AULA 1

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ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA
AULA 1
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Bruna Leal Barcellos
CONVERSA INICIAL
Nesta aula, você conhecerá aspectos básicos da Análise de Política Externa (APE). Como primeiro
ponto, o Tema 1 trará uma revisão histórica sobre o surgimento da APE. Também nesse tópico serão
abordadas algumas das mudanças conceituais sobre a área. Como sequência a esse debate, o Tema 2
irá apresentar duas abordagens da APE: Política Externa Comparada e “Teorias de Médio Alcance”,
buscando explorar as ideias básicas que fazem parte de ambas as visões.
No Tema 3, alguns conceitos sobre o que é a política externa serão expostos. Você conseguirá
observar como a definição se altera de acordo com a visão que diferentes autores têm a respeito do
que a política externa representa. No Tema 4, faremos uma abordagem acerca do surgimento e do
desenvolvimento da APE no Brasil.
Por fim, o Tema 5 irá encerrar o conteúdo desta aula com uma argumentação sobre a relação
das Relações Internacionais e a APE. Sabendo que a APE é uma subárea das Relações Internacionais,
quais seriam os pontos que as separariam?
TEMA 1 – SURGIMENTO E CONCEITOS BÁSICOS DA APE
Tendo seu início como uma subárea das Relações Internacionais em 1950 (Faria, 2012, p. 102), a
Análise de Política Externa (APE) possui raízes teóricas, sendo fundamentada nas investigações com
maior empiria e foco no princípio geral (Hudson; Vore, 1995, p. 212), tendo como um dos objetivos
primários abrir a “caixa-preta” do Estado.
Em relação às teorias já existentes no período, a APE nasce apoiada nos princípios realistas e
sistêmicos; ou seja, adota a visão estadocêntrica que o realismo carrega, sendo o Estado o ator
principal em todos os níveis de análise propostos e também dentro do cenário anárquico que
envolveria o sistema internacional. De acordo com essa vertente, as ações estatais em campo externo
ocorreriam de forma a maximizar os seus ganhos e, consequentemente, minimizar suas perdas.
A dinâmica de escolha pelo bem individual do Estado ocorreria com base na seleção de uma das
diversas alternativas disponíveis em seu processo decisório. A alternativa com maior probabilidade de
utilidade seria a escolhida (Mintz; Derouen, 2010, p. 7).
A perspectiva realista para a abordagem de APE acaba ocasionando uma análise muito simplista
das relações entre Estados em cenário internacional, negligenciando diversas outras perspectivas que
viriam a surgir posteriormente e complementar a visão da APE.
Retomando a história de desenvolvimento do campo de APE, James Rosenau (1966, citado por
Hudson; Vore, 1995) deve ser citado devido à sua contribuição para a área. Ele apresentou o desejo
por uma teoria que pudesse não somente ser empírica e passível de teste, mas que também se
caracterizasse de forma mais geral do que aquelas até então praticadas. Com inspiração no trabalho
de genética proposto por Gregor Mendel, para Rosenau, a análise de diferentes Estados e seus
comportamentos resultariam em maior compreensão das interações interestatais considerando
também suas dimensões de poder.
Outros autores que também devem ser mencionados ao realizarmos uma análise histórica do
desenvolvimento do campo da APE são Snyder, Brunk e Sapin (1954, citados por Nanci; Pinheiro,
2019, p. 10). Para eles, a política externa se caracterizaria como “[...] um produto de decisões e estas
não surgem, pura e simplesmente, de estímulos externos, mas são processadas por um mecanismo
dentro do Estado”. Como podemos compreender a visão desses autores sobre a política externa?
Em suma, Snyder, Brunk e Sapin (1954, citados por Nanci; Pinheiro, 2019, p. 10) vão adicionar à
problematização de política externa as dinâmicas domésticas estatais. A agenda externa de Estado
não seria somente uma reação aos movimentos e mudanças internacionais, mas também uma
representatividade dos próprios movimentos que ocorrem em ambiente interno a esse ator.
Com o trabalho desses autores, quebra-se o elo entre a APE e o realismo. Nisso, no entanto, não
se deve compreender que ela não mais é realizada à luz realista, mas sim que seu foco se expande, e
agora é possível que a APE interaja com outras teorias e abordagens. Esses autores também chamam
a atenção para o processo de tomada de decisão dentro da APE e a necessidade de se compreender
como ele se dá (Mendes, 2014, p. 6).
Renshon e Renshon (2008, p. 511) têm em sua interpretação que “nenhuma guerra, crise ou
mudança histórica ocorre sem a interferência de líderes individuais”. O que podemos compreender
disso? Os ciclos históricos que observamos, as grandes rupturas, tanto as econômicas quanto as do
status quo, e qualquer outro evento de grande percepção internacional ocorrem a partir da decisão
de um ator.
A visão desses autores vem complementar a de Mendes sobre a questão da APE e seu exercício
sobre o processo de decisão. Para compreender a política externa, de acordo com Renshon e
Renshon (2008), seria necessário perceber como as ações internacionais foram tomadas, que
caminhos se trilharam até que essas ações fossem pensadas e, por fim, colocadas em prática.
Não obstante, não somente o trabalho de Snyder, Brunk e Sapin foi responsável pelo fim da
relação tão próxima entre APE e o realismo. As mudanças observadas no mundo tiveram seu papel
na alteração da relação entre essa subárea e essa teoria clássica. O surgimento de atores
supranacionais ou até mesmo subnacionais e o importante papel que a União Europeia passou a ter
nas relações internacionais – entre outros fatores que fortaleciam cada vez mais o papel de outros
atores – foram importantes pontos que aumentaram ainda mais o distanciamento entre a APE e a
abordagem realista.
Na visão de Salomón e Pinheiro (2013), esse novo cenário possibilitaria até mesmo o uso da APE
para a análise de organizações não estatais. No entanto, como as próprias autoras alertam, a falta de
coesão entre outros fatores dificulta a execução dessa avaliação, sendo necessário que o pesquisador
tome cuidado na escolha do objeto analisado.
Outra abordagem não muito distante da proposta por Snyder, Brunk e Sapin é a de Harold e
Margaret Sprout (1956). A aproximação entre as visões desses autores está na ideia de não somente
considerar o Estado como ator unitário na APE, como o realismo faria. Para Harold e Sprout (1956,
citados por Hudson; Vore, 1995, p. 214), as questões de indivíduo também teriam de ser somadas à
análise, aprofundando a pesquisa do autor que agora também teria que levar em conta aquele que
executa as ações no cenário externo.
É possível observar diversas visões sobre a APE e qual é (ou deveria ser) o seu papel nas análises.
A diversidade de definições e abordagens proporciona ao pesquisador um vasto leque de escolha
sobre a partir de qual visão orientar o estudo. Cabe a ele identificar qual prisma se qualifica como
sendo o mais propício à execução de sua análise, a fim de conseguir alcançar os objetivos finais.
Para encerrar o primeiro tema desta aula, tomamos emprestado a visão de Mintz e Derouen
(2010, p. 5) de que a APE auxiliaria na “identificação de padrões de decisão”, sendo a APE como uma
subárea, uma grande contribuição para suas origens: as Relações Internacionais.
TEMA 2 – AS DUAS CORRENTES DA APE
Diante das limitações impostas pela abordagem realista à APE, observa-se o surgimento de duas
vertentes que buscariam transformar em certo ponto a área. A primeira vertente, vindo a ser
conhecida como Política Externa Comparada, teria seu surgimento na “Revolução” Behaviorista das
Ciências Sociais que perdurou durante as décadas de 1950 e 1960 (Dahl, 1961, citado por Nanci;
Pinheiro, 2019, p. 9).
Influenciada por James Rosenau e seu trabalho “Pre Theories and Theories of Foreign Police”
(Figueira, 2009, p. 30), a Política Externa Comparada nasceria da ideia de recolher dados que
poderiam ser obtidos pelos próprios Estados e organizações internacionais, entre outros, com a
aplicabilidade de uma metodologia quantitativaou qualitativa. Seu intuito era promover a análise
comparada entre diferentes nações e a partir daí identificar padrões existentes dentro do campo de
política externa.
A prática de Política Externa Comparada também foi bem vista pelos Estados que conseguiam
observar nesse método de análise uma alternativa no campo de tensões internacionais (Nanci;
Pinheiro, 2019, p. 9). Voltando a tratar de Rosenau e seu papel no impulso dessa vertente, o autor
também traz a abordagem de linkage theory. A linkage theory relata a relação entre o campo
doméstico e o externo. Nessa visão, ocorre a influência das políticas domésticas na política externa
do Estado.
Somada a essa visão, Rosenau também vai trabalhar sob a ótica de que a política externa se
adaptaria conforme as necessidades estatais. É possível unir essa última visão do autor com a de
linkage theory e dialogar com ela. Se ocorre uma influência das políticas domésticas sobre o
comportamento político estatal externamente, pode-se dizer que as políticas domésticas também
representarão as mudanças nas necessidades – e até mesmo demandas – internas. Tais demandas se
refletirão no comportamento externo estatal.
Todas essas questões que envolvem a Política Externa Comparada e sua ascensão dentro da APE
serão mais exploradas nas próximas aulas.
A segunda vertente a ser trabalhada é a de Teorias de Médio Alcance, proposta por Robert
Merton em 1970, inspirado pelo trabalho de David Easton em 1953. Merton teve grande importância
no meio da pesquisa durante a década de 1970, também lecionando na União Soviética no período
da Guerra Fria.
As Teorias de Médio Alcance, como Merton propugnava, seriam uma abordagem crítica aos
pesquisadores que acreditavam que uma teoria teria capacidade de explicar uma vastidão de
fenômenos internacionais. As Teorias de Médio Alcance, como propostas pelo autor, se
caracterizariam pelo foco reduzido e seriam específicas para determinados tipos de problemáticas,
facilitando a análise de um evento e fugindo das generalizações que as grandes teorias poderiam
trazer (Ferreira, 2008, p. 99).
TEMA 3 – O QUE É POLÍTICA EXTERNA
Ainda que alguns conceitos e visões sobre a APE tenham sido previamente tratados, a definição
ou visão sobre a política externa não deve ter sua importância negligenciada. A compreensão e
adoção de uma visão sobre a política externa é um dos passos mais importantes do pesquisador
durante o processo de análise, pois é baseado nessa definição que poderá guiar seu estudo.
Iniciando por um debate preliminar acerca da definição de política externa, podemos citar Hill
(2003, p. 2-4) e sua visão de que a imagem da sociedade sobre a política externa não tende a ser um
conceito complexo. É possível perceber, de acordo com o autor, que a sociedade não enfrenta
dificuldade na interpretação de política externa como sendo aquilo que o Estado executa em relação
ao outro, sendo esse ato exercido no cenário exterior ao estatal. Para Hill (2003), as complexidades e
problemáticas da definição de política externa seriam mais presentes no campo de pesquisa do que
no ambiente social. Em particular, ele defende que a política externa pode ser o que os decisores
definem ao decidirem qual política adotar.
A visão de Hill, no entanto, também caminha para a da política externa como ação estatal em
relação a outro ator estatal. Essa abordagem ainda coloca o Estado como ator central, e muitas vezes
pode significar uma forma de negligência em relação aos outros atores envolvidos e hoje já
considerados na política externa.
Como ressaltam Nanci e Pinheiro (2019), as novas dinâmicas internacionais também geram uma
diversificação nas relações existentes; logo, uma definição sobre política externa em que somente o
Estado é considerado pode não ser o suficiente para determinadas análises.
Mesmo assim, Hill (2003) ainda soma a esse debate quando adiciona o fator valor na relação de
política externa. A política externa, sob essa ótica, seria uma representatividade dos valores internos
estatais. Como podemos utilizar a ideia de valor para observar as ações estatais no cenário externo?
Quando se observa um Estado que introduz em seu posicionamento internacional questões internas
como a defesa da democracia, a agenda ambiental ou até mesmo a visão sobre temas como
segurança, nota-se a externalização dos valores internos estatais.
Avançando na questão sobre o que é política externa, em alguns debates adicionam-se outros
atores ao processo, identificando que, além de uma multiplicidade daqueles envolvidos na política
externa, também existe a dos canais pelos quais essa política pode ser executada. Nisso, entram as
concepções de acordos bilaterais, multilaterais e organizações internacionais, entre outros (Clarke;
White, 1989).
Outra forma de ver a política externa é a partir da não tomada de decisão estatal (Hill, 2003). A
inação estatal também representa a visão daquele ator sobre determinado problema; logo,
caracteriza sua percepção e representa um ato de política externa. A inação pode ser a decisão de
não agir ou o ato de evitar a tomada de uma decisão, assim como a falha em agir que pode ser lida
como uma “paralisia do sistema de tomada de decisões” (Nanci; Pinheiro, 2019, p. 107).
A escolha por não agir também representa o ato de excluir determinados temas da agenda
governamental. Como salienta Hill (2003, p. 107), pode-se compreender esse fenômeno como o
“peso da existência das ordens das coisas”. Compreende-se que a decisão de inação pode ser
tomada pela não compreensão do Estado sobre o fato de aquele tema não ser importante ou pela
simples decisão estatal de dar preferência a outros que julga mais relevante.
Retomando à política externa como ação, esta pode ser vista como uma representatividade
externa daquilo que o Estado é internamente. O exercício de política externa seria, então, uma forma
de o Estado externalizar suas preferências e visões domésticas e, assim, construir sua identidade. Tal
construção ocorreria de forma simultânea entre os Estados, “dando significado à linguagem política e
social estatal” (Resende, 2009, p. 15).
Uma definição que aborda alguns diferentes aspectos da política externa e que merece citação é
a de Nanci e Pinheiro (2019, p. 6), que compreendem que a
[...] a política externa deve ser entendida como uma dimensão da atividade política em geral e não
como um domínio de natureza totalmente distinto dos demais [...] a política externa não é
resultado tão somente de oportunidades e restrições presentes no sistema internacional [...] toda
ação política deve ser pensada como potencialmente constitutiva da agenda de política externa de
um país.
Como última definição de política externa a ser apresentada neste tema, temos a visão de
política externa como política pública (Pinheiro; Milani, 2011; Salomón; Pinheiro, 2013). Essa
abordagem surgiu conforme as alterações nas dinâmicas externas.
TEMA 4 – ANÁLISE DA APE NO BRASIL
É possível analisar a APE como uma área ainda em processo de consolidação no Brasil (Salomón;
Pinheiro, 2013, p. 42). Tendo seu avanço na década de 1970, em conjunto com as Relações
Internacionais, pode-se dizer que ambas as áreas se beneficiaram das mudanças observadas durante
esse período.
As alterações de organização internacional deram espaço para que mais nações tivessem
participação nos debates, e com isso países como o Brasil, ainda vistos de forma mais excludente,
passaram a ter um papel nesses debates, vindo a se tornar importantes players no cenário
internacional.
O caráter autônomo e proativo adotado pelo Brasil já a partir da década de 1960 criou espaço
para as discussões de Relações Internacionais em território nacional. No entanto, o surgimento da
área no país seguiu o mesmo caminho que nos Estados Unidos, se aliando à Ciência Política (Faria,
2012, p. 104).
As mudanças no cenário internacional, com o reconhecimento da importância de novos atores
que não somente o Estado como unitário, se somaramàs transformações domésticas vividas pelo
Brasil. A redemocratização brasileira também alterou sua postura internacional, e tudo isso em
conjunto criou uma nova dinâmica em que o país pôde se inserir.
Observa-se nesse caso que a situação no ambiente real – participação brasileira nos debates
internacionais – influenciou o campo teórico ao impulsionar as análises sobre o sistema internacional
e considerar a APE como abordagem propícia a esse novo panorama. A emergência da APE foi
perceptível no Brasil, e o tema se tornou um dos mais abordados nas pesquisas realizadas entre 1998
e 2006 (Nanci; Pinheiro, 2019, p. 16).
Ou seja, ainda que tenha sua presença no país de forma recente, a APE já se mostrou bem-
sucedida no campo das pesquisas. A compreensão dessa ascensão não pode ser lida sem que se
considerarem as mudanças internacionais. O novo cenário de interdependência internacional tem
grande papel nisso, pois esta correlaciona como os Estados acabam dependendo um do outro em
diversas áreas. A criação de blocos regionais, econômicos, assim como a adesão dos Estados a
organismos internacionais representam formas de confirmação dessa interdependência.
Com esse painel exposto, as decisões e tensões internacionais se tornam cada vez mais cruciais
no processo de desenvolvimento das nações ou na sua manutenção internacional. Os avanços dos
estudos da APE são uma representatividade da importância de toda essa conjuntura.
TEMA 5 – A RELAÇÃO ENTRE A APE E AS RELAÇÕES
INTERNACIONAIS
Um dos grandes momentos de mudança – não somente para as relações internacionais, mas
também para a disciplina de Relações Internacionais – pôde ser visto como o fim da Guerra Fria. Com
a modificação de cenário, se observa que Relações Internacionais, como disciplina naquele momento,
não mais se mostrava capaz de prever as mudanças internacionais (Hudson; Vore, 1995, p. 209-2010).
A compreensão sobre a nova situação da disciplina de Relações Internacionais trouxe à tona as
problemáticas existentes internamente. Suas teorias, métodos e conceitos aplicados precisavam ser
renovados, novas visões deveriam ser somadas às já existentes, novas abordagens deveriam ser
aplicadas como forma de respostas às mudanças observadas no cenário real.
Um problema claro, até então parte das Relações Internacionais, era a de sua visão
estadocêntrica. A percepção que o campo tinha de que as decisões são resultado das ações humanas
singulares ou em grupo (Hudson, 2005) muitas vezes também levava a uma interpretação de que
essas decisões só eram possíveis se partissem do Estado.
A maior proatividade dos Estados em cooperar, o novo cenário de interdependência já
explorado e as novas redes de relações que surgiam no cenário externo comprovavam que essa visão
das Relações Internacionais não era mais suficiente para a compreensão do próprio objeto de
estudos. A APE, como uma subárea das Relações Internacionais, surge como uma forma de cobrir as
lacunas cada vez mais aparentes.
No caso brasileiro, como abordado no tema anterior, a emergência das Relações Internacionais e
da APE se deu quase de forma conjunta, se fortalecendo nas mudanças do cenário externo. No
entanto, a relação próxima da APE com as Relações Internacionais – e seu caráter como subárea –
não elimina a necessidade de identificar as dicotomias existentes entre ambas.
As Relações Internacionais, assim como a APE, colocam o foco de análise sobre a atuação de
atores no ambiente internacional. No entanto, as Relações Internacionais utilizam sua lente de análise
de forma mais ampla, ao passo que a APE executa uma análise reduzida, tendo a capacidade de
trabalhar sobre um tema específico. Essa abordagem da APE tem apoio na “teoria do ator específico”,
considerando pontos como ações, objetivos e decisões desses atores (Hudson, 2005, citado por
Salomón; Pinheiro, 2013, p. 40).
A APE tem como aspectos as questões:
a) Multifatoriais: inclui variáveis explicativas;
b) Multiníveis: inclui diferentes níveis de análise;
c) Multidisciplinares: inclui aspectos e visões de diferentes campos;
d) Integrativas: integra para si os moldes de análises de outras disciplinas (Hudson, 2005, p.
22).
Todos esses pontos auxiliariam também na função da APE em considerar detalhes e adicionar
esses detalhes em suas análises. Como contrapartida da visão das Relações Internacionais como
disciplina estadocêntrica, a APE colocaria como ponto central a decisão humana (Hudson; Vore, 1995,
p. 211). A isso se somam outras variáveis antes não tão aplicadas, e os fatores materiais e ideacionais
passam a fazer parte da análise.
Com isso, a APE conseguiria abordar a influência de questões de cultura, comportamento e
influência das sociedades entre outros fatores sobre as decisões do Estado no cenário externo
(Hudson; Vore, 1995). Ou seja, o campo da APE consegue trazer à tona variáveis que antes não eram
consideradas, mas que nos estudos atuais se mostram muitas vezes essenciais para a execução da
análise proposta pelo pesquisador.
NA PRÁTICA
Considerando a introdução sobre política externa apresentada nesta aula, acesse o site do
Ministério das Relações Exteriores no conteúdo de “Gestão Administrativa” da política externa
brasileira: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/?option=com_sppagebuilderview=pageid> Com base
na análise desse conteúdo, será possível compreender alguns pontos importantes da gestão
brasileira para o tema.
FINALIZANDO
Nesta aula, você foi introduzido a algumas questões básicas da Análise de Política Externa (APE).
Começamos com uma revisão histórica sobre o surgimento e desenvolvimento desse campo, e você
foi capaz de observar a relação inicial entre a APE e o realismo, assim como as problemáticas que
surgiram pela junção dessas duas visões. Foi possível também perceber as mudanças que ocorreram
no campo da APE como fruto das transformações na dinâmica internacional, identificando a relação
entre campo metodológico e real.
O tema acerca das duas correntes da APE auxiliou-o a se aprofundar em duas das principais
abordagens existentes: Política Externa Comparada e Teorias de Médio Alcance. Ambas são relevantes
para a compreensão da evolução da APE, pois representam fases pelas quais ela passou e como
modificou sua visão sobre o objeto analisado com o tempo.
No tema sobre “O que é política externa”, pudemos adentrar no campo de definições e
compreender como a visão sobre política externa pode se alterar conforme a perspectiva a respeito
do ambiente real. Nesse momento, identificamos que a visão realista ainda pode existir em algumas
definições, mas também percebemos que a nova conjuntura internacional já provoca mudanças
naquilo que compreendemos e julgamos ser política externa.
http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/?option=com_sppagebuilderview=pageid
Quando falamos da APE no Brasil, parte se deu pela importância de compreender a relação dela
como disciplina e o cenário internacional como prática da vida real, ou seja, como o teórico impacta
o real, e vice-versa. No caso brasileiro, foi possível identificar que a emergência da APE, assim como
das Relações Internacionais como disciplina, se deu em conjunto com o novo papel internacional
adotado pelo Brasil.
Por fim, ao tratarmos sobre a relação da APE com as Relações Internacionais, executamos um
esforço em compreender por que uma subárea se tornou tão importante. Observar a APE como uma
forma de reinventar as Relações Internacionais novamente nos coloca no debate sobre a relação do
real com o teórico. Devemos ter em mente que as disciplinas se adaptam às novas conjunturas
existentes e que, caso falhem nessa adaptação, se tornam obsoletas e não mais se mostram úteis
para análises mais contemporâneas.
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