Introdução à Administração Pública

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DESCRIÇÃO
Princípios, fundamentações e poderes da administração pública. Governança pública: fundamentos e
distinção entre governança e governo. Controle e responsabilidade da administração pública.
PROPÓSITO
Compreender os conceitos fundamentais relacionados à estrutura da administração pública com base na
Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) de 1988 e em suas emendas, assim como os
principais pontos inerentes à dinâmica dela e o controle dos seus atos.
OBJETIVOS
MÓDULO 1
Definir os fundamentos e os princípios da administração pública
MÓDULO 2
Identificar a estrutura da administração pública no Brasil
INTRODUÇÃO
Neste tema, trataremos dos principais tópicos do estudo da administração pública. Fortemente
interdisciplinar, esse estudo dialoga com os conhecimentos das áreas de Administração, Ciência Política e
Direito.
Apresentaremos a estrutura da administração pública, assim como os seus princípios descritos da
Constituição Federal. Atualmente, as definições de governo e de governança ganharam novas dimensões;
por isso, elas também são merecedoras de uma abordagem aprofundada.
Em seguida, discutiremos o sistema do controle dos atos administrativos. É necessário observar que
muitos dos pontos apresentados estão estruturados na Constituição Federal ou na legislação brasileira.
Lembre-se ainda de que a administração pública e seus membros devem operar sempre na obediência
dos princípios e das responsabilidades previstas em lei.
MÓDULO 1
 Definir os fundamentos e os princípios da administração pública
OS FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA: A RELAÇÃO ENTRE ESTADO,
GOVERNO E SOCIEDADE
Para começarmos a discussão sobre a administração pública, precisamos, antes disso, fazer um exercício
de reflexão acerca da nossa própria história. Num passado distante, vivíamos em pequenos grupos que
sobreviviam à base da caça de animais e da coleta de frutas.
Esse contexto do ser humano da pré-história ficou conhecido como “o estado de natureza”. Essa
expressão deriva de ideias iluministas do século XVII presentes na obra de Thomas Hobbes. Esse estado
remete à ideia de ausência de sociedade; nela, a violência é generalizada e existe um clima de todos
contra todos.
Ao longo do tempo, os seres humanos passaram a dominar técnicas de agricultura e já não precisavam se
deslocar constantemente em busca de comida. Como consequência dessa maior disponibilidade de
alimentos, foi possível haver a formação de comunidades com um número cada vez maior de pessoas.
É nesse ponto da história que começam a surgir os primeiros dilemas que fazem parte da construção do
que conhecemos como a administração pública.
Podemos imaginar o seguinte exemplo para tal dilema: uma casa em que antes viviam três pessoas passa
a ser habitada por 30. Qual seria a probabilidade de surgirem problemas de convivência? Resposta:
provavelmente, ela seria muito grande. Isso não quer dizer que não haja soluções para evitar conflitos,
como, por exemplo, a definição de regras, a organização de um orçamento doméstico ou a distribuição de
tarefas coletivas entre os moradores.
A administração pública lida com esse tipo de problemas da convivência humana. Mas ela o faz numa
escala muito maior: num município, no estado ou num país.
 COMENTÁRIO
O Brasil, por exemplo, tem mais de 200 milhões de habitantes.
A administração pública, portanto, é uma autoridade que surge como resultado do esforço de organizar a
vida em sociedade e disciplinar as relações entre as pessoas.
MAS AINDA RESTA UMA DÚVIDA: COMO PODEMOS DEFINIR
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA?
De forma resumida, ela, pontua Hood (2009), configura o desenho e a operação de projetos, serviços e
organizações públicas. Em outras palavras, a administração pública lida tanto com a gestão de
organizações governamentais quanto com a elaboração, o acompanhamento e a avaliação de políticas
públicas. Podemos dizer também que ela trata da gestão da vontade geral.
 SAIBA MAIS
O conceito de vontade geral remete à ideia da vontade de todas as pessoas, dos interesses de um povo
como um todo. Ele tem origem no livro clássico O contrato social, escrito pelo filósofo Jean Jacques
Rousseau. A teoria política por trás desse conceito estabelece que todos os cidadãos são iguais em
direitos e que suas vozes devem ser ouvidas na gestão dos assuntos públicos. Os governantes eleitos,
desse modo, precisam tomar decisões construídas sempre a partir da vontade geral, favorecendo,
portanto, o “bem comum”.
Nessa transição do “estado de natureza” para a organização do comportamento coletivo em sociedade,
segundo a teoria política clássica, surge um acordo entre os indivíduos: o contrato social. Esse acordo é
a base para a criação das instituições políticas de uma nação, o fim do estágio de todos contra todos e a
pactuação das relações sociais. Esse momento é conhecido como a formação do Estado Nacional, do
Estado-Nação ou simplesmente do Estado.
CONCEITO DE ESTADO
O conceito de Estado varia conforme o ponto de vista levado em consideração.
Fonte: Shutterstock.com
Pelo olhar do direito, o Estado enquanto instituição é uma organização política que tem como objetivo
organizar e estruturar a sociedade. No entanto, isso acontece de forma mais intervencionista na maioria
dos casos, havendo um emprego do poder de coerção (repressão, força e advertência) para fazer valer
suas medidas organizacionais de caráter permanente.
Fonte: Shutterstock.com
Nos Estados modernos e democráticos, sua formação está vinculada a um Estado que se funda com uma
Constituição. O texto constitucional é a lei máxima de um país; por isso, uma Constituição possui um
caráter fundamental para todas as demais normas que formam o ordenamento jurídico (emendas
constitucionais, leis, decretos, resoluções do senado e outras afins).
Para que um Estado Constitucional exista, são necessários três elementos:
Um povo a ser protegido pelo Estado;

Um território, que é o espaço físico no qual o Estado exerce sua soberania (inclui o solo, o subsolo, as
águas interiores, o mar territorial e o espaço aéreo definido e defendido);

Soberania (nos seus dois aspectos).
Fonte: Autor/Shutterstock
Sob o aspecto interno, um Estado soberano é aquele que exerce poder político soberanamente em seu
território. O termo “supremo” é dito no sentido de não se reconhecer outro poder juridicamente superior
nem igual a ele dentro de um mesmo território.
Já no âmbito internacional, a situação muda consideravelmente, porque não existe soberania nem Estado
global. Cada país (Estado-Nação) deve receber tratamento igualitário diante de seus pares na comunidade
internacional. A partir dessa ideia de igualdade entre Estados soberanos, surge, por exemplo, a imunidade
diplomática garantida a embaixadas estrangeiras e seus funcionários.
DISCRICIONARIEDADE
É a liberdade de ação de um agente público dentro dos limites permitidos pela lei. Esse conceito será
aprofundado no módulo 2
CONCEITO DE GOVERNO
1
O governo pode ser considerado um pilar transitório do Estado, ou seja, uma instituição temporária,
embora ela seja essencial para administrar, controlar e tomar as melhores decisões. Trata-se do conjunto
de órgãos que conduzem a política de um Estado, definindo suas diretrizes. Não se confunde com a
administração pública em sentido estrito, pois ela tem a função de realizar concretamente as diretrizes
traçadas pelo governo. Portanto, enquanto o governo age com ampla discricionariedade, a administração
pública atua de modo subordinado.
O governo é principalmente identificado pelo grupo político que está no comando de um Estado com três
funções: executiva, legislativa e judiciária. Dentro da função executiva, ele se ocupa em gerir os interesses
sociais e econômicos da sociedade e estabelece níveis maiores ou menores de intervenção. Por conta
disso, também não pode ser confundido com o Poder Executivo, já que tal poder é composto pelo próprio
governo, responsável pela direção política do Estado, epela administração pública, que funciona como um
conjunto técnico e burocrático que auxilia o governo e faz funcionar a máquina pública.
2
3
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Os governos são estruturados segundo o sistema e a forma adotados. Um sistema de governo é o modo
como os poderes Executivo e Legislativo se relacionam.
PLEBISCITO DE 1993
No plebiscito de 1993, os brasileiros foram consultados sobre qual deveria ser o sistema de governo
no país: presidencialismo ou parlamentarismo. Além disso, foi decidido qual seria a forma de governo
no país: monarquia ou república.
TIPOS DE SISTEMAS DE GOVERNO
Os tipos de governo são:
Fonte: Shutterstock.com
Presidencialista:
O chefe de Estado também é chefe de governo e, portanto, da própria administração pública. Trata-se do
sistema adotado no Brasil pela Constituição de 1988 e confirmado pelo plebiscito de 1993. O presidente é
escolhido pelo voto (direto ou indireto) para um mandato predeterminado com duração fixa (em geral, de
quatro ou cinco anos), havendo a possibilidade de reeleição em alguns países. Exemplos: Brasil e EUA.
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Fonte: Shutterstock.com
Parlamentarista:
A chefia de governo fica a cargo de um gabinete de ministros nomeados pelo Parlamento e liderados pelo
primeiro-ministro, o qual, por sua vez, é indicado pelo partido ou pela coalização (conjunto de partidos)
com o maior número de representantes na casa parlamentar. Ele pode ser removido pelo Parlamento a
qualquer momento caso perca o apoio da maioria de seus membros (deputados). Exemplos: Reino Unido
e Canadá.
Fonte: Shutterstock.com
Semipresidencialista:
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Também chamado de sistema híbrido, é aquele em que o presidente e o primeiro-ministro compartilham o
Poder Executivo (chefia de Estado e de governo) e exercem em conjunto a liderança da administração
pública. Exemplos: Portugal e França.
AS FORMAS DE GOVERNO
Uma forma de governo é o modelo institucional (regras) pelas quais o Estado exerce seu poder sobre a
sociedade. Existem duas formas principais:
República: regime em que o chefe de Estado é eleito. Sua permanência no cargo não é vitalícia (para a
vida toda). Toda forma de poder de representação depende da vontade daqueles considerados eleitores.
Exemplos: Brasil e Alemanha.
Monarquia: o chefe de Estado é escolhido geralmente pelo critério hereditário (familiar). Sua permanência
no cargo é vitalícia: o afastamento só pode ocorrer por morte ou abdicação (similar a uma renúncia). A
monarquia pode ser absoluta, em que a chefia do governo também está nas mãos do monarca, ou
parlamentarista, ficando essa chefia a cargo do primeiro-ministro. Exemplos: Reino Unido e Suécia.
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública presta serviços e exerce as demais atividades nas quais seja titular direta (como,
por exemplo, União, estados, municípios e ministérios) ou indiretamente (autarquias, fundações públicas,
sociedades de economia mista e empresas públicas).
No âmbito da organização dos serviços públicos, ela pode prestar os serviços de duas formas:
EXECUÇÃO CENTRALIZADA
EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA
EXECUÇÃO CENTRALIZADA
O ente político titular de determinada atividade administrativa a executa diretamente por meio de seus
órgãos e agentes. Trata-se da administração direta. Na execução centralizada, o Estado atua diretamente
por meio dos seus órgãos, havendo apenas uma pessoa jurídica envolvida. No âmbito da centralização, o
Estado distribui a prestação de serviços entre os seus órgãos e agentes (fenômeno conhecido como
desconcentração).
EXECUÇÃO DESCENTRALIZADA
O Estado atua indiretamente, pois o faz por meio de outras pessoas jurídicas. É a Administração indireta. A
descentralização pressupõe pessoas jurídicas diversas daquela que originariamente tem ou teria titulação
sobre certa atividade, mas, por lei, recebe a atribuição para o desempenho das atividades em causa.
Pode-se afirmar que a descentralização seja a transferência da execução da atividade para outros entes
administrativos. Ela pode ocorrer para entes criados pelo próprio poder público (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e consócios públicos) ou oriundos da
iniciativa privada (concessionárias, permissionárias, parceiros público-privados etc.).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA
Fonte: autor/shutterstock
Nesta esfera, acomoda-se a prestação de serviços públicos diretamente ligados ao Estado e aos órgãos
referentes ao poder central, quer seja ele federal, estadual ou municipal. A administração direta possui
autonomia, uma vez que seus orçamentos são subordinados às esferas das quais fazem parte.
A Presidência da República, os ministérios do governo federal e as secretarias dos estados compõem esse
tipo de atuação. Pelo princípio da simetria e pelo que dispõe o artigo 37 da CRFB, aplica-se tal lógica a
estados (governador e secretários) e municípios (prefeito e secretários).
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
Fonte: Shutterstock.com
Considera-se uma administração indireta o Estado que transmite a realização de determinadas funções
para outras pessoas jurídicas que possuem autonomia administrativa e financeira – e não política.
A administração aqui é descentralizada e está ligada à criação de entidades administrativas com
personalidade jurídica.
Algumas categorias têm personalidade jurídica própria: as autarquias, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista e as fundações públicas. Exemplos: Banco do Brasil, Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e o Banco Central.
O Decreto-Lei nº 200/67 estabelece a seguinte organização:
I - Autarquia - O serviço autônomo
foi criado por lei com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios
para executar atividades típicas da
administração pública que
requeiram, para seu melhor
funcionamento, uma gestão
II - Empresa pública - A entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da
União, criado por lei para a exploração de
atividade econômica que o governo seja
levado a exercer por força de contingência ou
de conveniência administrativa, podendo
administrativa e financeira
descentralizada;
revestir-se de qualquer das formas admitidas
em direito;
III - Sociedade de economia mista
- A entidade dotada de
personalidade jurídica de direito
privado, criada por lei para a
exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto
pertençam em sua maioria à União
ou à entidade da administração
indireta;
IV - Fundação pública - A entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, sem
fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não
exijam execução por órgãos ou entidades de
direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos
órgãos de direção e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.
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GOVERNANÇA PÚBLICA
A governança pública no Brasil passou a ter um regramento legal a partir do Decreto nº 9.203, de 22 de
novembro de 2017. Ele define a governança pública como um:
“Conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e
monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da
sociedade”.
 ATENÇÃO
A importância desse conceito reside no fato de esse decreto passar a servir como um “manual” indicativo
de um conjunto inicial de referências de boas práticas e da delimitação de objetivos que assegurem uma
gestão da coisa pública alinhada aos interesses da coletividade.
Nesse sentido, o foco da política está no papel do Poder Executivo, com a criação de um ambiente
institucional mais favorávelà implementação dos interesses da sociedade. Efetivamente orientando a
implementação da política de governança, esse conceito mais objetivo permite a fixação de duas
premissas importantes:
PREMISSA 1
A política é voltada para as instituições públicas federais e suas ações;
PREMISSA 2
Cada órgão e cada entidade já possui um modelo próprio de governança pública.
Fonte: BRASIL, 2018.
Na estrutura da administração pública, são exemplos disso os órgãos da administração pública federal
direta, autárquica e fundacional, assim como os comitês internos de governança, conforme dispõe o
Decreto nº 9.203.
Apesar da vinculação da política ao âmbito da administração federal, o decreto compreendido como um
guia pode ser útil aos demais órgãos dos diversos poderes e aos entes federativos menores (estados-
membros e municípios).
Como mecanismos do exercício da governança pública, podem ser citados:
ETAPA 01
ETAPA 02
ETAPA 03
LIDERANÇA
Entende-se por liderança o conjunto de práticas de natureza humana ou comportamental exercido nos
principais cargos das organizações a fim de assegurar a existência das condições mínimas para o
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exercício da boa governança.
ESTRATÉGIA
No contexto da governança pública, a estratégia será a definição de diretrizes, objetivos, planos e ações,
além de critérios de priorização e de alinhamento entre as organizações e as partes interessadas, para que
os serviços e os produtos de responsabilidade da organização alcancem o resultado pretendido.
CONTROLE
Por fim, o controle compreende os processos estruturados para mitigar os possíveis riscos com vistas ao
alcance dos objetivos institucionais que garantam a execução eficiente e eficaz das atividades da
organização, havendo uma preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio de recursos
públicos.
Fonte: BRASIL, 2017.
Com frequência, as instituições públicas realizam medidas voltadas ao aprimoramento de sua governança.
Desse modo, aprimorar a governança é, em outros termos, melhorar a instituição para melhor atender ao
interesse público, criando um ambiente institucional capaz de gerar e entregar resultados eficientes.
Um modelo de governança também envolve:
Fixação de formas de acompanhamento de resultados.

Busca de soluções para a melhoria do desempenho das organizações.

Instrumentos utilizados na promoção do processo decisório baseado em evidências.
O acompanhamento dos resultados, por ser um processo de revisão de procedimentos de um ciclo de
ações, engloba as ações de avaliação de política pública e reformulação de objetivos e diretrizes, assim
como de reestruturação organizacional e reorganização de procedimentos de atendimento. Isso é feito em
cada ato praticado com o objetivo de melhorar a organização pública e torná-la mais capaz de atingir sua
missão institucional. (Fonte: BRASIL, 2017.)
 ATENÇÃO
Uma política de governança serve para que a administração pública construa os patamares mínimos de
governança, visando às soluções para a melhoria do desempenho das ações, bem como a fixação dos
processos de acompanhamento de resultados e de instrumentos de promoção do processo decisório
baseado em evidências.
OS PRINCÍPIOS DA GOVERNANÇA PÚBLICA
O artigo 3º do Decreto nº 9.203, de 2017, apresenta os princípios de governança cuja função primordial é a
de servir como um elemento de conexão entre a legislação e a atuação dos agentes públicos. São eles:
Princípios de governança
Capacidade
de resposta
Integridade Confiabilidade
Melhoria
regulatória
Prestação de
contas e
responsabilidade
Transparência
� Atenção! Para visualização completa da tabela utilize a rolagem horizontal
DISTINÇÃO ENTRE GOVERNANÇA E GOVERNO
GOVERNANÇA
1
Pode-se dizer que um conceito amplo de governança seja um conjunto de regras, estratégias e
ferramentas de controle que contribui diretamente para o bom andamento de uma gestão. Nessa direção,
a governança é expressa em leis e/ou normas ou regulamentos que definem as políticas de atuação
aceitas pelas organizações (públicas ou privadas).
A origem da expressão que nos é mais próxima vem do francês governance . Como explica Diniz (1995),
ela surge de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial (1992 apud DINIZ, 1995), “tendo em
vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente”.
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3
Ainda segundo Diniz (1995), “tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações estritamente
econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas
da gestão pública”.
A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, e sim
pela maneira que o governo exerce o seu poder. Em seu documento Governance and development , o
Banco Mundial (1992 apud DINIZ, 1995, p. 400) estabelece a definição geral de governança como “o
exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”.
4
5
Diniz (1995, p. 400) é ainda mais preciso ao falar de governança: ela, na verdade, configura a “maneira
pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país, visando ao
desenvolvimento”. A governança ainda implica “a capacidade dos governos de planejar, formular e
implementar políticas e cumprir funções”.
Como destaca Rosenau (2000, p. 15), “governança não é o mesmo que governo”.
GOVERNO SUGERE ATIVIDADES SUSTENTADAS POR UMA
AUTORIDADE FORMAL, PELO PODER DE POLÍCIA, QUE
GARANTE A IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS
DEVIDAMENTE INSTITUÍDAS, ENQUANTO GOVERNANÇA
REFERE-SE A ATIVIDADES APOIADAS EM OBJETIVOS
COMUNS, QUE PODEM OU NÃO DERIVAR DE
RESPONSABILIDADES LEGAIS E FORMALMENTE
PRESCRITAS, E NÃO DEPENDEM NECESSARIAMENTE, DO
PODER DE POLÍCIA PARA QUE SEJAM ACEITAS E VENÇAM
RESISTÊNCIAS.
ROSENAU, 2000.
GOVERNO
Como discutimos anteriormente, pode-se apontar o governo como o terceiro elemento que, ao lado do
território e do povo, forma um Estado. Ele representa a delegação da soberania nacional, ou seja, é a
própria soberania posta em ação, sendo um atributo indispensável da personalidade abstrata do Estado.
Sob o ângulo da Constituição e das leis, um governo constitui o conjunto das funções necessárias à
manutenção da ordem jurídica e da administração pública.
OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
NO BRASIL
Conheceremos os cinco princípios norteadores da administração pública.
VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. ESTÁ CORRETO AFIRMAR QUE A DEFINIÇÃO DE GOVERNO É:
A) A execução permanente das funções administrativas de um Estado.
B) A relação de poder de um rei ou de uma rainha perante seus súditos.
C) O pacto social que organiza as relações humanas da vida em sociedade.
D) O sistema em que o presidente e o primeiro-ministro compartilham o Poder Executivo.
E) O conjunto de órgãos que conduzem, de forma temporária, a política de um Estado.
2. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA COMPREENDE AS SEGUINTES
CATEGORIAS DE ENTIDADES DOTADAS DE PERSONALIDADE JURÍDICA
PRÓPRIA:
A) Fundações públicas e autarquias e fundações privadas.
B) A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
C) A União, as sociedades de economia mista, as autarquias e as fundações privadas.
D) As autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
E) Estados, municípios e sociedades de economia mista.
GABARITO
1. Está correto afirmar que a definição de governo é:
A alternativa "E " está correta.
Muitas vezes, identificamos o governo como o grupo político no comando de um Estado. O Estado tem
caráter permanente, englobando os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. O governo, dentro da
função executiva, faz a gestão temporária dos interesses sociais e econômicos de uma sociedade.
2. A administração pública indireta compreende as seguintes categorias de entidades dotadas de
personalidade jurídica própria:
A alternativa "D " está correta.
Dentro do que se entende por administração pública indireta, existem algumas categoriascom
personalidade jurídica própria: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mistas e
fundações públicas.
MÓDULO 2
 Identificar a estrutura da administração pública no Brasil
CONSIDERAÇÕES INICIAIS E CONCEITO
O Estado disciplina as relações sociais, provendo segurança aos indivíduos, preservando a ordem pública
e praticando atividades que tragam benefícios à sociedade. Esses objetivos são atingidos por meio de
prerrogativas peculiares conferidas aos agentes administrativos, sem as quais tais finalidades jamais
seriam atingidas.
Essas prerrogativas constituem os poderes administrativos a serem analisados neste módulo.
Fonte: Autor/Shutterstock
O poder administrativo representa uma prerrogativa especial do direito público outorgada aos agentes do
Estado. Tendo em vista que as funções que consolidam os poderes administrativos são cometidas aos
agentes por lei, devem eles exercê-las dentro dos limites fixados. Por isso, os citados poderes serão
utilizados de forma normal.
Fonte: Autor/Shutterstock
Os poderes administrativos têm sua atuação voltada para os interesses da coletividade, sendo
irrenunciáveis e devendo ser obrigatoriamente exercidos pelo titular. Vale dizer que não são apenas
poderes, mas também deveres. Eles configuram um poder-dever, sendo um poder, portanto, com aspecto
dúplice.
Sobre o assunto, ensina Hely Lopes Meirelles (1996): “Se, para o particular, o poder de agir é uma
faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar desde que se apresente o ensejo de
exercitá-lo em benefício da comunidade”.
Pode-se afirmar que os poderes da administração são de natureza instrumental, isto é, surgem amparados
pela lei para que o Estado possa fazer valer o interesse público da coletividade.

Numa conduta contrária, quando o administrador se utiliza de um desses poderes em desconformidade
com a lei, caracteriza-se o que chamado abuso de poder. Trata-se de uma conduta ilegítima do
administrador quando ele atua fora dos objetivos expressa ou implicitamente traçados na lei.
Por essa razão, o uso do poder deve ser feito com muito cuidado e nos exatos limites que a lei traça sob
pena de se tornar ilegítimo e, em última instância, inconstitucional, indo de encontro à sua finalidade, que é
justamente o interesse público. O abuso de poder anteriormente descrito pode configurar excesso e/ou
desvio de poder.
autor/shutterstock
Após essas considerações iniciais, é possível dizer que, num primeiro momento, não é errado afirmar que,
juntos, os poderes administrativos formam o conjunto de prerrogativas de direito público que a ordem
jurídica confere aos agentes administrativos para permitir que o Estado alcance seus fins.
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Outra forma de se argumentar pode atestar que as prerrogativas concedidas à administração pública pelos
poderes administrativos gerariam a premissa de que todo poder corresponde a um dever. Dessa maneira,
sob pena de omissão ilícita, a administração não só pode como também deve atuar em nome do interesse
público.
Nesse sentido, a doutrina costuma conceituar os poderes da administração como poderes-deveres
instrumentais. Eles não constituem poderes em si, sendo, na verdade, instrumentos pelos quais o Estado
busca o interesse público. Só existem, portanto, enquanto instrumento na busca do interesse público.
Baseando-se nas atividades exercidas pelo Estado de forma concreta e imediata, Alexandre de Moraes
(2008) ensina que, para a consecução dos interesses coletivos, a administração pública precisa sobrepor a
vontade da lei à particular dos administrados. Desse modo, ela deve privilegiar o interesse público em
detrimento do individual.
CONTROLE E RESPONSABILIDADE DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
CONTROLE ADMINISTRATIVO
O controle dos atos administrativos do Estado pode ser exercido sob três óticas distintas: controle
administrativo interno, controle administrativo externo (também denominado controle político) e controle
social. De acordo com Meirelles (1996), controle é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um
poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro.
De uma forma ampla, pode-se afirmar que os meios de controle dos atos da administração pública são
instrumentos previstos pelo ordenamento jurídico para que tanto a própria administração como os demais
poderes e a sociedade civil possam exercer a fiscalização, a orientação e a revisão das atividades
administrativas dos órgãos, entidades e agentes públicos. Cabe sempre lembrar que, em todos os
poderes, há o exercício de atos de natureza administrativa.
Fonte: Autor/Shutterstock
MODALIDADES DE CONTROLE ADMINISTRATIVO
Listaremos a seguir as modalidades de controle administrativo:
CONTROLE INTERNO
Em uma abordagem ampla, ela visa a assegurar a legalidade, a legitimidade e a economicidade das
atividades administrativas desenvolvidas por todos os poderes. Trata-se, em suma, da fiscalização que
incide sobre as atividades desenvolvidas pela administração pública. Assim, pelo princípio da legalidade, a
lei sempre fundamentará a atividade da administração pública no resguardo do interesse público.
1
Nesse contexto, em um primeiro momento, os atos administrativos estão sujeitos a um controle interno
exercido pela própria administração pública. Ela exerce neste caso o poder-dever de vigilância, orientação
e correção dos próprios atos, fazendo isso diretamente ou por meio de órgãos especializados na hierarquia
e na estrutura pública. Um controle administrativo eficiente possibilita a verificação da legitimidade dos atos
e da conduta funcional dos agentes públicos.
Com isso, o controle interno decorre do poder de autotutela que permite à administração pública rever os
próprios atos quando eles são ilegais, inoportunos ou inconvenientes, tendo como pontos fulcrais os
princípios da legalidade e a supremacia do interesse público, da eficiência e da economicidade. A
administração pública deve anular seus atos ilegais, podendo revogá-los se eles forem inconvenientes ou
inoportunos. Neste caso, não se trata de ilegalidade, e sim de mérito administrativo. Vale dizer que a
continuidade do ato administrativo deixa de ser interessante por não mais ser conveniente e/ou oportuno.
2
3
Em outras palavras, o controle interno é exercido pelo próprio Poder Executivo na fiscalização de seus
atos administrativos, enquanto o externo é executado pelos poderes Legislativo e Judiciário ou pela
sociedade. Tanto o controle externo quanto o interno podem ser exercidos por iniciativa própria ou
mediante uma provocação.
CONTROLE EXTERNO
Ele é exercido por um poder sobre os atos administrativos de outro. Muitos doutrinadores também o
chamam de controle político. Ele tem por base a necessidade de equilíbrio entre os poderes da república.
Esse controle possui uma base firmada no sistema de freios e contrapesos, inibindo, assim, o crescimento
de qualquer um deles em detrimento de outro.
O controle de um poder sobre o outro, conforme estabelece a Constituição, funciona na prática da seguinte
maneira:
1
Poder Executivo controla o Legislativo - poder de veto;
Poder Legislativo controla o Executivo - rejeição ao veto;
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Poder Judiciário controla os demais - controle de legalidade e constitucionalidade dos atos e leis;
Poder Executivo controla o Judiciário - nomeação dos ministros;
4
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Poder Legislativo controla os demais - controle financeiro e orçamentário.
 RESUMINDO
Esse controle externo também é político, pois é exercido pelo Poder Legislativo e auxiliado pelo Tribunal
de Contas com o objetivo de verificar a probidade da administração, a guarda e o legal emprego do
dinheiro público, assim como o cumprimento da lei. Nesse controle, visualiza-se a prerrogativa atribuída ao
Poder Legislativo de fiscalizar a administração pública sob critérios políticos e financeiros.
Por conta disso, o controle legislativo é exercido pelos órgãos legislativos em todos os níveis da federação
(Congresso Nacional,Assembleias Legislativas e Câmara de Vereadores) ou por comissões parlamentares
sobre determinados atos do Executivo na dupla linha legalidade e conveniência pública, caracterizando,
desse modo, um controle eminentemente político.
MODALIDADES DE FISCALIZAÇÃO
ORÇAMENTÁRIA
Compreenderemos neste vídeo as quatro modalidades de fiscalização orçamentária e financeira de
maneira detalhada.
Fonte: Shutterstock.com
MOMENTO DA ATUAÇÃO DO TRIBUNAL DE
CONTAS
Toda a atuação dos Tribunais de Contas deve ser a posteriori, não tendo apoio constitucional qualquer
controle prévio sobre atos ou contratos da administração direta ou indireta nem sobre a conduta dos
particulares que estejam na gestão ou na administração de bens ou valores públicos. As exceções são as
inspeções in loco, as quais, aliás, podem ser realizadas a qualquer tempo.
Em razão disso, a doutrina estipula que as atividades dos Tribunais de Contas do Brasil são expressas
fundamentalmente em funções técnicas opinativas, verificadoras, de assessoramento e jurisdicionais
administrativas. Elas são desempenhadas simetricamente tanto pelo TCU como pelos Tribunais de Contas
dos estados-membros e municípios que os tiverem.
CONTROLE POPULAR
Ele é exercido pelo povo. De início, esse controle pode ser identificado em alguns artigos da Constituição
Federal. Ao longo dos anos, outros mecanismos foram criados por lei com o propósito de fortalecer a
participação e o controle sobre atos administrativos.
No âmbito do controle das contas, a participação social se faz com base no parágrafo segundo do artigo
74:
§ 2º QUALQUER CIDADÃO, PARTIDO POLÍTICO,
ASSOCIAÇÃO OU SINDICATO É PARTE LEGÍTIMA PARA, NA
FORMA DA LEI, DENUNCIAR IRREGULARIDADES OU
ILEGALIDADES PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO.
BRASIL, 1988.
RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA
A responsabilidade civil do Estado é primeiramente uma obrigação extracontratual dele em indenizar os
danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu nome, causem a particulares.
Com a evolução dos atos do Estado, em especial na seara econômica, evidenciou-se a insuficiência do
conceito de culpa como fundamento do direito à reparação. Para suprir essa lacuna, foi desenvolvido o
conceito de risco.
Surge então a teoria do risco-proveito ou risco-benefício. Com ela, o cidadão se beneficia com o exercício
de determinada atividade advinda do aparato administrativo. Esse aparato deve suportar os danos dela
decorrentes independentemente de o agente público ter agido com culpa ou dolo. Extrai-se daí a ideia de
responsabilidade objetiva, não sendo necessário provar dolo ou culpa.
A responsabilidade objetiva, portanto, tem como base o risco administrativo. Esse risco ainda é o principal
fundamento da responsabilidade estatal. Por isso, o nexo de causalidade e o dano são suficientes à
configuração da responsabilidade do Estado.
MODALIDADES DO PODER ADMINISTRATIVO
As modalidades de poder inerentes à administração pública as seguintes: poder vinculado,
discricionário, regulamentar, hierárquico, disciplinar e de polícia.
Veremos cada uma dessas modalidades de forma aprofundada.
PODER VINCULADO
É o poder que tem a administração pública de praticar certos atos "sem qualquer margem de liberdade". A
lei prescreve com detalhes se, quando e como ela deve agir, determinando os elementos e os requisitos
necessários. Exemplo: a prática de ato (portaria) de aposentadoria de servidor público.
PODER DISCRICIONÁRIO
A administração pública pratica determinados atos administrativos com certa liberalidade. A fonte da
discricionariedade é sempre a lei. Quando o administrador público pratica um ato administrativo
discricionário, ele o faz em razão de uma escolha possível com base na conveniência, na oportunidade e
no conteúdo. Trata-se do mérito administrativo.
A discricionariedade, assim, é a liberdade de escolha dentro de limites permitidos em lei, não devendo ser
confundido com arbitrariedade, que é a ação contrária ou excedente da lei. A natureza jurídica da
discricionariedade é o poder-dever da administração pública, enquanto o mérito é o resultado desse
exercício regular da discricionariedade.
Como bem sintetiza Flavia Martins André da Silva (2006):
MÉRITO É COMPOSTO DE DOIS ELEMENTOS: O MOTIVO
(OPORTUNIDADE), QUE É O PRESSUPOSTO DE FATO OU DE
DIREITO, QUE POSSIBILITA OU DETERMINA O ATO
ADMINISTRATIVO; E O OBJETO (CONVENIÊNCIA), QUE É A
ALTERAÇÃO JURÍDICA QUE SE PRETENDE INTRODUZIR NAS
SITUAÇÕES E RELAÇÕES SUJEITA À ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA DO ESTADO. A OPORTUNIDADE E A
CONVENIÊNCIA TÊM A FUNÇÃO DE INTEGRAR OS
ELEMENTOS MOTIVOS E OBJETIVO DENTRO DOS LIMITES
DO MÉRITO.
Silva, 2006.
PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO
A administração pública pode expedir atos normativos oriundos do Poder Executivo. Este tipo de poder
também é chamado de poder normativo.
São atos normativos os regulamentos, as instruções, as portarias, as resoluções, os regimentos etc. Eles
dependem de lei anterior para serem editados. Logo, o poder normativo é derivado de uma lei, do ato
normativo originário, visando sempre a completar ou a regulamentar uma lei, e o faz por meio de decreto
ou de regulamento.
PODER HIERÁRQUICO
A hierarquia existe no âmbito das atividades administrativas e compreende a prerrogativa de certas
faculdades implícitas ao superior hierárquico dos órgãos e das repartições públicas que moldam a
estrutura do serviço público. As prerrogativas podem ter a seguinte natureza: dirigir, coordenar, orientar,
controlar, ordenar e corrigir as atividades administrativas dos agentes no seu âmbito interno.
Dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, delegar e avocar atribuições ou rever atos dos inferiores
também está presente no contexto do poder hierárquico. Segundo Meirelles (1996), “poder hierárquico é o
de que dispõe o Executivo para distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a
atuação de seus agentes, estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores de seu quadro de
pessoal”.
PODER DISCIPLINAR
É o poder atribuído à administração pública para aplicar sanções administrativas aos seus agentes pela
prática de infrações de caráter funcional. Ele abrange somente as sanções administrativas previstas em lei.
As de natureza civil e criminal – as quais, a depender do caso, também são aplicadas – estão fora no
espectro do poder regulamentar.
De certa forma, este tipo de poder está relacionado ao hierárquico, pois as atribuições do poder
regulamentar estão conectadas à autoridade dos superiores hierárquicos da estrutura interna da
administração pública.
É importante salientar que, na aplicação de uma sanção administrativa correta, sempre devem estar
assegurados o contraditório e a ampla defesa, além de expressamente se indicar a quantificação da
sanção. O poder disciplinar abrange somente sanções administrativas, como, por exemplo, advertência,
multa, suspensão e demissão.
PODER DE POLÍCIA
É o poder que a administração tem de restringir tanto o exercício de liberdades individuais quanto o uso, o
gozo e a disposição da propriedade privada, sempre na busca da supremacia do interesse público sobre o
privado aplicado no caso concreto. Em suma, trata-se da restrição do exercício de garantias privadas na
busca do interesse coletivo, havendo uma adequação do exercício da liberdade e da propriedade ao bem
comum.
No ordenamento jurídico brasileiro, o conceito legal do poder de polícia está consagrado no artigo 78 do
Código Tributário Nacional. Devemos frisar que, em qualquer conceito adotado, há o fato de se estar
diante de limitações aos direitos individuais, tendo ínsita a ideia de que a predominância do interesse
público sobre o privado é o fundamento de tal poder e a própria finalidade dele.
Por ser de tamanha importância à dinâmica dos atos da administração pública, o estudo do poder de
polícia merece atenção em certos pontos. Eles serão destacados a seguir.
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA
Fonte: Shutterstock.com
AutoexecutoriedadeConfere à administração o poder de executar os seus atos imediata e independentemente de manifestação
judicial ou de autorização de qualquer outro poder quando atendidos os pressupostos legais do ato.
Frequentemente, os interesses defendidos não poderiam, para haver uma eficaz proteção, depender das
demoras resultantes de um processo judicial sob pena de perecimento dos valores sociais resguardados
por meio das medidas de polícia.
Fonte: Shutterstock.com
Coercibilidade
Sendo uma decorrência natural da autoexecutoriedade, as medidas adotadas pela administração podem
ser impostas coativamente aos cidadãos, ou seja, sua observância é obrigatória para o particular,
permitindo até que a administração se utilize de força em caso de resistência.
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VERIFICANDO O APRENDIZADO
1. O CONTROLE EXTERNO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA É REALIZADO PELO SEGUINTE ÓRGÃO:
A) Poder Legislativo
B) Poder Executivo
C) Receita Federal
D) Poder Judiciário
E) Banco Central
2. QUAIS SÃO AS PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO PODER DE POLÍCIA
ADMINISTRATIVO?
A) Moralidade e descentralização
B) Coercibilidade e publicidade
C) Autoexecutoriedade e coercibilidade
D) Eficiência e moralidade
E) Capacidade de resposta e transparência
GABARITO
1. O controle externo financeiro e orçamentário da administração pública é realizado pelo seguinte
órgão:
A alternativa "A " está correta.
O controle externo dos gastos da administração pública é de responsabilidade do Poder Legislativo, o qual,
por sua vez, é auxiliado pelo Tribunal de Contas. Órgão independente, esse tribunal foi instituído
constitucionalmente com a finalidade de auxiliar o Poder Legislativo na fiscalização das contas do
Executivo.
2. Quais são as principais características do poder de polícia administrativo?
A alternativa "C " está correta.
Pela autoexecutoriedade e coercibilidade, a Administração poderá executar os atos imediata e
independentemente de manifestação judicial e de autorização de qualquer outro poder quando forem
atendidos os pressupostos legais do ato. Pela autoexecutoriedade, as medidas adotadas pela
administração podem ser impostas coativamente ao administrado, ou seja, sua observância é obrigatória
para o particular, permitindo inclusive que ela se utilize de força em caso de resistência.
CONCLUSÃO
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo deste tema, apontamos a vinculação sempre presente entre a Constituição Federal, as leis e a
Administração Pública, bem como entre o governo e a eficiência na governança. Procuramos evidenciar
ainda que a boa administração pública está fortemente ligada aos ideais modernos de governança,
exigindo dos gestores públicos a vinculação dos seus atos ao teor da lei.
Os agentes públicos devem ser sempre vigilantes em relação à avaliação dos resultados, dos custos e da
eficiência das políticas públicas implementadas. Por fim, devemos frisar que, no caso do Brasil, por se
tratar de uma federação, os conceitos analisados neste tema, bem como os ensinamentos de governança,
também são aplicados, sob o formato da Constituição, aos entes federados menores (estados e
municípios).
CONQUISTAS
VOCÊ ATINGIU OS SEGUINTES OBJETIVOS:
 Conheceu os fundamentos e os princípios da administração pública
 Identificou a estrutura da administração pública no Brasil
AVALIAÇÃO DO TEMA:
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Decreto nº 9.203, de 22 de novembro de 2017. Dispõe sobre a política de governança da
administração pública federal direta, autárquica e fundacional.
BRASIL. Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração
Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
BRASIL. Guia da política de governança pública. Brasília: Governo Federal, 2018.
CARVALHO, M. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspodivm, 2019.
DINIZ, E. Governabilidade, democracia e reforma do Estado: os desafios da construção de uma nova
ordem no brasil dos anos 90. In: Dados. v. 38. n. 3. Rio de Janeiro, 1995. p. 385-415.
HOOD, C. Public management: the word, the movement, the science. In: FERLIE, E.; LYNN JR., L. E.;
POLLITT, C. (Org.) The Oxford handbook of public management. Oxford: Oxford University Press, 2009.
MEIRELLES, H. L. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
MELLO, C. A. B. de. Curso de Direito Administrativo. 17. ed. Rio de Janeiro: Método, 2004.
MORAES, A. Direito Constitucional. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2008.
ROSENAU, J. N. Governança, ordem e transformação na política mundial. In: ROSENAU, J. N.;
CZEMPIEL, E.-O. Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Brasília: UNB;
São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. p. 11-46.
SILVA, F. M. A. da. Poder discricionário da administração pública. In: DireitoNet. Publicado em: 8 jun.
2006.
EXPLORE+
Conhecer a estrutura da administração pública é um desafio aos gestores públicos. Muitos órgãos do
governo disponibilizam material de fácil entendimento para esse objetivo. Recomenda-se conhecer o
material do TCU sobre o tema:
BRASIL. Dez passos para boa governança. Brasília: Tribunal de Contas da União, 2014.
CONTEUDISTA
Claudia Tannus Gurgel do Amaral
 CURRÍCULO LATTES
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