Ação civil pública

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Ação civil pública
Prof.ª Carla Teresa Bonfadini de Sá
Descrição
Abordagem conceitual e prática das características e requisitos mais importantes da ação civil pública.
Propósito
O aprendizado da ação civil pública é importante para compreender o modo de utilização de uma das mais
importantes técnicas de tutela de direitos coletivos em sentido lato (amplo).
Preparação
Antes de iniciar o estudo, tenha em mãos a Lei nº 7347, de 24 de julho de 1985, e o Código de Defesa do
Consumidor (Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990), pois você precisará consultá-los para compreender
como é a disciplina jurídica da matéria.
Objetivos
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Módulo 1
Conceito e objeto da ação civil pública
Analisar o conceito e o objeto da ação civil pública.
Módulo 2
Legitimidade
Identificar os legitimados ao ingresso da ação civil pública.
Módulo 3
Litisconsórcio, procedimento, coisa julgada e liquidação
Reconhecer os conceitos básicos do litisconsórcio, procedimento, coisa julgada e liquidação na ação civil
pública.
O processo civil tradicional foi elaborado para solucionar uma demanda bilateral entre A e B acerca
de direitos de propriedade, contratos, direitos de vizinhança, dentro de uma estruturação mais
simples. Nesse ponto, indaga-se: como solucionar uma questão envolvendo o direito de indenização
e de reparação in natura advinda de um desastre ambiental? Teriam as pessoas lesadas condições
de ajuizar demandas para obterem a reparação do dano ambiental em prol da comunidade?
Como se pode concluir, à primeira vista, dificilmente teriam os membros da comunidade condições
de ajuizar uma ação para a obtenção da reparação dos globais causados à comunidade, seja pela
falta de recursos para tanto, seja pela falta de interesse, pois o dano causado não seria passível de
Introdução
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1 - Conceito e objeto da ação civil pública
Ao �nal deste módulo, você será capaz de analisar o conceito e o objeto da ação civil pública.
divisão entre os membros da sociedade, e o benefício a ser obtido com a ação não compensaria os
gastos judiciais, incluindo a necessidade de contratação de advogado.
Dessa forma, a solução encontrada para assegurar o acesso à justiça, a tutela desse tipo de direito,
que transcende a esfera individual (metaindividual), foi a previsão de uma regra diferente quanto à
legitimidade ativa. Portanto, houve a previsão de um legitimado extraordinário (Ministério Público,
Defensoria Pública, Associações, entes públicos) para defender esses interesses, em nome dos
titulares dos direitos coletivos em sentido lato. Em alguns casos, direitos individuais de muitas
pessoas com uma causa comum (litígios de massa) merecem tratamento coletivo mediante o
emprego de uma técnica processual diferente daquela prevista pelo Direito Processual tradicional, a
fim de evitar a prolação de decisões diferentes e o congestionamento do Poder Judiciário com
inúmeras demandas.
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Vamos começar!
O que são os direitos coletivos?
Neste vídeo, o professor diferencia as espécies de direitos coletivos.
Os direitos coletivos
As ações coletivas tutelam os direitos coletivos, em sentido lato (amplo) que compreendem os direitos
difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos, como veremos a seguir.
Direitos difusos
De acordo com o art. 81, parágrafo único, inc. I do Código de Defesa do Consumidor, os direitos difusos são
os transindividuais, de natureza indivisível, titularizados por um grupo e composto por pessoas
indeterminadas ligadas entre si por circunstâncias de fato.
Exemplo

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Todas as formas de poluição, os danos ao meio ambiente e aos bens de valor artístico histórico e cultural
atingem um número indeterminado de pessoas, sendo impossível a precisa identificação dos lesados, bem
como a divisão do direito que cabe a cada um. Note-se que as pessoas atingidas não se encontram ligadas
entre si e nem com a parte contrária por uma relação jurídica, mas sim por circunstâncias de fato.
A denominação “direitos difusos” traduz bem essa ideia de ser um direito, interesse que se encontra difuso
pela sociedade, sem que se possa identificar seus titulares e tampouco dividir a parte do direito que cabe a
cada um.
Direitos coletivos em sentido estrito
De acordo com o art. 81, parágrafo único, inc. II do Código de Defesa do Consumidor, os direitos coletivos
em sentido estrito são direitos transindividuais, de natureza indivisível, de que seja titular grupo, categoria ou
classe de pessoas indeterminadas, mas determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma
relação jurídica base.
Exemplo
Advogados inscritos na OAB podem ser titulares de direito quanto à violação de alguma prerrogativa
institucional, ensejando a propositura de ação coletiva pela OAB. Nesse caso, será possível identificar as
pessoas atingidas por meio da listagem dos inscritos no referido conselho profissional.
No caso de direito coletivo, no qual existe relação jurídica com a parte contrária, pode-se pensar em um
sindicato que postula mudanças nas regras de segurança do trabalho de uma determinada empresa. O
importante é que a relação jurídica base entre os membros do grupo ou com a parte contrária seja
estabelecida antes da lesão que gerou o dano ao grupo.
Essa “determinabilidade” dos titulares do direito é o traço distintivo entre os direitos difusos e o direito
coletivo stricto sensu.
Direitos individuais homogêneos (art. 81, parágrafo
único, inc. III do Código de Defesa do Consumidor)
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Requisitos: origem comum e prevalência da dimensão coletiva sobre a
individual
São os direitos decorrentes de origem comum, segundo a definição do art. 81, parágrafo único, inc. III do
Código de Defesa do Consumidor. No entanto...
O que seria a “origem comum” dos direitos?
O direito em questão deve ter uma causa comum, não obstante a falta de exigência de uma unidade de fatos
e de tempo. Além da necessidade da presença da mesma causa (fática ou jurídica), deve existir a
prevalência da dimensão coletiva sobre a individual sob dois aspectos:
Por exemplo, consumidores que são lesados em razão do consumo de um produto possuem direitos
decorrentes de uma mesma causa. Embora tais direitos possam ser perseguidos por meio de ações
individuais, a utilização da tutela coletiva atende a razões de isonomia e de economia processual, ao
resolver de modo unificado, molecular, esses direitos. Caso fossem ajuizadas diversas ações, o risco de
decisões contraditórias seria elevado.
Teori Albino Zavascki (2009, p. 35) cita, como exemplo, o direito dos adquirentes a abatimento proporcional
do preço pago na aquisição da mercadoria viciada (CDC, art. 18, § 1º, III).
Prevalência coletiva objetiva
É a similitude dos direitos (PINHO; PORTO, 2021, p. 151).
Prevalência coletiva subjetiva
Diz respeito ao número considerável de titulares de direitos de origem comum a justificar o
uso da ação coletiva (NEVES, 2021, p. 427).
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Por isso, não seriam uma nova categoria de direito individual, mas sim direitos que
merecem tratamento conjunto por meio de uma ação coletiva (ARENHART; OSNA,
2021). É a tutela coletiva de interesses individuais.
Ada Pellegrini Grinover mencionava, ainda, o critério da superioridadeda via coletiva para a tutela do direito,
requisito previsto na regra 23 da Federal Rules of Civil Procedure das class actions norte-americanas, para a
definição dos direitos individuais homogêneos (GRINOVER, 2001, p. 11-27). Esse critério da superioridade
corresponderia a uma maior eficácia da tutela coletiva sobre a individual, para resolver de modo geral e
coletivo e isonômico os problemas individuais de um grupo considerável de pessoas.
Segundo José Carlos Barbosa Moreira, esses direitos são acidentalmente coletivos, pois constituem
direitos individuais, que, em razão da mesma causa e elevado número de titulares, assumem uma dimensão
coletiva e, por isso, são tutelados coletivamente (MOREIRA, 1980, p. 9). Os direitos difusos e coletivos, em
sentido estrito, seriam essencialmente coletivos. Por serem direitos individuais na origem, os direitos
individuais homogêneos são divisíveis e seus titulares, determináveis.
Observe-se que um mesmo fato, como um desastre ambiental causado por uma empresa mineradora,
poderá acarretar lesões a diversos direitos coletivos em sentido lato.
No plano dos direitos difusos, a lesão ao direito da coletividade ao meio ambiente saudável pode ser objeto
de ação pelo Ministério Público para a reparação do meio ambiente. Sob o prisma da tutela do direito
coletivo, em sentido estrito, o sindicato dos mineradores pode ajuizar ação em prol dos direitos dos
trabalhadores quanto à mudança das regras de segurança do trabalho na referida empresa. Já no âmbito
dos direitos individuais homogêneos, os danos causados a um número considerável de pessoas com uma
mesma origem (desastre ambiental) podem ser perseguidos individualmente ou de modo coletivo por meio
de ação civil pública.
Desastre ambiental em Mariana - MG em outubro de 2016.
Classi�cação dos litígios coletivos
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Atualmente, há uma nova classificação dos litígios coletivos elaborada por Edilson Vitorelli, a partir da
natureza da lesão causada ao direito, em litígios coletivos de difusão global, local ou irradiada. O objetivo do
referido doutrinador é permitir a escolha do meio mais adequado para tutelar o direito coletivo, com uma
classificação efetuada com base nos impactos da lesão. A crítica quanto à classificação tradicional reside
na consideração abstrata dos direitos sem levar em conta as características do litígio. Vejamos a seguir as
três classificações dos litígios coletivos de forma mais detalhada:
São os litígios que não atingem diretamente os interesses de qualquer pessoa. Por exemplo, o
vazamento de óleo em pequena quantidade, que causa um dano ambiental, sem prejudicar de modo
direto pessoa alguma. A tutela ao meio ambiente interessa genericamente a todos os membros da
sociedade.
Também abrange os danos insignificantes causados a determinadas pessoas, que não justificariam
a propositura de ação individual, em razão do elevado gasto para o pouco proveito individual
(VITORELLI, 2020, p. 32-52).
São aqueles de natureza coletiva, mas cuja lesão atinge de modo intenso pessoas determinadas, de
modo a alterar aspectos relevantes de suas vidas. Essas pessoas atingidas são ligadas por um laço
de solidariedade como membros de uma mesma comunidade, o que as leva a se interessarem pelas
atividades desenvolvidas no processo.
São os litígios em que a lesão atinge de modo qualitativo e quantitativo e distinto à sociedade,
formando diversos subgrupos de pessoas atingidas.
Litígios coletivos de difusão global 
Litígios coletivos de difusão local 
Litígios coletivos de difusão irradiada 
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Conceito de ação civil pública
Noções gerais
Ação civil pública e ação coletiva seriam expressões sinônimas? A ação civil pública é uma espécie do
gênero ações coletivas, pois é um instrumento de tutela de direitos coletivos em sentido lato. Além da ação
civil pública, disciplinada pelas Leis nº 7347/85 e nº 8078/90, há outras ações coletivas, como, por exemplo,
a ação popular, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção coletivo e ação de improbidade.
Há, contudo, quem entenda que a ação civil pública somente seria destinada à defesa dos direitos difusos e
coletivos em sentido estrito (ZAVASCKI, 2009, p. 33), pois haveria uma ação coletiva própria para a tutela
dos interesses/direitos individuais homogêneos previstos no art. 81 da Lei nº 8078/90. Esse entendimento
parte da premissa de que o art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, ao aludir à defesa de direitos
individuais homogêneos, teria utilizado a expressão ação coletiva com o intuito de prever uma outra espécie
de ação. Não vemos, contudo, importância nessa distinção, razão pela qual consideraremos a ação civil
pública como instrumento para a tutela dos direitos coletivos em sentido lato, incluindo os direitos
individuais homogêneos.
E o que diferencia as ações coletivas das ações individuais? Seria o objeto ou a forma de
tutela do direito por meio de um legitimado extraordinário?
Quanto ao conceito, Aluísio Gonçalves de Castro Mendes define ações coletivas como:
O direito apto a ser legitima e autonomamente exercido por pessoas naturais,
jurídicas e formais conforme previsão legal de modo extraordinário a fim de
exigir a prestação jurisdicional, com o objetivo de tutelar direitos coletivos,
assim entendidos os difusos, os coletivos em sentido estrito e os individuais
homogêneos.
(MENDES, 2012, p. 30)
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Fredie Didier Júnior e Hermes Zaneti Junior focam a definição no objeto da tutela das ações coletivas:
Ação coletiva é, pois, uma demanda que dá origem a um processo coletivo,
pelo qual se afirma a existência de uma situação jurídica coletiva ativa ou
passiva exigida para a tutela de grupos de pessoas.
(DIDIER JÚNIOR; ZANETI JUNIOR, 2021, p. 39)
Segundo os referidos autores, as situações jurídicas coletivas ativa e passiva seriam os direitos coletivos
em sentido lato (direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos).
Entendemos, contudo, que, na conceituação da ação coletiva, devem ser conjugados o elemento subjetivo
(legitimação extraordinária) com o objetivo (tutela de direitos coletivos em sentido lato, amplo, direitos e
interesses difusos, coletivos stricto sensu e individuais homogêneos), aproximando-se do conceito exposto
por Aluísio Gonçalves de Castro Mendes.
Desse modo, a ação coletiva pode ser conceituada como a ação proposta pelos
legitimados extraordinários previstos em lei para a tutela dos direitos coletivos em
sentido amplo.
Haveria diferença entre direito e interesse? Na doutrina, havia controvérsia a esse respeito pelo fato de o
legislador, no art. 81 do Código de Defesa do Consumidor, ter feito menção a direitos e interesses e, nos
incisos dos parágrafos, ter utilizado apenas a palavra “interesse”. Prevaleceu o entendimento de Kazuo
Watanabe (2019, p. 718) de que interesses e direitos podem ser utilizados como sinônimos, pois quando
amparados pelo direito, os interesses se transformariam em direitos.
Note-se que a categoria dos interesses possuía um raio de extensão significativamente maior que a do
direito subjetivo, cuja concepção tradicional era profundamente individualista. Com a expansão do direito
subjetivo para abarcar “os novos direitos”, como o direito, por exemplo, a um meio ambiente saudável, foi
aos poucos desaparecendo a distinção entre um e outro.
Objeto da ação civil pública
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Matérias
A ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e a
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico,possui como objeto os direitos difusos,
coletivos e individuais homogêneos relativamente às seguintes matérias elencadas no art. 1º Lei nº
7347/85:
I.
Meio ambiente.
II.
Consumidor.
III.
O chamado “patrimônio cultural”.
IV.
Outros interesses difusos e coletivos. (Previstos na Lei nº 8078/90).
V.
Ordem econômica e economia popular. (Lei nº 8884/94).
VI.
Ordem urbanística. (Lei nº 10.257/01).
Observe-se que o rol é meramente exemplificativo, pois o IV do art. 1º da Lei nº 7347/85 alude a “outros
interesses difusos e coletivos”.
Vedações
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Há, contudo, a exclusão de certas matérias de serem veiculadas em ação civil pública, conforme previsão do
parágrafo único do art. 1º da Lei nº 7347/85:
Ações sobre Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, tributos, contribuições
previdenciárias e fundos sociais.
Quanto a essas vedações, contudo, observe-se que o STF e o STJ vêm afastando tais limitações no que
tange às pretensões versando sobre matéria previdenciária e FGTS.
Relativamente ao FGTS, o Supremo Tribunal Federal firmou a tese do tema 850, no sentido do
reconhecimento da legitimidade do Ministério Público para a propositura de ação civil pública veiculando
pretensão envolvendo o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (STF RE 643.978/SE, rel. Min. Alexandre
de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 09/10/2019, DJe de 25/10/2019). Se o Supremo Tribunal Federal
reconheceu a legitimidade do Ministério Público para a propositura de ação civil pública veiculando
pretensão referente ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço, implicitamente entendeu cabível ação civil
pública versando sobre tal matéria, a despeito da vedação do parágrafo único do art 1º da Lei nº 7347/85.
Quanto à matéria previdenciária, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça entendem
cabível a ação civil pública sobre matéria previdenciária, bem como a legitimidade do Ministério Público
para defender os direitos individuais de relevante valor social relativos a essa matéria (STF RE 472.489
AgR/RS, rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 29/04/2008, DJe de 29/08/2008; STF RE
1.171.152 RG/SC, rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 03/10/2019, DJe de
10/10/2019; STJ AgRg no REsp 1.174.005/RS, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Sexta Turma, julgado
em 18/12/2012, DJe de 01/02/2013).
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Acerca dos direitos e litígios coletivos, marque a alternativa correta:
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Parabéns! A alternativa E está correta.
Os litígios coletivos de difusão global são disputas que não afetam diretamente os interesses de
ninguém, como danos ambientais, por exemplo.
Questão 2
Sobre a ação civil pública, assinale a alternativa correta:
A
Os direitos coletivos em sentido estrito são os transindividuais, de natureza indivisível,
titularizados por um grupo, composto por pessoas indeterminadas ligadas entre si por
circunstâncias de fato.
B
A denominação "direitos difusos" traduz a ideia de ser um direito em que seus titulares
podem ser identificados e é possível dividir a parte do direito que cabe a cada um.
C
Os direitos individuais homogêneos são direitos transindividuais, de natureza indivisível,
de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas indeterminadas, mas
determináveis, ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base.
D
Os litígios coletivos de difusão irradiada são aqueles de natureza coletiva, mas cuja
lesão atinge de modo intenso pessoas determinadas, de modo a alterar aspectos
relevantes de suas vidas.
E
Os litígios coletivos de difusão global são os litígios que não atingem diretamente os
interesses de qualquer pessoa.
A
Ações de danos ambientais não poderão ser matéria de ação civil pública, segundo a
Lei nº 7347/85.
B Ações sobre FGTS poderão ser matéria de ação civil pública, segundo a Lei nº 7347/85.
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Parabéns! A alternativa D está correta.
Segundo o art. 1º da Lei nº 7347/85, inciso III, o chamado “patrimônio cultural” poderá ser objeto de
ação civil pública.
2 - Legitimidade
Ao �nal deste módulo, você será capaz de identi�car os legitimados ao ingresso da ação civil
pública.
C
Ações sobre tributos poderão ser matéria de ação civil pública, segundo a Lei nº
7347/85.
D
Ações sobre patrimônio cultural poderão ser matéria de ação civil pública, segundo a Lei
nº 7347/85.
E Ações sobre fundo poderão ser matéria de ação civil pública, segundo a Lei nº 7347/85.
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Legitimidade ativa
Legitimidade na ação civil pública
Neste vídeo, o professor discorre sobre a legitimidade na tutela coletiva.
Legitimidade ordinária e extraordinária
Antes de abordarmos o tema da legitimidade em ação civil pública, devemos nos recordar dos conceitos de
legitimidade ordinária e extraordinária.
A legitimidade para agir é a aptidão para alguém figurar no polo ativo ou passivo da demanda. Na
legitimidade ordinária, há a coincidência entre os sujeitos do processo e aqueles que integram a relação
jurídica de direito material deduzida em juízo.
No entanto, existe o fenômeno da legitimidade extraordinária, na qual o ordenamento jurídico confere
legitimidade a quem não é parte da relação de direito material deduzida em juízo, para defender em nome
próprio interesse alheio (art. 18 do CPC). Quando o legitimado extraordinário está em juízo atuando em
nome do titular do direito, ocorre o fenômeno da substituição processual.
Parte da doutrina entende que a substituição processual e a legitimação
extraordinária são sinônimas, porém, a corrente de pensamento capitaneada por
José Carlos Barbosa Moreira compreende a substituição processual como uma
espécie de legitimação extraordinária, quando o titular do direito não é autorizado a
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vir a juízo defendê-lo (legitimação extraordinária autônoma e exclusiva do
substituto processual).
No caso da ação civil pública, predomina na doutrina o entendimento de que a legitimação é extraordinária
(autônoma e exclusiva, substituição processual), uma vez que é conferida pelo ordenamento jurídico
autorização para um terceiro, que não é o titular do direito, defender em nome próprio interesse alheio. Essa
legitimidade é autônoma, por não depender da presença dos titulares dos direitos.
Existia uma corrente de pensamento minoritária de que a legitimação ativa seria ordinária, pois os entes
legitimados estariam a defender interesses próprios: as associações perseguiriam interesses ligados às
suas finalidades institucionais, segundo o pensamento de Watanabe (2019, p. 85-97), e o Ministério Público,
por sua vez, tutelaria o interesse público lato sensu do qual é titular o órgão do Estado, segundo o
entendimento de Paulo Cezar Pinheiro Carneiro (1999).
Segundo uma outra corrente, também minoritária, a legitimação seria autônoma, um terceiro gênero que não
se confundiria com a legitimidade extraordinária nem com a ordinária, como bem defende Marcelo Abelha
Rodrigues (2017, p. 564). Nelson Nery e Rosa Maria de Andrade Nery entendem que nas:
Ações coletivas na tutela dos direitos difusos e coletivos, haveria uma legitimação
autônoma, e, portanto, originária para a condução do processo.
(NERY JUNIOR; NERY, 2011, p. 255)
No entanto, a autonomia para a condução da ação em questão parece descrever a legitimidade
extraordinária autônoma e exclusiva (DIDIER JÚNIOR; ZANETI JUNIOR, 2021, p. 228-229). Sob essa ótica,
seria desnecessáriaa criação de uma terceira categoria de legitimidade para definir a legitimidade para as
ações coletivas.
Poderia ser conferida a legitimidade extraordinária por negócio jurídico processual?
A doutrina entende ser possível a atribuição dessa legitimidade em convenção processual, diante dos
termos do art. 18 do CPC que menciona autorização do ordenamento jurídico e não mais da lei. No entanto,
no caso da tutela coletiva, é impossível a realização dessa convenção processual, uma vez que não há
como os titulares dos direitos coletivos em sentido amplo procederem a essa autorização (DIDIER JÚNIOR;
ZANETI JUNIOR, 2021, p. 229).
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Legitimados essenciais à Justiça
O art. 5º da Lei nº 7347/85 e o art. 82 do Código de Defesa do Consumidor elencam os legitimados
extraordinários para a propositura da ação civil pública: Ministério Público, Defensoria Pública (Lei nº
11.448/2007), União, estados, municípios e Distrito Federal, autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista, fundações, órgãos públicos sem personalidade jurídica e associações civis.
Ministério Público
Não há a necessidade de o Ministério Público comprovar a pertinência temática de sua atuação, ou seja, a
relação entre o direito defendido e as suas atribuições, considerando o papel a ele conferidos pela
Constituição da República, de instituição permanente essencial à função jurisdicional (art. 127 da
Constituição da República).
No entanto, a legitimidade do Ministério Público para defesa de direito individual homogêneo não é absoluta,
pois o entendimento dominante em sede jurisprudencial é a necessidade da presença de interesses que se
qualifiquem como indisponíveis ou de relevante interesse social, o que pode ser aferido pela natureza do
dano, pelo número de lesados, entre outros fatores.
Exemplo
O STJ compreendia que o Ministério Público não tinha legitimidade para pleitear, em ação civil pública, a
indenização decorrente do DPVAT, em benefício do segurado (Súmula 470). No entanto, posteriormente, a
Corte modificou o seu entendimento, no julgamento de recurso extraordinário representativo da controvérsia
(STF RE 631.111/GO, rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/2014, DJe de 30/10/2014),
ao decidir que o Ministério Público detém legitimidade para ajuizar ação coletiva em defesa dos direitos
individuais homogêneos dos beneficiários do seguro DPVAT, dado o interesse social qualificado presente na
tutela dos referidos direitos subjetivos.Desse modo, restou superada a orientação da Súmula 470 do STJ.
PVAT
Seguro obrigatório, por força da Lei nº 6.194/74, voltado à proteção das vítimas de acidentes de trânsito.
É reconhecida legitimidade do Ministério Público para impugnar reajuste de mensalidades escolares
(Súmula 643 do STF) e de planos de saúde, conforme a tese firmada no tema 766 do STJ.
Se o Ministério Público não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei.
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Defensoria Pública
O art. 5º, II, da Lei nº 7347/85, com a redação concedida pela Lei nº 11.448/2007, prevê legitimidade da
Defensoria Pública para a propositura de ação civil pública.
No entanto, a grande questão reside em saber se a atuação da Defensoria Pública é limitada aos interesses
dos economicamente hipossuficientes ou se é mais ampla.
Nesse sentido, convém mencionar que o Supremo Tribunal Federal firmou a tese do tema 607 da
sistemática da repercussão geral, no sentido de que:
A Defensoria Pública tem legitimidade para a propositura de ação civil pública que vise a
promover a tutela judicial de direitos difusos e coletivos de que sejam titulares, em tese,
pessoas necessitadas.
O problema, contudo, persiste em razão da dificuldade em definir no caso concreto em que consistiria a
presença de interesses dos necessitados. A palavra “necessitado”, prevista no art. 134 da Constituição da
República, mencionada na tese do tema 607 do Supremo Tribunal Federal, significaria apenas os
necessitados economicamente ou seria cabível uma ampliação desse conceito?
No julgamento da ADI 3.943, o Supremo julgou improcedente pedido de declaração de inconstitucionalidade
do art. 2º da Lei nº 11.448/2007 que conferiu legitimidade à Defensoria Pública para a propositura de ações
coletivas para a defesa dos necessitados, adotando um conceito mais amplo de necessitado, dispensando
por óbvio a prova prévia da hipossuficiência econômica dos possíveis beneficiados pela prestação
jurisdicional:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGÊNCIA: CÓDIGO
DE PROCESSO CIVIL/1973. LEGITIMIDADE ATIVA DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO
CIVIL PÚBLICA (INC. II DO ART. 5º DA LEI N. 7.347/1985, ALTERADO PELO ART. 2º DA LEI N.
11.448/2007). TUTELA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS (COLETIVOS STRITO SENSU E DIFUSOS)
E INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. ACESSOÀ JUSTIÇA. NECESSITADO: DEFINIÇÃO SEGUNDO
PRINCÍPIOS DE INTERPRETAÇÃO QUE GARANTEM A EFETIVIDADE DAS NORMAS
CONSTITUCIONAIS PREVISTAS NOS INCS. XXXV, LXXIV E LXXVIII DO ART. 5º DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA AJUIZAR AÇÃO CIVIL PÚBLICA NÃO
ESTÁ CONDICIONADA À COMPROVAÇÃO PRÉVIA DA HIPOSSUFICIÊNCIA DOS POSSÍVEIS
Ementa 
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BENEFICIADOS PELA PRESTAÇÃO JURISDICIONAL. AUSÊNCIA DE CONTRADIÇÃO, OMISSÃO OU
OBSCURIDADE. A QUESTÃO SUSCITADA PELA EMBARGANTE FOI SOLUCIONADA NO JULGAMENTO
DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 733.433/MG, EM CUJA TESE DA REPERCUSSÃO GERAL SE
DETERMINA:
“A DEFENSORIA PÚBLICA TEM LEGITIMIDADE PARA A PROPOSITURA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA EM
ORDEM A PROMOVER A TUTELA JUDICIAL DE DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS DE QUE SEJAM
TITULARES, EM TESE, PESSOAS NECESSITADAS” (DJ 7.4.2016). EMBARGOS DE DECLARAÇÃO
REJEITADOS (STF ADI 3.943 ED/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 18/05/2018,
DJe de 01/08/2018).
Nesse ponto, a Corte Especial do STJ, no julgamento dos embargos de divergência em recurso especial nº
1.192.577/RS, compreendeu que a Defensoria Pública tinha legitimidade para propor ação civil pública em
defesa de direitos individuais homogêneos de consumidores idosos de não terem o plano de saúde
reajustado de modo abusivo, em razão da faixa etária. Destacou-se que embora a atuação primordial da
Defensoria Pública seja na assistência jurídica e na defesa dos necessitados econômicos, também
exerceria suas atividades em auxílio a necessitados jurídicos, não necessariamente carentes de recursos
econômicos, como é o caso, por exemplo, quando exerce a função do curador especial, previsto no art. 9º,
inciso II, do Código de Processo Civil, e a tutela de direitos dos idosos, grupo considerado vulnerável.
No referido acórdão, constou que a expressão “necessitados” (art. 134, caput, da Constituição), deveria ser
entendida, no campo da ação civil pública, em sentido amplo, para incluir além dos carentes de recursos
financeiros — os miseráveis e pobres —, os hipervulneráveis (isto é, os socialmente estigmatizados ou
excluídos, as crianças, os idosos, as gerações futuras).
Seguindo essa orientação, o STJ, em alguns julgados, tem conferido uma interpretação ampla ao
necessitado, não se restringindo aos economicamente hipossuficientes, para abarcar os vulneráveis, como
se constata do entendimento adotado em relação à tutela de direitos do consumidor:
A Defensoria Pública possui legitimidade ativa ad causam para propor ação civil
pública em nome próprio com o objetivo de defender interesses difusos, coletivos
em sentido estrito e individuais homogêneos de consumidores lesados em razão de
relações firmadas com as instituições financeiras. Precedentes. STJ e STF (STJ
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AgInt no AREsp 282.741/RS, rel. Min. Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado
em 17/12/2019, DJE de 12/03/2020; STJ AgRg no REsp 1.572.699/MT, rel. Min.
Marco Buzzi, Quarta Turma, julgado em 17/05/2016, DJe de 24/05/2016).
Outros legitimados ativos
Associações
As associações são legitimadas à propositura de ação civil pública (art. 5º, inc. XXI da Constituição da
República, art. 5º da Lei nº 7347/85), devendo, contudo, preencher dois requisitos:
Questão importante é aquela relativa à exigência de instrução da petição inicial com a ata da assembleia
associativa que autorizou a propositura da demanda com a relação nominal dos associados ou alguma
autorização expressa dos associados (art. 2º A da Lei nº 9497/ 97).
Adequação entre o bem da vida perseguido na ação e os seus objetivos
institucionais (pertinência temática)
Deve a associação incluir entre suas finalidades institucionais a proteção ao patrimônio
público e social, ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência,
aos direitos de grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.
Constituição há pelo menos um ano da data da propositura da ação
Esse último requisito pode ser flexibilizado pelo julgador nos casos do art. 82, § 2º do Código
de Defesa do Consumidor, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimensão
ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.
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O Supremo Tribunal Federal, interpretando a Lei da Ação Civil Pública, à luz do preceituado nos arts 5º, XXI
e XXXVI, e 8º, III, da Constituição da República, concluiu que a associação como representante dos
associados deveria instruir a petição inicial com a autorização dos associados ou com a ata da assembleia
que autorizou a propositura da ação coletiva, evitando que os futuros filiados à associação se
beneficiassem da coisa julgada coletiva (STF RE 573.232/SC, rel. Min. Ricardo Lewansdowski, rel. do
acórdão Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 14/04/2014, DJe de 19/09/2014).
O debate repousava em verificar, basicamente, o alcance da expressão "quando expressamente
autorizados", constante do inc. XXI do art. 5º da Constituição da República, bem como as suas
consequências processuais. O referido artigo, contudo, trata da representação e não da substituição
processual, pois a associação pode agir em juízo por substituição como nos casos da ação civil pública
(art. 5º, inc. V da Lei nº 7347/85 e art. 82, inc. IV da Lei nº 8078/90), e mandado de segurança coletivo e por
representação em outras ações para tutelar direitos individuais.
Comentário
A decisão é passível de críticas, haja vista que, na ação civil pública, a associação age como legitimado
extraordinário, substituto processual dos associados, sendo dispensada a expressa autorização. Isso
porque a autorização somente é exigida para a defesa dos interesses dos associados quando houver
atuação no processo por representação.
O STJ editou recentemente tese no tema 948 segundo o qual:
Na ação civil pública proposta por associação, na condição de substituta
processual de consumidores, possuem legitimidade para a liquidação e execução
da sentença todos os beneficiados pela procedência do pedido, independentemente
de serem filiados à associação promovente.
Note-se que o entendimento constante da tese de autorizar aquele que se filiou em momento posterior a se
beneficiar da coisa julgada em ação civil pública proposta por associação é incompatível com a tese
firmada no RE 573.232/SC. Nesse caso, compreendeu-se que há a atuação por substituição, o que autoriza
o não filiado à época da propositura da ação a se beneficiar da coisa julgada.
Os entes federativos e os órgãos públicos ainda que
sem personalidade jurídica
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Prevê o art. 5º da Lei nº 7347/85 que a União, os estados, o Distrito Federal, os municípios e os órgãos
públicos ainda que sem personalidade jurídica podem propor ação civil pública destinada à defesa dos
interesses e direitos coletivos protegidos pela lei. Em princípio, a doutrina e a jurisprudência exigem a
pertinência temática, definida como o nexo entre o direito material tutelado e o ente público que propõe a
ação.
Não obstante, de modo geral, a jurisprudência situe a exigência da pertinência temática na análise da
legitimidade para a causa, parece que o mais correto seria considerá-la como integrante do interesse de
agir.
A�nal, por que um município X ajuizaria ação para tutela de um direito coletivo restrito a
um outro município sem que haja interferência em seu território?
Destoando um pouco desse entendimento da exigência rígida de uma pertinência temática, o STJ já decidiu
que o município tem legitimidade ad causam para ajuizar ação civil pública em defesa de direitos
consumeristas, questionando a cobrança de tarifas bancárias de “renovação de cadastro” (STJ REsp
1509.586/SC, rel. Min. Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 15/05/2018, DJE de 18/05/2018).
A autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de
economia mista
Autarquia, empresa pública, fundação e sociedade de economia mista possuem legitimidade para a
propositura de ação civil pública, com fundamento no interesse público que move a atuação desses entes
da Administração Pública direta e indireta.
Nessa hipótese, segundo a doutrina majoritária, exige-se a pertinência temática, ou seja, o elo entre a
atuação desses entes e o interesse a ser tutelado por meio da ação civil pública.
Sindicatos
Embora não conste expressamente a legitimidade dos sindicatos para a propositura da ação civil pública na
Lei nº 7347/85, os sindicatos ostentam legitimidade para a referida ação, conforme o previsto no art. 8º,
inciso III da Constituição da República e na autorização e no Código de Defesa do Consumidor, art. 82,
inciso IV. A atuação dos sindicatos para a defesa dos interesses coletivos, em sentido amplo da categoria,
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ocorre sem a necessidade de autorização dos associados, porquanto atua como substituto processual e
não como representante.
Atenção!
O art. 232 da Constituição da República prevê que “Os índios, suas comunidades e organizações são partes
legítimas para ingressar em juízo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em
todos os atos do processo”.
Por isso, foi recepcionado pela CRFB o art. 37, da Lei nº 6.001/1973 (Estatuto do Índio), que atribui aos
grupos tribais ou comunidades indígenas legitimidade para a defesa dos seus direitos em juízo, “cabendo-
lhes, no caso, a assistência do Ministério Público Federal ou do órgão de proteção ao índio”. Essa seria, na
ótica de Fredie Didier Júnior e Hermes Zanetti Junior, uma situação de legitimação coletiva ordinária, de
índole não representativa, pois a comunidade age em defesa dos seus próprios direitos. É uma exceção à
regra geral de legitimidade extraordinária para a defesa dos interesses coletivos lato sensu em juízo.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
Sobre a legitimidade da ação civil pública, marque a opção correta:
A Na ação civil pública, predomina o entendimento de que a legitimação é ordinária.
B Na ação civil pública, predomina o entendimento de que a legitimação é autônoma.
C
Segundo a doutrina, na tutela coletiva, é possível conferir legitimidade extraordinária por
meio de negócio jurídico processual.
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Parabéns! A alternativa Destá correta.
No caso da ação civil pública, predomina na doutrina o entendimento de que a legitimação é
extraordinária, visto que a legitimidade é transferida para um terceiro, que não o titular do direito.
Questão 2
(CESPE MPE-PI - Concurso para provimento do cargo de promotor de justiça substituto - 2019)
Determinada associação de proteção ao meio ambiente, legalmente constituída havia seis meses,
ajuizou ação civil pública a fim de cessar obra que estava acontecendo em área destinada à
preservação ambiental em determinado município. O juiz competente, considerando a relevância do
bem jurídico tutelado, dispensou requisito de pré-constituição e deu prosseguimento ao processo. A
associação autora, entretanto, abandonou a ação sem prestar esclarecimentos ao juízo. Considerando
o disposto na lei que rege a ação civil pública, assinale a opção correta a respeito da referida ação.
D No caso da ação civil pública, predomina na doutrina o entendimento de que a
legitimação é extraordinária.
E
Na legitimidade extraordinária, há a coincidência entre os sujeitos do processo e
aqueles que integram a relação jurídica de direito material deduzida em juízo.
A A titularidade ativa da ação poderá ser assumida por qualquer outro legitimado.
B A ação deverá ser extinta sem julgamento de mérito.
C
A titularidade ativa da ação deverá ser assumida exclusivamente pelo Ministério
Público.
D A ação deverá ser extinta com julgamento de mérito e fará coisa julgada.
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Parabéns! A alternativa A está correta.
Qualquer legitimado pode assumir a causa, em caso de abandono, conforme o art. 5º, § 3º da Lei nº
7347/85. Se nenhum outro legitimado se habilitar, o Ministério Público assumirá a ação civil pública.
Não haverá o abandono da ação, visto que o Ministério Público a assumirá.
3 - Litisconsórcio, procedimento, coisa julgada e
liquidação
Ao �nal deste módulo, você será capaz reconhecer os conceitos básicos do litisconsórcio,
procedimento, coisa julgada e liquidação na ação civil pública.
E
A ação deverá ser declarada prescrita quando decorrerem cinco anos contados da data
do abandono da causa.
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Regras procedimentais
Litisconsórcio
Prevê a Lei da Ação Civil Pública, no art. 5º, § 2º, que atendidos os requisitos legais, é facultado a qualquer
legitimado se habilitar como litisconsorte do autor.
Há também a possibilidade de litisconsórcio entre ministérios públicos (art. 5º, § 5º, da Lei nº 7347/85) para
a propositura da ação civil pública. Trata-se de litisconsórcio facultativo que pode ser formado pelo
Ministério Público Estadual e Federal, por exemplo.
Exemplo
Essa atuação conjunta se justificaria para uma ação civil pública de reparação de danos decorrentes de um
desastre ambiental, como o de Mariana e o de Brumadinho, em razão da extensão dos danos, com impacto
em diversas searas.
O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça vêm admitindo esse litisconsórcio entre
Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal (STF ACO 1.020/SP, rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal
Pleno, julgada em 08/10/2008, DJe de 20/03/2009). Há precedente do STJ admitindo também litisconsórcio
entre Ministério Público Estadual, Ministério Público Federal e do Trabalho (STJ REsp 1.444.484/RN, rel. Min.
Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 18/09/2014, DJe de 29/09/2014).
Quanto aos requisitos de admissão desse litisconsórcio, a Terceira Turma do STJ, em um
precedente, exigiu a existência de razão especí�ca para essa atuação em conjunto dos
ministérios públicos.
No caso concreto, tratava-se de ação civil pública impugnando a cobrança de taxa de instalação e
mensalidade de ponto extra de TV a cabo. Compreendeu-se que não havia naquele caso a conjugação de
interesses afetos a cada um, a serem tutelados por meio da ação civil pública, pois a defesa dos interesses
dos consumidores era atribuição comum a ambos os órgãos ministeriais, o que tornava injustificável o
litisconsórcio ante a unicidade do Ministério Público (STJ REsp 1.254.428/MG, rel. Min. João Otávio de
Noronha, Terceira Turma, julgado em 02/06/2016, DJe de 10/06/2016).
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Desse modo, segundo esse julgado, deve haver a necessidade de conjugação de interesses afetos a cada
uma, uma complementariedade na atuação.
Competência
A regra do art. 2º da Lei nº 7347/85 prevê como competente o foro do local do dano para ação civil pública,
indicando tratar-se de competência funcional. Em verdade, não seria uma competência funcional, mas sim
territorial. A intenção do legislador teria sido a de afirmar ser a competência “absoluta” ao aludir à suposta
competência funcional.
Resumindo
Trata-se, portanto, de uma competência territorial absoluta, inderrogável pela vontade das partes. Essa regra
se justifica pela facilidade de colheita da prova e proximidade com a comunidade atingida pelo dano.
Nessas hipóteses, deve-se recorrer à disciplina do art. 93 do Código de Defesa do Consumidor, segundo o
qual, ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a Justiça local:
Procedimento
I
No foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local.
II
No foro da capital do estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou
regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência
concorrente.
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A ação civil pública segue basicamente o rito comum. Algumas previsões que antes eram peculiaridades da
ação civil pública, atualmente são possíveis em todos os procedimentos. O CPC aplica-se subsidiariamente
ao rito das Leis nº 7347/85 e nº 8078/90.
A petição inicial deve conter os requisitos gerais dos arts. 319 e 320 do CPC, e se houver necessidade de
obter certidões e documentos necessários à instrução da ação, poderá requerê-las, nos termos do art. 8º da
Lei nº 7347/85, para que a autoridade as forneça no prazo de 15 dias. Com esse procedimento, a parte não
precisa propor uma ação de exibição de documentos, podendo, desde logo, ajuizar a ação civil pública
mediante a inserção do pedido de fornecimento da documentação. Não haverá necessidade de
recolhimento de emolumentos e custas (art. 19 da Lei da Ação Civil Pública).
A ação civil pública poderá ter por objeto pedido de condenação em dinheiro, a cumprir
obrigação de fazer, não fazer, inclusive tutelas preventivas, inibitórias.
Cabe a concessão de tutela provisória de urgência ou de evidência, sendo a decisão impugnável por agravo
de instrumento. Na decisão concessiva da tutela provisória, o juiz poderá fixar multa diária (astreintes, multa
cominatória) como estímulo psicológico para o réu cumprir a decisão, depois de encerrado o prazo previsto
de cumprimento, independentemente de pedido formulado pelo autor nesse sentido (art. 11 da Lei da Ação
Civil Pública).
Em seguida, deferida ou não a tutela provisória, determina-se a citação do réu, designando-se a audiência do
art. 334 do CPC, da qual o réu é intimado (aplicação subsidiária do CPC/2015). Não tendo havido acordo, o
réu deverá apresentar sua resposta no prazo de 15 dias contados da audiência.
Nesse ponto, indaga-se se, no bojo da contestação, além das matérias de defesa, poderá
o réu formular um pedido reconvencional?
O problema reside na falta de previsão de uma normatização da ação coletiva passiva. As ações coletivas
passivas são aquelas em que a demanda é formulada em face de uma coletividade. Há um primeiro
entendimento no sentido de não ser cabível a ação coletiva passiva, por falta de previsão legal e por
incompatibilidade com oregramento da Lei da Ação Civil Pública. Nessa linha de entendimento, a ação
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coletiva passiva seria implicitamente vedada pela Lei da Ação Civil Pública, como Marcelo Abelha Rodrigues
(RODRIGUES, 2019, p. 568) e Edilson Vitorelli (VITORELLI, 2019, p. 307).
Outra parcela da doutrina entende ser cabível a ação coletiva passiva. Sérgio Cruz Arenhart e Gustavo Osna
(2021, p. 474) observam que a previsão do Estatuto do Torcedor (Lei nº 10.671/02) de ação em face de
torcidas parece amoldar-se àquilo que se compreende por ação coletiva passiva.
Fredie Didier Júnior e Hermes Zaneti Junior (2021, p. 438) também entendem ser possível a reconvenção
com base no art. 343, § 5º do CPC, desde que o réu reconvinte veicule pretensão contra o grupo
representado, e não contra o legitimado extraordinário. O referido autor parte da premissa de serem cabíveis
ações coletivas passivas, em que se deduz pretensão contra a coletividade.
Exemplo
Uma ação coletiva proposta por um sindicato de servidores públicos para assegurar o direito à greve em
face do empregador, na qual o réu apresenta reconvenção para determinar o retorno ao trabalho e desconto
dos dias de falta ao trabalho.
Somente não é possível quando autor reconvindo não tiver representatividade adequada para defender os
interesses da coletividade no pedido deduzido na reconvenção.
Em seguida, há a réplica, a especificação de provas e a decisão de saneamento do processo.
Poderá haver deferimento de prova pericial. Após a produção da prova pericial, haverá a realização de
audiência de instrução e julgamento, se houver a necessidade de produção de prova oral. Ao final, os autos
do processo serão remetidos ao juiz para a prolação de sentença.
A sentença é impugnável por recurso de apelação.
Não há condenação ao pagamento de honorários advocatícios em caso de improcedência, salvo em caso
de litigância de má-fé (art. 17 e 18 da Lei nº 7347/85).
No caso de desistência infundada e abandono da ação civil pública pela associação legitimada, não haverá
extinção do processo sem resolução do mérito, pois o art. 5º, § 3º da Lei nº 7347/1985 prevê que haverá a
sucessão processual pelo Ministério Público ou por associação legitimada, portanto, o Ministério Público ou
outro legitimado assumirá a titularidade.
Coisa julgada e litispendência
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No âmbito das ações civis públicas, as regras referentes à coisa julgada e litispendência divergem daquelas
dos litígios individuais, como modo de facilitar a tutela em juízo dos direitos coletivos em sentido lato.
Litispendência
Segundo o art. 104 do Código de Defesa do Consumidor, as ações coletivas previstas nos incisos I e II do
parágrafo único do art. 81 não induzem litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da coisa
julgada erga omnes ou ultra partes a que aludem os incisos II e III do artigo anterior não beneficiarão os
autores das ações individuais, se não for requerida sua suspensão no prazo de 30 dias, a contar da ciência
nos autos do ajuizamento da ação coletiva.
Inexiste litispendência entre ação individual e coletiva, porque essa última almeja
tutelar direitos coletivos, sendo mais ampla, ao passo que a primeira persegue a
defesa de direito individual.
Entre ações coletivas, poderia haver o reconhecimento de litispendência, porém a sua verificação é um
pouco diversa. Isso porque se deve analisar o pedido e a causa de pedir, bem como os titulares do direito
material substituídos, e não o autor legitimado extraordinário.
A solução prevista na lei processual para as demandas individuais (CPC) em razão do reconhecimento da
litispendência é a extinção da segunda ação, mais recente. No entanto, parcela da doutrina (ARENHART,
2021; DIDIER, 2021) entende que deve haver adoção de solução diversa no processo coletivo: a reunião das
ações, e não a extinção de uma delas, com o escopo de conferir maior efetividade à tutela coletiva. Nessa
perspectiva, apenas quando as ações fossem idênticas, com o mesmo autor, deveria haver a extinção do
processo sem resolução do mérito.
Os aspectos da coisa julgada na tutela coletiva
Coisa julgada

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Neste vídeo, o professor explica os limites subjetivos da coisa julgada e seu modo de produção na tutela
coletiva.
A coisa julgada é a imutabilidade de que se reveste o conteúdo da sentença da qual não cabe mais recurso.
No âmbito das ações civis públicas, as regras referentes à coisa julgada divergem daquelas dos litígios
individuais, como modo de maximizar a defesa dos direitos coletivos em sentido lato (art. 103 da Lei nº
8078/90). Se nos litígios individuais, a coisa julgada é inter partes (entre as partes) e pro et contra
(vinculando qualquer que seja o resultado), na ação civil pública os efeitos são diversos.
O regime da coisa julgada na ação civil pública é disciplinado pelo art. 16 da Lei nº 7347/85, e
especialmente pelo art. 103 do Código de Defesa do Consumidor que divide os efeitos em conformidade
com o tipo de direito tutelado (direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos).
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos difusos e coletivos em
sentido estrito
Segundo o art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, a coisa julgada será erga omnes (para todos)
quando versar a ação sobre direitos difusos, como regra geral. No entanto, há uma exceção:
Se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, não haverá a
coisa julgada erga omnes, pois qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com
idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
No caso dos direitos coletivos em sentido estrito, prevê o art. 103 do Código de Defesa do Consumidor, a
coisa julgada será ultra partes (para além das partes), mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe,
salvo improcedência por insuficiência de provas.
Desse modo, com o propósito de conceder máxima efetividade à tutela dos direitos difusos, houve o
estabelecimento pelo legislador de um regime de coisa julgada secundum eventum probationis (segundo a
prova produzida) nas ações civis públicas de tutela de direitos difusos e coletivos, pois em caso de
improcedência por falta de provas, qualquer legitimado poderá propor nova ação com idêntico fundamento
baseada em nova prova.
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Comentário
Assim, se em uma ação ajuizada por uma associação de defesa do meio ambiente para promover a defesa
de área afetada por uma indústria o pedido é julgado improcedente por falta de provas e, alguns meses
depois, é obtida prova apta a comprovar o dano, poderá a associação ou outro legitimado ajuizar outra ação
civil pública com o mesmo objeto.
E o que se compreenderia por prova nova? Deve ser necessariamente prova produzida depois do julgamento
da pretensão da ação civil pública? A prova nova, segundo a doutrina, é aquela superveniente ou
contemporânea à ação, mas que era desconhecida pelo autor da ação civil pública.
Coisa julgada nas ações para tutela de direitos individuais
homogêneos
Quanto aos direitos individuais homogêneos, os efeitos da coisa julgada serão erga omnes, apenas no caso
de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores (art. 103, III do Código de
Defesa do Consumidor), daí a adjetivação de ser a coisa julgada secundum eventus litis in utilibus.
Em caso de improcedência do pedido, os interessados que não tiverem intervindo no
processo como litisconsortes poderão propor ação individual.
No art. 103, § 3° do Código Defesa do Consumidor, é previsto que a coisa julgada coletiva beneficiará as
vítimas e seus sucessores, que poderãoproceder à liquidação e à execução, nos termos dos arts. 96 a 99.
Essa possibilidade de utilização da coisa julgada coletiva para a liquidação (apuração do valor dos
prejuízos) e execução denomina-se transporte in utilibus, ou seja, o transporte da coisa julgada favorável,
benéfica para a esfera individual.
No entanto, se não for requerida a suspensão das ações individuais no prazo de 30 dias da comunicação, os
indivíduos não poderão se valer da sentença coletiva proferida na ação civil pública.
Exemplo
Se Tício ajuíza uma ação em face da empresa Z visando ao ressarcimento de danos por força de um
acidente de consumo pelo uso de um produto A e comunicado de uma ação coletiva proposta pelo
Ministério Público com o intuito de promover a condenação da empresa Z ao ressarcimento de todos os
consumidores lesados pelo uso do mesmo produto A, não postula a suspensão, não se beneficiará com
eventual sentença de procedência proferida na ação coletiva.
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Limitação territorial da coisa julgada
O art.16 da Lei nº 7347/85 foi modificado pela Medida Provisória que resultou na promulgação da Lei nº
9.494 de 1997, passando a prever um limite aos efeitos da coisa julgada nas ações coletivas. De acordo
com o referido dispositivo legal, “a sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência
territorial do órgão prolator”.
Tal norma sempre foi objeto de críticas por limitar os efeitos da sentença à área
territorial da jurisdição, confundindo indevidamente competência com efeitos da coisa
julgada.
Admitir essa limitação contraria a realidade, quando os efeitos de um dano transcendem os limites da
competência territorial do órgão prolator da decisão. Desse modo, uma sentença que condena um ente
público ou uma empresa à reparação dos danos ocorridos em diversos municípios e estados, decorrentes
de um desastre ambiental, poderia ter seus efeitos indevidamente limitados à competência do órgão
prolator da decisão. Tal previsão legal violava o princípio da efetividade da tutela jurisdicional e da isonomia.
Felizmente, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento do Recurso Extraordinário (RE)
1.101.937, com repercussão geral reconhecida (Tema 1075) declarou:
A inconstitucionalidade do artigo 16 da Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347/1985),
relativamente à limitação da eficácia das sentenças proferidas nesse tipo de ação à
competência territorial do órgão prolator da decisão.
Considerou-se inconstitucional o dispositivo por restringir indevidamente o rol dos beneficiários da decisão
por meio de um critério territorial de competência, acarretando grave prejuízo ao necessário tratamento
isonômico de todos perante a Justiça, bem como à total incidência do princípio da eficiência na prestação
da atividade jurisdicional.
Liquidação e execução do julgado
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Execução coletiva e individual
O modo de execução dependerá do tipo de direito coletivo (difuso, coletivo ou individual homogêneo).
A execução da pretensão coletiva (direitos difusos e coletivos em sentido estrito), como as obrigações de
fazer, não fazer, e o pagamento de indenização ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, é realizada pelos
legitimados extraordinários (execução coletiva). No caso de inércia das associações pelo prazo de 60 dias
do trânsito em julgado, prevê a Lei da Ação Civil Pública que caberá ao Ministério Público promover a
execução.
No caso dos direitos individuais homogêneos, a liquidação e execução da sentença condenatória genérica
poderá ser realizada tanto pelos legitimados extraordinários (execução coletiva), quanto pelos indivíduos
beneficiados (execução individual), segundo a disciplina contida nos arts. 97 a 100 do Código de Defesa do
Consumidor.
A execução coletiva de danos causados a interesses individuais homogêneos prevista no art. 100 do CDC
(fluid recovery) pelos legitimados extraordinários ocorrerá quando não houver habilitação por parte dos
beneficiários. Nesse caso, o produto da indenização devida reverterá para o Fundo de Defesa de Direitos
Difusos.
Comentário
Considerando a condenação genérica na ação civil pública, os indivíduos beneficiados poderão requerer a
liquidação do julgado, se presente a necessidade de apuração do valor devido para ingressar com a ação de
execução.
A liquidação poderá ser comum, quando houver a necessidade de provar algum fato novo (antiga liquidação
por artigos) para a apuração do valor devido para o cumprimento da sentença individual, e liquidação por
arbitramento, quando for necessária a realização de perícia.
Se o valor devido puder ser apurado por meio de meros cálculos aritméticos, será
requerido o cumprimento de sentença, conforme o previsto § 2º do art. 509 do CPC.
A jurisprudência do STJ tem reconhecido a possibilidade da realização da execução individual de título
judicial formado em ação coletiva, quando for possível a individualização do crédito e a definição do
quantum debeatur por meros cálculos aritméticos. Precedentes: AgInt no REsp 1.852.013/RJ, rel. Min.
Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 23/02/2021, DJe de 01/03/2021 e AgInt no REsp
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1.885.603/RJ, rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 24/02/2021, DJe de
26/02/2021.
Competência
A competência para a liquidação e execução, conforme o previsto no art. 98, § 2º do Código de Defesa do
Consumidor, será no juízo sentenciante. Não obstante, admite-se a propositura da liquidação e execução
individual de sentença genérica proferida em ação civil pública no foro do domicílio do beneficiário, segundo
decisão da Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça em sede de rito dos recursos repetitivos (REsp
1.243.887/PR, rel. Min. Luis Felipe Salomão, Corte Especial, julgado em 19/10/2011, DJe de 12/12/2011).
O STJ entendeu inaplicável a exigência de impor ao beneficiário do título judicial a promoção da execução
perante o mesmo juízo que examinou o mérito da ação coletiva, com o propósito de facilitar o acesso do
indivíduo ao benefício da ação coletiva. Frise-se que essa execução jamais poderá ocorrer em juizado
especial.
Falta pouco para atingir seus objetivos.
Vamos praticar alguns conceitos?
Questão 1
(CESPE MP/PI - 2018 - adaptada) Pedro teve ciência de que o Ministério Público ajuizou uma ação
coletiva com a finalidade de proteger os mesmos interesses e direitos coletivos que ele buscou
proteger com uma ação individual anteriormente ajuizada. Nesse caso, a referida ação coletiva
A
induz litispendência para a ação individual, podendo Pedro ser beneficiado pelos efeitos
da coisa julgada ultra partes.
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Parabéns! A alternativa C está correta.
A ação coletiva não induz litispendência para a ação individual, nos termos do art. 104 do Código de
Defesa do Consumidor. Os efeitos da coisa julgada beneficiarão Pedro se, após a comunicação da
existência da ação coletiva, postular a suspensão da ação individual (art. 104 do Código de Defesa do
Consumidor).
Questão 2
Uma associação de defesa dos consumidores (Consumidores Unidos) ajuíza ação coletiva em face do
Banco Poupe Bem, na 1ª Vara Cível de São Paulo (Capital), para o pagamento dos expurgos
inflacionários de poupança do Plano Verão devidos aos clientes que tinham depósito na conta
poupança do banco em 1989 com aniversário na primeira metade do mês. O pedido é julgado
procedente, em primeira instância, e confirmado em segunda instância. O banco não recorre da decisão
proferida pelo TJ/SP, e o acórdão transita em julgado.
Maria, cliente do Banco Poupe Bem há muitos anos, residenteno Distrito Federal, ajuíza execução da
referida decisão coletiva no Foro central do Distrito Federal, com cópias dos extratos da conta
poupança mantida no Banco Poupe Bem durante todo o ano de 1989 com os cálculos do valor devido.
B
induz litispendência para a ação individual, podendo Pedro ser beneficiado pelos efeitos
da coisa julgada erga omnes.
C
não induz litispendência para a ação individual, mas os efeitos da coisa julgada ultra
partes da ação coletiva não beneficiarão Pedro caso ele não requeira a suspensão da
sua ação individual.
D
não induz litispendência para a ação individual, mas os efeitos da coisa julgada erga
omnes beneficiarão Pedro, ainda que ele não requeira a suspensão da sua ação
individual.
E
induz litispendência para a ação individual, mas os efeitos da coisa julgada ultra partes
somente beneficiarão Pedro se ele requerer a suspensão da sua ação individual.
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Com base nesse caso descrito, assinale a opção correta:
Parabéns! A alternativa C está correta.
A decisão genérica proferida na ação coletiva em questão para tutela de direitos individuais
homogêneos possui efeitos erga omnes e validade em todo o território nacional, respeitados os limites
objetivos e subjetivos do que foi decidido. O STF recentemente declarou inconstitucional o art. 16 da Lei
nº 7347/85. Desse modo, os indivíduos que tinham conta poupança e extratos da época em questão
(janeiro/1989) podem requerer o cumprimento da decisão no juízo de seus domicílios, ainda que fora
dos limites territoriais de competência do órgão judicial prolator da decisão. Quanto à liquidação da
decisão genérica, esta é dispensada quando for possível apurar o valor devido por meio de meros
A
Maria não pode ser beneficiada pela decisão proferida na ação coletiva proposta pela
Associação Consumidores Unidos porque a decisão tem os seus efeitos limitados à
competência territorial da 1ª Vara Cível de São Paulo, nos termos do art. 16 da Lei nº
7347/85.
B
Maria não poderia valer-se da decisão coletiva genérica para promover a execução
individual, pois não se encontra dentro dos limites da coisa julgada inter partes formada
na ação em questão.
C
Maria pode valer-se da decisão erga omnes proferida pela 1ª Vara Cível de São Paulo e
promover a execução individual em foro diverso daquele da prolação da decisão, no DF,
sem a necessidade de prévia liquidação quando a apuração da condenação genérica
depender apenas de cálculos aritméticos.
D
Maria poderia ser beneficiada pela decisão proferida na ação coletiva proposta pela
Associação Consumidores Unidos, porém não poderia ajuizar em foro diverso daquele
no qual tramitou a ação.
E
Maria poderia ser beneficiada pela decisão proferida na ação coletiva proposta pela
Associação Consumidores Unidos, mediante ajuizamento de execução no foro do seu
domicílio, mas deveria ter requerido a liquidação da decisão coletiva antes de iniciar a
execução, eis que a liquidação prévia é exigida em todos os casos.
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cálculos aritméticos. Portanto, Maria poderia desde já postular a execução da decisão da ação coletiva
transitada em julgado.
Considerações �nais
No presente conteúdo, estudamos aspectos fundamentais da tutela coletiva, assim como a ação civil
pública, um dos instrumentos mais efetivos para a tutela dos direitos coletivos, por contar com uma
legitimação extraordinária para ingresso em juízo e um regime de coisa julgada que busca sempre beneficiar
os substituídos, protegendo os seus interesses.
Podcast
Neste podcast, o professor tratará do papel da tutela coletiva e da ação civil pública no processo civil
brasileiro.
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Referências
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CARNEIRO, P. C. P. Acesso à Justiça: juizados especiais cíveis e ação civil pública: uma nova
sistematização da teoria geral do processo. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
DIDIER JÚNIOR, F.; ZANETI JUNIOR, H. Curso de Direito Processual Civil: processo coletivo. 15. ed. Salvador:
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GRINOVER, A. P. Da class action for damages à ação de classe brasileira. Revista de Processo, v. 26, n. 101,
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MENDES, A. G. de C. Ações coletivas e meios de resolução coletiva de conflitos no direito comparado e
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NERY JÚNIOR, N.; NERY, R. M. de A. Comentários ao Código de Processo Civil. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011.
NEVES, D. A. A. Manual de Direito Processual Civil. 8. ed. Salvador: Juspodivm, 2021.
PINHO. H. D. B. de; MELLO PORTO, J. R. S. de. Colaboração premiada: um negócio jurídico processual?
Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal, n. 73, ago./set., 2021.
RODRIGUES, M. A. Fundamentos da tutela coletiva. Brasília, DF: Gazeta jurídica, 2019.
VITORELLI, E. Processo civil estrutural. Salvador: Juspodivm, 2019.
WATANABE, K. Relação entre demandas coletivas e demandas individuais. In: GRINOVER, A. P. et al. Direito
processual coletivo e anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Revistas dos
Tribunais, 2019.
ZAVASCKI, T. A. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. 6. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2009.
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