justamente Brasil, Argentina e México. Não havia vontade política em se avançar para um prazo 
retoricamente estabelecido de criação de uma zona de livre-comércio. Não havia mecanismos de 
tratamento especial e diferenciado para países de menor desenvolvimento, por exemplo. 
Percebeu-se essa estagnação. Por outro lado, a integração econômica européia avançava 
com grandes dificuldades. Outros acordos regionais também tinham sido assinados. Persistia a ideia 
de integração regional, mas percebeu-se que os avanços nesse processo passariam necessariamente 
pelo reconhecimento das diferenças entre os países (Brasil, Argentina e México X Paraguai e Bolívia, 
p. ex.). 
Devemos reconhecer que esses países todos, de maneira mais ou menos bem sucedida, 
estão implantando políticas de substituição de importações. Evidentemente, os Estados investiam 
em determinados setores da economia para que se desenvolvessem. Não podemos pensar, como se 
fez na ALALC, numa desgravação de produto por produto. Porém, devemos respeitar a necessidade 
de proteção dos setores frágeis. O pensamento deve ser mais flexível. 
Eram as idéias que estavam sendo discutidas no final da década de 70. Seria necessária a 
existência de mecanismos mais flexíveis, com um processo de integração que liberasse o comércio 
em conciliação com a substituição de importações. Seria necessário reconhecer que não seria 
possível um tratamento igual a todos. Eram idéias discutidas não só no âmbito da ALALC, como 
também na CEPAL, com ressonância na UNCTAD e, finalmente, incorporação pelo GATT. Em 1979, 
temos a adoção de uma resolução pelo GATT que vem de encontro a isso (cláusula de habilitação: 
reconhecimento de que existem assimetrias). Os países menos desenvolvidos deveriam ser tratados 
diferentemente (special and different treatment). 
Nesse cenário, e com esses elementos, com o amadurecimento da ideia de mudança do 
processo subregional na América do Sul, a ALALC, que tinha fundamento legal no art. XXIV do GATT, 
dava lugar para outra forma de integração. O Tratado de Montevidéu de 1960 foi revogado, 
assinando-se um novo Tratado de Montevidéu (1980) criando a ALADI (AssociaçãoLatino-americana 
de integração). 
Logo no nome já há uma alteração: o objetivo da ALADI é criar um espaço de integração, de 
forma livre em relação às amarras do art. XXIV do GATT. Não há a necessidade de se criar uma zona 
de livre-comércio em um determinado prazo. Não estabeleceram metas que sabiam que não seriam 
cumpridas. Isso não seria necessário. Seria uma integração do possível, e o que não fosse possível 
não envolveria problemas: a complexidade, em relação ao arranjo institucional, envolvia inclusive os 
mecanismos de liberalização. 
Essa flexibilidade que permeia o tratado da ALADI tem como fundamento jurídico a cláusula 
de habilitação. Não era exigência a criação de uma zona de livre-comércio, sendo mais importante a 
liberdade para a integração. Era uma integração entre países em desenvolvimento, e cláusula de 
habilitação permitia a formação de acordos desses países entre si, sem a necessidade de abertura 
das fronteiras para todos os produtos. Dentro do próprio acordo, não seria necessária a aplicação 
automática da cláusula de nação mais favorecida. Não há o objetivo declarado da zona de livre-
comércio. 
De um lado, seria possível que, num processo de negociação para abertura de fronteiras 
entre países menores, que as concessões trocadas entre eles não fossem estendidas aos maiores, 
porque seriam países de menor desenvolvimento econômico relativo. Deveria haver uma 
coordenação melhor entre os países, aliada a uma atenção especial a esses países. Haveria uma 
integração mais afinada com o grau de desenvolvimento intrínseco e as políticas de 
desenvolvimento interno de cada um, encontrando respaldo na cláusula de habilitação. 
É importante fazer essa associação da ALADI com o contexto da cláusula de habilitação e 
com o contexto da América Latina. Ela reproduz a palavra que sintetiza a cláusula de habilitação: 
“flexibilidade”. Ela prevê um tratamento especial e diferenciado aos países com menor 
desenvolvimento econômico relativo (Bolívia, Paraguai, Equador). 
O Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, faz remissão ao preâmbulo do Tratado de 
Montevidéu que criou a ALADI. Fala-se do desenvolvimento progressivo com vistas à integração. O 
que melhor caracteriza a flexibilização da ALADI é o seu art. 7º. Os acordos de alcance parcial 
envolvem apenas alguns países membros, não abrangendo a todos. Cria-se um processo de 
integração regional através da progressiva multilateralização. 
Os acordos de alcance parcial, no âmbito da ALADI, representam uma exceção à cláusula de 
nação mais favorecida dentro da própria ALADI. Diferencia-se, portanto, da ALALC. Os países 
membros da ALADI podem realizar acordos com um ou dois, e essas trocas específicas para alguns 
setores envolvem um desenvolvimento em comum aos países, não apenas a redução de impostos de 
importação (acordos de complementação econômica). Esses acordos têm alcance parcial, ou seja, as 
condições só valem para aqueles que assinaram os acordos. 
A ALADI, que continua em vigor, tem, como seu maior repertório, vários acordos de 
complementação econômica (Brasil e México, Uruguai e Chile, etc.). Percebeu-se que seria mais 
interessante fazer acordos com abrangência regional. Há o princípio da convergência, que determina 
que, posteriormente, tais acordos serão estendidos para os outros membros (convergência dos 
acordos). 
Nesse âmbito, com fundamento legal no art. 7º do Tratado de Montevidéu, Uruguai, 
Argentina, Brasil e Paraguai comunicaram à ALADI a elaboração do Acordo Parcial nº 18, 
determinando a criação de um mercado comum que seria denominado MERCOSUL. Os quatro 
países, com base na ALADI, subscreveram um acordo de complementação econômica de alcance 
parcial. Surge o fundamento legal para a criação do MERCOSUL. O MERCOSUL notifica a ALADI sobre 
esse Acordo Parcial, que nada mais é do que o Tratado de Assunção.