Lei Mobilidade Urbana_comunicadoipea128

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A Nova Lei de Diretrizes da Política 
Nacional de Mobilidade Urbana 
Nº 128 
06 de janeiro de 2012 
2 
 
Comunicados do Ipea 
 
Os Comunicados do Ipea têm por objetivo 
antecipar estudos e pesquisas mais amplas 
conduzidas pelo Instituto de Pesquisa 
Econômica Aplicada, com uma comunicação 
sintética e objetiva e sem a pretensão de 
encerrar o debate sobre os temas que 
aborda, mas motivá-lo. Em geral, são 
sucedidos por notas técnicas, textos para 
discussão, livros e demais publicações. 
 
Os Comunicados são elaborados pela 
assessoria técnica da Presidência do Instituto 
e por técnicos de planejamento e pesquisa de 
todas as diretorias do Ipea. Desde 2007, mais 
de cem técnicos participaram da produção e 
divulgação de tais documentos, sob os mais 
variados temas. A partir do número 40, eles 
deixam de ser Comunicados da Presidência e 
passam a se chamar Comunicados do Ipea. A 
nova denominação sintetiza todo o processo 
produtivo desses estudos e sua 
institucionalização em todas as diretorias e 
áreas técnicas do Ipea. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 Governo Federal 
 
Secretaria de Assuntos Estratégicos da 
Presidência da República 
 
Ministro Wellington Moreira Franco 
 
Fundação pública vinculada à Secretaria de 
Assuntos Estratégicos da Presidência da 
República, o Ipea fornece suporte técnico e 
institucional às ações governamentais – 
possibilitando a formulação de inúmeras 
políticas públicas e programas de 
desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, 
para a sociedade, pesquisas e estudos 
realizados por seus técnicos. 
 
Presidente 
Marcio Pochmann 
 
Diretor de Desenvolvimento Institucional 
Geová Parente Farias 
 
Diretor de Estudos e Relações Econômicas 
e Políticas Internacionais, substituto 
Marcos Antonio Macedo Cintra 
 
Diretor de Estudos e Políticas do Estado, 
das Instituições e da Democracia 
Alexandre de Ávila Gomide 
 
Diretora de Estudos e Políticas 
Macroeconômicas 
Vanessa Petrelli de Correa 
 
Diretor de Estudos e Políticas Regionais, 
Urbanas e Ambientais 
Francisco de Assis Costa 
 
Diretor de Políticas Setoriais de Inovação, 
Regulação e Infraestrutura, substituto 
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira 
 
Diretor de Estudos e Políticas Sociais 
Jorge Abrahão de Castro 
 
Chefe de Gabinete 
Fábio de Sá e Silva 
 
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicação 
Daniel Castro 
 
URL: http://www.ipea.gov.br 
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria 
 
 
 
 
 
3 
 
1. Introdução1 
A Presidência da República sancionou a Lei nº 12.587, em 3 de janeiro de 2012, que 
estabelece as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana após 17 anos de 
tramitação no Congresso Nacional. 
A formulação da nova legislação foi fundamentada nos artigos 21, inciso XX, e 182 da 
Constituição Federal de 19882. Este, por sua vez, teve raiz ainda na década de 80 com o 
movimento da Reforma Urbana, que dentre outros pontos, conseguiu colocar em pauta a 
questão da política urbana no processo constituinte. Nesse ínterim, foi aprovada a Lei nº 
10.257, de 10 de junho de 2001 – o Estatuto da Cidade, que estabeleceu as diretrizes gerais e 
os instrumentos da política urbana. 
O primeiro projeto de lei relativo à questão (PL nº 694/1995, de autoria do deputado 
Alberto Goldman) dispunha apenas sobre as diretrizes para o transporte coletivo. Foi o projeto 
de lei encaminhado pelo Poder Executivo em 2007 (PL nº 1.687/2007) que ampliou o objeto 
da lei aprovada, vinculando-a à política de desenvolvimento urbano, conforme o art. 182 da 
Carta Magna. 
O Estatuto da Cidade não dispôs sobre a mobilidade urbana, apenas sobre a 
obrigatoriedade da existência de plano de transporte urbano integrado para os municípios com 
mais de quinhentos mil habitantes (§ 2º do art. 41 da Lei nº 10.257/2001). Assim, o Executivo 
entendeu que o conceito de mobilidade urbana, por ser mais amplo que o de transportes 
urbanos, continha elementos específicos e suficientemente desenvolvidos para justificar um 
título autônomo. 
A aprovação da lei consiste, portanto, em um importante marco na gestão das políticas 
públicas nas cidades brasileiras. Como se sabe, o atual modelo de mobilidade urbana adotado 
nos municípios do país, sobretudo nas grandes cidades, caminha para a insustentabilidade 
principalmente devido à baixa prioridade dada e inadequação da oferta do transporte coletivo; 
às externalidades negativas causadas pelo uso intensivo dos automóveis (congestionamento e 
poluição do ar); à carência de investimentos públicos e fontes de financiamento ao setor; à 
fragilidade da gestão pública nos municípios; e à necessidade de políticas públicas articuladas 
nacionalmente. 
A lei sancionada visa contribuir no enfrentamento desse quadro, isto é, no objetivo de 
instituir diretrizes e dotar os municípios de instrumentos para melhorar as condições de 
mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras. 
O presente Comunicado do Ipea procura reconstituir o processo de tramitação da Lei, 
para em seguida tratar do que este marco legal consolida no que diz respeito à política urbana 
4 
 
nacional. Analisam-se ainda os avanços e novidades trazidos pela Lei. Por fim, é feita uma 
discussão dos desafios remanescentes, levantando alguns apontamentos necessários para a 
efetivação da política no âmbito dos entes federados e regiões metropolitanas. 
 
2. O processo de tramitação 
A Constituição Federal de 1988 definiu como uma das competências da União instituir 
diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo os transportes urbanos. Para cumprir com 
esse poder-dever do governo federal, desde 1989 tramitam diferentes projetos de lei com a 
finalidade de estabelecer normas, diretrizes e princípios, de início restritas ao transporte 
coletivo, mas evoluindo para uma abordagem mais geral e completa de mobilidade urbana3. 
Depois de pouco mais de um ano da promulgação da CF 1988, propôs-se o PL nº 
4.203/1989 visando instituir “as normas do sistema nacional de transportes coletivos urbanos 
de passageiros”. Seguiram-se a ele o PL nº 870/1991, que dispunha sobre “diretrizes nacionais 
de transporte coletivo urbano”; o PL nº 1.777/1991, acerca dos “princípios de regras básicas 
para os serviços de transporte coletivo rodoviário de passageiros”; e o PL nº 2.594/1992, 
sobre “as diretrizes nacionais do transporte coletivo urbano”. Os três, por tratarem do mesmo 
assunto, chegaram a ser apensados ao PL nº 4.203/1989 e todos restringiam o objeto ao 
transporte coletivo4. 
Em 1995, contudo, os quatro PLs citados foram arquivados definitivamente. Surgiu, 
então, naquele ano o PL nº 694/1995, de autoria do deputado Alberto Goldman, que seguiu a 
proposta da Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), com o apelo do Conselho 
Nacional de Transportes Urbanos (CNTU), mas continuou com o foco restrito ao transporte 
coletivo. Ainda na década de 1990, foram apresentados o PL nº 1.974/1996, “sobre a 
prestação de serviços de transporte rodoviário coletivo de passageiros sobre o regime de 
concessão ou permissão” e o PL nº 2.234/1999, sobre “sistema integrado de transporte 
coletivo urbano”. Por tratarem do mesmo tema, ambos foram apensados ao PL nº 694/1995. 
Os três PLs seguiram tramitando nas comissões da Câmara dos Deputados, até que em 
2003 foi instituída uma comissão especial para apreciar e dar parecer ao PL nº 694/1995. Este 
fato, supostamente indicativo de celeridade no processo, foi seguido por mais três anos de 
inatividade no tratamento do PL. Neste período, foi criado o Ministério das Cidades e, com a 
participação do Conselho das Cidades, discutiu-se uma proposta de projeto de lei para a 
mobilidade urbana; tendo, enfim, uma abordagem mais abrangente e completa do tema. Esta 
proposição foi enviada ao Congresso Nacional pelo Executivo em 2007 (o PL nº 1.687/2007). 
5 
 
Este PL, por tratar de tema similar, foi então apensado ao PL nº 694/1995 e a partirdaí as 
proposições tramitaram sob este número. 
Com as modificações trazidas pela Comissão Especial da Câmara, instituída para 
discutir a proposição, o PL seguiu para o Senado Federal sob a denominação de PLC nº 
166/2010. A matéria foi apreciada pelo Senado Federal no início de 2010 e aprovada em 
dezembro do ano passado sem alterações de mérito. Portanto, nestes 17 anos de tramitação 
houve significativas alterações na construção de uma norma federal para tratar do tema, sendo 
emblemática a alteração do termo inicial de diretrizes nacionais do “transporte coletivo 
urbano” para diretrizes mais abrangentes referentes à “Política Nacional de Mobilidade 
Urbana”. 
 
3. O que a nova lei consolida 
A Constituição Federal de 1988 abriu espaço para uma série de modificações na 
política urbana brasileira, sobretudo no campo do transporte urbano. Entre elas, a definição da 
responsabilidade dos municípios na gestão do transporte coletivo, do sistema viário e de 
circulação. Isso, ao mesmo tempo, atribuiu à União o poder-dever de instituir as diretrizes da 
política de desenvolvimento urbano (art. 182 da CF) e para os transportes urbanos (inciso XX 
do art. 21). 
Com a criação do Ministério das Cidades, em 2003, e da Conferência Nacional das 
Cidades, as diretrizes para a política de mobilidade urbana são formuladas e publicadas em 
2004 no Caderno MCidades sob o título “Política nacional de mobilidade urbana 
sustentável”.5 Nesta publicação explicitam-se os objetivos, princípios e diretrizes que o 
Conselho das Cidades aprovou para a Política Nacional de Mobilidade Urbana. 
Embora gerais, essas orientações foram centrais para orientação das ações do 
Ministério das Cidades em seus programas de investimento, financiamento e apoio à gestão 
municipal dos sistemas de transporte em cidades brasileiras; da mesma forma para o 
estabelecimento dos dispositivos consubstanciados no Projeto de Lei encaminhado pelo 
Executivo (PL nº 1687/2007). 
Ressalte-se que a formulação do projeto de lei pelo Ministério das Cidades envolveu 
diversas discussões com atores-chave do governo e da sociedade civil ligados ao setor. Houve 
também a realização de seminários regionais, em caráter de audiência pública, em várias 
capitais brasileiras. Não cabe aqui detalhar, ponto a ponto, todos os dispositivos na lei. 
Contudo, destacam-se os mais significativos e potencialmente de maiores impactos. 
6 
 
Uma primeira constatação é que, em linhas gerais, a nova lei preserva quase que a 
totalidade dos princípios e das diretrizes da Política Nacional da Mobilidade Urbana 
Sustentável, formulados pelo Ministério das Cidades em 2004, quais sejam: acessibilidade 
universal; desenvolvimento sustentável; equidade no acesso ao transporte público coletivo; 
transparência e participação social no planejamento, controle e avaliação da política; 
segurança nos deslocamentos; justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos 
diferentes meios e serviços; equidade no uso do espaço público de circulação, vias e 
logradouros; prioridade dos modos de transportes não motorizados sobre os motorizados e dos 
serviços de transporte público coletivo sobre o transporte individual motorizado; integração 
da política de mobilidade com a de controle e uso do solo; a complementaridade e diversidade 
entre meios e serviços (intermodalidade); a mitigação dos custos ambientais, sociais e 
econômicos dos deslocamentos de pessoas e bens; o incentivo ao desenvolvimento 
tecnológico e ao uso de energias renováveis e não poluentes; a priorização de projetos de 
transporte coletivo estruturadores do território, entre outras. 
A partir de agora, tais princípios e diretrizes passam a ter força de lei federal, válida 
para todos os municípios brasileiros. Até então, a capacidade desses princípios e diretrizes de 
influenciar a política municipal de transporte urbano ficava restrita apenas à capacidade do 
governo federal de impor algum tipo de condicionalidade ao financiamento e apoio para as 
políticas locais de transportes urbanos. Além disso, a promulgação da lei pode representar 
avanços, na medida em que: (a) fornece segurança jurídica para que os municípios possam 
tomar medidas ou adotar instrumentos de priorização aos meios não-motorizados e coletivos 
de transporte em detrimento ao individual, e (b) abre a possibilidade para que eventuais as 
ações e investimentos das prefeituras possam ser contestados, caso eles venham a contrariar 
as diretrizes fixadas na lei. 
 
4. As inovações da lei 
A nova lei traz novidades. Uma delas é a diretriz para integração entre as cidades 
gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países (artigo 16, § 1º; e artigo 23, IX). 
Embora a conurbação entre cidades brasileiras e suas cidades vizinhas noutros países 
provoque uma série de desafios do ponto de vista da gestão urbana, essa preocupação com a 
integração do transporte de caráter urbano nessas cidades encontrava-se negligenciada até 
então. 
O artigo Art. 5º da Lei 12597/2012 também traz outro avanço, ao definir como 
princípio da política a “justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos 
7 
 
diferentes modos e serviços” e a “equidade no uso do espaço público de circulação, vias e 
logradouros”. De forma subjacente, portanto, a lei imprime um princípio de equidade na 
execução da Política de Mobilidade Urbana pelos municípios, no sentido de reconhecer a 
existência de determinadas desigualdades tanto no uso do espaço público (vias e logradouros) 
como na externalização dos custos do uso dos diferentes modos de transportes (entre o 
transporte público e individual motorizado, por exemplo). 
 Como se sabe, o uso intensivo dos meios de transporte individual motorizado constitui 
importante fonte de externalidades negativas ao meio urbano (poluição e congestionamento), 
com impactos econômicos, sociais e ambientais. A inserção dessa noção de equidade na lei 
avança no sentido de buscar uma correção das externalidades negativas geradas pelos meios 
de transporte urbano, sobretudo pelo uso intensivo dos automóveis.6 Ao explicitar esse 
princípio no corpo da lei, cria-se respaldo jurídico para que municípios implantem políticas de 
taxação ou subsídio, no sentido de priorizar modos de transporte mais sustentáveis e 
ambientalmente amigáveis (e.g. “pedágios urbanos”, cobrança de estacionamento na via 
pública, subsídio às tarifas etc.). 
 Os problemas das externalidades negativas do uso intensivo do automóvel não se 
resolvem sozinhos, de forma que em algumas situações são necessárias medidas de 
desestímulo. Como se sabe, o aumento na oferta da infraestrutura viária (mais ruas e viadutos) 
não é uma solução sustentável no longo prazo, pois o aumento de capacidade das vias urbanas 
produz, ao contrário, um incentivo à demanda por tráfego capaz de erodir grande parte da 
capacidade adicionada.7 Por sua vez, o desejável aumento na oferta do transporte público, por 
si só, não é capaz de enfrentar o problema: para determinados segmentos da população, 
sobretudo os mais abastados, os custos totais individuais do uso do transporte coletivo podem 
superar os do uso do automóvel devido à ‘externalização’ de parte dos custos destes. Assim, 
políticas de melhoria do transporte urbano tendem a ser mais eficazes quando são combinadas 
medidas de melhoria da oferta do transporte coletivo com instrumentos de desestímulo ao uso 
do automóvel. 
Nesse sentido, o artigo 23 da Lei disponibiliza aos municípios os seguintes 
instrumentos, entre outros: 
i. restrição e controle de acesso e circulação, permanente ou temporário, de veículos 
motorizados em locais e horários predeterminados; 
ii. estipulação de padrões de emissão de poluentes para locais e horários 
determinados, podendo condicionar o acesso e a circulação aos espaços urbanos 
sob controle; 
8 
 
iii. aplicação de tributos sobre modos e serviços de transporte urbano pela utilização 
da infraestrutura urbana, visando a desestimular o uso de determinados modos eserviços de mobilidade, vinculando-se a receita à aplicação exclusiva em 
infraestrutura urbana destinada ao transporte público coletivo e ao transporte não 
motorizado e no financiamento do subsídio público da tarifa de transporte público, 
na forma da lei; 
iv. dedicação de espaço exclusivo nas vias públicas para os serviços de transporte 
público coletivo e modos de transporte não motorizados; 
v. estabelecimento da política de estacionamentos de uso público e privado, com e 
sem pagamento pela sua utilização, como parte integrante da Política Nacional de 
Mobilidade Urbana; 
vi. controle do uso e operação da infraestrutura viária destinada à circulação e 
operação do transporte de carga, concedendo prioridades ou restrições; 
vii. monitoramento e controle das emissões dos gases de efeito local e de efeito estufa 
dos modos de transporte motorizado, facultando a restrição de acesso a 
determinadas vias em razão da criticidade dos índices de emissões de poluição. 
 
Merece destaque particular o inciso iii desse artigo, enquanto instrumento para a 
racionalização do uso dos veículos particulares motorizados. Sob critérios técnicos, a 
aplicação desse instrumento tem um alto potencial de reduzir o congestionamento de trânsito 
e impactar na qualidade do ar nas grandes cidades. Isso porque ao se impor uma taxa sobre o 
uso do veículo em uma via congestionada estar-se-ia, em princípio, internalizando a 
externalidade gerada à sociedade. Isso faria com que o indivíduo tomasse suas decisões de 
uso dos meios de transportes considerando os custos sociais que gera, e não apenas nos seus 
custos privados. Por sua vez, as receitas geradas por tal taxa estariam, necessariamente, 
vinculadas à aplicação exclusiva ao transporte público coletivo, tanto na infraestrutura quanto 
no subsídio à tarifa de transporte público. Trata-se efetivamente de um instrumento de 
tributação redistributiva, em que se poderia taxar o transporte individual motorizado para 
subsidiar o transporte coletivo e não motorizado. 
Com isso, poder-se-ia reduzir os atuais incentivos à sobreutilização do transporte 
individual, que causa mais custos para a sociedade, e favorecer os modos que trazem mais 
benefícios sociais: o transporte coletivo e o não motorizado. A experiência internacional 
(Londres e Estocolmo são os principais exemplos) tem mostrado a efetividade da aplicação 
desse tipo de instrumento, perfazendo uma medida redistributiva, dado que os motoristas de 
9 
 
maior renda, proprietários dos automóveis, estariam subsidiando a oferta do serviço utilizado 
por aqueles que não poderiam, em tese, pagar pelo uso da via privadamente: o grupo de 
cidadãos cativos do transporte público.8 
No Brasil, ao contrário do que ocorre em países desenvolvidos, onde os sistemas de 
transporte público recebem subsídios extras tarifários, a operação do transporte público é 
inteiramente financiada pelos recursos arrecadados na cobrança de tarifa, com algumas 
poucas exceções (o sistema de transporte público da RM de São Paulo e os sistemas metro 
ferroviários brasileiros). 
A lógica por trás da concessão de subsídio é que o transporte público é um serviço que 
proporciona benefícios indiretos às pessoas físicas e jurídicas que dele mesmo não se utilizam 
efetivamente. É o caso das empresas que precisam do transporte público para que seus 
funcionários e clientes acessem os seus serviços e produtos, dos usuários de automóveis que 
se beneficiam das vias mais livres para circularem com seus veículos etc. 
O artigo 8º, dedicado à definição de diretrizes gerais da política tarifária dos serviços 
de transporte público, cita a participação desses beneficiários indiretos no financiamento da 
operação do transporte público. Dessa forma, há respaldo de se criar fontes específicas de 
financiamento do transporte público com origem em outros segmentos socioeconômicos, a 
exemplo da taxação da gasolina em Bogotá e a criação de pedágio urbano em Londres, com 
fundos revertidos inteiramente para o financiamento do transporte público, entre outras 
experiências internacionais. 
Outro item importante do artigo 8º é a obrigatoriedade dos municípios em divulgar, de 
forma sistemática e periódica, os impactos dos benefícios tarifários concedidos no valor das 
tarifas dos serviços de transporte público coletivo. No mecanismo atual de cálculo das tarifas, 
em que o custo do sistema é rateado apenas entre os usuários pagantes, estes estão pagando 
um valor a mais para custear a parte dos usuários que não pagam nada ou usufruem de 
descontos (como policiais militares, carteiros, estudantes, idosos, etc). A maior distorção 
desse tipo de subsídio cruzado é que os usuários que pagam a tarifa integral são, em sua 
maioria, pessoas de baixa renda que não recebem o vale transporte e acabam arcando com 
todos os benefícios tarifários concedidos a diversas categorias.9 Independente do mérito das 
gratuidades concedidas, o que se questiona é o fato dos demais usuários, que muitas vezes 
nem sabem desse mecanismo, arcarem com o ônus da medida. Se houvesse uma fonte externa 
para financiar os não pagantes, essa distorção poderia ser corrigida. 
 Todos esses argumentos se encaixam no princípio de modicidade tarifária preconizado 
pela lei. Nos últimos 10 anos, a tarifa de transporte público por ônibus subiu mais de 50% 
10 
 
acima da inflação medida pelo INPC, o que gerou como resultado uma queda do número de 
passageiros pagantes de mais de 20%. 
Gráfico 1 
Brasil Metropolitano: evolução nominal das tarifas de ônibus urbano e metrôs e da inflação (INPC¹). 1995 a 
2008 – número índice. 
(taxa acumulada, em setembro de 1995 = 1) 
 
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
set/95 set/96 set/97 set/98 set/99 set/00 set/01 set/02 set/03 set/04 set/05 set/06 set/07 set/08
N
º 
Índ
ic
e
(se
t/9
5=
1)
Inflação (INPC) Tarifa ônibus Tarifa Metrô
 
Fonte: Dados do INPC/IBGE apud Carvalho e Pereira (2011).
10
 
Nota:¹ Os dados do INPC são coletados no município de Goiânia e nas dez principais RMs do país (Belém, 
Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo, Curitiba, Porto Alegre e 
Brasília). Para este e para os próximos dados apresentados, o termo Brasil metropolitano se refere 
apenas a essas dez RMs. 
Obs.: Regiões metropolitanas (RMs) de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São 
Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Brasília e município de Goiânia. 
 
Nesse sentido, os artigos 9º e 10° trazem inovações quanto à regulação econômica dos 
serviços de transporte coletivo, sobretudo no que concerne às tarifas do transporte por ônibus. 
Atualmente o prestador do serviço de transporte urbano por ônibus é remunerado pelo modelo 
baseado nos custos operacionais estimados por uma planilha elaborada pelo poder concedente 
(a planilha de custos), que inclui uma margem de remuneração sobre o capital (modelo cost 
plus). As tarifas, por sua vez, são calculadas pelo rateio deste custo estimado pelo número de 
passageiros pagantes transportados. Note-se que este modelo não estimula a eficiência, pois se 
os custos sobem, a tarifa sobe; e em oposto, se os custos caem, a tarifa cai. O modelo também 
acarreta um ciclo vicioso: se o número de passageiros transportados cai, a tarifa sobe. E tarifas 
altas, por sua vez, resultam em queda do número de passageiros, realimentando o ciclo. 
Ademais, os custos de operação dos serviços são de difícil aferição pelo poder concedente 
(somente o prestador do serviço tem tal conhecimento). 
11 
 
Assim, o artigo 9º estabelece que a tarifa de remuneração da prestação de serviço de 
transporte público coletivo será resultante do processo licitatório. Em outras palavras, será a 
concorrência entre empresas no momento em que disputam o direito de prestar os serviços 
que definirá a tarifa de remuneração, e não mais a planilha de custos. Estabelecido o valor 
inicial da tarifa, este passará a ser reajustado em períodos predefinidos, que incluirá, 
necessariamente, a transferênciade parcela dos ganhos de eficiência e produtividade das 
empresas aos usuários (por meio de parâmetro ou indicador estabelecido em contrato). Com 
isto, espera-se mudar o modelo de regulação tarifária em uso a fim de acirrar a competição 
entre as empresas no momento da licitação e contribuir para a modicidade tarifária. Ademais, 
o artigo prevê a incorporação de receitas oriundas de outras fontes de custeio (receitas extra 
tarifárias, receitas alternativas, subsídios orçamentários, subsídios cruzados, entre outras 
fontes) como forma de subsidiar as tarifas cobradas dos usuários. 
Outra inovação trazida pelo artigo 9º é a possibilidade dos operadores, por sua conta e 
risco e sob a anuência do poder público, poderem realizar descontos nas tarifas cobradas dos 
usuários (por exemplo, em horários ou dias de pouca demanda). Entende-se com esta medida 
a intenção do legislador em incentivar a demanda dos serviços de transporte coletivo em 
diferentes horários do dia. 
O artigo 10°, por sua vez, fixa as diretrizes para a contratação dos serviços de 
transporte público coletivo com potenciais desdobramentos positivos quanto à qualidade e 
desempenho desses ao exigir: a demarcação de metas a serem atingidas e seus instrumentos 
de controle e avaliação; a definição das penalidades aplicáveis vinculadas à consecução ou 
não das metas; a alocação dos riscos econômicos e financeiros entre os contratados e o poder 
concedente; o estabelecimento das condições e meios para a prestação de informações dos 
contratados ao poder concedente; e a identificação de eventuais fontes de receitas alternativas, 
complementares, ou acessórias da parcela destinada à modicidade tarifária. 
Ressalte-se que a Lei exige que qualquer tipo de subsídio deve ser definido em 
contrato, com base em critérios transparentes e objetivos de produtividade e eficiência, 
especificando, minimamente, o objetivo, a fonte, a periodicidade e o beneficiário. Tal 
exigência concorrerá, espera-se, para a melhor alocação e transparência dos recursos que 
vierem a ser destinados à subvenção das tarifas, evitando estabelecimentos de recursos 
financeiros de maneira discricionária ou inoportuna, sem que seja possível identificar com 
clareza o benefício real para os usuários. 
Por fim, o artigo 12°, referente aos serviços de táxi, estipula que o Poder Público deve 
fixar apenas os valores máximos das tarifas a serem cobradas do usuário, abrindo margem 
12 
 
para que os permissionários dos serviços possam praticar descontos ou valores abaixo do 
estabelecido. 
A nova lei garantiu ao usuário direitos fundamentais (art. 14), como o de ser 
informado nos pontos de embarque e desembarque de passageiros, de forma gratuita e 
acessível, sobre itinerários, horários, tarifas dos serviços e modos de interação com outros 
modais. Apesar da obviedade da medida, dificilmente se encontra nos pontos das cidades 
brasileiras algum tipo de informação sobre a rede de transporte público em geral, muito 
menos sobre as linhas que passam por ali. Outro dispositivo também estabelece o direito à 
informação sobre os padrões preestabelecidos de qualidade e quantidade dos serviços 
ofertados, bem como os meios para reclamações e respectivos prazos de resposta. 
A lei também avança quanto à participação da sociedade civil nos processos de gestão 
e planejamento dos serviços (art. 15), dispondo de instrumentos concretos de interlocução 
com os gestores, como órgãos colegiados, ouvidorias, audiências e consultas públicas. Da 
mesma forma, também progride no que diz respeito a procedimentos sistemáticos de 
comunicação e avaliação da satisfação dos cidadãos e dos usuários. Há alguns exemplos no 
Brasil de cidades que criaram conselhos municipais de transporte, que servem como um 
instrumento de interlocução importante da sociedade junto aos gestores dos sistemas de 
transportes. A criação desses mecanismos de comunicação é importante para tornar o 
processo de planejamento mais transparente, fazer chegar mais rápido aos planejadores 
problemas operacionais ou estruturais da rede de transporte, além de permitir minimizar as 
resistências naturais que ocorrem nas fases de ajustes ou reestruturação operacional das redes 
de transporte. 
Fato novo na lei de diretrizes é a fixação de atribuições por parte da União quanto à 
Política Nacional de Mobilidade Urbana (art. 16). A União terá agora o papel de, além do 
fomento a implantação de projetos de transporte público coletivo de grande e média 
capacidade nas aglomerações urbanas e regiões metropolitanas, prestar assistência técnica e 
financeira, capacitar e formar pessoal e disponibilizar informações nacionais aos municípios. 
Ademais, a lei estabelece as bases para uma agenda federativa cooperativa: a União deverá 
apoiar e estimular ações coordenadas e integradas entre Municípios e Estados em regiões 
metropolitanas no que concerne a políticas comuns de mobilidade urbana. 
Em geral, os sistemas de transporte público das RMs padecem com estruturas 
administrativas frágeis, já que a operação se dá em sistemas viários e infraestrutura urbana de 
gestão municipal, enquanto os serviços metropolitanos de transporte público são de 
competência dos estados. Essa questão se torna mais importante em função das tendências 
13 
 
demográficas verificadas nos últimos anos, nas quais os municípios da periferia metropolitana 
crescem a taxas muito maiores do que as observadas nos municípios sede, pressionando cada 
vez mais os serviços de transporte público de caráter metropolitano. Em geral, os 
investimentos em infraestrutura de transporte urbano são capitaneados pelos municípios 
focando os seus problemas locais, sem se preocupar adequadamente com a rede de transporte 
metropolitana, o que pode trazer impactos sobre esses serviços. Com a incumbência do 
governo federal em fomentar projetos no âmbito metropolitano, aumenta a possibilidade de 
um planejamento mais integrado entre estado e municípios, viabiliza-se a criação de 
instâncias decisórias no âmbito metropolitano que permita investimentos e gestão conjunta. 
Um item importante no Capítulo IV da Lei, no que trata das atribuições dos entes 
federativos, é a adoção de incentivos financeiros e fiscais para implementação dos princípios 
estabelecidos. Na forma final da lei, essa atribuição foi vetada para União e Município, mas 
foi mantida para os Estados. Dessa forma, os governos devem buscar formas de incentivo 
financeiro a políticas que atendam os princípios constituídos no texto, dos quais podem ser 
destacados as políticas de promoção da acessibilidade universal; como, por exemplo, a 
redução de tributos sobre veículos acessíveis. 
A Lei da Mobilidade traz ainda outras novidades para o planejamento do transporte 
nas cidades brasileiras (Capítulo IV). A primeira delas é que passa a ser exigido que todos os 
municípios acima de 20 mil habitantes elaborem seus planos de mobilidade urbana, que 
deverão ser revistos a cada dez anos. O Plano de Mobilidade Urbana é o instrumento de 
efetivação da política. Até então, a Lei nº 10.257 de 2001 (Estatuto da Cidade) definia que a 
elaboração de um plano de transporte urbano era obrigatória apenas para aqueles municípios 
com mais de quinhentos mil habitantes. Com a nova lei, o número de municípios obrigados a 
terem um plano de mobilidade passa de aproximadamente 38 para 1.663 municípios. 
A segunda novidade, também trazida pelo artigo 24, é que os municípios terão um 
prazo até o ano de 2015 (três anos a partir da promulgação da lei) para elaborarem os seus 
planos de mobilidade, sob pena de não receberem recursos orçamentários federais destinados 
à mobilidade urbana. Ainda não está claro, contudo, qual será o impacto efetivo dessa 
condicionalidade sobre o planejamento do transporte urbano nas cidades, pois ao artigo 
caberá regulamentação. 
 
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5. Desafios remanescentes 
Embora a promulgação dessa nova lei signifique o preenchimento de uma lacuna no 
marco institucional e regulatório do setor e consolideuma política nacional de mobilidade 
urbana, diversas questões ainda ficam em aberto. 
A primeira diz respeito à questão do financiamento das gratuidades e benefícios a 
determinadas classes de usuários do transporte público coletivo. Como explicado, o custo de 
operação dos sistemas de transporte por ônibus urbano é rateado entre os usuários pagantes. 
Isso significa que os usuários que não usufruem de benefícios e descontos tarifários é que 
estão subsidiando a parcela dos usuários que recebem benefícios tarifários (policiais militares 
e civis, carteiros, carteiros e fiscais do trabalho, estudantes, idosos, etc).11 Isso traz um caráter 
de regressividade à política tarifária. O parágrafo § 1º do 8º artigo da lei, objeto de veto 
presidencial, afirmava que a concessão de benefícios tarifários a determinados grupos sociais 
seria custeada com recursos financeiros específicos previstos em lei, impossibilitando que 
esses recursos fossem pagos via subsídio cruzado pelos demais usuários do serviço. 
A nova lei da mobilidade urbana deixou de lado outra questão crucial para a política 
de mobilidade urbana. O setor permanece sem mecanismos permanentes de financiamento da 
infraestrutura, que poderia ser estabelecido, por exemplo, pela definição de uma parcela da 
CIDE-combustíveis que deveria ser destinada para esse fim. A vinculação de uma parcela da 
arrecadação da CIDE-combustíveis para investimentos em modos coletivos e não motorizados 
poderia ser amplamente explorada como mecanismo perene de financiamento setorial. 
Embora a destinação da CIDE para o setor de transportes esteja prevista na Constituição 
Federal de 1988, a utilização desses recursos para investimento em transporte urbano tem sido 
inexpressiva e pulverizada. Segundo Galindo (2011), apenas 4,5% dos recursos arrecadados 
com a CIDE e pagos entre 2005 e 2008 podem ser considerados com segurança efetivamente 
destinados aos transportes urbanos e gastos em transporte coletivo ou não motorizado12. 
Outro ponto que foi desconsiderado na nova lei diz respeito à questão do transporte 
urbano em cidades de patrimônio histórico. Desde 2004, o Ministério das Cidades reconhece 
como uma de suas diretrizes de política de mobilidade urbana a importância de se regular a 
circulação de veículos em determinadas áreas das cidades com a finalidade de preservação do 
Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental dos centros urbanos. Esse ponto também tem sido 
foco de diversas ações do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) no 
intuito de adequar o sistema de mobilidade de cidades históricas às suas necessidades de 
preservação do acerco cultural das cidades. 
15 
 
A Lei também não disciplinou as condições de acesso a fundos, garantias públicas, 
transferências financeiras, empréstimos, avais e os financiamentos, inclusive para aquisição e 
renovações de frotas, realizadas por instituições federais. Apenas dispôs que os municípios 
que não tenham elaborado o Plano de Mobilidade Urbana no prazo de 3 anos de vigência da 
lei ficarão impedidos de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade 
urbana. Contudo, há indicativos de que essa condicionalidade poderá não surtir o efeito 
desejado, caso não haja uma regulação eficaz. Primeiro, a experiência semelhante vivenciada 
com a obrigatoriedade de elaboração dos planos diretores estabelecida no Estatuto das 
Cidades provocou uma corrida dos municípios para elaborar seus planos, mas de modo 
genérico e questionável, tanto do ponto de vista técnico quanto da participação social na 
elaboração dos mesmos.13 Segundo, poucos municípios têm sido efetivamente beneficiados 
pelo recebimento de recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana. 
Considerando apenas os investimentos federais realizados entre 2006 e 2010, por 
exemplo, apenas 4% dos municípios brasileiros receberam recursos (tabela 1). Cabe destacar, 
ainda, que cerca de 94% desse valor investido concentrou-se em apenas 15 cidades com mais 
de um milhão de habitantes. Isso reflete o fato de que os investimentos em transporte urbano 
no país têm sido direcionados prioritariamente para aquelas cidades acima de 500 mil 
habitantes, para as quais a elaboração de um plano diretor de mobilidade urbana já é 
obrigatória. 
Mesmo entre os municípios que receberam recursos, a maioria destes (84%) foram 
investidos no âmbito da CBTU e Trensurb. Ou seja, por empresas federais, cujos recursos não 
são considerados como repasses orçamentários federais aos municípios. A condicionalidade 
também não afetaria ações de financiamento do governo federal já que elas são classificadas 
stricto sensu como ações não orçamentárias, e a condicionalidade se restringe apenas aos 
recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana. Por último, os municípios 
com menos de 500 mil habitantes recebem, em média, poucos recursos. De todos os 5.527 
municípios abaixo de 500 mil habitantes, apenas 163 receberam investimentos. Desses, 
metade recebeu investimentos menores do que 160 mil reais entre 2006 e 2010, o que 
configura valores muito baixos, em se tratando de investimentos em transporte urbano. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Tabela 1 - (Proxy dos) Recursos orçamentários federais investidos em mobilidade e transporte urbano 
segundo porte populacional dos municípios beneficiários. 2006-2010. 
Nº de municípios que 
receberam investimento 
Volume de recursos 
investidos (em milhares 
de R$) 
Número de municípios 
do Brasil (2011) 
Porte dos municípios 
segundo tamanho 
populacional 
abs % abs % abs % 
Abaixo de 20 mil 18 0% 11.141 0,4% 3.902 70% 
Entre 20 e 60 mil 37 3% 8.983 0,3% 1.162 21% 
Entre 60 e 100 mil 20 9% 8.002 0,3% 215 4% 
Entre 100 e 250 mil 53 28% 64.351 2,2% 186 3% 
Entre 250 e 500 mil 35 56% 52.283 1,8% 62 1% 
Entre 500 mil e 1 milhão 19 86% 35.602 1,2% 22 0% 
Mais de 1 milhão 15 94% 2.688.002 93,7% 16 0% 
TOTAL 197 4% 2.868.364 100% 5.565 100% 
Fonte: Elaboração própria com base em dados do Siga Brasil. 
Nota: ¹ Deflacionados pelo IGPM; ² Estimativas populacionais do IBGE para 2011. 
 
 
6. Considerações Finais 
A promulgação da lei de diretrizes pode ser considerada uma conquista da sociedade 
brasileira do ponto de vista institucional. Ela representa uma referência e um novo patamar 
para formulação e execução de políticas públicas na área, difundindo novos valores e ideias. 
A lei foi resultado de um processo democrático que incorporou em seu processo de 
formulação e discussão os valores da transparência e participação. Portanto, consubstancia um 
instrumento de comunicação e consolidação de novos conceitos e propostas para os 
problemas de mobilidade urbana no país. 
Contudo, sabemos que a sustentabilidade socioeconômica e ambiental das cidades 
brasileiras, com a necessária ampliação dos investimentos, redução dos congestionamentos e 
da poluição do ar, e a melhoria da qualidade dos serviços públicos de transporte dependem 
mais do que uma lei. É necessário o engajamento político dos atores para “fazer a lei pegar”. 
Aqui ressalta-se o importante papel que deverão ter as gestões municipais para detalhar e 
adequar os instrumentos da Política Nacional de Mobilidade Urbana à realidade de suas 
cidades e de seus planos diretores, bem como o maior desafio de colocar esses instrumentos 
na prática. Isto, por sua vez, está sujeito à ampliação da cidadania, ao aprofundamento da 
democracia e, sobretudo, da capacitação do Estado, em todas as suas esferas, para atender, 
direta ou indiretamente, as necessidades sociais. 
 
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Notas 
 
1 Participaram deste Comunicado Alexandre de Ávila Gomide (Diretor da Diretoria de Estudos e Políticas do Estado, 
das Instituições e da Democracia- Diest), Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Rafael Henrique Moraes Pereira, 
Vicente Correia Lima Neto e Ernesto Pereira Galindo (Técnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e 
Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais - Dirur). Assessoria Técnica da Presidência do Ipea(Astec) e a Assessoria 
de Comunicação e Imprensa (Ascom). 
2 Os arts. 21, XX, e 182 da Constituição dispõem, respectivamente, que compete à União instituir diretrizes para o 
desenvolvimento urbano, inclusive transportes urbanos, e que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno 
desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. 
3 MORAIS, M. da P. de ; PEREIRA, R. H. M. ; REGO, P. A. ; ARAUJO, V. ; CARVALHO JR, P. H. . A Constituição Federal de 
1988 e as Políticas Setoriais Urbanas. In: José Celso Cardoso Jr; Paulo R. Furtado de Castro; Diana Meirelles da Motta. 
(Org.). A Constituição Brasileira de 1988 Revisitada: Recuperação Histórica e Desafios Atuais das Políticas Públicas 
nas Áreas Regional, Urbana e Ambiental. 1 ed. Brasília: Ipea, 2009, v. 2, p. 117-158. 
4 Consultar para uma discussão mais detalhada: GOMIDE, A. A. Agenda governamental e o processo de políticas 
públicas: o Projeto de Lei de Diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Brasília: Ipea, 2008 (Texto para 
Discussão, n. 1334). E ainda do mesmo autor ver: Transporte urbano e inclusão social: elementos para políticas 
públicas. Brasília: Ipea, 2003 (Texto para Discussão, n. 960). 
5 Consultar: BRASIL. Ministério das Cidades. Política nacional de mobilidade urbana sustentável. Cadernos Mcidades 
Mobilidade Urbana, Brasília, MCidades, n. 6, 2004. 
6 O fato da questão da equidade estar explicito no projeto de lei é um avanço se comparado ao Estatuto da Cidade, 
onde aparece subjacente aos princípios e diretrizes estabelecidos, como por exemplo, a justa distribuição dos 
benefícios e ônus do processo de urbanização. 
7 Isto porque o efeito imediato da expansão, a supressão dos congestionamentos em alguns horários, sinaliza aos 
usuários que a via está livre para ser utilizada a qualquer momento. Assim, a demanda latente por tráfego, 
anteriormente deslocada pelos congestionamentos, retorna à via ampliada. Usuários que até então buscavam 
modais, rotas ou horários alternativos de deslocamento, agora otimizam suas preferências, trafegando na via em 
horários mais convenientes. Ao incentivar as pessoas a usarem via como mais lhes convenha, a adição de capacidade 
resulta na indução da ocupação da própria capacidade adicionada. 
8 Cabe ressaltar que a taxação pelo uso de vias congestionadas não afronta o direito fundamental do cidadão de 
liberdade de locomoção, pois o habitante da cidade tem a opção de utilizar o transporte público coletivo ou, ainda, 
os meios de transporte não motorizados (e.g. bicicletas) para seus deslocamentos cotidianos. Outrossim, a aplicação 
de tributo sobre a utilização da via, com o objetivo de reduzir congestionamentos não se caracterizaria em 
bitributação entre estado e município sobre os automóveis, já que a incidência do IPVA é sobre a propriedade do 
veículo automotor (CF/1988, art. 155, III), e a incidência da taxa é a utilização da via congestionada. 
9 Uma estimativa da Associação Nacional das Empresas de Transportes Urbanos — NTU é que esses benefícios 
tarifários acabam encarecendo a passagem cobrada em torno de 20%. 
10 Consultar: CARVALHO, C.H.R. de; PEREIRA, R.H.M. Efeitos da Variação da Tarifa e da Renda da População Sobre a 
Demanda de Transporte Público Coletivo Urbano no Brasil. Brasília, DF: Ipea, 2011 (Texto para Discussão IPEA, nº. 
1595). 
11 Apenas a gratuidade dos idosos é um direito garantido pela Constituição Federal. Os demais benefícios são 
concedidos por lei ordinária. 
12 Consultar: GALINDO, E. P. A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) e o papel da união no 
transporte urbano do Brasil. Trabalho apresentado na ANPET 2011. 
13 Para uma discussão mais detalhada, consultar: SCHVARSBERG, B. A nova safra de planos diretores pós-Estatuto da 
Cidade. In: Marilia Steinberger. (Org.). Território, ambiente e políticas públicas. Brasília, DF: LGE Editora & Paralelo 
15, 2006, v. 1, p. 267-281. e VILLAÇA, F. As ilusões do Plano Diretor. São Paulo. 2005. Disponível em: 
http://www.flaviovillaca.arq.br/pdf/ilusao_pd.pdf. Acesso em: dezembro de 2011. 
 
 
 
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