ADM 1 - Conceito, Técnicas e Princípios Orçamentários

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SISTEMA DE ENSINO
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
Conceito, Técnicas e Princípios 
Orçamentários
Livro Eletrônico
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Conceito, Técnicas e Princípios Orçamentários
ORÇAMENTO PÚBLICO
Vinicius Ribeiro e Allan Mendes
Sumário
Apresentação .....................................................................................................................................................................3
Conceito, Técnicas e Princípios Orçamentários .............................................................................................4
1. Direito Financeiro ........................................................................................................................................................4
2. Orçamento Público: Conceitos e Técnicas....................................................................................................5
2.1. Orçamento Autorizativo x Orçamento Impositivo ..............................................................................12
3. Tipos de Orçamento .................................................................................................................................................16
4. Princípios Orçamentários .....................................................................................................................................16
4.1. Vedações Constitucionais ...............................................................................................................................35
5. Controle Judicial do Orçamento Público ....................................................................................................36
Resumo ...............................................................................................................................................................................37
Mapa Mental ....................................................................................................................................................................39
Questões Comentadas em Aula ............................................................................................................................40
Questões de Concurso ...............................................................................................................................................47
Gabarito ..............................................................................................................................................................................53
Gabarito Comentado ...................................................................................................................................................54
Referências .......................................................................................................................................................................65
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ApresentAção
Olá. Tudo bem com você? Vamos para nossa aula de Orçamento Público?
Tomamos o cuidado de trazer as atualizações das Emendas Constitucionais mais recentes 
que tocam no tema de orçamento: n. 100/2019, 102/2019, 103/2019, 105/2019, 106/2020, 
109/2021, 113/2021 e 120/2022.
Ah, não se esqueça de avaliar esta aula. O seu feedback é muito importante para o aprimo-
ramento constante deste trabalho.
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CONCEITO, TÉCNICAS E PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
1. Direito FinAnceiro
O Direito Financeiro é um dos ramos do direito público que tem por objeto a atividade finan-
ceira do Estado, entendida essa como a ação de obter, criar, gerir e destinar os recursos para a 
consecução das necessidades sociais (prestação de serviços públicos).
O Direito Financeiro está inserido entre as competências legislativas concorrentes. Isso 
quer dizer que cabe à União estabelecer as normas gerais sobre o tema e aos Estados e Muni-
cípios (interesse local) complementar essas disposições.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
[...]
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer nor-
mas gerais. (Vide Lei n. 13.874, de 2019)
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplemen-
tar dos Estados.
Entre as normas gerais acerca do Direito Financeiro editadas pela União, podemos citar 
como exemplo a Lei n. 4.320/1964 e a Lei Complementar n. 101/2000, que serão vistas ao 
longo desse curso.
Apesar de alguma divergência doutrinária, entende-se que o Direito Financeiro tem au-
tonomia em relação aos demais ramos do direito, tendo em vista principalmente por pos-
suir institutos, princípios e conceitos jurídicos próprios e distintos dos existentes nos de-
mais ramos.
A despeito dessa autonomia, o Direito Financeiro se relaciona com outros ramos do Direito, 
como se segue:
• Direito Constitucional: diversos institutos, regras e princípios do Direito Financeiro se 
encontram na Constituição;
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• Direito Administrativo: o Direito Financeiro deriva do Direito Administrativo, na medida 
em que a atividade financeira do Estado, tratada pelo Direito Financeiro, deverá estar 
enquadrada no âmbito do Direito Administrativo;
• Direito Tributário: o Direito Tributário deriva do Direito Financeiro e tem como objeto o 
tributo (fonte mais importante de financiamento da atividade estatal);
• Direito Penal: no direito penal podemos encontrar diversas tipificações (crimes) vincula-
das à atividade financeira do Estado;
• Direito Civil e Empresarial: na atividade financeira do Estado são utilizados institutos do 
Direito Civil e Empresarial.
O Direito Financeiro ainda tem estreita relação com a Ciência das Finanças, contudo, 
com essa não se confunde. Enquanto o Direito Financeiro traz normas de conduta, que de-
vem ser obedecidas de forma cogente, a Ciência das Finanças, apesar de ter como objeto 
também a atividade financeira do Estado, se ocupa de estudos e pesquisas sobre essa (ótica 
especulativa).
Assim, a Ciência das Finanças consiste em uma atividade pré-legislativa, sem força coerci-
tiva, fornecendo subsídios (meios e dados) para formulação das normas do Direito Financeiro.
2. orçAmento público: conceitos e técnicAs
O orçamento público pode ser entendido como um conjunto de informações que eviden-
ciam as ações governamentais, capaz de ligar os sistemas de planejamento e finanças. Tra-
ta-se de um documento em que são previstas (estimadas) as receitas e fixadas as despesas.
Atualmente podemos elencar as seguintes funções/dimensões do orçamento público:
• Política: representa o embate entreas diversas forças políticas presentes na sociedade;
• Planejamento (incorporada mais recentemente): orienta a ação do Estado no longo 
prazo;
• Jurídica: lei formal aprovada pelo Poder Legislativo;
• Gerencial: administração, controle e a avaliação dos recursos utilizados;
• Financeira: estabelecimento do fluxo de entrada de recursos obtidos por meio da 
arrecadação de tributos, bem como da saída de recursos provocada pelos gastos 
governamentais;
• Econômica: instrumento de cumprimento das funções econômicas do Estado. Alocati-
va, distributiva e estabilizadora.
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A vertente econômica citou três funções. Vamos conhecê-las melhor.
001. (IBADE/PREFEITURA DE VILA VELHA-ES/2020) As funções do orçamento ou as fun-
ções econômicas, como ficaram conhecidas, dividem-se em três tipos, que são:
a) alocativa, distributiva e realizadora.
b) aumentativa, distributiva e estabilizadora.
c) alocativa, diretiva e realizadora.
d) aumentativa, distributiva e estacionadora.
e) alocativa, distributiva e estabilizadora.
São funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Letra e.
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002. (IBADE/SEA-SC/ANALISTA TÉCNICO ADMINISTRATIVO/2022) O orçamento público é 
um instrumento utilizado para o planejamento detalhado da previsão dos recursos públicos 
que serão arrecadados e a sua devida destinação, englobando assim as receitas e as despe-
sas. As principais funções do orçamento público são:
a) as funções alocativa, distributiva e estabilizadora.
b) as funções alocativa, intervencionista e coordenadora.
c) as funções monetária, distributiva e estabilizadora.
d) as funções alocativa, distributiva e reguladora.
e) as funções alocativa, provedora e estabilizadora.
São funções do orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Letra a.
O conceito e utilização do orçamento público vêm evoluindo juntamente com a própria 
história da sociedade. Inicialmente o orçamento surgiu na Inglaterra como um instrumento 
de controle do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder Executivo, fruto das conquistas da 
classe burguesa em contraposição ao absolutismo, cabendo ao soberano autorização para 
realizar as despesas estatais.
Este orçamento é chamado de ORÇAMENTO TRADICIONAL OU CLÁSSICO, cuja principal 
preocupação era relacionada a questões tributárias, deixando de lado aspectos sociais e eco-
nômicos. O foco do orçamento tradicional era no objeto do gasto, sendo as despesas classi-
ficadas apenas por unidades administrativas ou itens de despesa.
Para a prova, lembre-se que o orçamento tradicional ou clássico era uma peça apenas para 
controle dos gastos públicos, para controle político.
No pós-guerra (Segunda Guerra Mundial), surge uma nova fase de atuação do Estado, à 
medida que a sociedade exigia um Estado provedor de serviços públicos, a importância e ob-
jetivos do orçamento foram evoluindo. A fase seguinte ao orçamento tradicional foi o ORÇA-
MENTO DESEMPENHO ou ORÇAMENTO DE REALIZAÇÕES ou ORÇAMENTO FUNCIONAL, em 
que os gastos governamentais eram voltados para o cumprimento de metas preestabelecidas, 
no intuito de alcançar resultados específicos.
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Esse modelo de orçamento representou uma evolução do orçamento tradicional, pois além 
de apresentar o objeto do gasto, como o orçamento tradicional, dispunha de uma nova dimen-
são, o programa de trabalho, com a finalidade de avaliar o desempenho das ações do governo.
Contudo, muita atenção, apesar de nessa fase o orçamento se preocupar em atingir resul-
tados, nesse orçamento ainda não havia a preocupação com o planejamento governamental.
A primeira experiência de ligação do orçamento com o planejamento Estatal ocorreu nos 
Estados Unidos na década de 60, conhecido como Planning Programming and Budgeting Sys-
tem (PPBS). Contudo, sua operacionalização e implementação se mostraram árduas, tendo 
em vista a carência de pessoal qualificado e a resistência dos envolvidos para a sua aceitação.
Fruto da experiência adquirida ao longo dos anos, foi sendo desenvolvida uma nova forma 
de orçamento: o ORÇAMENTO-PROGRAMA, que se caracteriza como instrumento de ligação 
entre o planejamento e a execução/acompanhamento/controle da ação Governamental. Essa 
ligação dá ao orçamento programa a característica de ser orgânico.
É o modelo em vigor no Brasil, previsto na Lei n. 4.320/1964. Ponto característico desse 
tipo de orçamento é sua vinculação direta com o Planejamento Governamental. Como o pró-
prio nome nos indica, no Orçamento-Programa o foco está nos programas de governo, nos 
projetos e atividades necessários para atingir as metas pretendidas.
Além da Lei n. 4.320/1964, o Decreto-Lei n. 200/1967 também trata do orçamento-programa:
Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econô-
mico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na 
forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos:
a) plano geral de govêrno;
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual;
c) orçamento-programa anual;
d) programação financeira de desembôlso.
Tem inclusive um Título específico no Decreto-Lei:
TÍTULO III
DO PLANEJAMENTO, DO ORÇAMENTO-PROGRAMA E DA PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA
Com base nesta característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do orçamento 
com o simples documento financeiro, aumentando seu escopo de atuação. O orçamento pas-
sa a ser um instrumento de operacionalização das diretrizes, objetivos e metas do governo.
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São características do orçamento-programa:
• o orçamento é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização;
• a alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas;
• as decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas 
das alternativas possíveis;
• na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusi-
ve os que extrapolam o exercício;
• a estrutura do orçamento está voltada para aspectos administrativos e de planejamento;
• classificação funcional-programática;
• utilização de indicadores de resultados;
• o controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividadedas ações governamentais.
Como se trata de um orçamento-programa, a primeira coisa é definir metas. Só a partir 
daí, define-se os recursos necessários (humanos, materiais e financeiros) para a consecução 
dessas metas.
Fique atento à diferença entre o orçamento desempenho e o orçamento programa. Já foi 
cobrado em prova qual seria o orçamento com preocupação principal no resultado dos gastos, 
sem vinculação com o instrumento central do governo. Nesse caso, não confunda, trata-se do 
orçamento desempenho, pois conforme já vimos, o Orçamento-Programa se vincula ao instru-
mento central de planejamento do Governo.
De forma resumida, pode-se sintetizar os orçamentos tradicional, de desempenho e programa 
de acordo com as seguintes dimensões:
Técnica Dimensões
Orçamento 
Tradicional
1 dimensão (objeto do gasto ou 
elemento de despesa)
Orçamento 
Desempenho
2 dimensões (objeto do gasto e 
Programa de Trabalho)
Orçamento 
Programa
3 dimensões (objeto do gasto, Programa 
de Trabalho e Objetivo da ação 
governamental)
003. (IBADE/IF-RO/TÉCNICO EM CONTABILIDADE/2019) Determinado tipo de orçamento 
se caracteriza por apresentar duas dimensões, qual sejam: o objeto do gasto e um programa 
de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Estamos nos referindo ao orçamento:
a) tradicional.
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b) base zero.
c) desempenho.
d) programa.
e) clássico.
A técnica orçamentária que possui duas dimensões (objeto do gasto e programa de trabalho) 
é o orçamento desempenho.
Letra c.
004. (IBADE/PREFEITURA DE ARACRUZ-ES/CONTADOR/2019) Determinado tipo de orça-
mento distingue-se por ser um instrumento intimamente ligado a uma concepção gerencial, 
de planejamento e orçamento com objetivos e metas a alcançar. Esta referência é ao tipo de 
orçamento:
a) Base – zero.
b) Desempenho.
c) Funcional.
d) Clássico.
e) Programa.
No orçamento programa há uma visão gerência da atividade do Estado, com a finalidade de 
empregar os recursos públicos de acordo com o planejamento estabelecido, para o atingimen-
to dos objetivos governamentais.
Letra e.
Outro tipo de orçamento frequentemente cobrado em provas é o ORÇAMENTO BASE-ZE-
RO (OBZ) ou POR ESTRATÉGIA. Nessa forma de orçamento, devem-se rever todos os valores 
consignados no orçamento antecedente. Nenhum programa tem continuidade garantida. To-
dos os programas devem ser revistos, a partir da análise da sua permanência. Assim, como o 
próprio nome diz, partindo-se do zero para construção de um novo orçamento.
Esse tipo de orçamento possui alguns entraves para sua implementação, entre eles, a re-
sistência imposta pela burocracia, quando avaliada a eficácia de seus programas, e a dificulda-
de em conciliar esse tipo de orçamento com uma visão de planejamento de longo prazo.
Em oposição ao OBZ, há o ORÇAMENTO INCREMENTAL. Esse orçamento funciona assim: 
num determinado ano, são arroladas as despesas e as receitas. No próximo exercício o que é 
feito? Apenas a correção/atualização dos valores, mantendo-se a base do ano anterior.
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Há um grande problema no orçamento incremental: sabendo que haverá incrementos, as 
unidades orçamentárias vão optar por gastar indiscriminadamente. Com isso, no ano seguinte, 
a unidade abocanha maior fatia do orçamento. É tipo assim: se não gastar, ano que vem não 
tem. Daí chega em dezembro e começa uma sangria desatada para gastar com qualquer coi-
sa. Vira um ciclo vicioso. Podemos dizer que o orçamento incremental é um tipo de orçamento 
tradicional.
Por fim, como um novo modelo que vem tomando força, está o ORÇAMENTO PARTICIPA-
TIVO, que convoca os cidadãos a participarem da etapa de formulação do orçamento. Cuidado 
para o fato de que nem a competência do Executivo para apresentar o Projeto e nem a compe-
tência do Legislativo para aprová-lo são usurpadas.
O que acontece apenas é o chamamento da população para, junto ao Poder Executivo, 
estabelecer as prioridades do Orçamento. Atualmente, essa experiência pode ser observada 
em alguns municípios brasileiros (Porto Alegre, Belo Horizonte). No âmbito federal, houve uma 
tentativa na Lei Orçamentária Anual de 2012 (LOA/2012) de adotar emendas de iniciativa po-
pular. No entanto, não foi uma experiência bem-sucedida.
O orçamento participativo requer mobilização social. Além disso, o governo deve ter dis-
cricionariedade para alocar os recursos e atender aos anseios da sociedade. O que isso quer 
dizer? Se o governo tiver vinculações orçamentárias, ele não poderá adequar os gastos para 
resolver problemas da população.
Vale dizer que o orçamento atual é cheio de vinculações orçamentárias que impedem essa 
discricionariedade. Cerca de 90% do orçamento da União é vinculado.
Apesar de não ter incidência muito grande em provas de concursos, é importante conhecer o 
ORÇAMENTO COM TETO FIXO, que consiste no critério de alocação de recursos por meio do 
estabelecimento de um valor financeiro fixo pelo órgão central de orçamento, geralmente ob-
tido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado 
período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentá-
rias parciais, a ser consolidada por esse mesmo órgão central.
Trata-se, na realidade, mais de uma técnica para construção do orçamento do que uma espécie 
de orçamento em si.
005. (IBADE/PREFEITURA DE MINISTRO ANDREAZZA-RO/AUDITOR DE CONTROLE IN-
TERNO/2020) Constitui-se numa técnica orçamentária em que a alocação de alguns recursos 
contidos no Orçamento Público é decidida com a participação direta da população, ou através 
de grupos organizados da sociedade civil. O texto refere-se ao Orçamento:
a) Incremental.
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b) Base-zero.
c) Participativo.
d) Programa.
e) Funcional.
Trata-se do orçamento participativo, em que a população é convocada a participar ativamente 
do processo de alocação de recursos públicos.
Letra c.
006. (IBADE/PREFEITURA DE VILA VELHA-ES/CONTADOR/2020) Determinado tipo de orça-
mento se caracteriza por ser um documento de previsão de receita e autorização de despesas 
com ênfase no gasto. Esse tipo de orçamento é conhecido como:
a) desempenho.
b) programa.
c) clássico.
d) participativo.
e) funcional.
A ênfase nos gastos é uma das características do orçamento clássico.
Letra c.
2.1. orçAmento AutorizAtivo x orçAmento impositivo
No orçamento autorizativo, há apenas autorização para realização das despesas, conferin-
do margem de discricionariedade ao gestor para executá-las. Já no orçamento impositivo há 
um dever do administrador público em executar os gastos fixados na lei orçamentária.
Historicamente, o orçamento público é autorizativo, não havendo obrigação na execução 
dos programasprevistos no orçamento, contudo, nos últimos anos tem havido alterações na 
nossa Constituição que vem mudando essa dinâmica, de forma que o orçamento público no 
Brasil caminha para um Orçamento Impositivo.
Assim, nos termos da CF/88 (trecho incluído pela EC n. 100/2019), a administração tem o 
dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessá-
rios, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Essa norma 
segue os seguintes parâmetros:
• subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam 
metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à aber-
tura de créditos adicionais;
• não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
• aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
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Além disso, o dever de execução se aplica apenas aos orçamentos fiscal e da seguridade 
social, ou seja, não vincula o orçamento de investimentos (ATENÇÃO: mais a frente veremos o 
que são esses orçamentos!).
Veja, que apesar da ideia de um orçamento impositivo/obrigatório, são inúmeras as pos-
sibilidades de se reverem os programas, seja por meio de cancelamentos de dotações ou em 
razão de impedimentos técnicos.
2.1.1. Emendas Parlamentares
A partir da Emenda à Constituição (EC) n. 86/2015, tornou-se obrigatória a execução or-
çamentária/financeira das programações oriundas das emendas individuais de deputados e 
senadores, o que conferiu caráter impositivo para essas despesas.
Mas o que são essas emendas individuais? São emendas propostas pelos deputados e 
senadores. No Congresso, quando a peça orçamentária está sendo analisada, são previstas as 
seguintes modalidades de emenda:
• Emendas Coletivas de Bancada Estadual, elaboradas pelos deputados e senadores de 
cada unidade da federação;
• Emendas Coletivas de Comissão, elaboradas pelas diversas comissões existentes na 
Câmara e no Senado;
• Emendas Individuais, que cada parlamentar (deputados e senadores) tem direito de pro-
por ao projeto.
• Emendas de Relator, elaboradas pelo parlamentar que é relator do orçamento.
Com a EC n. 100/2019, a garantia de execução orçamentária/financeira passou a ser apli-
cada também a parte das programações incluídas por emendas de iniciativa de bancada de 
parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. Hoje, nós temos o seguinte:
• Emendas individuais: todas impositivas, sendo metade do valor reservado para ações e 
serviços públicos de saúde. Essa metade para a saúde ajuda no cumprimento da aplica-
ção mínima em saúde, ou seja, entra no cômputo da aplicação mínima.
• Emendas de bancada: tem parte impositiva, tem parte não impositiva.
• Emendas de comissão: todas não impositivas.
O valor das emendas faz referência a uma porcentagem da receita corrente líquida – RCL. 
Assim, temos:
• Até 1,2% da RCL para as emendas individuais (0,6% para a saúde).
• Até 1,0% da RCL para as emendas impositivas de bancada (o que passar disso é não 
impositivo). Não tem metade obrigatória para saúde aqui.
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A regra acima é a que você vai levar para a prova. Agora vou te falar da realidade não para 
te confundir, mas para te deixar ciente, porque isso poderia ser explorado pelas bancas: desde 
2017 para emendas individuais e desde 2021 para as emendas de bancada, o montante defini-
do não olha mais para a RCL; olha para o IPCA.
Hoje a regra é a seguinte: o valor das emendas equivale ao valor do ano anterior, corrigido 
pelo IPCA. Essa é a regra de correção do teto de gastos (novo regime fiscal) para as despesas 
primárias. Essa regra está também na Constituição, mas no Ato das Disposições Constitucio-
nais Transitórias. A correção pela RCL acabou? Não. Ela está suspensa enquanto estiver em 
vigor o novo regime fiscal. Mas, como eu disse, as bancas não exploram isso. Elas consideram 
a regra permanente: porcentagem da RCL.
Você precisa conhecer mais uma coisinha: qual é a RCL que a gente vai olhar? Depende. 
Quando está sendo definido o montante de emendas no projeto de lei orçamentária, a refe-
rência é a RCL prevista no projeto. Aprovou o orçamento? Está na hora da execução? Agora a 
referência muda: não é mais a RCL projetada; agora é hora de olhar para a RCL executada no 
ano anterior.
EXEMPLO
Estamos fazendo o orçamento para 2023. RCL projetada? 1.000 trilhão. Então, teremos 12 
bilhões de emendas individuais (1,2% da RCL), sendo 6 bilhões para saúde; e 10 bilhões de 
emendas de bancada (1,0% da RCL). Lembre-se que estamos em 2022, ou seja, não conhece-
mos a RCL executada no ano de 2022.
Agora temos o orçamento aprovado e ano de 2023 começou. Precisamos definir o montante 
novamente. Qual é a base? A RCL que foi observada para 2022. Observou 900 bilhões. Então, 
só poderá ser executado 10,8 bilhões nas individuais e 9 bilhões nas de bancada.
Professor, você falou de emendas de relator ali em cima. Tem limite pra essas emendas?
Tem sim: 1,2% + 1,0% da RCL. Ou seja: não pode passar a soma das emendas impositivas 
(individuais e de bancada).
Apesar de impositivas, as emendas individuais e parte das emendas de bancada estadual 
(aquelas que são impositivas), essas não serão de execução obrigatória nos casos dos impe-
dimentos de ordem técnica.
Além dessa limitação, se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa 
poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal, os montantes de exe-
cução das emendas poderão ser reduzidos na mesma proporção das demais despesas 
discricionárias.
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O orçamento traz despesas obrigatórias, que o governo não pode deixar de fazer (ex: gastos 
com saúde, educação e segurança), e despesas discricionárias, sobre as quais ele tem liberda-
de de decidir (ex: gastos com infraestrutura e pesquisa).
No caso das despesas discricionárias, no caso de haver frustração de receitas, elas podem 
ser contingenciadas, ou seja, esses gastos não poderão ser executados, até que seja feito o 
descontingenciamento.
Por fim, vale dizer que as emendas podem ser pagas posteriormente (após o transcorrer do 
ano), gerando restos a pagar.
2.1.2. Alocação de Recursos por Emendas Parlamentares Individuais
As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual po-
derão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios (ATENÇÃO: nesse caso ao 
invés do parlamentar da União destinar recursos para órgãos federais, irá destiná-los a outros 
Entes), por meio de:
I – transferência especial (só pode ser feita em emendas individuais); ou
II – transferência com finalidade definida.
Em qualquer uma das hipóteses de transferência,é vedada a aplicação dos recursos no paga-
mento de despesas com pessoal e encargos sociais (ativos e inativos), e com encargos refe-
rentes ao serviço da dívida.
Na transferência especial, os recursos serão repassados diretamente ao ente federado 
beneficiado (Estados, DF e Municípios), independentemente de celebração de convênio ou 
de instrumento congênere. E pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência 
financeira.
Ademais, nesse tipo de transferência, os recursos serão aplicados em programações fina-
lísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, no entan-
to, 70% deverão ser alocados em despesas de capital (investimentos).
Na transferência com finalidade definida, os recursos serão vinculados à programação 
estabelecida na emenda parlamentar e aplicados nas áreas de competência constitucio-
nal da União.
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3. tipos De orçAmento
A doutrina divide o orçamento em três tipos, dependendo dos Poderes que participam da 
elaboração, aprovação e execução deste:
O Brasil já utilizou o orçamento legislativo, o executivo e o misto ao longo de sua história!
4. princípios orçAmentários
O orçamento público tem princípios que regem sua elaboração e controle. Esses princí-
pios orçamentários são regras que norteiam o processo de elaboração, aprovação, execução 
e controle do orçamento, encontrados na Constituição, na doutrina e em legislação infracons-
titucional (principalmente na Lei n. 4.320/1964), aplicáveis os Poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário de todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
A Lei n. 4.320/1964, abaixo da Constituição, é um dos principais instrumentos legislativos so-
bre orçamento e contabilidade pública. Essa lei estatui normas gerais de direito financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do 
Distrito Federal.
Muita atenção a cada detalhe, pois em muitos casos as questões pedem apenas que o candi-
dato correlacione o nome de cada princípio com suas características.
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Outro ponto importante: citaremos vários princípios. Mas quando a pergunta se relacionar 
ao que está expresso na Lei n. 4.320/1964, temos o seguinte:
Art. 2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a 
política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de 
unidade universalidade e anualidade.
• LEGALIDADE
A legalidade pode ser vista sob dois aspectos: esfera privada e setor público. Para o âmbito 
privado, temos o seguinte na Constituição:
Art. 5º
II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
No caso do setor público, o gestor só pode fazer aquilo que está na lei. Veja na CF com 
grifos nossos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, mora-
lidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Isso vale também para a matéria orçamentária. Diante desse fato, justifica-se a existência 
das leis orçamentárias: PPA (Plano Plurianual), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e LOA 
(Lei Orçamentária Anual).
O orçamento é uma de Lei Ordinária, aprovada pelo Poder Legislativo, sob rito espe-
cial, com iniciativa exclusiva de apresentação do Projeto pelo Chefe do Poder Executivo. 
Aliás, tirando os créditos extraordinários, que são enviados ao Congresso Nacional por 
meio Medida Provisória, as matérias orçamentárias (PPA, LDO, LOA e demais créditos 
adicionais) são enviadas ao Poder Legislativo pelo Poder Executivo por meio de Projeto 
de Lei Ordinária.
Apesar de ser uma lei ordinária, o orçamento público não cria nem gera direitos e deveres, 
não inovando na ordem jurídica. Dessa forma, materialmente, o Orçamento Público é conside-
rado uma lei de efeitos concretos, logo, com natureza de ato administrativo.
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Podemos então dar as seguintes características para a lei orçamentária:
Há duas correntes doutrinárias sobre a natureza da lei orçamentária, uma defende que 
essa tem apenas forma de Lei, mas conteúdo de ato administrativo (Mayer), e outra corrente 
classifica a lei orçamentária como lei material, emanada do Poder Legislativo, no exercício de 
suas funções (Hoennel).
Como a impositividade do orçamento vem ganhando força nos últimos anos, há quem de-
fenda que essa característica faz o orçamento ser, de fato, uma lei material.
Prestem atenção! Apesar do fato de ser uma lei formal, isso não impede o controle abstra-
to de constitucionalidade sobre as normas orçamentárias, conforme jurisprudência atual do 
Supremo Tribunal Federal (STF). Esse tema é mais facilmente observado na Prova de Constitu-
cional, mas é bom ficar atento, uma vez que tem sido tema em provas!
Por fim, um detalhe pequeno (na verdade, bem importante): gastos públicos precisam es-
tar previstos em leis específicas. Não basta só estar contido na lei orçamentária anual. Vejam 
que temos a legalidade da lei que cria o gasto e a legalidade da previsão do gasto na lei or-
çamentária.
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• UNIDADE/TOTALIDADE
De acordo com esse princípio, não poderão coexistir diferentes orçamentos para um mes-
mo ente da federação. Esse princípio buscar evitar a proliferação de orçamentos paralelos em 
um mesmo ente da federação, determinando que haja um só orçamento.
De acordo com a Constituição, a Lei Orçamentária Anual será composta pelo orçamento 
fiscal, pelo orçamento da seguridade social e pelo orçamento de investimento de empresas.
Conforme CF/88, art. 165:
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:
I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da adminis-
tração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a 
maioria do capital social com direito a voto;
III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundaçõesinstituídos e mantidos pelo 
Poder Público.
A despeito da existência desses orçamentos, esse fato não representa exceção ou quebra 
do princípio da unidade, eis que, a peça orçamentária está unificada em um único documento, 
atendendo ao comando principiológico. Inclusive esse princípio pode vir definido como Princí-
pio da Totalidade, no sentido da coexistência de múltiplos orçamentos que devem ser consoli-
dados em uma só Lei Orçamentária Anual.
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007. (IBADE/PREFEITURA DE VILA VELHA-ES/CONTADOR/2020) As alternativas disponi-
bilizadas abaixo apresentam fragmentos relacionados aos princípios orçamentários. A única 
alternativa que faz referência ao princípio da totalidade é:
a) Veda a vinculação de receita de impostos a órgãos, fundos ou despesas.
b) Opõe-se a inclusão de valores globais, de forma genérica, ilimitados e sem discriminação.
c) Exige que a linguagem orçamentária seja clara e de fácil entendimento.
d) O orçamento deve ser uno, ou seja, no âmbito de cada esfera de governo.
e) Veda a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de um órgão para 
outro sem autorização legislativa.
De acordo com o princípio da totalidade, deve haver apenas um orçamento por Ente da Federa-
ção (União, Estado e Municípios).
Letra d.
008. (IBADE/SEA-SC/2022) Um dos princípios orçamentários, enuncia que todos os órgãos 
autônomos que constituem o setor público devem-se fundamentar em uma única política orça-
mentária estruturada uniformemente e que se ajuste a um método único. O princípio apresen-
tado no enunciado é o da(do):
a) programação.
b) universalidade.
c) exclusividade.
d) equilíbrio.
e) unidade.
Como todas as entidades que compõem o Ente devem estar abrangidos por apenas uma lei 
orçamentária, representa a adoção de uma política orçamentária estruturada uniformemente e 
que se ajuste a um método único. Isso é melhor entendido quando estudamos a Lei de Diretri-
zes Orçamentária que traz as disposições para confecção de todas as propostas de órgãos e 
Poderes de um mesmo Ente.
Letra e.
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• UNIVERSALIDADE
Determina que a Lei Orçamentária Anual compreenderá todas as despesas e receitas, in-
clusive as provenientes de operações de crédito, referentes a todos os Poderes do Ente da 
Federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta.
Esse princípio não se aplica às operações de crédito por antecipação da receita, as emis-
sões de papel-moeda e outras entradas compensatórias no ativo e passivo financeiro.
Operações de Crédito são compromissos financeiros em razão de empréstimo (mútuo), aber-
tura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipa-
do de valores oriundo de vendas com fornecimento parcelado etc.
Esse princípio está previsto na Constituição Federal e no artigo 3º e 4º da Lei n. 4.320/1964:
Art. 3º. A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito 
autorizadas em lei.
Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipa-
ção da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo 
financeiros.
Art. 4º. A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da 
administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto 
no artigo 2º.
Diferentemente das operações de crédito, que se originam de obrigações assumidas pelo Esta-
do em razão de um recurso disponibilizado por terceiros, as operações de créditos por anteci-
pação de receita tratam de um mecanismo de execução de despesas do Estado, que, prevendo 
a realização de uma receita, já realiza o respectivo gasto. Logo, a necessidade do tratamento 
diferenciado.
Cuidado que a universalidade não tem nada a ver com o princípio da totalidade (unidade). 
Em algumas questões de prova o examinador tenta confundir o candidato quanto aos princí-
pios da unidade e da universalidade. Por isso, fique atento: quando a questão tratar da apresen-
tação de todas as receitas e despesas, o princípio citado é o da universalidade.
009. (IBADE/PREFEITURA DE SANTA LUZIA D`OESTE-RO/AGENTE ADMINISTRATI-
VO/2020) Assinale a alternativa correta referente ao Princípio Orçamentário da Universalidade.
a) Todas as receitas e despesas constarão da lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções
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b) Deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, chamado exercício 
financeiro, que corresponde ao civil
c) Determina a existência de orçamento único para cada um dos entes federados
d) Deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado
e) Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender cer-
tos e determinados gastos.
De acordo com o princípio da universalidade todas as receitas e despesas do Estado devem 
constar da lei orçamentária.
Letra d.
010. (IBADE/PREFEITURA DE COSTA MARQUES-RO/CONTADOR/2022) Os princípios orça-
mentários são premissas a serem observadas na elaboração e na execução da Lei Orçamentá-
ria. Acerca do Princípio da Universalidade, assinale a resposta correta.
a) Possibilita a coexistência de vários orçamentos autônomos, mas que podem ser vistos de 
forma consolidada, permitindo-se assim uma visão ao mesmo tempo segregada e geral das 
finanças públicas
b) É o princípio pelo qual o orçamento deve conter todas as receitas e todas as despe-
sas do Estado
c) O orçamento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um orçamento para dado exercício 
financeiro e para determinado ente, contendo todas as receitas e despesas
d) Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a 
certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter vinculações
e) O conteúdo orçamentário deve ser divulgado nos veículos oficiais de comunicação para 
conhecimento do público e para eficácia de sua validade.
O orçamento deve conter todas as receitas e despesas do Estados, eis o princípio da uni-
versalidade.
Letra b.
011. (IBADE/PREFEITURA DE ITAPEMIRIM-ES/CONTADOR/2019) Um dos princípios orça-
mentários estabelece que o orçamento deve considerar todas as receitas e todas as despesas 
e nenhuma instituição governamental deve ficar afastada do orçamento. A esse princípio dá-se 
o nome de:
a) Exclusividade.
b) Legalidade.
c) Anualidade.
d) Unidade;
e) Universalidade.
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De acordo com o princípio da universalidade, a Lei Orçamentária Anual compreenderá todas 
as despesas e receitas, inclusive as provenientes de operações de crédito, referentes a todos 
os Poderes do Ente da Federação (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta.
Letra e.
• EXCLUSIVIDADE
A lei orçamentária anual não deve conter dispositivo estranho à previsão da receita e fi-
xação da despesa, com exceção da autorização para a abertura de créditos suplementares e 
contratação de operações de crédito, inclusive as de antecipação de receita.
Veja que a antecipação de receita entra como exceção ao princípio da exclusividade, ou 
seja, pode constar a sua autorização no orçamento. Por outro lado, quando você viu o princípio 
da universalidade (orçamento traz todas as despesas e receitas), você aprendeu que opera-
ções de crédito também necessariamente entram, mas não as operações por antecipação de 
receita, que são extraorçamentárias (tema da aula de receita pública).
Ou seja, operações por antecipação de receita podem ter sua autorização no orçamento 
(exceção à exclusividade), mas não constam do rol de receitas no orçamento (não está elenca-
da na universalidade). Cuidado com essas peculiaridades para não se confundir.
Voltando ao princípio, ele busca evitar que matérias diversas ao orçamento sejam tratadas 
nessa Lei e da mesma forma que normas sobre orçamento constem de dispositivos com ou-
tras finalidades, ou seja, as leis orçamentárias devem ser tratadas especificamente.
A ideia, como bem cita o Consultor de Orçamentos da Câmara dos Deputados Eber Zoehler 
Santa Helena, é evitar a existência de caudas e rabilongos, como a inclusão em lei orçamentá-
ria de procedimentos de ação de desquite!!! Tem base? Pois isso já ocorreu. Veja as denomina-
ções das caudas em outros países: tackings (Inglaterra), riders (EUA), bepckung (Alemanha) e 
cavaliers budgetaries (França).
Sobre as autorizações que poderão constar do Orçamento, o artigo 7º da Lei n. 
4.320/1964 dispõe:
Art. 7º A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:
I – Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do 
artigo 43;
II – Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da re-
ceita, para atender a insuficiências de caixa.
§ 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo 
fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura.
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§ 2º O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se inclui-
rá na receita quando umas e outras forem especificamente autorizadas pelo Poder Legislativo em 
forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício.
§ 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, 
poderá constar da própria Lei de Orçamento.
Vejam que a Lei n. 4.320/1964 somente autorizou o Poder Executivo a abrir crédito suple-
mentar (demais créditos adicionais não) e operações de crédito.
Quando a gente pega o texto da lei orçamentária para dar uma olhada, dá pra perceber cla-
ramente o princípio da exclusividade e suas exceções. Basta olharmos os nomes dos capítulos 
e seções da LOA. Veja como isso aparece na LOA 2022 (Lei n. 14.303/2022):
CAPÍTULO I – DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
CAPÍTULO II – DOS ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
Seção I – Da estimativa da receita
Seção II – Da fixação da despesa
Seção III – Da autorização para a abertura de créditos suplementares
CAPÍTULO III – DO ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO
Seção I – Das fontes de financiamento
Seção II – Da fixação da despesa
Seção III – Da autorização para a abertura de créditos suplementares
CAPÍTULO IV – DA AUTORIZAÇÃO PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO E EMISSÃO 
DE TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA
CAPÍTULO V – DISPOSIÇÕES FINAIS
012. (IBADE/PREFEITURA DE ARACRUZ-ES/CONTADOR/2019) De acordo com o § 8º do 
art. 165 da Constituição Federal, “a Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho a 
previsão de receita e a fixação da despesa”. O fragmento apresentado caracteriza-se no prin-
cípio orçamentário da:
a) exclusividade.
b) universalidade.
c) legalidade.
d) especificação.
e) especialização.
Trata-se do princípio da exclusividade, que dispõe que a lei orçamentária não conterá disposi-
tivo estranho à previsão da receita e fixação da despesa.
Letra a.
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013. (IBADE/SAAE DE VILHENA-RO/2019) De acordo com o parágrafo 8 do artigo 165 da 
Constituição Federal, a Lei Orçamentaria Anual – LOA, não conterá dispositivo estranho à pre-
visão da receita e à fixação da despesa. Essa abordagem faz referência ao seguinte princípio 
orçamentário:
a) Universalidade.
b) Exclusividade.
c) Periodicidade.
d) Unidade.
e) Totalidade.
Em homenagem ao princípio da exclusividade, a lei orçamentária não conterá dispositivo estra-
nho à previsão da receita e fixação da despesa.
Letra b.
• ANUALIDADE/PERIODICIDADE
O orçamento deve abranger um período definido no tempo. No Brasil, o orçamento coincide 
com o ano civil, período de um ano. Assim, as autorizações para gastos terão validade apenas 
para o exercício financeiro da sua autorização, salvo algumas exceções, como os créditos es-
peciais e extraordinários.
Lei n. 4.320/1964 - Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
Outro detalhe importante: em que momento a gente considera a receita e a despesa? A Lei 
traz a resposta:
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nêle arrecadadas;
II – as despesas nêle legalmente empenhadas.
014. (IBADE/PREFEITURA DE SÃO FELIPE D`OESTE-RO/AGENTE ADMINISTRATIVO/2020) 
O princípio da anualidade ou periodicidade, nos indica que o orçamento:
a) é elaborado para o período de um ano, que facultativamente deverá coincidir com o ano civil.
b) é elaborado para o período de um ano, que obrigatoriamente deverá coincidir com o ano civil.
c) pode ser elaborado por período inferior a um ano, desde que atenda às necessidades 
do governo.
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d) pode ser elaborado por período superior a um ano, desde que satisfaça as exigências do 
Congresso Nacional.
e) pode ser elaborado por período superior a um ano, desde que respeite aos princípios or-
çamentários.
De acordo com o princípio da anualidade, o orçamento irá coincidircom o ano civil.
Letra b.
015. (IBADE/PREFEITURA DE VILA VELHA-ES/CONTADOR/2020) A alternativa que apre-
senta como é conhecido o princípio orçamentário que determina que as estimativas de receita 
e despesas devam se referir a um período de tempo, que corresponde ao período de vigência 
do orçamento é:
a) anualidade
b) unidade.
c) especificação.
d) clareza
e) especialização.
ANUALIDADE/PERIODICIDADE: O orçamento deve abranger um período definido no tempo. No 
Brasil, o orçamento coincide com o ano civil, período de um ano.
Letra a.
016. (IBADE/CÂMARA DE JARU-RO/CONTADOR/2019) O princípio da anualidade, ou, perio-
dicidade, nos indica que:
a) o orçamento é elaborado para o período de um ano, que facultativamente deverá coincidir 
com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro do mesmo ano).
b) o orçamento é elaborado para o período de um ano, que obrigatoriamente deverá coincidir 
com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro do mesmo ano).
c) O orçamento pode ser elaborado por período inferior a um ano, desde que atenda às neces-
sidades do governo.
d) O orçamento pode ser elaborado por período superior a um ano, desde que satisfaça ao 
Congresso Nacional.
e) O orçamento pode ser elaborado por período superior a um ano, desde que respeite aos 
princípios orçamentários.
O orçamento deve abranger um período definido no tempo. No Brasil, o orçamento coincide 
com o ano civil (1º de janeiro a 31 de dezembro).
Letra b.
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• ORÇAMENTO BRUTO
As receitas e despesas consignadas no orçamento devem ser apresentadas pelos seus 
valores brutos, sendo vedada a apresentação desses créditos deduzidos por algum valor. Esse 
princípio está previsto no art. 6º da Lei n. 4.320/1964:
Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas 
quaisquer deduções.
§ 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como des-
pesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as 
deva receber.
§ 2º Para cumprimento do disposto no parágrafo anterior, o cálculo das cotas terá por base os da-
dos apurados no balanço do exercício anterior aquele em que se elaborar a proposta orçamentária 
do governo obrigado a transferência.
Esse princípio se aplica inclusive para transferências obrigatórias que um ente faça para 
outro, em razão de um dispositivo legal ou constitucional (como o Fundo de Participação dos 
Estados – FPE). Assim, mesmo que parcela da arrecadação de um tributo deva ser transferida 
a outro ente, por determinação constitucional, essa parcela que será transferida deverá ser 
apresentada pelo seu valor bruto como receita.
Como ocorrerá a transferência e em respeito ao princípio do orçamento bruto, a parcela 
transferida será registrada como uma despesa no orçamento do ente transferidor.
017. (IBADE/PREFEITURA DE SANTA LUZIA D`OESTE-RO/AGENTE ADMINISTRATI-
VO/2020) Indique o princípio orçamentário que estabelece que todas as receitas e despesas 
constarão da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções.
a) Unidade
b) Anualidade
c) Universalidade
d) Orçamento bruto
e) Não afetação das receitas.
Princípio do Orçamento Bruto: As receitas e despesas consignadas no orçamento devem ser 
apresentadas pelos seus valores brutos, sendo vedada a apresentação desses créditos dedu-
zidos por algum valor.
Letra d.
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Conceito, Técnicas e Princípios Orçamentários
ORÇAMENTO PÚBLICO
Vinicius Ribeiro e Allan Mendes
• DISCRIMINAÇÃO/ESPECIALIZAÇÃO
As dotações previstas no orçamento devem ser especificadas, sendo vedado prever no 
orçamento, dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, 
material, serviços de terceiros ou quaisquer outras. Tem como finalidade dar transparência aos 
gastos do governo, facilitando a função de acompanhamento e controle do gasto público pelos 
órgãos de controle e pela sociedade.
Excepciona-se nesses casos a possibilidade de consignação de dotações globais para pro-
gramas especiais de trabalho e a reserva de contingência.
Lei n. 4.320/1964 Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender 
indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quais-
quer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único.
Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras 
e de outras aplicações.
Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se 
subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações 
globais, classificadas entre as Despesas de Capital.
O orçamento será composto por quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva 
legislação.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, o projeto de lei orçamentária anual 
conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na 
receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao 
atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
018. (IBADE/PREFEITURA DE ITAPEMIRIM-ES/TÉCNICO EM CONTABILIDADE/2019) Um 
dos princípios orçamentários estabelece que o orçamento não deve incluir valores globais, de 
forma genérica, ilimitados e sem discriminação denomina-se:
a) Exclusividade.
b) Legalidade.
c) Anualidade.
d) Especificação.
e) Unidade.
Nos termos do princípio da especificação, as dotações previstas no orçamento devem ser es-
pecificadas, sendo vedado prever no orçamento, dotações globais destinadas a atender indife-
rentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros ou quaisquer outras.
Letra d.
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Conceito, Técnicas e Princípios Orçamentários
ORÇAMENTO PÚBLICO
Vinicius Ribeiro e Allan Mendes
• NÃO AFETAÇÃO/NÃO VINCULAÇÃO
A receita de impostos não deve ser vinculada a órgãos, fundos e despesas, ressalvando-se 
as seguintes exceções previstas na Constituição Federal de 88:
−	 Transferências constitucionais/Repartição das receitas tributárias (Fundos de Par-
ticipação dos Estados e dos Municípios, Fundos de Desenvolvimento do Norte, Nor-
deste e Centro-Oeste);
−	 Garantia e contra-garantia de operações de crédito por antecipação de receita junto 
à União;
−	 Ações e serviços públicos de saúde;
−	 Desenvolvimento e manutenção do ensino;
−	 Realização de atividades da administração tributária.
−	 Empréstimos para pagamento de débito de precatórios.
CF 88 Art. 167. São vedados:
IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do 
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos 
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e pararealização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos 
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de 
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (grifo nosso)
ADCT da CF/88
Art. 101
§ 2º O débito de precatórios será pago com recursos orçamentários próprios provenientes das fon-
tes de receita corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser utiliza-
dos recursos dos seguintes instrumentos:
III – empréstimos, excetuados para esse fim os limites de endividamento de que tratam os incisos 
VI e VII do caput do art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento 
previstos em lei, não se aplicando a esses empréstimos a vedação de vinculação de receita prevista 
no inciso IV do caput do art. 167 da Constituição Federal.
PEGADINHA DA BANCA
O Princípio da Não Afetação veda a vinculação da receita de IMPOSTOS, logo, não se aplica 
à receita de taxas, contribuições, empréstimos compulsórios e contribuições de melhoria, que 
são as demais espécies de tributo.
• EQUILÍBRIO
Possui duas vertentes, a formal e a material. A formal indica que o total de despesas deve 
ser igual ao total das receitas na Lei Orçamentária, ou seja, a despesa autorizada deve ser 
equivalente à receita estimada. Já a material é mais específica e significa a busca do equilíbrio 
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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na execução do orçamento, como por exemplo, a utilização de receitas de capital para o finan-
ciamento de despesas desse mesmo gênero e não para pagamento de despesas de custeio 
(regra de ouro):
Art. 167. São vedados:
[...]
III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressal-
vadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprova-
dos pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
Esse princípio do equilíbrio, ao estabelecer compatibilização entre receitas e despesas, 
é fundamental no controle dos gastos públicos, evitando a ocorrência de déficits nas contas 
públicas, tanto na sua concepção formal quanto material.
Você deve estar acompanhando as contas públicas no Brasil nos últimos anos. O controle 
dos gastos não vem sendo bem feito e o déficit é a consequência.
Se adotarmos uma linha de raciocínio de deixar de lado a compatibilização de receitas 
e despesas e pensarmos em situações em que se deva estimular a economia ou contrair a 
economia, aí podemos considerar o princípio do equilíbrio inadequado. Tirando essa ótica de 
pensamento, o equilíbrio deve ser tido como um princípio norteador da prática orçamentária.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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• UNIFORMIDADE
Tem como objetivo permitir a comparação de orçamentos de diversos anos. Os aspectos 
formais de apresentação da lei orçamentária anual devem ser uniformes ao longo do tempo, 
possibilitando comparações entre orçamentos de vários períodos.
• CLAREZA/OBJETIVIDADE
Determina que o orçamento deve ser de fácil compreensão. Trata-se de um princípio volta-
do para quem tiver contato com o orçamento, sendo necessário que o documento seja com-
preensível, objetivo e claro para todos, evitando-se que termos técnicos inviabilizem a leitura.
• PUBLICIDADE
Como qualquer outro ato emanado pelo poder público, ao Orçamento deve ser garantida a 
sua publicidade.
Um princípio que se relaciona com a publicidade é o da Transparência. A Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LC n. 101/2000) traz o seguinte:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, 
inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orça-
mentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execu-
ção Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
§ 1º A transparência será assegurada também mediante:
I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de 
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei 
Complementar n. 131, de 2009).
II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informa-
ções pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso 
público; e (Redação dada pela Lei Complementar n. 156, de 2016)
III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão míni-
mo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A.
019. (IBADE/PREFEITURA DE LINHARES-ES/ANALISTA DE CONTROLE INTERNO/2020) 
Na forma do § 6º do art. 165 da CF, o projeto de lei orçamentária será acompanhado de de-
monstrativos regionalizados do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, 
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Essa 
medida possibilitará, posteriormente, a fiscalização e o controle interno e externo da execução 
orçamentária, que abrange as subvenções e a renúncia de receitas, conforme prescreve o art. 
70 da CF. Estamos falando do princípio do(a):
a) morosidade.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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b) legalidade.
c) contraditório.
d) transparência orçamentária.
e) vinculação ao instrumento convocatório.
Ao apresentar as renúncias de receitas, que não ficariam evidenciadas no orçamento, busca-se 
cumprir o princípio da transparência orçamentária.
Letra d.
020. (IBADE/PREFEITURA DE MINISTRO ANDREAZZA-RO/AUDITOR DE CONTROLE IN-
TERNO/2020) Determinado princípio orçamentário apoiado na LRF, determina que o Governo 
divulgue o Orçamento Público de forma ampla à sociedade. Esse princípio é denominado:
a) universalidade.
b) legalidade.
c) publicidade.
d) unidade.
e) transparência.
Quando tratamos da divulgação de dados nos termos da LRF, estamos tratando do princípio da 
transparência, que é um dos seus princípios fortemente presente nessa lei.
Letra e.
021. (IBADE/CRC-RO/2022) O princípio da administração pública que determina ao governo 
divulgar o orçamento público de forma ampla à sociedade; publicar relatórios sobre a execu-
ção orçamentária e a gestão fiscal; disponibilizar, para qualquer pessoa, informações sobre a 
arrecadação da receita e a execução da despesa, é chamado de:
a) publicidade.
b) transparência.
c) exclusividade.
d) orçamento bruto.
e) legalidade.
Perceba que enquanto a publicidade está ligada intimamente com a natureza da lei orçamen-
tária (lei ordinária), a transparência vai além, pois exige que se divulguem à sociedade infor-
mações acerca da execução, acompanhamento econtrole de toda a atividade financeira do 
Estado (receitas, despesas, isenções fiscais etc.).
Letra b.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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• EXATIDÃO
De acordo com esse princípio, as estimativas constantes do orçamento devem buscar a 
exatidão tanto quanto possível. Isso facilita a gestão e o controle posterior, por exemplo. Não 
dá para estimar que se gastará R$ 3 bilhões com seguro-desemprego quando essa programa-
ção é, na verdade, cerca de R$ 40 bilhões.
• PROIBIÇÃO DO ESTORNO
De acordo com esse princípio, é vedada a transposição, remanejamento ou transferência 
de recursos sem autorização legislativa. No entanto, pode ser admitida a transposição, o re-
manejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra, no 
âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação.
• PROGRAMAÇÃO
Esse princípio não é muito visto na doutrina, mas vem sendo cobrado ultimamente em pro-
vas de concurso. Ele se relaciona com o orçamento-programa, adotado no Brasil, que determi-
na que o orçamento deva viabilizar o planejamento governamental, por meio de ações voltadas 
para o alcance desse fim. É o elo entre planejamento e a gerência.
022. (FGV/IMBEL/ANALISTA DE CUSTOS/2021) Em relação à Lei de Orçamentos, de acordo 
com a Lei n. 4.320/1964, assinale a afirmativa correta.
a) Compreende todas as receitas, exceto as operações de crédito autorizadas em Lei.
b) Contém a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica 
financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, de uni-
versalidade e de anualidade.
c) Consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, 
material, serviços de terceiros e transferências.
d) As receitas e as despesas são apresentadas deduzidas dos custos estimados de realização.
e) As cotas de receitas que uma entidade pública deve transferir são registradas como “perda” no or-
çamento da entidade obrigada a transferência e, como “ganho”, no orçamento da que as deva receber.
Vejamos os erros.
a) Errada. Operação de crédito deve constar também.
c) Errada. É vedado prever dotação global.
d) Errada. Vedadas as deduções.
e) Errada. Não é perda; é despesa. Não é ganho; é receita.
Letra b.
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ORÇAMENTO PÚBLICO
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Os princípios vistos até aqui podem ser chamados de tradicionais ou clássicos. Em con-
trapartida, temos princípios que vêm surgindo nas últimas décadas. São princípios tidos como 
modernos ou complementares: descentralização, simplificação e responsabilização:
• DESCENTRALIZAÇÃO
Esse princípio também não é muito visto na doutrina, mas já foi cobrado em prova. Ele 
prescreve o seguinte: é desejável que a execução das ações orçamentárias aconteça de ma-
neira mais próxima dos beneficiários da política pública relacionada.
• SIMPLIFICAÇÃO
A peça orçamentária precisa ser de fácil compreensão.
• RESPONSABILIZAÇÃO
Gestores e administradores devem assumir responsabilidades pelas ações orçamentárias.
Por fim, vale citar quais princípios que são explicitados pelo Manual Manual de Contabili-
dade Aplicada ao Setor Público – 8ª Edição:
• Unidade ou totalidade
• Universalidade
• Anualidade ou periodicidade
• Exclusividade
• Orçamento bruto
• Legalidade
• Publicidade
• Transparência
• Não-vinculação (não afetação) da receita de impostos
023. (IBADE/PREFEITURA DE SERINGUEIRAS-RO/AGENTE ADMINISTRATIVO/2019) Os 
princípios orçamentários são regras fundamentais que funcionam como norteadoras da práti-
ca orçamentária. É um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa 
da elaboração orçamentária. Quando falamos de princípios orçamentários modernos, a defini-
ção básica do princípio da descentralização é:
a) toda receita e despesa deve constar da lei orçamentária, não podendo haver omissão.
b) o orçamento deve ser claro e de fácil compreensão a qualquer indivíduo.
c) o orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro.
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d) os administradores públicos devem assumir, de forma personalizada, a responsabilidade 
pelo desenvolvimento de determinada ação de governo.
e) a execução das ações deve preferencialmente ocorrer no nível mais próximo de seus be-
neficiários.
DESCENTRALIZAÇÃO: a execução das ações orçamentárias aconteça de maneira mais próxi-
ma dos beneficiários da política pública relacionada.
Letra e.
4.1. veDAções constitucionAis
Além dos princípios relacionados acima, a Constituição ainda prevê, nos incisos do artigo 
167, situações vedadas pela Carta Magna. Esses casos não são considerados pela Doutrina 
em geral como princípios, mas pela força e generalidade de suas disposições, achamos impor-
tante enumerá-las.
Dessa forma, são vedados:
• O início de programas e projetos não previstos na Lei Orçamentária;
• Despesas ou obrigações que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;
• Operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas 
as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, 
aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta (Regra de Ouro).
Essa vedação relativa a operações de crédito será dispensada durante a vigência da calamida-
de pública nacional decorrente do novo Corona Vírus (EC n. 106/2020)
• Vinculação da receita de impostos (Princípio da não afetação);
• Abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem 
indicação dos recursos correspondentes;
• Transposição, remanejamento ou transferência de recursos sem autorização legislativa. 
No entanto, pode ser admitida a transposição, o remanejamento ou a transferência de 
recursos de uma categoria de programação para outra, no âmbito das atividades de ci-
ência, tecnologia e inovação (PRINCÍPIO DA PROIBIÇÃO DO ESTORNO);
• Créditos ilimitados;
• Destinação de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social para cobrir o déficit 
de fundos, empresas e fundações, salvo autorização legislativa;
• Instituição de fundos, de qualquer natureza, sem autorização legislativa prévia;
• Pagamento de despesas com pessoal de outros entes federados, por meio de trans-
ferências voluntárias ou empréstimos (inclusive antecipação de receita), pela União e 
Estados e suas instituições financeiras;
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