INSTITUIÇÕES DEMOGRATICAS 1

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INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS E ORDENSINSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICAS E ORDENS
CONSTITUCIONAISCONSTITUCIONAIS
DEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕESDEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES
DEMOCRÁTICAS E SISTEMA TRIBUTÁRIODEMOCRÁTICAS E SISTEMA TRIBUTÁRIO
NACIONALNACIONAL
Clara Araujo CoutinhoClara Araujo Coutinho
 
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OLÁ!
Você está na unidade Defesa	 do	 Estado	 e	 das
instituições	 democráticas	 e	 sistema
tributário	 nacional. Conheça aqui
os dispositivos constitucionais que tratam
sobre a defesa do Estado e das instituições
democráticas e as
suas medidas coercitivas correspondentes,
bem como os dispositivos que instituı́ram o
sistema nacional tributário.
 
Bons estudos!
1. Defesa do estado e das instituições democráticas
A Constituição prevê, em seu texto, mecanismos para a defesa do Estado e das instituições democráticas,
tais como o estado	de	defesa e o estado	de	sítio, que estão previstos no Tı́tulo V, dos artigos 136 e 137.
Para a efetivação dessa defesa, a Constituição estabelece situações excepcionais nas quais há previsão
constitucional para a restrição	 a	 direitos	 fundamentais, em virtude do que se denomina estado	 de
necessidade.
Sobre o assunto, Novelino (2016, p. 775), recorda que o estado de necessidade é caracterizado pela
necessidade e pela temporariedade.
O sistema constitucional de crises deve ser informado por dois critérios básicos: a
necessidade e a temporariedade. A necessidade pressupõe a ocorrência de
situações de extrema gravidade a demandarem a adoção de medidas excepcionais
para manter a estabilidade das instituições democráticas ou restabelecer a ordem
constitucional. A temporariedade impõe a limitação temporal do estado de legalidade
extraordinária ao período em que a situação emergencial perdurar. (grifos no original).
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Embora os institutos do estado de defesa e do estado de sı́tio sirvam, em último caso, ao mesmo
propósito	�inal	– que é a defesa do Estado e das instituições democráticas –, suas hipóteses de ocorrência
e os requisitos para sua instauração são divergentes. Essas especi�icidades serão vistas a seguir.
1.1 Estado de defesa
O estado de defesa está previsto no artigo 136 da Constituição, e tem como objetivo permitir a
preservação ou o pronto para o restabelecimento da ordem pública ou da paz social que estejam
ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional, ou que tenham sido atingidas por
calamidades naturais de grandes proporções.
Novelino (2016, p. 775) indica a existência de pressupostos materiais e formais para sua
instauração. Segundo o autor,
Assista aí
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Com relação aos pressupostos formais, ou seja, ao procedimento em si, a decretação do estado de
defesa consiste em um ato privativo do Presidente da República, que deve ser precedido pela
audiência do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional.
 
Assim, ouvidos os órgãos e presentes os requisitos previstos no caput do artigo 136 com relação à
grave e iminente instabilidade institucional ou calamidades de grandes proporções na natureza que
ameace ou atinja a ordem pública ou à paz social, o decreto que institui o estado de defesa poderá
ser editado pelo Presidente.
[o]s pressupostos	materiais	são as condições fáticas exigı́veis para
a decretação do estado de defesa. A instauração desse estado de
legalidade extraordinária depende, alternativamente, 'da existência de
grave e iminente instabilidade institucional ou de calamidade de
grandes proporções na natureza (CF, art. 136). Os pressupostos
formais	 dizem respeito aos procedimentos exigı́veis para a
legitimidade das medidas a serem adotadas.
O Conselho da República, cujas composição e função estão previstas nos artigos 89 e
90 da Constituição, é o órgão superior de consulta do Presidente da República,
enquanto o Conselho de Defesa Nacional, cujas composição e funções estão previstas
no artigo 91 da Constituição, embora também seja um órgão de consulta do Presidente
da República, tem sua atuação restrita a assuntos relacionados com a soberania
nacional e a defesa do Estado democrático.
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Esse decreto deve determinar o tempo de duração do estado de defesa, bem como especi�icar as
suas áreas de abrangência. O tempo de duração, no entanto, não pode ser superior a trinta dias,
podendo ser prorrogado uma vez por igual perı́odo se persistirem as razões que justi�icaram a sua
decisão. Segundo Tavares (2012, p. 1193),
 
O processo de decretação do estado de defesa, assim como o de sua prorrogação, depende da
apreciação do Congresso Nacional. Uma vez decretado, o Presidente deve submeter o ato e a sua
respectiva justi�icativa ao Congresso Nacional, que decidirá por maioria absoluta.
Se estiver em recesso, o Congresso Nacional deve ser convocado de forma extraordinária no prazo
de cinco dias. De qualquer forma, o Congresso deve apreciar o decreto que institua o estado de
defesa dentro do prazo máximo de dez dias de seu recebimento. Caso o decreto seja rejeitado, o
estado de defesa cessará, já, no caso em que seja aceito, o Congresso não deixa de funcionar durante
o estado de defesa.
Com relação às medidas	 coercitivas que vigorarão com a instauração do estado de defesa, a
Constituição admite que nessa hipótese é possı́vel haver restrições aos direitos de:
Além disso, admite-se a ocupação e o uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de
calamidade pública.
Com relação às prisões que venham a ocorrer na vigência do estado de defesa, a Constituição
estabelece regras especı́�icas. Dentre elas, o texto constitucional dispõe, por exemplo, que a prisão
por crime contra o Estado que seja determinada pelo executor da medida coercitiva deverá ser
comunicada imediatamente ao juiz competente. O juiz, por sua vez, poderá relaxar a prisão, no caso
de falta de legalidade, e o preso pode requerer o exame de corpo de delito à autoridade policial.
No estado de defesa, a comunicação da prisão deve ser acompanhada de declaração, pela
autoridade, do estado fı́sico e mental do detido no momento de sua autuação. Ademais, a prisão ou
a detenção de qualquer pessoa não poderá ser superior a dez dias, salvo mediante autorização
[s]ó se admite o estado de defesa quando a instabilidade ou
calamidade puderem ser individualizadas em locais restritos e
determinados. Consoante o disposto no art. 84, IX, da CF, a decretação
do estado de defesa é ato polı́tico, privativo do Presidente da
República.
sigilo de comunicação telegrá�ica e telefônica.
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judicial e, mesmo na hipótese de estado de necessidade, é vedada a incomunicabilidade do preso.
Assista aí
1.2 Estado de sítio
O estado de sı́tio também éum estado de necessidade que pode ser instaurado pelo Presidente da
República. Embora sua �inalidade última também seja a defesa do estado e das instituições
democráticas, as hipóteses de cabimento de sua instauração são diferentes do estado de defesa,
assim como suas consequências.
Tal qual o anterior, para a decretação do estado de sı́tio, o Presidente da República também deverá
ouvir o Conselho de República e o Conselho de Defesa Nacional. Contudo, nesse caso, é necessária
a autorização	prévia do Congresso Nacional, que pode ser solicitada nos casos de:
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Ao solicitar autorização para decretar o estado de sı́tio ou sua prorrogação, o Presidente da
República relatará os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional decidir por
maioria absoluta. Sobre o procedimento, Tavares (2010, p. 1193) esclarece que
 
o Congresso Nacional o aprova por decreto legislativo (maioria
absoluta de cada uma das Casas). Aprovado, volta ao Presidente, que
decreta o estado de sı́tio. Mas não está obrigado a decretar,
continuando sua a discricionariedade (o único detalhe é que para
tanto precisa da autorização). Assim, aqui o Congresso Nacional
participa da formação da opinião para a intervenção.
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O decreto do estado de sı́tio indicará sua duração, as normas necessárias à sua execução e as
garantias constitucionais que �icarão suspensas durante o perı́odo e, depois de publicado, o
Presidente da República designará o executor das medidas especı́�icas e as áreas abrangidas.
No caso de sua instauração decorrer por comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de
fatos que comprovem a ine�icácia de medida tomada durante o estado de defesa, o estado de sı́tio
não poderá ser decretado por mais de trinta dias – observada a possibilidade de sua prorrogação
pelo mesmo prazo. Por outro lado, no caso de declaração de estado de guerra ou resposta a agressão
armada estrangeira, o estado de sı́tio poderá ser decretado por todo o tempo em que a situação
perdurar.
Solicitada autorização para decretar o estado de sı́tio durante o recesso parlamentar, o Presidente do
Senado Federal convocará extraordinariamente o Congresso Nacional para se reunir dentro de cinco
dias, a �im de apreciar o ato e é função do Congresso permanecer em funcionamento até o término
das medidas coercitivas.
Com relação às medidas que podem ser tomadas contra os cidadãos durante a vigência do estado de
sı́tio decretado em virtude de comoção grave de repercussão nacional ou ocorrência de fatos que
comprovem a ine�icácia de medida tomada durante o estado de defesa, tem-se:
obrigação de permanência em localidade determinada;
detenção em edifı́cio não destinado a acusados ou condenados por crimes
comuns;
restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das
comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa,
radiodifusão e televisão, na forma da lei;
suspensão da liberdade de reunião;
busca e apreensão em domicı́lio;
intervenção nas empresas de serviços públicos;
requisição de bens.
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As medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sı́tio deverão ser �iscalizadas por uma
comissão composta por cinco membros, designada pela Mesa do Congresso Nacional. Uma vez que
os estados de defesa ou de sı́tio se encerrarem, também deverão ser encerrados os seus efeitos, sem
prejuı́zo da responsabilidade por eventuais ilı́citos cometidos por seus executores ou agentes.
Assim, Novelino (2016, p. 777) indica a existência de três momentos de controle polı́tico a que o
estado de sı́tio se submete. Conforme o autor, 
[o] controle prévio consiste na análise das circunstâncias a �im de
autorizar a decretação da medida (CF, art. 137, parágrafo único). Caso
solicitada durante o perı́odo de recesso parlamentar, o Congresso
deve se reunir em até cinco dias para a apreciação do ato (CF, art. 138,
§ 2°). O controle simultâneo é realizado por comissão de cinco
parlamentares designados pela Mesa do Congresso Nacional para
acompanhar e �iscalizar a execução das medidas adotadas (CF, art.
140). Enquanto subsistirem as medidas coercitivas, o Congresso
deverá permanecer em funcionamento (CF, art. 138, § 3. º). O controle
posterior à cessação do estado de sı́tio ocorre através da análise das
medidas e restrições aplicadas durante sua vigência, devendo o
Presidente da República especi�icar e justi�icar as providências
adotadas, além de apresentar a relação nominal dos atingidos (CF, art.
141, parágrafo único).
As medidas adotadas durante os perıódos de estado de necessidade serão relatadas
pelo Presidente da República em mensagem ao Congresso Nacional, relacionando
nominalmente os atingidos e indicando as restrições aplicadas.
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2. Segurança pública
A segurança pública, além de ser um dever do Estado, é direito e responsabilidade de todos. O seu exercı́cio
ocorre por meio de órgãos especı́�icos, expressamente mencionados na Constituição, os quais atuam com
vistas a preservar a ordem pública, a incolumidade das pessoas e do patrimônio.
Como a�irma Novelino (2016, p. 783),
A constituição, portanto, elenca os seguintes órgãos, especi�icamente: 
[a] segurança pública tem por �inalidade a manutenção e o restabelecimento
da ordem pública e a preservação da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, sendo exercida por meio dos órgãos de polı́cia federal (inclusive
a rodoviária e a ferroviária) e estadual (polı́cias civis, polı́cias militares e
corpos de bombeiros militares) (CF, art. 144). O dispositivo consagra norma
de observância obrigatória pelos Estados-membros, impedindo-os de criar
órgãos diversos dos elencados.
Polícia
Federal
	
é instituı́da por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e
estruturado em carreira tem como objetivo apurar infrações penais contra a ordem
polı́tica e social. Além disso, é objetivo da polı́cia federal apurar infrações em
detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e
empresas públicas, bem como apurar outras infrações que exijam repressão
uniforme, como práticas que possuam repercussão interestadual ou internacional,
assim como também compete à polı́cia federal prevenir e reprimir o trá�ico ilı́cito de
entorpecentes e drogas a�ins, o contrabando e o descaminho. As funções de polı́cia
marı́tima, aeroportuária e de fronteiras são exercidas pela polı́cia federal, a quem
compete também exercer, com exclusividade, as funções de polı́cia judiciária da
União.
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As polı́cias militares e os corpos de bombeiros militares, polı́cias civis e as polı́cias penais estadual e
distrital subordinam-se aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. No âmbito
municipal, a Constituição prevê a possibilidade de que os Municı́pios constituam guardas municipais
destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações.
Polícia
Rodoviária
e
Ferroviária
Federal
	
são, da mesma forma, órgãos permanentes, organizados e mantidospela união e
estruturados em carreira. A estas polı́cias compete o patrulhamento ostensivo das
rodovias e ferrovias, respectivamente.
Polícias
Civis
	
são dirigidas por delegados de polı́cia de carreira. Ressalvadas as competências da
União, a estas, incubem as funções de polı́cia judiciária e apuração de infrações
penais, exceto as infrações militares.
Polícias
Militares e
Bombeiros
Militares
	
as primeiras são responsáveis pelo policiamento ostensivo e a preservação da ordem
pública, enquanto os segundos cabe a execução de atividades de defesa civil.
Polícias
Penais
Federal,
Estadual e
Distrital
	
são vinculadas ao órgão administrador do sistema penal da unidade federativa a que
pertencem, e são responsáveis pela segurança dos estabelecimentos penais.
3. Sistema tributário nacional
Além das disposições gerais que caracterizam o sistema tributário nacional, Silva (2005, p. 712) a�irma
que este ainda possui como elementos fundamentais as limitações constitucionais do poder de tributar, a
distribuição da competência tributária por fontes, e as normas do federalismo cooperativo, todas
consubstanciadas nas disposições sobre a repartição das receitas tributárias e discriminação pelo produto.
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#PraCegoVer: a imagem mostra o mapa do mundo feito de moedas de dinheiro isolado no fundo branco.
Figura 1 - Mapa do mundo feito de moedas.
Fonte: Pogonici, Shutterstock, 2020.
3.1 Conceito e características do tributo
O Código Tributário Nacional (CTN) conceitua tributo como toda prestação pecuniária compulsória
instituı́da em lei e cobrada mediante atividade administrativa vinculada, que não constitua sanção
de ato ilı́cito. Segundo Silva (2005, p. 707), a situação que faz nascer a obrigação do pagamento do
tributo é chamada, por sua vez, de fato	gerador.
Nos exatos termos do CTN,
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda
ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato
ilı́cito, instituı́da em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.
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A de�inição apresentada no CTN deriva das caracterı́sticas do tributo que o de�ine. Por exemplo, ao
se caracterizar o tributo como prestação pecuniária diz-se que todo tributo tem que ser pago em
dinheiro, não sendo admitida outra forma para o seu adimplemento. E é dito compulsório porque o
contribuinte está obrigado a realizar o pagamento, não sendo facultado o inadimplemento.
Além disso, ao se dizer que a prestação deve ser em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir
admite-se a possibilidade de que o cálculo do tributo devido seja feito a partir de unidades
indexadoras, como unidades �iscais de referência. Contudo, é necessária a possibilidade de
conversão do valor devido em moeda corrente.
Quando o CTN caracteriza o tributo como aquele que não constitui sanção de ato ilı́cito, pretende-se
esclarecer que o tributo tem como fato gerador um ato lı́cito – como, por exemplo, o ato de auferir
renda. Atos regulares da vida em sociedade constituem fatos geradores, que tornarão obrigatório o
pagamento de tributos.
Ademais, ao se estabelecer a necessidade de que o tributo esteja instituı́do em lei, fez-se referência
ao artigo 150, inciso I, da Constituição, que estabelece que, sem prejuı́zo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municı́pios
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça.
Por �im, ao determinar que os tributos são cobrados mediante atividade administrativa plenamente
vinculada, quis-se dizer que não é facultado à Administração Pública deixar de cobrar o tributo
instituı́do por lei. Não há, portanto, discricionariedade, ou seja, a Administração Pública está
obrigada a observar as disposições legais e realizar o recolhimento do tributo.
3.2 Lei complementar 
A Constituição determina, em seu artigo 146, como matérias que devem ser objeto de lei
complementar, a disposição sobre os con�litos de competência, em matéria tributária, entre a União,
os Estados e os Municı́pios.
Também cabe à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, bem
como estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre 
A inclusão do último aspecto ocorreu por meio da Emenda Constitucional nº 42 de 2003. Houve,
ainda, a inclusão da previsão de que, também por meio de lei complementar, seja instituı́do um
regime único de arrecadação de impostos e contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municı́pios, de caráter opcional, com recolhimento uni�icado e centralizado, sendo a
distribuição aos entes federados.
A instituição dos tributos, por sua vez, se dá por meio de lei ordinária, observadas as limitações
impostas pela Constituição e pela legislação complementar. Em Território Federal compete à União
os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municı́pios, cumulativamente, os
impostos municipais. Ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.
a de�inição de tributos e suas espécies e, em relação aos impostos discriminados na
Constituição, sobre os respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes;
 
4. Espécies tributárias
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Tributo é um gênero constituı́do por diversas	 espécies: impostos, taxas, contribuições de melhoria,
empréstimos compulsórios e contribuições especiais. Sendo que as três primeiras espécies tributárias têm
a instituição de competência da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municı́pios, já que podem ser
instituı́dos por qualquer dos entes federativos. Por sua vez, a Constituição reservou à União a competência
para instituir as duas últimas espécies.
A teoria	 pentapartite, ou seja, a teoria que admite a existência de cinco espécies tributárias no
ordenamento jurı́dico brasileiro, é defendida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), segundo o qual os
empréstimos compulsórios e as contribuições especiais são espécies tributárias autônomas, não se
confundindo com as demais espécies de tributo. Segundo a ADI 447, relatório do ministro Octavio Gallotti,
voto do ministro Carlos Velloso (j. 5 de junho de 1991, P, Diário de Justiça de 5 de março de 1993)
[o]s tributos, nas suas diversas espécies, compõem o Sistema Constitucional
Tributário brasileiro, que a Constituição inscreve nos seus arts. 145 a 162.
Tributo, sabemos todos, encontra de�inição no art. 3º do CTN, de�inição que
se resume, em termos jurı́dicos, no constituir ele uma obrigação que a lei
impõe às pessoas, de entrega de uma certa importância em dinheiro ao
Estado. As obrigações são voluntárias ou legais. As primeiras decorrem da
vontade das partes, assim, do contrato; as legais resultam da lei, por isso são
denominadas obrigações ex	 lege e podem ser encontradas tanto no direito
público quanto no direito privado. A obrigação tributária, obrigação ex	lege, a
mais importante do direito público, "nasce de um fato qualquer da vida
concreta, que antes havia sido quali�icado pela lei como apto a determinar o
seu nascimento" (ATALIBA, Geraldo. Hermenêutica e Sistema Constitucional
Tributário. Diritto	 e	 pratica	 tributaria, Padova, Cedam, v. L, 1979). As
diversas espécies tributárias, determinadas pela hipótese de incidência ou
pelo fato gerador da respectiva obrigação (CTN, art. 4º), são a) os impostos(CF, art. 145, I; arts. 153, 154, 155 e 156), b) as taxas (CF, art. 145, II), c) as
contribuições, que são c.1) de melhoria (CF, art. 145, III), c.2) sociais (CF, art.
149), que, por sua vez, podem ser c.2.1) de seguridade social (CF, art. 195;
CF, 195, § 4º) e c.2.2) salário educação (CF, art. 212, § 5º) e c.3) especiais:
c.3.1) de intervenção no domı́nio econômico (CF, art. 149) e c.3.2) de
interesse de categorias pro�issionais ou econômicas (CF, art. 149).
Constituem, ainda, espécie tributária, d) os empréstimos compulsórios (CF,
art. 148).
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A natureza jurı́dica especı́�ica de cada uma das cinco espécies tributárias é determinada sobretudo pelo fato
gerador da respectiva obrigação, como dispõe o CTN. A denominação e demais caracterı́sticas formais
adotadas por lei, bem como a destinação legal do produto da arrecadação não são critérios adequados para
determinar a natureza de uma determinada espécie tributária. Assim, são classi�icados em tributos
vinculados e tributos	não	vinculados.
Fala-se em	tributos	vinculados quando há uma ação estatal, voltada ao contribuinte, sujeito responsável
pelo recolhimento do tributo. No caso dos tributos vinculados, a sua instituição é de competência do ente
responsável pela referida ação estatal que, voltada ao sujeito passivo, justi�ica a cobrança do tributo.
A arrecadação de valores em função da cobrança de tributos vinculados deve destinar-se a uma �inalidade
especı́�ica, não sendo admita a utilização da receita tributária em atividade diversa daquela legalmente
estabelecida.
Por sua vez, com relação aos tributos	não	vinculados, não se identi�ica nenhuma ação estatal voltada ao
contribuinte. Da mesma forma, a receita tributária decorrente dos tributos não vinculados pode ser
utilizada para quaisquer atividades, não havendo restrições à destinação dos valores auferidos com o
tributo.
A seguir, serão vistas as determinações constitucionais a respeito de cada uma dessas cinco espécies
tributárias, estabelecendo-se, ainda, se são tributos vinculados ou não vinculados.
4.1 Impostos
O imposto é de�inido por Baleeiro e Derzi (2018) como 
a prestação de dinheiro que, para �ins de interesse coletivo, uma
Pessoa Jurı́dica de Direito Público, por lei, exige coativamente de
quantos lhe estão sujeitos e têm capacidade contributiva, sem que
lhes assegure qualquer vantagem ou serviço especı́�ico em
retribuição desse pagamento.
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Além disso, os impostos são tributos não-vinculados, ou seja, não há uma atividade estatal voltada
ao sujeito passivo diretamente relacionada à cobrança de impostos. Assim, as receitas tributárias
decorrentes de sua arrecadação também não estão vinculadas a nenhuma atividade especı́�ica,
compondo o orçamento público nos termos do artigo 167, IV, da Constituição.
As condutas que ensejam a cobrança dos impostos são condutas particulares. Mencionam-se, por
exemplo, o Imposto de Renda (IR) ou o Imposto sobre Propriedades de Veı́culos Automotores
(IPVA). O IR é devido à medida em que os rendimentos e ganhos de capital forem percebidos pelos
contribuintes, ao passo que o IPVA incide quando o contribuinte detém a propriedade de veı́culo
automotor de qualquer espécie. Perceber renda e ganhos de capital ou deter propriedade de veı́culos
automotores são condutas particulares, não atreladas a qualquer ação estatal.
Assista aí
4.2 Taxas
As taxas, ao contrário dos impostos, são tributos vinculados, portanto a sua cobrança está
diretamente relacionada a uma ação estatal, direcionada ao contribuinte. Elas incidem, por exemplo,
na hipótese da existência de uma atividade estatal relacionada ao exercı́cio do poder de polı́cia. Ou,
ainda, na hipótese de haver um serviço público especı́�ico e divisı́vel, utilizado de forma efetiva ou
potencial; ou mesmo um serviço de utilidade pública, como a conservação das rodovias.
Sobre essa espécie tributária, Baleeiro e Derzi (2018) a�irmam que
 
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A Administração Pública, a seu turno, poderá cobrar taxas relativas ao exercı́cio do poder de polı́cia.
Atividades estatais, como as de �iscalização, controle, inspeção, vistoria, entre outras, constituem
fato gerador de taxa, uma vez que, além de serem atividades de interesse dos cidadãos, gera custos à
Administração Pública que devem ser suportados por aquele a quem se dirige a ação.
Sobre a incidência de taxas em face da prestação, pelo Estado, de atividades diretamente
relacionadas ao poder de polı́cia, Baleeiro e Derzi (2018) a�irmam que
[t]axa é o tributo cobrado de alguém que se utiliza de serviço público
especial e divisı́vel, de caráter administrativo ou jurisdicional, ou o
tem à sua disposição, e ainda quando provoca em seu benefı́cio, ou
por ato seu, despesa especial dos cofres públicos. Quem paga a taxa
recebeu serviço ou vantagem: goza da segurança decorrente de ter o
serviço à sua disposição, ou, en�im, provocou uma despesa do poder
público. A casa de negócio, a fábrica ou o proprietário podem não
invocar nunca o socorro dos bombeiros, mas a existência de uma
corporação disciplinada e treinada para extinguir incêndios, dotada
de veı́culos e equipamentos adequados e mantida permanentemente
de prontidão, constitui serviço e vantagem que especialmente lhes
aproveita e reduz a um mı́nimo inevitável seus prejuı́zos e riscos.
[p]oder de polı́cia é regularmente exercido quando a Administração,
dentro dos limites de sua competência, por exemplo, exerce censura
sobre �ilmes, teatros, diversões; controla pureza ou preços de
alimentos; afere pesos e medidas; estabelece o zoneamento de
atividades pro�issionais; restringe o abuso de ruı́dos e causas de
incômodo; submete à inspeção de segurança máquinas e veı́culos;
exige licença para abertura de estabelecimentos comerciais,
industriais, pro�issionais, edi�icação, loteamento de terrenos etc. O
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Com relação às taxas cuja cobrança decorre da prestação ou da disponibilização de serviço público
– especı́�ico e divisı́vel –, Baleeiro e Derzi (2018) a�irmam que o serviço é efetivo, quando
ministrado ao contribuinte a qualquer tı́tulo, isto é, porque seja do seu interesse ou porque deva
sujeitar-se a ele por sua atividade em relação terceiros; potencial, quando estiver efetivamente à
disposição do contribuinte, especí�ico, quando puder ser identi�icado e separado em “unidades
autônomas de intervenção da autoridade ou de sua utilidade”, ou de necessidade pública;
e divisível quando for possı́vel apurar a sua utilização individual pelo usuário.
Por �im, deve-se lembrar que a Constituição, ao estabelecer as limitações constitucionais ao poder
de tributar, especi�ica expressamente a impossibilidade de que a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municı́pios estabeleçam limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais. Ressalvando, contudo, a cobrança de pedágio pela utilização de
vias conservadas pelo Poder Público.
Nesse caso, também se trata da espécie tributária de taxa, uma vez que há uma atividade estatal –
serviços de conservação de rodovias – diretamente relacionada à cobrança do tributo. E, da mesma
forma, as receitas advindas da cobrança dessa taxa deverão serdestinadas às conservações das vias
pelo Poder Público.
exercı́cio desse poder de polı́cia onera os custos dos serviços
públicos e é provocado pelo interesse dos contribuintes que os
pagam. Já era assim nos tempos dos almotacés.
4.3 Contribuições de melhoria
A contribuição de melhoria é um tributo vinculado a uma ação estatal especı́�ica, relacionada à
realização de obra pelo Poder Público, que culmine na valorização da propriedade imóvel. Esse
tributo não se confunde com taxa ou com imposto, constituindo espécie diversa em função de suas
particularidades.
Baleeiro e Derzi (2018) a�irmam que a contribuição de melhorias é tributo sui	 generis, que tem
como justi�icativa o princı́pio do enriquecimento sem causa, uma vez que o Poder Público busca
restituir para si o benefı́cio que foi originado ao constituinte a partir do dinheiro público. De acordo
com os autores, 
[a] contribuição de melhoria oferece matiz próprio e especı́�ico: ela
não é a contraprestação de um serviço público incorpóreo, mas a
recuperação do enriquecimento ganho por um proprietário em
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Deve-se destacar que o fato gerador da contribuição de melhoria é a valorização efetiva do imóvel
cujo contribuinte é proprietário e no qual decorram de obras públicas. Não é cabı́vel exigir que o
pagamento do tributo em questão supere os ganhos obtidos pela valorização do imóvel, de forma
que não haja enriquecimento ilı́cito por parte do Estado. Ademais, de acordo com Baleeiro e Derzi
(2018), em que pese a cobrança ser realizada a partir do benefı́cio, o total das contribuições
exigidas em razão da execução de uma obra não poderá exceder seu custo.
virtude de obra pública concreta no local da situação do prédio. Daı́ a
justi�icação do tributo pelo princı́pio do enriquecimento sem causa,
peculiar ao Direito Privado. Se o Poder Público, embora agindo no
interesse da coletividade, emprega vultosos fundos desta em obras
restritas a certo local, melhorando-o tanto que se observa elevação do
valor dos imóveis aı́ situados, com exclusão de outras causas
decorrentes da diligência do proprietário, impõe-se que este, por
elementar princı́pio de justiça e de moralidade, restitua parte do
benefı́cio originado do dinheiro alheio.
4.4 Empréstimos compulsórios
E� uma espécie tributária prevista na Constituição, cuja competência para sua instituição é privativa
da União. O empréstimo compulsório visa a atender despesas extraordinárias do Estado,
decorrentes de calamidade pública, guerra externa ou sua iminência, ou, ainda, a custear
investimento público de relevante interesse social, consoante disposto no artigo 148, incisos I e II.
Chama-se empréstimo compulsório porque sua cobrança não decorre de situação em que haja
acordo de vontades: sua exigência ocorre de forma unilateral e forçada. Deve-se destacar, contudo,
que se trata de empréstimo, ou seja, o valor pago pelo contribuinte será devolvido oportunamente.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) ressaltam a existência de duas hipóteses em que o Estado
pode instituir empréstimos compulsórios. Na primeira, o Estado decreta que, quem estiver em
certas condições caracterı́sticas de um fato gerador de imposto, é obrigado a entregar-lhe uma
determinada soma, que será restituı́da após determinado perı́odo, com ou sem juros. Na segunda, o
Estado pode oferecer ao contribuinte a possibilidade de que se isente de certo imposto, se lhe
emprestar uma quantia maior do que a originalmente devida.
E� imprescindı́vel, de acordo com Baleeiro e Derzi (2018), a edição de lei complementar especial
para instituição do empréstimo compulsório, o que deverá ocorrer toda vez que surja
concretamente uma das hipóteses constitucionalmente admitidas. A lei em questão deverá de�inir
tanto a hipótese de incidência do tributo quanto suas consequências normativas – como o prazo de
pagamento, por exemplo – e as obrigações acessórias e sanções cabı́veis.
4.5 Contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico, de
interesse das categorias profissionais ou econômicas
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São espécies tributárias previstas no artigo 149 da Constituição Federal e a competência para
institui-las é privativa da União. A discussão acerca da natureza jurı́dica das contribuições especiais
não é nova e o STF admite tratar-se de um tributo especı́�ico, não se confundindo com imposto ou
taxa.
Sobre o assunto, Baleeiro e Derzi (2018) a�irmam que
Segundo os autores, as contribuições são tributos que também estão vinculados a uma atuação
estatal relacionada ao obrigado, embora de forma mediata e indireta. Dividem-se em sociais,
de intervenção no domínio econômico e pro�issionais.
São consideradas contribuições sociais aquelas que têm como objetivo promover a manutenção da
ordem e da justiça social. Como exemplo, menciona-se a previsão constitucional de que a educação
básica pública terá como fonte adicional de �inanciamento a contribuição social do salário-
educação, recolhida pelas empresas na forma da lei (artigo 212, parágrafo quinto).
As contribuições de intervenção no domı́nio econômico possuem natureza extra�iscal, de
arrecadação vinculada. Referem-se a bens e a atividades empresariais, como, por exemplo, a
Contribuição de Intervenção no Domı́nio Econômico Combustı́veis (CIDE Combustı́veis), que incide
sobre a importação e a comercialização de combustı́veis em geral, no qual a utilização dos recursos
também é vinculada à �inalidade especı́�ica. No caso, a receita tributária decorrente da CIDE
Combustı́veis destina-se ao subsı́dio para compra de combustı́veis, a programas ambientais, e ao
�inanciamento de programas de infraestrutura de transporte.
Já as contribuições pro�issionais constituem tributos de competência privativa da União que
incidem sobre o exercı́cio de atividades pro�issionais – ou atividades econômicas. As contribuições
pro�issionais são exigidas daqueles sujeitos que integram determinados grupos sociais,
pro�issionais ou econômicos, que estejam ligados pela identidade de seus interesses. Destinam-se
ao custeio de serviços, pelo Estado, que sejam de interesse da categoria em questão, e dos quais
esses contribuintes aproveitem.
[d]outrinariamente, pode sustentar-se, e no Brasil tem sido
sustentado, que as chamadas ‘contribuições especiais’ e
‘contribuições para�iscais’ não assumem caráter especı́�ico: ora são
impostos, ora taxas, não sendo impossı́vel a consociação destas com
aqueles. Distinguir-se-ão apenas pela delegação do poder �iscal a
entidades criadas pelo Poder tributante, assim como a destinação das
respectivas receitas à manutenção de tais entidades públicas ou
semipúblicas.
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Por �im, a Emenda Constitucional número 39 de 2002 estabeleceu a possibilidade de que União,
Estados e Municı́pios instituam a contribuição de iluminação pública, consoante artigo 149-A da
Constituição Federal, em que a contribuição pode ser instituı́da e cobrada pelos Municı́pios e pelo
Distrito Federal com vistas ao custeio da iluminação pública.
5. Fiscalidade, parafiscalidade e extrafiscalidade
Há diferentes espécies tributárias, as quais atendem a diferentes objetivos. Em virtude da existência de
mais de uma �inalidade da atividade tributária, a doutrina classi�ica a tributação a partir da sua função, ou
seja, a partir do que se pretende com a instituição de tributos. As funções tributárias podemser
classi�icadas como �iscalidade, para�iscalidade e extra�iscalidade.
Entende-se por �iscalidade a função tributária relacionada à arrecadação de recursos. Assim, quando a
atividade tributária se destina a incrementar as reservas do Poder Público, trata-se de atividade tributária
relacionada à �iscalidade.
Por sua vez, caracteriza-se extra�iscalidade da atividade tributária quando a tributação tem como objetivo
a consecução de política	 econômica	 ou	 social. A extra�iscalidade, portanto, pretende estimular ou
desestimular determinada conduta, por meio da incidência de tributos. Destaca-se que as variáveis
utilizadas na tributação podem considerar uma diferença de alı́quota ou mesmo a não-tributação em
determinada hipótese.
Sobre a função extra�iscal, Meirelles (2000) a�irma que
Assim, a utilização dos tributos como mecanismo auxiliar do poder regulatório tem como �inalidade
última a satisfação do interesse público.
[a] extra�iscalidade é a utilização do tributo como meio de fomento ou de
desestı́mulo a atividades reputadas convenientes ou inconvenientes à
comunidade. E� o ato de polı́cia �iscal, isto é, de ação de governo para o
atingimento de �ins sociais através da maior ou menor imposição tributária.
Modernamente, os tributos são usados como instrumento auxiliar do poder
regulatório do Estado sobre a propriedade particular e as atividades privadas
que tenham implicações com o bem-estar social. Até mesmo o direito norte-
americano, tão cioso das liberdades individuais, admite essa função
extra�iscal dos tributos, para o incentivo ou repressão da conduta particular.
 
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Por �im, a para�iscalidade refere-se à descentralização da atividade administrativa. Por meio da
instituição de tributos – como as contribuições especiais –, o Estado assegura a transferência de recursos
dos contribuintes a entidades, públicas ou privadas, que utilizarão os recursos auferidos para a prestação
de atividades de interesse do contribuinte.
O Código Tributário Nacional foi elaborado na forma de lei ordinária, sob a vigência da
Constituição de 1946. Contudo, o CTN foi recepcionado pela Constituição como Lei
Complementar, uma vez que seu conteúdo é compatıv́el com a Constituição.
É ISSO AÍ!
Nesta unidade, você teve a oportunidade de:
a Constituição não cria tributos específicos;
o texto constitucional estabelece o Sistema Tributário Nacional, fixando a competência dos
entes federativos para a criação dos tributos e regras gerais a serem observadas, bem como
limitações constitucionais ao poder de tributar;
os mecanismos para a defesa do Estado e das instituições democráticas são o estado de
defesa e o estado de sítio;
a segurança pública é realizada por meio de órgãos específicos, tais como a polícia federal, a
polícia rodoviária e ferroviária federal, as polícias civis, as polícias militares e bombeiros
militares e polícias penais federal, estadual e distrital;
as espécies tributárias são impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos
compulsórios e contribuições especiais.
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, A. e DERZI, M. A. M. Direito	tributário	brasileiro. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. 
BRASIL. Constituição	 da	 República	 Federativa	 do	 Brasil: texto constitucional promulgado em 5 de
outubro de 1988, com as alterações determinadas pelas Emendas Constitucionais de Revisão n. 1 a 6/94,
pelas Emendas Constitucionais n. 1/92 a 91/2016 e pelo Decreto Legislativo n. 186/2008. Brası́lia, DF:
Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2016. 
BRASIL. Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Diário	o�icial	da	união: seção 1,
Brası́lia, DF, out. 1966.
MEIRELLES, H. L. Direito	administrativo	brasileiro. 15 ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2000.
MORAES, A. de. Direito	Constitucional. 33 ed. São Paulo: Atlas, 2017.
NOVELINO, M. Curso	de	direito	constitucional. 11 ed. Salvador: JusPodivm, 2016.
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SILVA, J. A. da. Curso	de	Direito	Constitucional	Positivo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
TAVARES, A. R. Curso	de	direito	constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.