ORÇAMENTO-E-FINANÇAS-PÚBLICAS

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ORÇAMENTO E FINANÇAS PÚBLICAS 
 
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NOSSA HISTÓRIA 
 
 
A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de 
empresários, em atender à crescente demanda de alunos para cursos de 
Graduação e Pós-Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como 
entidade oferecendo serviços educacionais em nível superior. 
A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de 
conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a 
participação no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua 
formação contínua. Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, 
científicos e técnicos que constituem patrimônio da humanidade e comunicar o 
saber através do ensino, de publicação ou outras normas de comunicação. 
A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma 
confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base 
profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições 
modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica, 
excelência no atendimento e valor do serviço oferecido. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Sumário 
NOSSA HISTÓRIA ............................................................................................. 2 
INTRODUÇÃO ................................................................................................... 4 
FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO ............................................................. 7 
Receita pública .......................................................................................... 7 
Despesa pública ........................................................................................ 8 
Dívida pública ............................................................................................ 9 
Administração financeira e orçamentária ................................................. 10 
Objetivos e importância do orçamento público para estabilização 
econômica .................................................................................................... 13 
Lei n. 4.320/1964 ..................................................................................... 15 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC 101/2000 ......................... 16 
Princípios que regem o orçamento público .............................................. 18 
INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA, LDO E LOA........................... 20 
Plano Plurianual - PPA ............................................................................ 21 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO .................................................... 22 
Lei Orçamentária Anual - LOA ................................................................. 23 
Composição da LOA ....................................................................... 24 
REFERÊNCIAS ................................................................................................ 26 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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INTRODUÇÃO 
 
Quando o assunto é orçamento devemos ter em mente, de imediato, que 
ele envolve a contabilidade, especificamente a contabilidade pública, mas 
também tem raízes no direito e nas finanças propriamente ditas. 
Orçamento público é o instrumento utilizado pelo governo para planejar a 
utilização do dinheiro arrecadado com os tributos. Ele é essencial para oferecer 
serviços públicos adequados, além de especificar gastos e investimentos que 
foram pelos poderes. 
 
 
Figura 1 – Equilíbrio das contas – Contabilidade financeira e orçamentária 
 
O orçamento estima tanto as receitas que o governo espera arrecadar 
quanto fixa as despesas a serem efetuadas com o dinheiro. Assim, as receitas 
são estimadas porque os tributos arrecadados (e outras fontes) podem sofrer 
variações ano a ano, enquanto as despesas são fixadas para garantir que o 
governo não gaste mais do que arrecada. 
Uma vez que o orçamento detalha as despesas, pode-se acompanhar as 
prioridades do governo para cada ano, como, por exemplo: o investimento na 
construção de escolas, a verba para transporte e o gasto com a saúde. Esse 
 
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acompanhamento contribui para fiscalizar o uso do dinheiro público e a melhoria 
da gestão pública (PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, 2021). 
Por sua vez, as finanças da Administração Pública são regidas por regras 
orçamentárias visando maior controle e transparência, tanto na arrecadação 
quanto na aplicação dos recursos públicos. 
Esse conjunto de regras é conhecido no meio acadêmico e profissional 
como Administração Financeira e Orçamentária (AFO). O profissional ou 
estudante da área deve dominar o conjunto normativo sobre a matéria para 
entender os mecanismos de receitas e despesas públicas (CHAVES, 2019). 
Especificamente quanto à legislação, podemos destacar: 
 a Constituição Federal de 1988; 
 a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000); 
 a Lei 4.320/64; 
 o Decreto-Lei 200/67; 
 a Lei 10.180/2001 e, 
 as portarias que tratam das classificações das receitas e das despesas. 
 
Figura 2 – Instrumentos do Orçamento Público 
Faz parte ainda do conjunto normativo de orçamento público, o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
 
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Anual (LOA), cujo conteúdo geral está estipulado na Constituição Federal e, 
especificamente, quanto à LDO, na Lei de Responsabilidade Fiscal. 
Pois bem, começaremos pelas finanças públicas, focando em alguns 
princípios que regem o setor público, na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), 
a famosa Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, a qual estabelece 
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal 
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, abrangendo os 
poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e também o Ministério Público. 
Também daremos atenção ao orçamento público e aos instrumentos do 
planejamento na esfera pública que são: Plano Plurianual (PPA), a Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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FINANÇAS E ORÇAMENTO PÚBLICO 
 
Receita pública 
Kohama (2003) define como receita pública todo e qualquer recolhimento 
feito aos cofres públicos, quer seja efetivado através de numerário ou outros 
bens representativos de valores – que o Governo tem o direito de arrecadar em 
virtude leis, contratos ou quaisquer outros títulos de que derivem direitos a favor 
do Estado - quer seja oriundo de alguma finalidade específica, cuja arrecadação 
lhe pertença ou caso figure como depositário de valores que não lhe 
pertencerem. 
Cabe à União, aos Estados, Distrito Federal e aos Municípios instituir, 
prever e efetivamente arrecadar todos os tributos de sua competência 
constitucional. Assim de acordo com o artigo 35, inciso I, da Lei 4.320/64, 
pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas caracterizando-
se, dessa forma, o regime de caixa para a contabilização das receitas. 
A Receita Pública, segundo Kohama (2003), classifica-se em 
orçamentária e extraorçamentária. A Receita Orçamentária, por sua vez, divide-
se em Corrente e de Capital. As Receitas Correntes abrangem as Receitas 
Tributárias, de Contribuições, Patrimoniais, Agropecuárias, Industriais, Serviços 
e Outras Receitas Correntes. As Receitas de Capital são aquelas provenientes 
da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da 
conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras 
pessoas de direito público e privado, e, ainda, o superávit do orçamento corrente. 
A Receita Extraorçamentária abrange os valores de toda e qualquer arrecadação 
que figure no Orçamento do Estado (ANDRADE, 2007). 
A Receita Corrente Líquida (RCL) é definida pela LRF em seu artigo 2º, 
inciso IV, alínea a, como o somatório dasreceitas tributárias, de contribuições, 
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e 
outras receitas também correntes, deduzidos a contribuição dos servidores para 
o custeio do seu sistema de previdência e assistência social, as receitas 
provenientes da compensação financeira entre regimes de previdência e as 
 
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duplicidades. A sua apuração se dará, somando-se as receitas arrecadadas no 
mês em referência e nos onze meses anteriores. 
A RCL é utilizada para o cálculo de limites nos relatórios que compõem a 
execução orçamentária e a gestão fiscal dos entes da federação, como 
exemplos, a despesa com pessoal, a dívida consolidada líquida e as operações 
de créditos (ZUCOLLOTTO; RIBEIRO; ABRANTES, 2008). 
 
Despesa pública 
Define-se como despesa pública toda saída de recursos ou todo 
pagamento efetuado, a qualquer título, pelos agentes pagadores para saldar 
gastos fixados na Lei do Orçamento ou em lei especial e destinados à execução 
dos serviços públicos (ANDRADE; 2007). 
A Despesa Pública ao contrário da receita deve ser registrada segundo 
regime de competência, ou seja, pertencem ao exercício financeiro as despesas 
nele, legalmente, empenhadas (art. 35 da lei 4.320/1964). 
As Despesas Públicas também se classificam em orçamentárias e 
extraorçamentárias. A despesa orçamentária de acordo com a categoria 
econômica pode ser dividida em despesas correntes e de capital. As despesas 
correntes correspondem a gastos operacionais realizados que tem, por fim, a 
manutenção das atividades da Administração, entre eles, despesa com pessoal 
e encargos sociais, juros e encargos da dívida e outras despesas correntes. Já 
as despesas de capital contribuem para a formação de um bem de capital ou 
representam acréscimos de valor a um bem já existente como investimentos, 
inversões financeiras ou amortização de dívidas. A Despesa Extraorçamentária 
são os pagamentos realizados pelo Estado que independem de autorização 
legislativa (KOHAMA, 2003). 
Conforme determinam os artigos 15 e 16 da LRF, as despesas deverão 
ser acompanhadas de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e 
declaração do ordenador da despesa de que está de acordo com a especificação 
da lei orçamentária anual, sob pena de ser considerada ilegal, não autorizada, 
irregular e, portanto, lesiva ao patrimônio público. 
 
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A despesa com pessoal representa a despesa de maior vulto para a 
Administração Pública. Segundo Lima e Castro (2003), são despesas de 
natureza salarial decorrente do efetivo exercício de cargo, emprego ou função 
de confiança no setor público, dos pagamentos de proventos de aposentadorias, 
reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do 
empregador, contribuições a entidades fechadas de previdência, bem como 
soldo, gratificações e adicionais, e ainda despesas com a contratação temporária 
para atender à necessidade excepcional de interesse público, quando se referir 
a substituição de servidores ou de mão-de-obra constantes dos contratos de 
terceirização, conforme disposto no artigo 18 da LC 101/2000. 
O limite para ser gasto com pessoal não pode ultrapassar o percentual 
estipulado da receita corrente líquida. O percentual fixado pela LC 101/2000 que 
os entes públicos deverão obedecer é o seguinte: União: 50%, Estados: 60% e 
Municípios: 60%. Na esfera municipal, o limite global é repartido da seguinte 
forma: 6% para o Legislativo, incluindo Tribunal de Contas do Município (quando 
houver) e 54% para o Executivo. Caso ultrapasse os limites, o município deverá 
proceder à limitação de despesas bem como ficará proibido de receber 
transferências voluntárias, obter garantias e contratar operação de crédito. 
 
Dívida pública 
Por dívida entende-se a obrigação ou compromisso financeiro assumido 
por uma pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, a fim de solver 
insuficiências de caixa como para fomento de despesas de construção ou 
imobilização (ZUCOLLOTTO; RIBEIRO; ABRANTES, 2008). 
A dívida pública pode ser proveniente de empréstimos, depósitos e 
resíduos passivos. Quanto ao prazo de amortização divide-se em: dívida 
flutuante ou não consolidada e dívida fundada ou consolidada (ANDRADE, 
2007). 
A dívida flutuante corresponde aos compromissos de pagamentos de 
curto prazo, para cobrir necessidades momentâneas de caixa, independente de 
autorização orçamentária específica. De acordo com o artigo 92 da Lei 4320/64, 
 
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inclui: restos a pagar, serviços da dívida, depósitos e débitos de tesouraria. Já a 
dívida consolidada representa as dívidas contraídas mediante emissão de títulos 
ou contratos com instituições financeiras, com exigibilidade superior a 12 meses, 
com a finalidade de equacionar desequilíbrios orçamentários, financiar obras e 
programas de média e longa duração. Compreende, o exigível a longo prazo, as 
operações de crédito externas e as operações de crédito internas. 
O artigo 36 da lei 4320/64 define restos a pagar como as despesas 
empenhadas e não pagas até o dia 31 de dezembro, sendo discriminadas em 
processadas e não-processadas. Os restos a pagar processados são despesas 
legalmente empenhadas cujo objeto do empenho já foi recebido, caracterizando-
se como compromisso exigível da Administração Pública. Os não processados 
correspondem às despesas que não foram liquidadas e nem pagas até 31/12 do 
mesmo exercício, por ausência do recebimento dos bens e serviços no exercício 
de emissão do empenho (ZUCOLLOTTO; RIBEIRO; ABRANTES, 2008). 
 
Administração financeira e orçamentária 
A administração financeira dos órgãos públicos baseia-se na Lei n. 
4.320/1964 e na Lei Complementar n. 101/2000, denominada Lei de 
Responsabilidade Fiscal (LRF). Já os procedimentos de natureza orçamentária 
foram influenciados com a publicação da LRF (COELHO; QUINTANA, 2008). 
Devem ser estruturados tendo em conta quatro dimensões: planejamento, 
controle, transparência e responsabilização e perseguirem a eficiência e eficácia 
na utilização dos recursos públicos (AMARAL; MARINO JUNIOR; BONACIM, 
2008). 
A gestão financeira, em termos gerais, envolve o controle e a operação 
do ciclo (orçamento - Contabilidade - auditoria), inserida em um ciclo maior de 
gestão e políticas públicas - reparação e planejamento, tomada de decisão, 
implementação, monitoramento e controle, avaliação e feedback (PUMA/OCDE, 
2002). 
A gestão orçamentária envolve: 
A. O processo de estabelecimento das metas orçamentárias; 
 
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B. O processo de elaboração e uso de orçamentos; e, 
C. O controle orçamentário (AGUIAR; SOUZA, 2010). 
A gestão financeira e orçamentária busca alocar recursos de forma a 
concentrá-los nas atividades prioritárias e deve haver uma ligação entre esse 
objetivo e o propósito da gestão, para elevar sua qualidade e eficácia, à medida 
que os gestores passem a dar prioridade aos programas que funcionam bem e 
cumprem seus objetivos (PUMA/OCDE, 2002). 
A administração e o processo de elaboração do orçamento público 
tradicionalmente têm se baseado em sistemas de normas de procedimento 
(PUMA/OCDE, 2002). Contudo, os dispositivos legais ao preverem a eficiência 
e o controle de gastos objetivam mitigar riscos e corrigir desvios capazes de 
impedir o alcance das metas orçamentárias e fiscais (FÉLIX; GOMES, 2008; 
CARMO; TOSTES; FARIA, 2008). Esse controle só será efetivo se assessorado 
por um sistema de gestão que possa ser utilizado no acompanhamento dos atos 
que envolvem a gestão financeira e orçamentária do órgão. 
Os sistemas de gestão financeira e orçamentária estão associados a 
instrumentos de controle, sistemas de incentivos e arranjos institucionais, por 
meio dos quais os governos buscam mitigar ou minimizar os problemas de 
alocação de recursos e maximizar o alcance dos objetivos (PUMA/OCDE, 2002). 
Sem um adequado sistema de gestão, o gestor público muitas vezes é 
levadoa adotar práticas de resultados duvidosos, por não ter informações 
precisas que o oriente onde e como reduzir despesas (ABREU; GOMES, 2010). 
Isso o torna sujeito a executar cortes em atividades que podem acarretar 
comprometimento da qualidade dos serviços prestados e até consequências nas 
metas da instituição. 
 
 
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Figura 3 – Orçamento público 
De acordo com o Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, 
o orçamento público, é um instrumento de planejamento governamental em que 
constam as despesas da administração pública para um ano, em equilíbrio com 
a arrecadação das receitas previstas. É o documento onde o governo reúne 
todas as receitas arrecadadas e programa o que de fato vai ser feito com esses 
recursos. É onde alocam os recursos destinados a hospitais, manutenção das 
estradas, construção de escolas, pagamento de professores. É no orçamento 
onde estão previstos todos os recursos arrecadados e onde esses recursos 
serão destinados. 
O orçamento público é uma lei na qual devem estar presentes as 
prioridades do governo em consonância com as necessidades da sociedade. 
Para que a elaboração da peça orçamentária contemple as necessidades da 
sociedade, é muito importante a consolidação sistemática de ações 
participativas no processo orçamentário e nas definições das prioridades das 
políticas de governo. 
 
 
 
 
 
 
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Objetivos e importância do orçamento público para estabilização 
econômica 
 
Vamos partir de duas premissas: 
1º - Entende-se como entidade pública “todo serviço prestado pela admi-
nistração, direta ou indireta, ou por seus delegados, sob normas e controles es-
tatais, para satisfazer a necessidades essenciais ou secundárias da coletividade” 
(ANDRADE, 2002, p. 35). 
2º - De acordo com a Constituição Federal de 1988, são objetivos a serem 
alcançados pela República Federativa do Brasil: 
Art. 3º [...] 
I – Construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II – Garantir o desenvolvimento nacional; 
III – Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades 
regionais; 
IV – Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, 
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 
 
Percebe-se pelo exposto acima que o objetivo maior do Estado 
evidentemente é o cidadão, então podemos inferir que o instrumento orçamento 
público deve propiciar o desenvolvimento de uma sociedade democrática e 
participativa, na qual os cidadãos sentem-se partes integrantes do processo de 
gestão dos recursos público (POMPEU; TASSIGNY, 2005). 
Além do objetivo maior que é atender ao cidadão, temos outros objetivos 
de toda política orçamentária quais sejam: 
a) Corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a 
estabilidade; 
b) Melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos com mais 
eficiência; 
 
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c) Regular o mercado e coibir abusos, reduzindo falhas de mercado e 
externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, 
como poluição, problemas urbanos, etc.). 
O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da 
política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, 
salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda. 
Dentre os instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir 
na Economia, podemos citar: 
1. Política Fiscal: envolve a administração e a geração de receitas, além do 
cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, 
utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da 
economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e 
aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda. 
2. Política Regulatória: envolve o uso de medidas legais como decretos, 
leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir 
os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas 
condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, 
práticas abusivas, poluição, etc. 
3. Política Monetária: envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de 
juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e 
influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política 
monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc. 
Deste modo, é fácil entender o Orçamento Público funcionando como um 
balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no 
Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a 
renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em 
investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e 
decréscimo no produto interno bruto. 
 
 
 
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Lei n. 4.320/1964 
 
A partir de várias iniciativas e estudos procedentes de diversas áreas, 
dentre elas, a Terceira Conferência de Técnicos em Contabilidade Pública e 
Assuntos Fazendários (1949) e o Manual das Nações Unidas, o Congresso 
Nacional aprovou, em 17 de março de 1964, a Lei nº. 4.320 que consolidou o 
modelo orçamentário padrão para os três níveis do governo brasileiro (FREITAS, 
2003). 
Essa lei passou a ser um marco na legislação orçamentária brasileira, 
disciplinando as práticas orçamentárias através de: 
a) Dispositivos da receita e da despesa; 
b) Elaboração da proposta orçamentária: 
 Do exercício financeiro; 
 Dos créditos adicionais; 
 Da execução orçamentária; 
 Dos fundos especiais; 
 Do controle da execução orçamentária; 
 Da contabilidade nos segmentos orçamentário, financeiro, patrimonial 
e industrial; 
 Dos balanços; 
 Das autarquias e outras entidades. 
 
Foram apresentados 115 artigos. E pelo previsto no art. 113, são 
verificadas as adequações necessárias ao longo dos anos, de acordo com os 
anexos da lei e por meio dos atos administrativos. 
Enfim, antes da Lei n. 4.320/64, o orçamento utilizado no Brasil era o 
orçamento tradicional, ou seja, era um documento clássico caracterizado ser um 
 
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documento de previsão de receita e de autorização de despesas, estas 
classificadas segundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, 
para o período de um ano. Em sua elaboração não se enfatizava, 
primordialmente, o atendimento das necessidades da coletividade e da 
Administração; tampouco se destacavam os objetivos econômicos e sociais. 
 
 
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – LC 101/2000 
 
Diante da grave situação em que as finanças do Estado brasileiro se 
encontravam na década de 80, caracterizada por extremo desequilíbrio entre 
receita e despesa, mostrando acentuado déficit orçamentário, muitas reformas 
foram implementadas a nível institucional e a nível normativo. Dentre eles a Lei 
de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) que traduz a necessidade de 
estabelecimento de regras rígidas em uma tentativa de equilibrar as contas 
públicas e moralizar a execução dos investimentos públicos. 
Conhecida também como LRF, veio estabelecer os princípios do equilíbrio 
fiscal, planejamento e transparência, ou seja, seus objetivos foram: 
1. Instituir uma gestão fiscal responsável, com ênfase no controle do gasto 
continuado e no endividamento; 
2. Prevenir desvios e estabelecer mecanismos de correção e dessa forma 
punições a administradores pelos desvios graves e por eventual não-
adoção de medidas corretivas; 
3. Modificar profundamente o regime fiscal brasileiro, dando um “choque” de 
transparência no setor público, com maior divulgação das contas públicas 
e, ao mesmo tempo, tornando-as mais inteligíveis (NÓBREGA, 2002). 
 
A LRF parte do pressuposto de que para uma boa gestão pública, os 
governantes não podem gastar mais do que arrecadam e os recursos públicos 
precisam ser administrados de forma responsável. 
 
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Portanto, para alcançar essa responsabilidade é necessário: “ação 
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigemdesvios 
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas” (Parágrafo 1º do art.1º). 
Analisando ponto a ponto, vejamos: 
 Ação planejada e Transparente: consiste em ações voltadas para a 
satisfação de um programa definido por ações ou projetos que tenham 
sempre começo, meio e fim; 
 Prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio 
das contas públicas: um dos aspectos mais relevantes da Lei de 
responsabilidade fiscal é justamente o acompanhamento das ações, 
projetos ou atividades dos administradores públicos pelos controles 
internos e externos, a cargo de funcionários dos próprios órgãos e 
Tribunais de Contas, respectivamente. 
 Garantia de equilíbrio nas Contas Públicas: cumprimento de metas e 
resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a 
renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, 
dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos 
a pagar; 
 Transparência: diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e 
transparente na administração pública. 
 
O fundamento da Lei de Responsabilidade Fiscal está nos artigos 163 a 
169 da Constituição Federal, mas especificamente no artigo 165, § 9º, os quais 
expressam a intenção do legislador de promover uma administração financeira 
eficiente, atendendo ao critério de maior controle da sociedade sobre o Estado. 
 
 
 
 
 
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Princípios que regem o orçamento público 
 
Em qualquer ramo do estudo, seja economia, direito, contabilidade, 
matemática, química, etc., nós temos princípios. De acordo com Mota (2006 
apud GADELHA, 2017, p. 29), “princípios são preceitos fundamentais e 
imutáveis de uma doutrina, que orientam os procedimentos e que indicam a 
postura a ser adotada diante de uma realidade”. 
De acordo com a legislação vigente, encontramos no art. 37 da 
Constituição Federal de 1988 que “A Administração Pública direta e indireta de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência”. 
Já o art. 2º da Lei 9784/99, vai além e fala de outros princípios aos quais 
a administração pública deverá obedecer. “A Administração Pública obedecerá, 
dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, 
interesse público e eficiência. 
 
Figura 4 – Princípios orçamentários 
 
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Os princípios orçamentários são premissas, linhas norteadoras de ação a 
serem observadas na concepção da proposta orçamentária. Esses princípios 
são impositivos, tendo em vista que estão previstos na legislação (Constituição 
Federal de 1988, Lei. 4.320/1964, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei de 
Responsabilidade Fiscal, Decreto-Lei 200/1967, Decreto. 93.872/1986 e 
Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional). 
Deve-se notar, por exemplo, que a Lei Orçamentária Anual (LOA) é regida 
pelos princípios da anualidade, da publicidade, da universalidade, da unidade e 
do orçamento bruto. Já o artigo 2º da Lei n. 4.320/1964 informa que “A Lei de 
Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar 
a política econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo, 
obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade. 
 
Anote aí: 
A estrutura organizacional brasileira, segundo Chiavenato (2008), em um 
sentido amplo é dividida em três poderes, Executivo, Legislativo e Judiciário, e 
em três níveis, União, estados e municípios. Esta divisão recebe o nome de 
aparelho do Estado. Silva (1983) define que os gastos públicos podem ser 
classificados em três principais pontos de vista: 
 Finalidade do gasto; 
 Natureza do dispêndio; 
 Agente encarregado da execução do gasto. 
Podem ainda ser classificados os gastos nas categorias de funções, 
programas e subprogramas. Quanto à natureza do gasto, Silva (1983) identifica 
quatro principais categorias: custeio, investimento, transferências e inversões 
financeiras. 
 
 
 
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INSTRUMENTOS DO PLANEJAMENTO: PPA, LDO E 
LOA 
 
Na Constituição Federal de 1988, especificamente no Cap. II – Das 
Finanças Públicas, vamos encontrar o embasamento legal para as finanças, os 
orçamentos, nos artigos 163 a 169. 
O orçamento é uma lei e, como todas as leis, deve ser elaborado em 
consonância com uma base legal que vai recepcioná-lo. Podemos definir o 
orçamento público como sendo o ato formal (legal) pelo qual o Poder Legislativo 
aprova e autoriza que sejam realizadas despesas pelos demais Poderes 
(Executivo, Judiciário e o próprio Legislativo), assim como pelo Ministério 
Público, por um determinado período, destinadas ao funcionamento dos serviços 
públicos em geral e outros fins previstos em políticas econômicas. Esse ato legal 
prevê ainda a arrecadação de receitas do poder público. 
É importante ressaltar que, além da base legal vista na unidade anterior, 
o orçamento público é composto pelos seguintes instrumentos de planejamento 
previstos na Constituição Federal de 1988: Plano Plurianual (PPA); Lei de 
Diretrizes Orçamentárias (LDO); Lei Orçamentária Anual (LOA). 
O PPA, a LDO e a LOA dão suporte à elaboração e execução 
orçamentária brasileira. Esses instrumentos regem o ciclo orçamentário no Brasil 
e são estritamente relacionados entre si, formando um sistema integrado de 
planejamento e orçamento que deve ser adotado pelos entes da Federação 
(Municípios, Estados e União). Além disso, esses instrumentos representam 
uma verdadeira “pirâmide orçamentária”, estando na base da pirâmide o PPA, 
no meio a LDO e no topo a LOA, conforme demonstrado na figura a seguir, que 
apresenta uma comparação entre o orçamente o planejamento: 
 
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Figura 5 – Comparação entre o planejamento e o orçamento 
 
Quando se estuda Administração, aprende-se que existe o planejamento 
estratégico (que é em longo prazo), assim como os planejamentos tático e 
operacional. Essa divisão também é bem parecida quando se trata de orçamento 
público. Temos o PPA, que é o planejamento estratégico, mas com uma 
diferença: enquanto que o planejamento estratégico é de longo prazo, o PPA é 
de médio prazo. No restante, é tudo igual! (GADELHA (2017). 
 
Plano Plurianual - PPA 
 
O planejamento é a primeira etapa do processo orçamentário. Nesse 
nível, não há ainda uma grande preocupação com a quantificação física e 
financeira das metas de governo. O governo precisa fazer grandes investimentos 
para atender a sociedade brasileira, por exemplo, construção de rodovias e 
hidrelétricas, reforma de aeroportos, restauração de bibliotecas e museus, etc. 
Para esses grandes investimentos públicos, o Poder Executivo Federal elabora, 
a cada quatro anos, um planejamento, que é discutido e aprovado como lei pelo 
Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional). 
Esse planejamento é chamado de plano plurianual (PPA) e define, para 
um período de quatro anos, as grandes prioridades nacionais e regionais, com 
metas para cada área de atuação (saúde, educação, saneamento, transporte, 
energia, etc.). 
 
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No PPA, estão incluídos também os gastos necessários para garantir a 
oferta permanente de determinados bens e serviços públicos. Os estados e os 
municípios possuem também suas próprias leis orçamentárias, inclusive seus 
próprios PPAs. Isso ocorre porque cada ente da federação possui suas próprias 
responsabilidades. Por exemplo, no nível municipal, temos o calçamento de 
ruas, o transporte urbano e a coleta de lixo (GADELHA, 2017). 
 
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO 
 
Antes de se fazer o orçamento de cada ano, o Poder Executivo Federal 
prepara e encaminha para ser discutida no Poder Legislativo Federal (Congresso 
Nacional) outra lei, chamada Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A LDO é a 
norma que estabelece metas e prioridadespara o exercício seguinte, inclui as 
despesas de capital (investimento) para o exercício subsequente, orienta a Lei 
Orçamentária Anual (LOA), dispõe sobre mudanças na legislação tributária, 
estabelece apolítica de aplicação das agências de fomento e define as metas 
fiscais. 
É verdade que no PPA estão as grandes prioridades para um período de 
quatro anos, mas esse planejamento precisa ser ajustado a cada ano, de acordo 
com as necessidades e metas do governo para o ano seguinte. É a LDO que diz 
quais são as despesas mais importantes que o Poder Executivo deve fazer a 
cada ano. 
Em outras palavras, é a LDO que faz a ligação entre o plano estratégico 
de médio prazo, estabelecido no PPA, com o plano operacional de curto prazo, 
representado pelo orçamento anual (Lei Orçamentária Anual). 
A LDO traz uma série de regras para elaborar, organizar e executar o 
orçamento, além de definir as prioridades que deverão estar contempladas na 
LOA. Por exemplo, informa sobre quanto será o reajuste do salário mínimo, bem 
como quanto o governo deverá poupar a cada ano para pagar a dívida pública. 
 
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23 
Outros assuntos que a LDO traz são as eventuais alterações na cobrança 
de tributos, assim como regras temporárias caso o orçamento não seja aprovado 
até o final do ano. A LDO define, ainda, as políticas de investimento das agências 
oficiais de fomento, por exemplo, o Banco Nacional de Desenvolvimento 
Econômico e Social (BNDES) e o Banco da Amazônia. 
Essas instituições utilizam recursos públicos federais para financiar 
projetos que promovam o desenvolvimento do Brasil. É possível, ainda, enfatizar 
mais duas funções da LDO, estabelecidas pela Constituição Federal de1988: 
fixar parâmetros para que os Poderes da União e o Ministério Público elaborem 
suas propostas de orçamento; e estabelecer parâmetros e autorizar concessão 
de vantagem ou aumento de remuneração aos servidores dos Poderes da União 
e do Ministério Público; ressalvam-se, nesse caso, as empresas públicas e 
sociedades de economia mista (GADELHA, 2017). 
 
Lei Orçamentária Anual - LOA 
 
A Lei Orçamentária Anual (LOA) é o orçamento público propriamente dito. 
É discutida e aprovada todo ano, trazendo a programação dos gastos 
governamentais em cada área, bem como a previsão das receitas para custear 
esses gastos. 
É preciso termos previstas as receitas e despesas as quais estimamos, 
as quais ocorrerão dentro de determinados valores. Esse planejamento não 
pode ser rígido, porque determinadas receitas podem não se realizar, ou chegar 
a valores menores do que o esperado, ao passo que despesas imprevistas 
podem surgir, etc. Por exemplo, você espera receber de volta, em determinado 
período, um dinheiro que você emprestou a um parente, mas isso pode não 
ocorrer. Por outro lado, uma despesa imprevista poderá surgir, por exemplo, 
despesa de uma batida de carro, ou despesa envolvendo a manutenção da casa 
onde você reside, etc. Portanto, é preciso ter flexibilidade e traçar prioridades 
claras para fazer os ajustes entre o orçamento previsto e o orçamento realizado, 
de acordo com as despesas de fato ocorridas (GADELHA, 2017). 
 
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Cabe ressaltar que o orçamento deve ser visto como um sistema mais 
amplo, onde mais atores são envolvidos, tais como: Congresso Nacional na fase 
da aprovação da lei; e, posteriormente, órgãos de controle (Controladoria-Geral 
da União - CGU, Tribunal de Contas da União - TCU, Ministério Público da União 
- MPU) na fase da execução orçamentária. 
Na LOA, os gastos governamentais estão separados por assunto ou por 
áreas de governo, como saúde, educação, transporte e segurança. E cada uma 
dessas áreas possui seus programas e ações orçamentárias. Por exemplo, na 
área de educação, podemos ter um programa de melhoria na qualidade do 
ensino, ou então um programa voltado ao uso eficiente dos gastos em educação. 
 
Composição da LOA 
 
O orçamento público é um único documento que está estruturado em três 
partes: Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e Orçamento de 
Investimento. 
1 Orçamento Fiscal se refere aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e 
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações 
instituídas e mantidas pelo Poder Público. 
2 O Orçamento de Investimento representa a parte da lei que registra os 
investimentos (aquisição de bens componentes do ativo imobilizado) das 
empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do 
capital social com direito a voto, mas apenas das empresas estatais 
independentes. Isto é, aquelas empresas que não necessitam de recursos 
fiscais do governo para manter ou ampliar suas atividades, por exemplo, 
a Petrobrás, a Eletrobrás, o Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal. 
3 O Orçamento da Seguridade Social abrange todas as entidades e órgãos 
a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público, nas despesas 
relacionadas à saúde, previdência e assistência social, nos termos do § 
2º, do art. 195 da Constituição. Os pagamentos de aposentadorias, 
 
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25 
pensões e benefícios, assim como os gastos com hospitais, 
medicamentos e programa Bolsa Família são exemplos de despesas 
desse orçamento. 
Anote aí: 
O PPA é um plano onde se encontram descritas todas as diretrizes para 
que a administração pública cumpra as metas e objetivos planejados para todo 
o mandato do governante. É conhecido também como “programa de governo”, 
sendo o principal instrumento de planejamento das ações do gestor público. As 
diretrizes estão relacionadas aos grandes propósitos de atuação do governo 
para o período do mandato presidencial. Já os objetivos são desdobrados em 
programas, onde estão contidas as ações (projetos e atividades). 
A LDO dita as regras a serem seguidas, como se fossem as instruções do 
que pode ou não pode ser feito pelo Executivo, tais como questões tributárias, 
criação de cargos e autorização para concessão de qualquer vantagem ou 
aumento na remuneração de servidores. 
A LOA são as fatias do bolo, como está dividido todo o orçamento, seja 
ele de capital ou de despesas correntes, definindo o que pode ser gasto em cada 
setor, obedecendo à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (VARGAS et al, 
2017). 
A LOA está dividida em unidades gestoras, como: prefeitura e fundos, 
unidades orçamentárias, a saber: educação, saúde e administração geral, e 
estas, por sua vez, divididas em programas/atividades, e estes por elementos. 
É importante frisar que a gestão pública precisa buscar sempre mais por 
recursos próprios e ainda convênios que possibilitem a execução de obras de 
cunho maior, não ficando prisioneira das receitas recebidas do Governo Federal, 
que pouco possibilitam a realização das obras necessárias (OSTI, 2015). 
 
 
 
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