Auditoria para Gestão_ Recursos Públicos

Prévia do material em texto

AUDITORIA PARA GESTÃO 
DE RECURSOS PÚBLICOS
Autoria: Christiano Braga de Castro Lopes
Indaial - 2022
UNIASSELVI-PÓS
1ª Edição
CENTRO UNIVERSITÁRIO LEONARDO DA VINCI
Rodovia BR 470, Km 71, no 1.040, Bairro Benedito
Cx. P. 191 - 89.130-000 – INDAIAL/SC
Fone Fax: (47) 3281-9000/3281-9090
Copyright © UNIASSELVI 2022
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri
 UNIASSELVI – Indaial.
Impresso por:
Reitor: Prof. Hermínio Kloch
Diretor UNIASSELVI-PÓS: Prof. Carlos Fabiano Fistarol
Equipe Multidisciplinar da Pós-Graduação EAD: 
Carlos Fabiano Fistarol
Ilana Gunilda Gerber Cavichioli
Jóice Gadotti Consatti
Norberto Siegel
Julia dos Santos
Ariana Monique Dalri
Jairo Martins
Marcio Kisner
Marcelo Bucci
Revisão Gramatical: Equipe Produção de Materiais
Diagramação e Capa: 
Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Sumário
APRESENTAÇÃO ............................................................................5
CAPÍTULO 1
Auditoria E O Contexto Do Serviço Público ............................ 7
CAPÍTULO 2
Planejamento E Execução Da Auditoria .................................. 53
CAPÍTULO 3
Auditoria E Gestão De Riscos ................................................... 93
APRESENTAÇÃO
Olá, seja muito bem-vindo à disciplina de Auditoria para Gestão de Recursos 
Públicos! Este livro está organizado em três capítulos que irão abordar temas volta-
dos para o controle da gestão dos recursos públicos. Em todos os momentos, esta-
remos abordando jurisprudências e acórdãos no intuito de consolidar o entendimen-
to teórico e fazer a relação da teoria com a prática. Inicialmente, iremos tratar da 
auditoria no contexto do serviço público, estudando a governança e o accountability 
na administração pública. Vamos também entender o papel da auditoria nas políti-
cas públicas institucionais e, em seguida, conhecer os órgãos de controle externo 
da União. Depois, vamos buscar entender o processo de auditoria, iniciando com 
o planejamento, seus princípios e objetivos, requisitos necessários para o auditor, 
e conhecer a documentação, os testes e riscos do processo da execução da audi-
toria. Por fim, você vai compreender sobre a gestão de riscos e metodologias de 
riscos como o Coso. Vai poder conhecer as contratações públicas e as principais 
recomendações e julgados na auditoria do serviço de saúde público e, finalmente, 
conhecer os relatórios de auditoria. Vamos em frente e bons estudos!
CAPÍTULO 1
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO 
PÚBLICO
A partir da perspectiva do saber fazer, neste capítulo, você terá os seguintes 
objetivos de aprendizagem:
 Conhecer os princípios da administração pública e o contexto da auditoria no 
serviço público.
 Conhecer os órgãos de controle interno e sua atuação.
 Analisar as principais recomendações dos órgãos de controle da administração 
pública.
 Aplicar conhecimentos nos trabalhos de auditoria, demonstrando sua importân-
cia nos mais diversos campos da administração pública.
8
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
9
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Seja muito bem-vindo ao Capítulo 1! Neste capítulo, você vai entender um 
pouco do contexto histórico da formação do Estado e sua relação com o governo 
e a sociedade para poder compreender o princípio supremo do interesse público. 
Em seguida, você vai conhecer os princípios da administração pública e sua apli-
cação na prática com os acórdãos do Tribunal de Contas da União, o TCU. Aliás, 
buscaremos utilizar esses acórdãos ao longo do capítulo para que você possa 
compreender, na prática, a teoria descrita em leis, decretos e normativos institu-
cionais. Neste capítulo, você ainda conhecerá as políticas públicas e saberá como 
a auditoria está inserida no contexto do ciclo das políticas e, em seguida, conhe-
cerá a governança nas políticas públicas e seus principais atores. Por fi m, você 
vai conhecer e compreender o papel do Tribunal de Contas da União (TCU) e da 
Controladoria Geral da União (CGU) no exercício do controle externo e interno do 
serviço público, respectivamente.
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: 
CONTEXTO, PRINCÍPIOS E 
ACCOUNTABILITY
Quando decidimos estudar a administração pública, inicialmente, é funda-
mental compreendermos os conceitos e teorias acerca do Estado, sua natureza e 
forma de organização. Apropriar-se desses conceitos e teorias nos permitirá com-
preender não apenas a evolução histórica da administração pública, mas enten-
der suas complexas relações com governo e sociedade, conhecer suas diretrizes 
e entender o seu papel em favor da coletividade. O conceito de Estado tem ori-
gem em Aristóteles (384 – 322 a.C.) e, por isso, constitui-se como uma importante 
referência de como era pensado o Estado. Aristóteles (2012) defendia que o Esta-
do precisa se colocar antes da família e antes de qualquer indivíduo, pois o todo 
deve, inerentemente, ser colocado antes de qualquer uma de suas partes. Assim, 
podemos compreender que o Estado exerce de forma legítima o poder sobre to-
dos os indivíduos que compõem determinado território. É justamente por essa 
legitimidade que o Estado se diferencia de outros grupos e que, por meio de suas 
formas e elementos, regidos por normas e leis, detém a soberania e o monopólio. 
Você pode estar se perguntando: como a soberania que emana do povo poderá 
ser correspondida com as leis, que por sua vez, são instituídas pelo Estado? Aris-
tóteles (2012, p. 159) afi rma que a constituição:
Determina o que é a soberania do Estado, e qual é o objetivo 
de cada associação política. As leis, ao contrário, são distintas 
10
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
dos princípios fundamentais da constituição; elas são a regra 
pela qual os magistrados devem exercer o poder e submeter 
aqueles que estejam prontos a infringi-la.
Apesar do conceito e entendimento de que o poder emana do povo, percebe-
mos, atualmente, um certo grau de insatisfação na sociedade, pois “[...] não existem, 
em geral, canais adequados para que os cidadãos façam ouvir suas reivindicações, 
nem há meios efetivos de informação sobre o que se passa dentro da administração 
pública” (SLOMSKI, 2011, p. 32). Esse cenário gera na sociedade, não apenas a in-
satisfação, mas de insegurança sobre o alcance dos resultados e dos objetivos de 
interesse público, ou seja, “uma assimetria informacional externa, dado que o cidadão 
não sabe com certeza se o agente está maximizando o retorno de seu capital na pro-
dução de bens e serviços como ele desejaria” (SLOMSKI, 2011, p. 33). 
Assim, nascido da sociedade e, ao mesmo tempo posto acima dela, o Estado 
exerce seu poder de forma legítima. Para a teoria do Estado, uma outra importan-
te contribuição foram os conceitos de Nicolau Maquiavel (1469 – 1527), que atuou 
por mais de 15 anos como diplomata, recebendo críticas da Igreja e dos jesuí-
tas, isso porque, para Maquiavel, o Estado não deveria se ocupar com a religião. 
Esta, por sua vez, precisava encontrar seu equilíbrio no Estado. Assim como a 
religião, as monarquias foram ruindo devido aos novos conceitos e entendimentos 
do papel do Estado. Com isso, a sociedade foi deixando de se iludir com algumas 
aparências e se emponderando, de certa forma, em sua relação com o próprio 
Estado. Mas quem seria a sociedade?
Mais uma vez, Aristóteles (2012, p. 74-76) nos apresenta um lúcido entendi-
mento sobre conceito, e, no caso específi co, sobre o cidadão:
“O cidadão não é cidadão pelo fato de se ter estabelecido em 
algum lugar – pois os estrangeiros e os escravos também são 
estabelecidos, [...] cidadão não é o mesmo em todas as formas 
de governo [...], pois há governos em que o povo não faz parte 
constitutiva do Estado [...], cidadão, segundo a nossa defi nição, 
é o homem investido de um certo poder, [...] ora, no momento 
que ele tenha um poder na mão, passa a ser cidadão [...]”.
Nesses termos, os cidadãos passam a compor a sociedade civil. ParaBres-
ser-Pereira (1995), a sociedade civil pode ser entendida como a forma pela qual 
o povo se organiza para controlar e pôr o Estado a seu serviço. É o que percebe-
mos nos tempos atuais? Por que, na maioria das vezes, não conseguimos (como 
cidadãos) nos envolver na relação com o governo e o Estado? Podemos encon-
trar algumas respostas recorrentes, novamente, a Aristóteles (2012), que afi rma 
que nós, cidadãos, damos uma importância muito grande ao que propriamente 
nos pertence, ou seja, nos importamos com o que é de nosso interesse pessoal. 
11
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
Aristóteles (2012, p. 84) afi rma que, “nos poderes políticos, desde que a ci-
dade se funde na igualdade e na perfeita semelhança dos cidadãos, cada qual 
pretende ter o direito de exercer a autoridade por sua vez”. De acordo com o 
fi lósofo, isso é natural e inerente aos cidadãos, visto que “[...] concedem a ou-
tro o poder de garantir seus interesses, como eles próprios garantiram o deles” 
(ARISTÓTELES, 2012, p. 84). O agente público, acima de tudo, deve entender 
que sua atribuição é a entrega de valor à sociedade, em benefício do coletivo, e 
não individual. A administração pública vem intensifi cando esse entendimento e 
promovendo instrumentos que buscam afastar o alcance de interesses individuais 
em detrimento dos interesses coletivos. 
Nesse sentido, por exemplo, um cidadão apenas seria contrário a um even-
tual aumento da carga tributária se esta o afetasse negativamente. Assim, nesse 
entendimento, podemos perceber que a natureza da sociedade é composta his-
toricamente pelo cidadão individual, ou seja, preocupado com sua propriedade, e 
não atuando em favor do interesse coletivo. Assim, restaria entender que apenas 
caberia ao Estado a defesa do interesse público? A sociedade é o próprio inte-
resse público dos resultados dos atos administrativos do Estado e dos seus 
governantes, assim, acompanhar e fi scalizar o cumprimento desses atos de-
veria ser, prioritariamente, um dever de cada um dos cidadãos. O que parece, 
por vezes, é que o cidadão e a sociedade como um todo não apreciam e não se 
interessam por assuntos políticos ou, ainda, passaram a não se interessar. Falta 
à sociedade um sentimento de pertencimento, pois o conjunto de cidadãos não se 
sente pessoalmente responsável pelo governo.
Dessa forma, temos a relação do Estado, do governo e sociedade atuando 
em conformidade com o interesse público. Nesse sentido, Bresser-Pereira (1995) 
afi rma que, na medida em que o Estado e seu governo expressam contradições 
existentes na sociedade, ou pelo menos o que ela pensa, esse Estado precisa 
encontrar formas de exprimir e resolver as inevitáveis tensões que irão surgir. 
FIGURA 1 – ESTRUTURA POLÍTICA DO ESTADO
FONTE: O autor (2022)
12
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
Assim, podemos entender que o Estado é uma estrutura política que possui 
como elemento constitutivo o governo. A função política do governo é a atividade 
de ordem superior dada uma direção suprema do Estado, dirigida a determinar os 
fi ns da ação do próprio Estado, buscando alcançar a soberania estatal. De certa 
forma, o governo seria o meio do Estado administrar, legislar e jurisdicionar por 
meio dos agentes públicos e de seus instrumentos legais, exercendo sua infl uên-
cia na sociedade e nos mercados.
Para você, como podemos denominar todo esse aparato de administrar, legis-
lar e jurisdicionar o Estado? Para Matias-Pereira (2018) a soma de todo o aparelho 
de Estado, estruturado para executar e fazer funcionar o serviço público, visando 
o interesse da sociedade, é denominada Administração Pública. Para o autor, a 
Administração Pública deve atuar como um elo entre o governo e a sociedade para 
produção do bem comum (MATIAS-PEREIRA, 2018). Entretanto, para isso, ela pre-
cisará obedecer a alguns princípios de gestão. Mas afi nal, o que são princípios?
Os princípios são padrões de conduta explícita ou implicitamente vinculados 
a determinado objeto, seja um sistema, organização ou indivíduo. Assim, a Cons-
tituição Federal de 1988 se preocupou em disciplinar os princípios da administra-
ção pública visando sustentar o sistema jurídico-constitucional brasileiro, como 
rege seu Art. 37: “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Pode-
res da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos 
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência [...]” 
(BRASIL, 1988), também conhecidos pela sigla Limpe.
FIGURA 2 – LIMPE
FONTE: O autor (2022)
Antes de conhecer cada um deles, perceba que os princípios são consti-
tucionais e aplicados a todo órgão ou entidade da administração pública direta 
ou indireta. Assim, mesmo que os entes que não fazem parte da administra-
ção direta ou indireta, como, por exemplo, os que formam o Sistema “S”, 
13
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
também chamados de Serviços Sociais Autônomos, formados por Sebrae, 
Sesc, Senac, Senai, Sesi, Sest, Senat, Senar e Sescoop, sejam regidos por 
normativos internos próprios e, portanto, não precisando necessariamente 
se adequar a leis da administração pública, elas precisam atender aos prin-
cípios constitucionais, visto atuarem lado a lado com o Estado. Dessa forma, 
mesmo que não tenha obrigatoriedade de realizar concurso público, os processos 
seletivos precisam atender aos princípios constitucionais, como a publicação do 
edital e critérios objetivos para a seleção.
Vamos conhecer e entender cada um deles! O princípio da legalidade nada 
mais é do que atuar dentro da Lei, ou seja, fazer aquilo que esteja previsto em 
algum normativo legal da administração pública. Esse princípio impõe o contro-
le sujeito às normas jurídicas da administração pública, não permitindo que as 
extrapole, sob pena de essa ação ser invalidada (MATIAS-PEREIRA, 2018). Por 
exemplo, se uma universidade federal deseja planejar a aquisição de materiais 
de expediente, esse processo deverá estar em conformidade com os dispositivos 
da lei de contratações públicas. Assim, devemos entender que o princípio da le-
galidade é compulsório e autoaplicável na administração pública. No acórdão n. 
2917/2019, podemos ver, na prática, uma afronta ao princípio da legalidade em 
um determinado ente público:
9.9. dar ciência [...] sobre as seguintes impropriedades/falhas: [...]
9.9.2. ausência [...] dos estudos que fundamentaram tecnicamen-
te a contratação do serviço de segurança predial [...], o que afronta 
os princípios da transparência e da legalidade e os preceitos de or-
ganização processual, consoante disposto na Lei 9.784/1999 (art. 
22, §§ 1º e 4º) [...] (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019).
O princípio da legalidade é também visto na fi scalização contábil, fi nancei-
ra e orçamentária da administração pública, mais especifi camente no Art. 70 da 
Constituição Federal, assim como na Lei n. 9.784/1999, que regula os processos 
administrativos no âmbito da administração pública federal, juntamente com os 
princípios da fi nalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, 
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e efi ciência.
O segundo princípio da administração pública é o princípio da impessoalida-
de que, por sua vez, é muito observado nos esforços que a administração pública 
vem fazendo para a profi ssionalização dos cargos gerenciais baseados na merito-
cracia que, geralmente, são ocupados por pessoas indicadas para exercerem po-
sições de liderança em cargos comissionados. A profi ssionalização também pode 
ser facilmente constatada com o nível que o serviço público ganhou por meio do 
recrutamento realizado mediante concurso público.
Assim, podemos dizer que o princípio da impessoalidade atua em quatros 
frentes, a exemplo da (1) em relação com os particulares, visando buscar a fi na-
14
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
lidadee o interesse público, sem considerar promoções de amigos ou parentes 
para cargos públicos sem que tenham competência técnica aderente ou em troca 
de benefícios pessoais; e (2) em relação à própria administração pública, coibin-
do que haja promoção pessoal em inauguração de obras, programas sociais ou 
eventos públicos. No Acórdão n. 7428/2019 – TCU – 2ª Câmara, a seguir, é possí-
vel entender a aplicabilidade do princípio da impessoalidade em um ato adminis-
trativo da administração pública:
9.7. Dar ciência [...] sobre as seguintes impropriedades: [...]
9.7.2. A contratação de empresa pertencente a parente de ges-
tor público que detenha capacidade de infl uir no resultado do 
processo licitatório [...] caracteriza, diante do manifesto confl ito 
de interesses, violação aos princípios constitucionais da mora-
lidade e da impessoalidade, bem como afronta à jurisprudên-
cia do Tribunal de Contas da União, a exemplo dos Acórdãos 
1493/2017 - Primeira Câmara, 702/2016 - Plenário e 1941/2013 
-Plenário (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019a).
Perceba que os princípios podem atuar de forma conjunta, como descrito no 
Acórdão. Aproveitando o Acórdão citado, o princípio da moralidade preconiza que 
administração pública possua um comportamento não apenas lícito, dentro da lei, 
como também condicionada com a moral, os bons costumes, com a justiça e com 
a equidade e com a ideia comum da honestidade. Trata-se de um sentido de leal-
dade, de conduta e de cidadania, de forma sintética, por isso, nada mais é do que 
honestidade no modo de proceder. Para Matias-Pereira (2018, p. 217), o princípio 
da moralidade é essencial para o perfeito funcionamento da administração pública. 
Perceba, no Acórdão n. 382/2019, um julgado acerca do princípio da moralidade:
Considera-se indevido o pagamento de diárias de forma per-
manente para desempenho de funções rotineiras inerentes 
aos cargos de direção do conselho, especialmente devido ao 
deslocamento diário entre a residência dos dirigentes e a sede 
da entidade, [...] uma vez que afrontam os princípios da legali-
dade, da moralidade, da impessoalidade, da economicidade e 
da razoabilidade (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019b)
O princípio da publicidade é, muitas vezes, atribuído à transparência, clareza 
e visibilidade à sociedade de todos os atos praticados pela administração pública, 
ressalvados os casos de sigilo devidamente reservados legalmente, geralmente, 
envolvendo a preservação da segurança pública, da sociedade, do Estado e inte-
resse público. O princípio da publicidade é muito voltado para os atos dos agentes 
públicos, assim como de suas instituições. Como você estudou anteriormente, pu-
blicar edital de recrutamento e seleção, assim como os editais para contratações 
públicas, são atos que atendem ao princípio da publicidade.
Por fi m, há o princípio da efi ciência, o mais recente de todos, adicionado 
pela Emenda Constitucional de 1998, caracterizado pela racionalidade econômica 
15
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
dos atos da administração pública. Para você entender melhor, toda a arrecada-
ção pública derivada do pagamento de taxas, tributos e impostos, deve ser gasta, 
além de legalmente, da forma mais efi ciente possível. Dessa forma, o princípio da 
efi ciência também está relacionado ao modo de agir do agente público, pois este 
toma decisões acerca de ações que podem ou não ser mais ou menos efi cientes. 
No acórdão nº 1419/2019, é possível você ter uma clara ideia da aplicabilidade do 
princípio da efi ciência em um julgado da equipe de auditoria do TCU:
9.7.1 tornar mais efi ciente o planejamento de compras dos me-
dicamentos e insumos, assim como sua aquisição e dotação or-
çamentária, de forma a reduzir o risco de desabastecimento dos 
estoques de medicamentos e demais insumos de saúde, além 
de evitar as compras não planejadas e o descarte de produtos 
vencidos ou inúteis (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019c).
Como você pode perceber, o princípio da efi ciência possui alcance no melhor 
nível de desempenho possível das ações das instituições e dos agentes públicos. 
Trata-se de um princípio mais moderno na função administrativa do Estado e que 
busca otimizar e potencializar resultados para que os recursos públicos sejam 
efetivamente aplicados de forma mais efi ciente, racional e econômica para o fun-
cionamento da administração pública. Estes são os princípios que regem a ad-
ministração pública e indicam a responsabilidade desta com o cumprimento das 
leis, a imparcialidade no trato com as questões de interesse público, a integridade 
moral e ética, a transparência e a efi ciência (MENDES, 2017).
1 Os princípios da administração pública são essenciais para asse-
gurar a correta alocação de recursos públicos, o combate à cor-
rupção e a promoção do interesse público. Analise o trecho do 
Acórdão nº 3116/2013 e veja se o ente público infringe alguns dos 
princípios na decisão de contratar um seguro para a defesa de 
dirigentes em processos administrativos, cuja apólice contenha 
cobertura em caso de prática ilegal:
 “O TCU deu ciência às Centrais Elétricas Brasileiras S/A (ELETRO-
BRÁS) de que a contratação de seguro para defesa de dirigentes 
em processos administrativos ou judiciais, cuja apólice inclua co-
bertura em caso de prática de atos manifestamente ilegais, con-
trários ao interesse público, praticados com dolo ou culpa, nesse 
último caso quando comprovado que não foram adotadas as pre-
cauções e medidas normativas e legais que se esperaria de um 
homem médio [...]” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2013).
16
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
a) ( ) Sim, fere o princípio da publicidade.
b) ( ) Não, pois havia interesse em salvaguardar prejuízos fi nanceiros.
c) ( ) Não, pois o interesse era de proteger os agentes públicos.
d) ( ) Sim, fere o princípio da moralidade, assim como da legalidade.
e) ( ) Sim, fere o princípio da efi ciência.
É bem verdade que a necessidade por mudanças, já visualizadas na América 
Latina na década de 90, contribuiu para a implementação de algumas reformas, 
e seus principais vetores foram “a abertura econômica, a retirada do Estado de 
setores produtivos, o ajuste nas contas públicas, a busca pela maior efi ciência e a 
crise na confi ança no Estado” (FARIAS apud MEDEIROS e LEVY, 2009, p. 150). 
Essas mudanças foram essenciais e alguns fatores contribuíram para isso, como 
a recorrente infl uência estrangeira tanto na produção intelectual – seja na forma-
ção profi ssional, inclusive de agentes públicos, seja na apropriação tecnológica 
mais direta, seja a acentuada racionalidade na dimensão instrumental do campo 
da gestão, em especial a partir da segunda metade do século XX. 
Você pode estar se perguntando: e o nosso papel nisso tudo? Sobre esta 
relação, Slomski (2011) afi rma que no Brasil há o que denominamos de teoria do 
agente, em que o cidadão delega ao agente público, via eleição, a gestão dos 
recursos que determinado órgão terá a sua disposição para executar suas ações, 
que por sua vez, precisa prestar contas do poder delegado a ele. Essa é a essên-
cia da teoria do agente. Você via dessa forma a sua relação de cidadão com a 
administração pública? A teoria do agente é a relação entre um agente delegante 
e outro agente delegado, onde o agente delegante concede poderes para que 
o agente delegado execute uma atividade ou ação em favor dos interesses do 
primeiro, fi cando o agente delegado responsável por prestar contas e responsabi-
lização (accountability) dos resultados da autonomia recebida. 
FIGURA 3 – TEORIA DO AGENTE
Fonte: o autor (2022)
17
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
O foco da discussão sobre a accountability na administração pública mudou 
para a questão do desempenho, especifi camente na produção de resultados pelo 
aparato estatal. 
O Plano de Expansão da Radioterapia no Sistema Único de Saú-
de (SUS) é um desses projetos em quehá a transferência do recur-
so pelo concedente (poder público) para a aplicação na aquisição dos 
equipamentos pelo convenente (quem recebe o recurso oriundo de 
um convênio/contrato, celebrado com o concedente), que por sua vez, 
após concluir o processo, deve prestar contas do recurso empregado 
no projeto aprovado (convênio/contrato), e, em alguns casos, os resul-
tados obtidos. Pesquise mais sobre esse plano em: https://www.gov.br/
saude/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/plano-de-expan-
sao-da-radioterapia-no-sus Acesso em: 13/ fev. 2022.
Ficou clara a teoria do agente e o seu papel como cidadão? Assim, a pres-
tação de contas se torna uma função essencial para assegurar a correta aplica-
ção do recurso no alcance dos interesses públicos. Por isso, quem recebe algum 
recurso público deve lembrar e entender que, acima de tudo, ele precisa aten-
der aos interesses da sociedade que se manifesta por meio do Estado. Assim, é 
fundamental que todos nós, cidadãos e agentes públicos, entendamos o grau e 
nível de responsabilidade nessa relação. Em países onde a democracia está con-
solidada, é natural que os agentes públicos sejam responsabilizados perante os 
cidadãos. Para isso, os governos desenvolvem modelos de prestação de contas, 
a fi m de minimizar a assimetria entre a sociedade e o Estado (SLOMSKI, 2011). 
Por fi m, devemos sempre lembrar que o poder é concedido pela sociedade para 
o alcance dos interesses públicos, por isso, o agente delegado possui o dever de 
prestar contas à sociedade, de forma ampla e transparente.
3 GOVERNANÇA EM POLÍTICAS 
PÚBLICAS: O PAPEL DA AUDITORIA
Na Europa, assim como nos Estados Unidos, algumas teorias buscavam enten-
der e compreender o papel do Estado e promoviam estudos sobre como organiza-
ções locais poderiam auxiliar o governo nas tomadas de decisão que contemplassem 
18
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
os interesses da sociedade. Mais especifi camente nos Estados Unidos, com o Em-
ployment Act, em 1946, passou a ser bastante difundida a ideia de que relatórios so-
ciais periódicos deveriam ser pensados e elaborados para apresentar e propor alter-
nativas que visassem enfrentar os problemas da sociedade (PROCOPIUCK, 2013). 
No Brasil, por sua vez, esses movimentos ganharam força a partir da crise 
da administração pública na década de 1940, especialmente com a falta de re-
cursos públicos para se articular e realizar essas ações. Devemos, ainda, creditar 
a discussão sobre o tema à área acadêmica, com os estudos de vários especia-
listas, como Daniel Lesner e Harold Lasswell. Lasswell acreditava que as políti-
cas públicas seriam uma espécie de estratégia política para manter a democracia 
(PROCOPIUCK, 2013). Era o início de um espaço dedicado à discussão sobre 
políticas públicas e o surgimento de discussões sobre a promoção do diálogo en-
tre sociedade e Estado em defesa do interesse público. Trata-se de uma evolução 
e uma transição de um tempo em que a sociedade se contentava com o poder de 
decisão do Estado e suas tomadas de decisão de cima para baixo (top down). 
Mas o que seriam as políticas públicas?
As políticas públicas são o conjunto de normas e diretrizes com 
a fi nalidade de atender uma demanda de interesse coletivo, imple-
mentada, fi nanciada e fi scalizada pelo Estado, para assegurar que 
seus resultados sejam efetivamente aqueles pretendidos, ou seja, 
que atendam aos interesses da sociedade.
Mendes (2017) problematiza o conceito quando diz que as políticas públicas 
são tudo aquilo que um governo decide fazer e deixa de fazer. Contudo, isso não 
signifi ca que apenas seja demandada pela sociedade, mas também por políticos 
ou pela própria administração pública. Frequentemente, é a mídia, ou outro meio 
de comunicação com a sociedade, que atribui a relevância de se tratar um proble-
ma social. A seguir, leia e perceba a recomendação que é dada após a realização 
de uma determinada auditoria de fi scalização por um dos órgãos de controle:
9.3. Recomendar, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei 
8.433/1992, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU:
9.3.1. Ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Ges-
tão, que avalie a conveniência e a oportunidade de, [...] a com-
patibilidade com a política pública setorial, com o programa do 
19
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
órgão e com a fi nalidade da ação orçamentária; e a adequação 
do valor da proposta para a consecução de etapa útil do proje-
to/empreendimento com funcionalidade que permita o usufruto 
pela sociedade (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2018).
Acesse as publicações, guias e referenciais acerca da gover-
nança pública no sítio eletrônico do TCU, disponível em: https://
portal.tcu.gov.br/governanca/governancapublica/ e complemente o 
conteúdo buscando entender a evolução da governança no serviço 
público e sua relação com as políticas públicas.
Por isso, podemos dizer que a execução das políticas públicas passa, inicial-
mente, pela forma como a sociedade encontra-se estruturada, pois isso refl ete dire-
tamente nos interesses dos grupos sociais e aplicação dos recursos públicos (SMA-
NIO e BERTOLIN, 2013). Dessa forma, como as políticas públicas partem de uma 
necessidade pública, Smanio e Bertolin (2013) ressaltam que elas se legitimam por 
meio do exercício, justamente, da cidadania. Por isso, ela possui natureza universal 
e deve garantir uma acessibilidade com igualdade e equidade, adequadas às carac-
terísticas da sociedade. Por isso a importância de tudo isso ser fi scalizado!
3.1 CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Antes de estudarmos o papel da auditoria e governança nas políticas públicas, 
vamos conhecer e entender melhor o ciclo das políticas públicas, até para poder-
mos identifi car alguns dos principais aspectos e ações que são objeto das fi sca-
lizações de auditoria. A política pública se inicia com a identifi cação da demanda 
da sociedade. Em outras palavras, com o que a sociedade precisa e necessita ou, 
ainda, a defi nição de um problema específi co. Você pode imaginar diversos pro-
blemas que poderiam ser objeto de uma importante política pública, assim como 
outras pessoas também podem identifi car em suas comunidades. Contudo, nem to-
dos os problemas atraem os interesses políticos e possuem o apoio governamental, 
fazendo com que essa demanda, tenha que entrar em uma agenda política. 
20
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
“O mundo ‘global’ pode inspirar, mas a ação global requer a mais 
esquiva de todas as forças: vontade política. Quanta vontade política 
temos de reserva? [...] Para a maioria dos líderes, a vontade política 
dura, no máximo, até a próxima eleição” (KHANNA, 2011, p. 37-38)
A agenda é a primeira etapa do ciclo, na qual, normalmente, o Estado defi ne 
prioridades para serem analisadas na tentativa de compreender como e por que 
determinados temas se tornam mais ou menos relevantes e viáveis, do ponto de 
vista da execução (SOUZA, 2003; CAPPELA, 2006, apud LOTTA, 2019, p. 13). 
Nessa etapa, é essencial que os temas ou causas possuam apoio, assegurando 
que esses grupos de apoio sejam numerosos e/ou relevantes, ou seja, que pos-
suam alguma infl uência ou status. Trata-se de uma etapa que precede a análise 
do problema, debates e discussões sobre alternativas, atores, custos, resultados 
e prioridades. É natural que nessa etapa haja tensões, disputas e confl itos, pois 
haverá a defesa da importância daquilo que foi identifi cado. Em outras palavras, é 
a análise das regras do jogo e como ele será jogado.
FIGURA 4 – CICLO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Fonte: o autor (2022)
Em seguida, a etapa da tomada de decisão, onde há a defi nição dos cami-
nhos que serão traçados para a implementação da política pública, com base no 
diagnóstico do problema, de seu contexto, complexidade e de como esse proble-
21
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
ma se apresenta para a sociedade.Para Procopiuck (2013), são decisões que os 
agentes públicos tomam para autorizar as direções que a política pública tomará, 
especialmente acerca dos recursos envolvidos, isso porque todo fi nanciamento 
depende de dotação orçamentária e o repasse de recursos (um dos principais 
pontos observados pelos auditores). É na tomada de decisão que são formuladas 
as políticas públicas, os atores do processo, o papel das coalizões, dentre outros 
(SOUZA, 2003, apud LOTTA, 2019, p. 13).
É fundamental que você compreenda que as demandas da sociedade 
precisam estar contempladas por um programa ou por uma política pública 
que esteja inserida no Plano Plurianual (PPA). O PPA traça as metas e ob-
jetivos estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e caberá à Lei 
Orçamentária Anual (LOA) executá-lo conforme proposta. Por isso, no artigo 167 
da CF/88, em seu Inciso I, é vedado “o início de programas ou projetos não inclu-
ídos na Lei Orçamentária Anual” (BRASIL, 1988), assim como, “nenhum investi-
mento cuja execução ultrapasse um exercício fi nanceiro poderá ser iniciado sem 
prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão”. Como 
exemplo, o governo instituiu o Programa Temático 2038, intitulado “Democracia 
e aperfeiçoamento da gestão pública”, no sentido de envolver o Poder Judiciá-
rio na “ampliação da participação da Advocacia Pública Federal na formulação e 
implementação das políticas públicas para assegurar sua conformidade jurídica”, 
contemplada no PPA de 2016-2019, com o objetivo de prover entregas à socieda-
de com mais celeridade, efi ciência e efetividade. O orçamento público envolve 
a elaboração, apreciação legislativa, execução e acompanhamento, controle 
e avaliação, e todos eles podem ser objeto de auditoria.
Essa decisão traça um caminho com base no diagnóstico do problema, de 
sua complexidade e do problema social que ele se apresenta. Sobre essa eta-
pa, Procopiuck (2013, p. 143) afi rma que são decisões que os agentes públicos 
tomam para autorizar, direcionar e defi nir o conteúdo das ações das políticas pú-
blicas. Para você poder entender melhor, no campo da tomada de decisões e da 
formulação da política pública, além da importância do recurso, já discutido ante-
riormente, temos um vasto contexto em torno da barganha e da negociação entre 
seus próprios atores que, geralmente, se constitui como uma variável estratégica 
na implementação da política pública. 
Na etapa de implementação da política pública, é fundamental que haja, ini-
cialmente, uma estrutura de regulação, diretrizes e ações de execução, padrões 
com objetivos e métricas de desempenho, assim como um cronograma bem defi -
nido (PROCOPIUCK, 2013; MENDES, 2017). Por isso, é na implementação que 
temos a ação da política pública em si, devidamente aprovada e regulamentada 
pelo Estado, como, por exemplo, pensar em um programa de seguro-desemprego 
possuindo as condições mínimas que irão regular o acesso ao benefício. Proco-
22
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
piuck (2013) ressalta a importância da regulação das políticas públicas e, além 
dela, linhas gerais de execução, elaboração de um programa com objetivos, pa-
drões de desempenho e cronogramas de operações. Inclusive, pode haver mu-
danças e alterações para que as políticas públicas sejam adaptadas às difi culda-
des operacionais em que se apresentam. É importante que você compreenda que 
o processo da implementação é diretamente vinculado ao da formulação, pois, 
nessa etapa, pode ser que os resultados e impactos reais que determinada políti-
ca que venha a ser implementada possa não corresponder aos impactos projeta-
dos. Nesse sentido, Lotta (2019, p. 20) afi rma que:
A implementação é infl uenciada por fatores relacionados a 
sistemas mais gerais (formato do estado, crenças e valores 
sociais, cultura nacional etc.), organizacionais e relacionados 
aos indivíduos que atuam nas políticas. As regras, portanto, 
são apenas um dos elementos importantes para compreender 
implementação de políticas públicas, mas elas não são sufi -
cientes para determinar o que de fato vai acontecer.
Na verdade, o que Lotta quis dizer é que, na etapa da implementação, não 
há como garantir que a execução seja exatamente conforme planejada, ou seja, a 
etapa da implementação é uma etapa de previsão. Para você, como isso seria pos-
sível? Será que uma política pública pode alcançar seus resultados sem que haja 
uma conformidade em termos de estrutura? Para Lotta (2019, p. 14), “[...] algo, que 
não estamos captando, está acontecendo entre o momento da formulação e os re-
sultados efetivamente alcançados pelas políticas públicas”. Para compreendermos 
o que isso signifi ca, vamos analisar o Acórdão 141/2017 – TCU – Plenário:
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), fi scaliza-
ção com foco na gestão da transferência de recursos. Nesse 
programa ainda há nutricionistas e demais profi ssionais em 
quantidade insufi ciente para o número de escolas estaduais 
existentes. Cardápios incompatíveis com os normativos legais 
e as condições e infraestrutura das cozinhas também se apre-
sentam como um dos principais problemas do PNAE (TRIBU-
NAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2017).
Para Arretche (2001, apud LOTTA, 2019, p. 14), há a impressão de que “ha-
via uma grande distância entre objetivos concebidos nos processos decisórios e 
os resultados alcançados de fato”. Consegue perceber agora o problema com a 
estrutura no momento da implementação de uma política pública?
A etapa de monitoramento é um instrumento de controle que tem por objetivo 
verifi car se as medidas tomadas estão de acordo com as deliberações. Nesse 
ponto, é importante você compreender, acima de tudo, o papel da sociedade nes-
se processo, buscando participar de forma ativa, a sociedade se compromete, de 
certa forma, com os resultados alcançados. Por isso, é fundamental que o escopo 
de trabalho esteja bem delimitado e com o propósito claramente defi nido. Abaixo, 
23
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
e para você compreender melhor sobre a importância da etapa do monitoramento, 
observe um exemplo de uma recomendação de auditoria após um trabalho de 
monitoramento de uma política pública:
9.8. Recomendar [...] que envide tratativas, junto ao atual ges-
tor do município [...], para que a obra objeto do Convênio [...], 
se possível, seja fi nalizada, caso ainda permaneça paralisada, 
inclusive com aporte fi nanceiro, a fi m de preservar a execu-
ção da política pública prevista no Programa Proinfância, vindo 
a benefi ciar a população carente do município, informando a 
este Tribunal, no prazo de 60 dias, a respeito da medida adota-
da (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019e).
Como em todo monitoramento, é importante também assegurar a confi ança 
dos dados para que os relatórios disponíveis a toda a sociedade tenham credibili-
dade e promovam o suporte necessário para uma fi scalização e prestação de con-
tas. Assim, defi nir indicadores de desempenho é fundamental para o processo de 
monitoramento, mas, claro, esta é uma ação a ser tomada no início do ciclo da 
política pública. Serão os indicadores os responsáveis por traduzir os resultados em 
números objetivos. Por isso, é importante que eles sejam mensuráveis, específi cos, 
atingíveis, relevantes e que sejam limitados no tempo, ou seja, tenham prazo.
O avanço nos padrões educacionais de nosso país poderia fa-
zer com que a nossa participação no monitoramento das políticas pú-
blicas fosse mais consciente e mais crítica? Temos a ideia e a com-
preensão de para quem as políticas públicas são destinadas e que 
benefícios a sociedade absorve para si?
A etapa do monitoramento antecede a etapa de avaliação das políticas pú-
blicas. Para Procopiuck (2013), a avaliação é a etapa da comparação entre o de-
sempenho real e o desempenho planejado. Hill e Varone (2016, apud LOTTA, 
2019) afi rmam que é na avaliação das políticas públicas que conseguimos com-
preender asdiferenças entre o que foi formulado e o que foi executado e, ainda, o 
papel que os diferentes agentes tiveram na execução das políticas públicas. 
A avaliação nada mais é do que procedimentos de análise e julgamento com 
base em alguns critérios predefi nidos que expressem, sobretudo, evidência de va-
lores, envolvendo materialidade e relevância. É na avaliação que são validados os 
resultados atingidos e, de forma justifi cada, apresentadas particularidades que leva-
24
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
ram a política pública a não atingir os resultados inicialmente propostos, dando início 
à última etapa do ciclo. Nessa última etapa do ciclo, temos a conclusão, quando, de 
fato, a política atinge seus objetivos, e os ajustes, quando a política não consegue al-
cançar seus objetivos propostos, sendo necessária a adoção de ajustes ao programa.
Assim, ao ato de compreender os diferentes instrumentos de avaliação utili-
zados, os resultados alcançados nas dimensões da efi ciência, efi cácia e efetivi-
dade, os principais atores envolvidos na avaliação, os mecanismos de feedback, 
melhoria contínua, dentre outros (LOTTA, 2019), damos o nome de avaliação das 
políticas públicas. Veja no Acórdão nº 721/2019, logo a seguir, a relação da efi ci-
ência na execução de uma política pública:
9.6. determinar, nos termos do art. 250, III, do RITCU, que, em 
sintonia com os objetivos do correspondente Comitê Perma-
nente para a Desburocratização instalado pelo Decreto S/N, de 
7 de março de 2017, o Ministério da Cidadania avalie e regula-
mente a promoção do fi nanciamento de projetos audiovisuais, 
de forma mais precisa, com o uso a ser dado aos recursos 
públicos disponibilizados, evitando os elevados percentuais de 
despesas acessórias, como passagens, alimentação, tarifas 
bancárias, advogados, em coexistências com as bonifi cações 
de gerenciamento já remuneradoras das entidades benefi ciá-
rias, de modo a viabilizar a simplifi cação dos procedimentos de 
análise das prestações de contas e do uso regular dos recur-
sos públicos aportados, além da redução dos custos e dos ris-
cos à efi ciência dos processos de gestão da correspondente 
política pública, fazendo também encaminhar a proposta nesse 
sentido ao Conselho Nacional de Desburocratização, nos ter-
mos do art. 1º, §§ 1º e 2º, do referido decreto [...] (TRIBUNAL 
DE CONTAS DA UNIÃO, 2019i).
 Como você pode perceber, os órgãos de controle são fundamentais na ga-
rantia do alcance dos resultados das políticas públicas, buscando recomendar as 
boas práticas, inibindo riscos e responsabilizando os entes e os agentes públicos 
quando eles se tornem omissos ou responsáveis por atos estranhos aos princípios 
da administração pública, como podemos perceber no Acórdão nº 8799/2019:
9.2. Determinar à Secex-TCE que, na análise preliminar de 
processos de tomadas de contas especial envolvendo a apli-
cação de recursos federais transferidos a entes subnacionais, 
especialmente municípios, oriente seu corpo técnico para que 
avalie a responsabilidade não apenas do prefeito mas também 
dos agentes públicos encarregados diretamente da execução 
da política pública, in casu, os secretários municipais da pasta 
competente” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019g).
Por isso, por vezes, a política pública acaba sendo demandada por outra via, 
além da sociedade. No Acórdão 1928/2019, é possível ver uma dessas outras vias:
25
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
9.5. Recomendar à Presidência da República, com fulcro no art. 
43, inciso I, da Lei 8.443/1992, combinado com art. 250, inciso 
III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, que:
9.5.3.1. Apresente, no prazo de até 90 dias após a publicação 
do Acórdão referente a este monitoramento, a indicação de 
uma política pública federal relacionada ao tema Organização 
Territorial ou Sustentabilidade do Solo e da Água como aquela 
para a qual será desenvolvido um planejamento de longo prazo 
(TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019f).
É por isso que as etapas do ciclo das políticas públicas são um fl uxo con-
tínuo, mantendo a sequência, assim como um relevante instrumento analítico 
para entendermos os processos decisórios que fazem parte das políticas públicas 
(SOUZA, 2003, apud LOTTA, 2019). Na prática, podemos perceber o motivo 
pelo qual o ciclo não é sequencial onde a política pública é demandada por 
um órgão do controle externo, a exemplo do TCU.
Por fi m, é importante ressaltar que a falta de recursos decorrente da ausên-
cia da sustentabilidade fi nanceira dos estados e municípios, ocasiona problemas 
envolvendo as demandas e lacunas que a sociedade civil enfrenta, fi cando sem 
ser contemplada com programas e políticas sociais, justamente pela falta de ver-
ba. Assim, cabe à administração pública federal garantir que um direito social e 
constitucional da sociedade seja contemplado por políticas públicas setoriais.
3.2 REDE DE ATORES DAS POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Nesse ponto, devemos compreender que os atores e as interações entre eles 
é o que fundamenta a rede de políticas públicas em si, por isso, as dissoluções 
devem ser rápidas e justas, resultando em uma atuação sólida, com o uso de ex-
pertise, imparcialidade e representatividade, visto que os envolvidos não podem 
fi car aguardando que as informações gotejem por meio de fi ltros ofi ciais submer-
sos em um mar de burocracia. Assim, entenda as redes públicas como uma nova 
ordem, capaz de infl uenciar os governos para a tomada de melhores decisões 
em favor da coletividade. Por isso, a melhor forma de lidar com este novo tipo de 
ordem é a diplomacia. “O segredo do êxito nesse novo mundo de megadiplomacia 
está em juntar todos os protagonistas – governos, empresas e organizações – em 
coalizões que mobilizem rapidamente recursos globais para resolver problemas 
locais” (KHANNA, 2011, p. 14), isso porque “o poder numa paisagem tão compli-
cada não é fi xo, mas fl uido” (KHANNA, 2011, p. 23). Perceba que essas afi rmati-
vas da Parag Khanna envolvem o exercício do poder de cooperação, negociação 
e coletividade no âmbito das redes públicas. A cooperação permite ao gestor 
26
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
público atuar de forma descentralizada, explorando a capacidade criativa 
e de resoluções locais por parte de agentes não governamentais que pos-
suem expertise em assuntos distantes do governo. Se o governo for capaz de 
descentralizar buscando a cooperação dos atores, ele fl exibilizará sua estrutura e 
tomada de decisão para negociar de forma integrativa, considerando a possibili-
dade de ganhos múltiplos, ou seja, da maximização dos resultados. 
De acordo com Smanio e Bertolin (2013, p. 10), “a participação acarreta 
necessariamente a cooperação entre Estado e sociedade, bem como entre os 
próprios cidadãos, criando um círculo virtuoso de legitimidade para as políticas 
públicas [...]”. Para você, esse círculo é sempre virtuoso, envolvendo Estado e 
sociedade? Para Khanna (2011, p. 25), “[...] muitos governos se tornaram, quando 
muito, fi ltros entre prioridades nacionais e demandas internacionais. São mais re-
guladores do que provedores [...]”. Na verdade, o Estado precisa pensar na reso-
lutividade de suas políticas públicas, mesmo que, para isso, tenha que descentra-
lizar seu poder ou compartilhar informações e decisões, pois “uma interação em 
rede dos atores de implementação e formulação, que se retroalimentam e repen-
sam os instrumentos legais e normativos necessários à implementação” (LOTTA, 
2019, p. 74) pode colaborar com o desenvolvimento do próprio Estado. Toda po-
lítica pública deve ser revisada e aprimorada na direção daquilo que se pretende 
produzir, e as redes assumem um papel fundamental nesse processo. Essa rede 
deve ser capaz de entender, comunicar, interagir e promover discussões acerca 
dos resultados dos ciclos das políticas públicas, de considerar as necessidades 
expressadas pelos gestores estaduais e municipais, demodo a fomentar um mo-
delo de política ideal que atenda à coletividade, assegurar que os princípios nor-
teadores, como a universalidade, a equidade e a integralidade, sejam cumpridos, 
que os fundamentos e diretrizes estratégicas sejam alcançadas e, por fi m, reco-
nhecer as importantes mudanças na perspectivas da ampliação do acesso e da 
resolutividade dos programas.
Assim, as redes precisam possuir um campo de atuação, serem dotadas de 
autonomia de decisão, possuir uma variedade de componentes em sua estrutura, 
tais como seus atores e seu fl uxo de relações e, por fi m, ter disponível uma ca-
deia produtiva de prestação de serviços. Na saúde, por exemplo, na promoção e 
atenção à saúde, temos os programas da atenção básica, os programas estraté-
gicos, a assistência de média e alta complexidade e a assistência farmacêutica. 
Na atenção básica, a organização das redes de atenção à saúde atua como es-
tratégia para o cuidado integral direcionado às necessidades da população, pro-
movendo arranjos organizativos formados por ações e serviços de saúde com di-
ferentes confi gurações tecnológicas e missões assistenciais, articulados de forma 
complementar e com base territorial. 
27
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
O Sistema Único de Assistência Social, o Suas, por exemplo, é uma estru-
tura organizada em um sistema descentralizado e participativo que possui como 
função principal a proteção social da sociedade brasileira. O Suas, por meio de 
sua rede, atua com ações básicas e especiais de proteção social visando, dentre 
outras funções, dotar da demanda com uma alta capilaridade política, visando 
garantir o acesso, sobretudo, da população, propiciando o fortalecimento dos vín-
culos comunitários, potencializando as redes sociais e o convívio coletivo (LOT-
TA, 2019). Como os recursos fi nanceiros são repassados pelo governo federal 
por meio da captação de recurso federal, o Ministério do Desenvolvimento Social 
(MDS) monitora os projetos e programas, assim como sua efetividade de imple-
mentação. Em um desses projetos, o MDS (2012 apud LOTTA, 2019, p. 267) ob-
servou ser necessário “identifi car e fortalecer os recursos disponíveis das famílias, 
suas formas de organização, participação social, sociabilidade e redes sociais de 
apoio”. Em um outro projeto, Lotta (2019, p. 277) afi rma que “o município tem 
ainda se empenhado na estruturação de uma rede intersetorial voltada ao atendi-
mento às crianças, com reuniões periódicas e protocolos envolvendo a saúde, a 
educação e a assistência social, além de conselhos tutelares e sistema de justi-
ça”. O Censo Suas é um requisito para que os municípios continuem a receber os 
recursos públicos, sendo necessário para os membros de sua rede o envio de um 
questionário disponibilizado pelo MDS para coleta dos dados. Dentre estes mem-
bros, estão os Centros de Referência da Assistência Social (Cras).
51% dos usuários chegaram ao Cras por procura espontânea, 
23% por resultado de busca ativa das equipes, 13,8% por en-
caminhamento da rede socioassistencial e 12,2% por encami-
nhamento das demais políticas e/ou do sistema de garantia de 
direitos (LOTTA, 2019, p. 267).
Perceba o quanto é importante a rede das políticas públicas para promover 
o acesso do usuário, que, por meio de seus atores, atuam de forma cooperativa 
e com capacidade de negociar, visando benefi ciar a coletividade, pois todos os 
atores envolvidos dotados de autoridade tornam-se infl uentes nos processos de-
cisórios das políticas públicas. Entretanto, a atuação dos atores e das redes de 
políticas públicas não é sempre efi caz. Para se colher bons resultados nas polí-
ticas públicas, é necessário que a rede tenha estrutura para se organizar, discu-
tir e impor decisões, interagindo com a sociedade, compreendendo localmente o 
território e as problemáticas das ações. Quando isso não ocorre, independente do 
motivo, a política pública se torna inefi caz ou fragilizada por sua própria estrutura. 
Esses são os principais desafi os das redes de políticas públicas, envolvimento e 
engajamento, conexão sociedade-agenda política, sentido de cooperação, rele-
vância e viabilidade. A atuação das redes é essencial na efi cácia das políticas pú-
blicas, pois por meio de seus atores, assegura ao Estado a compreensão e ação 
local dos anseios da sociedade. 
28
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
3.3 GOVERNANÇA EM POLÍTICAS 
PÚBLICAS
Por vezes, percebemos que falta algo para que ações que benefi ciem a socieda-
de se concretizem. Mas por que isso ocorre? Ao que parece, o Estado busca recupe-
rar um tempo perdido com relação à atuação nas políticas públicas, na interação com 
a sociedade, no monitoramento e no acompanhamento das demandas sociais. Essa 
perspectiva pode ser comprovada na afi rmativa de Mendes (2017, p. 63):
Se é verdade que o Estado-Serviço Público foi sucedido pelo 
Estado-Políticas Públicas, a essa evolução não correspondeu 
amadurecimento teórico do Direito Administrativo que explicas-
se sistematicamente as tarefas de coordenação que o Estado 
cada vez mais passava a assumir, isto é, a função administra-
tiva das políticas públicas.
 A verdade é que o papel do Estado, como coordenador central das políti-
cas públicas, poderia se encontrar em um outro nível de maturidade, mais avan-
çado, voltado à integração com a sociedade e pela busca da efi ciência e efetivi-
dade. Essa impressão consta em trecho do Relatório de Políticas e Programas de 
Governo elaborado pelo Tribunal de Contas da União:
O Relatório de Políticas e Programas de Governo – 2017 fun-
damentou-se em trabalhos do TCU – em específi co, [...] que 
identifi caram que a falta de atuação integrada de governo, 
assim como a baixa coordenação das políticas públicas, de-
correntes de ausências ou falhas nos arranjos institucionais 
necessários para promover a atuação coerente do conjunto de 
governo, conduz o país a riscos de desperdícios vultosos e 
baixa efetividade da atuação estatal [...]” (TRIBUNAL DE CON-
TAS DA UNIÃO, 2018a, p. 15).
De acordo com Mendes (2017), os desafi os das políticas públicas apontam 
também para três aspectos identifi cados nos 3Gs: gestão, governabilidade e go-
vernança. A gestão é a capacidade de planejar, tomar de decisões e alcançar os 
resultados. A governabilidade se refere às relações entre os poderes e institui-
ções, visando dar maior estabilidade e segurança para que as políticas públicas 
possam ser defi nidas, desenhadas e executadas, considerando os interesses dos 
cidadãos (MENDES, 2017). Assim, podemos representar a governabilidade rela-
cionada aos aspectos de apoio político, projeto de governo e capacidade de go-
verno, como podemos perceber na fi gura a seguir:
29
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
FIGURA 5 - GOVERNABILIDADE
FONTE: o autor (2022)
A governança, por sua vez, é a combinação de processos e estruturas im-
plementadas pela administração para informar, gerir e monitorar as atividades e 
processos da instituição, com o intuito de maximizar resultados, assegurando a 
conformidade de seus processos internos. Por isso, ela geralmente é vinculada à 
geração de valor. Para Matias-Pereira (2018), governança refere-se à capacidade 
governativa, em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da ação do Estado 
em implantar políticas e alcançar as metas estabelecidas. Por sua vez, para Tim-
mers (2000, apud MATIAS-PEREIRA, 2018), a governança no setor público, deve 
ser entendida como a proteção ao inter-relacionamento entre a gestão, controle e 
supervisão, feita pela administração pública, visando relacionar os objetivos polí-
ticos de forma efi caz e efi ciente. O conceito de governança pública aparece de 
forma sistemática envolvendo a relação do Estado com as políticas públi-
cas, para atender à sociedade. 
Os policy makers são tomadores de decisão que conseguem 
encontrar atalhos e com o “[...] poder de determinar o acesso do 
público a direitose benefícios governamentais” (LOTTA, 2019, p. 
22-23). Sobre os policy makers, Lotta (2019, p.22-23) afi rma que: 
“os burocratas de nível de rua têm como papel transformar políticas 
abrangentes (muitas vezes ambíguas e contraditórias) em ações 
práticas dentro de contextos com situações imprevisíveis e recursos 
escassos. Ou seja, é um trabalho altamente criativo, imprevisível e 
potencialmente incontrolável”.
30
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
Woodrow Wilson (1856 – 1924), político e acadêmico americano, defendia 
como imprescindível a separação entre quem formula as políticas públicas e quem 
as implementa e executa” (LIRA e ROSO, 2014). Para ele, em suas palavras, “aos 
políticos pertencia a tomada de decisões e as defi nições das diretrizes políticas, 
ao passo que a implementação de tais decisões deveriam ser entregue aos ver-
sados na Ciência da Administração, que realizariam o seu trabalho da forma mais 
efi ciente possível”. Para Wilson, as tarefas e interesses da Administração e da 
política são incongruentes, pois para a política não há o que se falar no princípio 
da efi ciência, por exemplo. Por fi m, para ele, “a administração está fora da esfera 
própria da política” (WILSON, 1887 apud LIRA e ROSO, 2014, p. 77).
A governança é bem defi nida no artigo 2º do Decreto nº 9.203/2017 como 
“o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática 
para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas 
públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade” (BRASIL, 2017). 
Assim, a liderança, a estratégia e o controle seriam os mecanismos para se alcan-
çar a governança, como previsto no artigo 5º do próprio Decreto:
I - Liderança, que compreende conjunto de práticas de nature-
za humana ou comportamental exercida nos principais cargos 
das organizações, para assegurar a existência das condições 
mínimas para o exercício da boa governança, quais sejam:
a) integridade;
b) competência;
c) responsabilidade; e
d) motivação;
II - Estratégia, que compreende a defi nição de diretrizes, obje-
tivos, planos e ações, além de critérios de priorização e alinha-
mento entre organizações e partes interessadas, para que os 
serviços e produtos de responsabilidade da organização alcan-
cem o resultado pretendido; e
III - Controle, que compreende processos estruturados para 
mitigar os possíveis riscos com vistas ao alcance dos objetivos 
institucionais e para garantir a execução ordenada, ética, eco-
nômica, efi ciente e efi caz das atividades da organização, com 
preservação da legalidade e da economicidade no dispêndio 
de recursos públicos” (BRASIL, 2017).
Assim, você pode entender que o processo de governança vinculado às 
políticas públicas está relacionado com desenvolver, implantar, monitorar e me-
lhorar continuamente os planos e programas. Ainda de acordo com o Decreto nº 
9.203/2017, a governança está alicerçada em seis princípios. São eles: (1) capa-
cidade de resposta; (2) integridade; (3) confi abilidade; (4) melhoria regulatória; (5) 
prestação de contas; e (6) transparência:
31
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
FIGURA 6 - PRINCÍPIOS DA GOVERNANÇA
FONTE: O autor (2022)
Por isso, devido a seu conceito, princípio e estrutura, a governança federati-
va emerge de bases constitucionais e expressa-se na relação de equilíbrio entre 
as partes, intenções e possibilidades, voltada sempre para o alcance dos inte-
resses públicos (MENDES, 2017). A governança em políticas públicas refere-se 
ao portfólio da estrutura institucional com que as políticas serão formuladas, im-
plementadas e avaliadas em benefício da sociedade. “A interação dos atores na 
formulação e na implementação das políticas suporia a existência de espaços de 
concertação adequados, sendo esses as parcerias, redes e outros mecanismos 
de governança público-privado” (VÁZQUEZ BARQUERO, 2000; GARCIA; WOLF-
FENBÜTTEL; DILÉLIO, 2014 apud LOTTA, 2019, p. 142). As estruturas precisam 
estar integradas através de processos, instrumentos de controle, diretrizes e nor-
mas que exerçam infl uência na gestão da política pública e certamente em seus 
resultados. Assim, podemos compreender a necessidade de envolver todo esse 
aparato em torno da efetividade das políticas públicas, como podemos entender 
no Acórdão nº 1419/2019 – TCU – Plenário:
9.6 Determinar [...], com fundamento no art. 250, inciso II, do RI/
TCU, que apresente a este Tribunal, no prazo de 180 dias, plano 
de ação articulando os diversos órgãos e atores envolvidos, con-
tendo, pelo menos, as atividades a serem desenvolvidas, os res-
ponsáveis por elas e seus respectivos prazos de implementação, 
a fi m de priorizar as políticas públicas da saúde no ciclo orçamen-
tário, bem como melhorar a governança da [...] e demais órgãos 
envolvidos [...]” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2019d).
Na administração pública, uma iniciativa muito importante foi a instituição do 
Comitê Interministerial de Governança (CIG), composto pelo ministro-chefe da Casa 
Civil da Presidência da República, atuando como coordenador, pelo ministro da Fa-
32
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
zenda, pelo ministro do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e pelo Ministro 
da Transparência e Controladoria-Geral da União. O CIG possui como fi nalidade 
assessorar o Presidente da República na condução da política de governança da 
administração pública federal, devendo, assim, se responsabilizar e tomar decisões 
acerca de inconformidades que porventura sejam objetos de auditorias internas e 
fi scalizações, como podemos perceber no Acórdão nº 2359/2018 – TCU – Plenário:
9.2. Dar ciência desta deliberação ao Congresso Nacional, à 
Casa Civil da Presidência da República e à Secretaria-Exe-
cutiva do Comitê Interministerial de Governança – CIG para 
conhecimento e adoção das medidas que entenderem cabí-
veis, tendo em conta os achados e conclusões da presente 
auditoria, dentre as quais se destacam:
9.2.1. A política pública de Apoio à Política Nacional de Desen-
volvimento Urbano (Ação 1D73) não possui um diagnóstico da 
situação-problema, baseado em evidências, que caracterize 
de forma precisa qual problema a União pretende contribuir 
para solucionar;
9.2.3. A política não possui objetivos específi cos, mensuráveis, 
atingíveis, relevantes e delimitados no tempo;
[...]
9.2.7. Não se sabe em que medida o objetivo-chave da política 
pública foi alcançado;
9.2.8. Não há comparação entre os benefícios e os custos da políti-
ca pública, a fi m de que se saiba se está apta a gerar valor público;
9.2.9. Não há procedimento que detecte falhas e assegure que 
estas não serão cometidas novamente” (TRIBUNAL DE CON-
TAS DA UNIÃO, 2018a).
Podemos ver seguramente que a relação da governança com as políticas 
públicas necessita que haja, especialmente, uma avaliação sistemática da capa-
cidade de governança dos órgãos públicos responsáveis pela execução e monito-
ramento das políticas públicas; da gestão e execução fi nanceira e orçamentária; e 
da gestão dos objetivos e consecução de resultados das políticas públicas. Assim, 
ao CIG, compete:
I - propor medidas, mecanismos e práticas organizacionais 
para o atendimento aos princípios e às diretrizes de governan-
ça pública estabelecidos neste Decreto; 
II - aprovar manuais e guias com medidas, mecanismos e práti-
cas organizacionais que contribuam para a implementação dos 
princípios e das diretrizes de governança pública estabelecidos 
neste Decreto; 
III - aprovar recomendações aos colegiados temáticos para 
garantir a coerência e a coordenação dos programas e das 
políticas de governança específi cos;
IV - incentivar e monitorar a aplicação das melhores práticas de 
governança no âmbito da administração pública federal direta, 
autárquica e fundacional; e
V - editar as resoluções necessárias ao exercício de suas com-
petências” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2017).
33
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICOCapítulo 1 
Compreenda que, implicitamente, a intenção é a de promover uma prática de 
governança compartilhada, não apenas voltada para as fi scalizações, mas que a 
governança seja institucionalizada, consolidada e voltada para medidas de inova-
ção. Por isso, é perceptível o esforço e investimento do Estado nas melhorias da 
produtividade e dos processos internos de trabalho, educação continuada, foco 
na sociedade e a busca pela criatividade e inovação – o que certamente garantirá 
a excelência do serviço público prestado. 
2 No Acórdão nº 2512/2018 – TCU – Plenário, houve a recomenda-
ção para que:
 “[...] oriente os órgãos e as entidades públicas sobre a necessi-
dade de fortalecimento dos mecanismos internos [...], a fi m de 
assegurar a transparência e a rastreabilidade das decisões, for-
talecer as manifestações de natureza técnica e tornar os agentes 
públicos mais responsivos à sociedade, informando ao TCU as 
medidas adotadas em 365 dias”.
 Assim, a que tipos de mecanismos internos se refere o acórdão?
 a) ( ) Delegação de poderes entre o executivo, legislativo e judiciário.
 b) ( ) Corrupção.
 c) ( ) Autonomia e soberania do gestor público.
 d) ( ) Governança.
 e) ( ) Improbidade administrativa.
A gerência, o comitê ou grupo de trabalho voltado à governança nos órgãos 
públicos atuam para promover práticas e princípios de conduta e padrões de com-
portamentos; para institucionalizar estruturas adequadas de governança e controles 
internos; para promover o desenvolvimento contínuo e permanente dos interessa-
dos e envolvidos; para garantir a conformidade com as regulamentações legais; 
para promover a integração dos envolvidos e responsáveis pela governança; para 
promover a adoção de práticas que institucionalizem a responsabilidade na presta-
ção de contas, na transparência e na efetividade das informações; para aprovar e 
supervisionar a priorização de temas; para emitir recomendações para o aprimora-
mento da governança; e para monitorar as recomendações e orientações.
34
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
O ex-primeiro-ministro da Malásia, Mahatir Bin Mohamed, afi rmou 
certa vez que “dois milênios de experiência e montanhas de conhe-
cimentos, não nos tornaram mais capazes de administrar nossos ne-
gócios do que o homem da Idade da Pedra” (KHANNA, 2011, p. 13). 
Durante 22 anos, Mahatir Bin Mohamed exerceu a função de Primei-
ro-Ministro da Malásia, abdicando de seu cargo em 2003. Na verdade, 
Mahatir Bin Mohamed afi rma que, apesar de toda a evolução da so-
ciedade, dos novos conceitos na gestão pública, com a introdução de 
normativos que viessem a dar celeridade nas decisões e da inserção 
das tecnologias para promover mais efi ciência, dentre outros fatores, 
continuamos a decidir de forma isolada, sem considerar a perspectiva 
de um interesse coletivo. E quando imaginamos que o Estado precisa 
pensar globalmente e agir localmente por todos, o que vem logo em 
nossa mente? A resposta é uma série de questionamentos, dentre eles, 
o que fazer para resolver os problemas econômicos e sociais, mesmo 
contando com uma enorme capacidade criativa e produtiva? Como evi-
tar a desigualdade social? Como atuar de forma cooperativa para que 
essas desigualdades sejam inibidas ou até mesmo eliminadas?
Por isso, um importante componente para a consolidação da governança é 
o controle social, pois quanto maior a participação da sociedade nas decisões 
sobre as políticas públicas, mais elas responderão ao interesse coletivo. O con-
trole social está diretamente associado às transparências dos atos dos agentes 
públicos. Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas públicas e 
criar condições para o estabelecimento de relações de confi ança, além de exigir 
a criação de mecanismos de prestação de contas. Entretanto, para o exercício do 
controle social, a sociedade se depara com algumas difi culdades, quais sejam: 
a assimetria de informações entre o governo e a sociedade civil; os interesses 
individuais sobrepujando os interesses coletivos; e a resistência governamental e 
burocrática à participação e controle social. Buscamos, aqui, entender a importân-
cia da participação da sociedade na promoção da governança no sentido de que 
a sociedade possa e seja capaz de fi scalizar, entender e acompanhar a execução 
orçamentária das políticas públicas, monitorar a execução do projeto e participar 
de conselhos gestores de políticas públicas, por meio do próprio conselho, de au-
diências públicas e de conferência sobre políticas públicas.
35
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
4 ÓRGÃOS DE CONTROLE: CAMPO 
DE ATUAÇÃO, RECOMENDAÇÕES E 
JULGADOS
A história dos órgãos de controle nos leva ao período colonial, com o surgi-
mento das Juntas das Fazendas jurisdicionadas a Portugal. Entretanto, a criação 
do Tribunal de Contas da União, também conhecido como TCU, se estendeu por 
um século, pois havia quem defendesse que o controle das contas públicas de-
veria ser feito por quem a executava e, por outro lado, quem defendesse que 
esse controle deveria ser feito por um órgãos independente. Idealizado pelo então 
Ministro da Fazenda, Rui Barbosa, em 7 de novembro de 1890, é criado o Tribu-
nal de Contas da União, alicerçado pelos princípios da autonomia, fi scalização, 
julgamento, vigilância e energia, e em 1891, a nossa primeira Constituição institu-
cionalizou o Tribunal de Contas, conferindo-lhe responsabilidades e competências 
acerca da fi scalização das contas públicas.
Em 1893, é instalado o Tribunal de Contas da União durante o governo de 
Floriano Peixoto. No governo de Floriano Peixoto, Serzedello Corrêa era o Minis-
tro da Fazenda e passou a presidir o TCU. Contudo, o TCU teve sua história mar-
cada por um fato que contradizia seus princípios. Na época, o tribunal considerou 
ilegal a nomeação, por parte de Floriano Peixoto, de um parente do ex-presidente 
Deodoro da Fonseca. Assim, inconformado com a decisão do Tribunal, Floriano 
Peixoto autorizou decretos que retiravam do Tribunal poderes e competência de 
impugnar despesas e atos considerados ilegais. Por sua vez, Serzedello Corrêa, 
não concordando com as decisões do presidente, demitiu-se do cargo entregando 
uma carta que tinha como trecho o seguinte texto:
Esses decretos anulam o Tribunal, o reduzem a simples Mi-
nistério da Fazenda, tiram-lhe toda a independência e autono-
mia, deturpam os fi ns da instituição, e permitirão ao Governo 
a prática de todos os abusos e vós o sabeis - é preciso antes 
de tudo legislar opara o futuro [...]. Pelo que venho de expor, 
não posso, pois o Marechal, concordar e menos referendar os 
decretos a que acima me refi ro e por isso rogo vos digneis de 
conceder-me a exoneração do cargo de Ministro da Fazenda, 
indicando-me sucessor.
O TCU auxilia o Congresso Nacional e é composto por nove ministros. O Tri-
bunal é um órgão colegiado, possuindo o plenário, onde são dirimidos os assun-
tos de maior relevância, a 1ª Câmara e a 2ª Câmara, onde os Ministros se dividem 
para apreciar e julgar os demais casos. Nos Estados federativos, há ainda os Tri-
bunais de Contas do Estado (TCE) que são responsáveis por fi scalizar as contas 
os Estados que compõem a União. 
36
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
Conheça o Tribunal de Contas do Estado de Alagoas em ht-
tps://www.tceal.tc.br/. Acesso em: 13 jul. 2022.
A missão do TCU possui é de “aprimorar a administração pública em bene-
fícios da sociedade por meio do controle externo (TRIBUNAL DE CONTAS DA 
UNIÃO, 2019h). No TCU, funciona também a Corregedoria do Tribunal de Contas 
da União, responsável pelo assessoramento técnico, análise de procedimentos 
disciplinares, inspeções e correções, além de apurar responsabilidades de agen-
tes públicos em atos de ilegalidade e irregularidade. É importante, ainda, ressaltar 
que o Ministério Público atua dentro da composição do Tribunal de Contas da 
União, com poder de representação eindicação de ministros. 
Dentre os princípios do TCU, podemos mencionar, além de sua independência, 
o mandato amplo e discricionário; o acesso irrestrito a informações; prevenção ao 
confl ito de interesses; direito e obrigação de informar seu trabalho; liberdade de deci-
dir sobre o conteúdo e o tempo de publicação do teor de seus relatórios; utilização de 
instrumentos de monitoramento; cooperação interinstitucional; autonomia fi nanceira, 
gerencial e administrativa” (INSTITUTO RUI BARBOSA, 2017). Ainda segundo o Ins-
tituto Rui Barbosa (2017, p. 17), os tribunais “devem selecionar temas de auditoria; 
planejar e executar, produzir relatórios e monitorar deliberações; decidir sobre sua 
organização e gestão; promover a execução de sanções administrativas decorrentes 
de suas decisões e; [...] objetivar a melhoria no uso de recursos públicos”.
4.1 TCU E SUAS COMPETÊNCIAS
O TCU possui algumas competências básicas, e é importante as conhecer-
mos e entendermos sua aplicabilidade prática. Dentre as principais competências 
do TCU, estão a de apreciar e aprovar as contas anuais do Presidente da Repú-
blica, disposto no Art. 71 e Inciso I, da Constituição Federal de 1988 (CF/88). As 
contas consistem nos balanços fi nanceiros e contábeis da União e de sua exe-
cução orçamentária, devendo, ainda, emitir um parecer conclusivo referente ao 
exercício vigente. Essa aprovação pode ser conclusiva, como já dissemos, apro-
vada com ressalvas, considerando algumas inconsistências e, ainda, reprovadas, 
quando as inconsistências possuírem materialidade e relevância. 
37
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
TCU reprova as contas da presidência da república em 2015, 
apontando 10 irregularidades, dentre elas, o pagamento de dívidas 
da União junto ao Banco do Brasil e ao Banco Nacional do Desenvol-
vimento Econômico e Social sem a devida autorização na Lei Orça-
mentária Anual, ou ainda, em lei de créditos adicionais.
Disponível em: https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-re-
comenda-reprovacao-das-contas-de-2015-da-presidente-da-republi-
ca.htm Acesso em: 07 fev. 2022.
O TCU também tem a competência de julgar as contas dos gestores e agentes 
públicos que são responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos. Essa competên-
cia está prevista no Art. 71, Inciso II da CF/88. No Inciso III, do mesmo Art. 71, o TCU 
aprecia a legalidade dos atos de admissão de pessoa e de concessão de aposen-
tadorias, reformas e pensões civis e militares. A seguir, veja um pronunciamento do 
TCU acerca do processo de admissão de pessoal do Senar-PI, ente da administração 
pública indireta que, apesar de possuir normativo interno que delimita processo se-
letivo próprio, os entes (e todos eles) devem assegurar os princípios constitucionais: 
9.6.5 é pacífi co no TCU, a exemplo do disposto no Acórdão 
8519/2019-1ª Câmara, Relator Ministro Vital do Rêgo, o entendi-
mento de que as entidades do Sistema “S”, embora não estejam 
obrigadas a realizar concurso público, devem estabelecer proces-
so seletivo próprio, conforme previsto em seus atos normativos in-
ternos, e observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, 
da moralidade, da isonomia, da efi ciência e da publicidade, assim 
como adotar critérios objetivos nos procedimentos de seleção e 
recrutamento (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2021a).
Esses processos de admissão de agentes públicos ou seus parentes podem 
envolver vinculados a empresas privadas que possuam relação com a administra-
ção pública, como você pode perceber no Acórdão 8432/2020:
1.9. dar ciência [...], com fundamento no art. 9º, inc. I, da Resolu-
ção-TCU 235/2020, de que o direcionamento ou a indicação de 
pessoas para prestação de serviços em contratos terceirizados, em 
especial de parentes dos servidores ou empregados públicos, sob 
pena de confi guração de nepotismo, afronta os princípios da legali-
dade e da moralidade administrativa (art. 37, caput, da Constituição 
Federal)” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2020c).
38
 Auditoria Para Gestão de recursos Públicos
No Inciso IV do Art. 71 consta que ao TCU também compete realizar inspe-
ções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional. 
Para esses trabalhos, o TCU segue as diretrizes e normas da Organização In-
ternacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), assim como das 
Normas Brasileiras de Auditoria do Setor público (NBASP). 
Você pode conhecer alguns direcionamentos e solicitações do 
Congresso Nacional ao TCU no endereço https://contas.tcu.gov.br/
ords/f?p=1438:1:100014854012781::NO::: Acesso em: 07 fev. 2022.
Nos termos do Inciso V do Art. 71, ao TCU também compete fi scalizar as 
contas da empresas supranacionais, a exemplo da Itaipu Binacional, juntamente 
como Governo do Paraguai.
Uma outra competência bastante importante é a fi scalização da aplicação 
de recursos da União repassados a estados e municípios, assim como ao Distrito 
Federal. Prevista no Inciso VI do Art. 71 da CF/99, a competência de fi scalização 
desses repasses de recursos, mediante convênios, contratos de repasse, termos 
de colaboração ou acordos, são realizados especialmente no momento da presta-
ção de contas, considerando, inclusive, a sucessão de mandatários do estado ou 
município, como você pode entender melhor no Acórdão nº 2729/2021:
1.6.1. dar ciência […], com fundamento no art. 9º, inciso I, da 
Resolução-TCU 315/2020, de que:
1.6.1.1. a omissão do prefeito sucessor […] em prestar con-
tas dos recursos geridos por seus antecessores referentes ao 
Convênio […], tendo em vista que esses o fi zeram de forma 
incompleta, constitui afronta ao art. 26-A, §§7°, 8° e 9º da Lei 
10.522/2002, bem como à Súmula-TCU 230” (TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO, 2021b).
Contudo, essa fi scalização não se resume apenas à prestação de contas, 
mas a qualquer momento da execução do repasse, como, por exemplo, na aber-
tura da conta específi ca que os entes federados precisam abrir para começar a 
receber os recursos públicos:
9.3 recomendar à Diretoria Jurídica do Banco do Brasil e da Cai-
xa Econômica Federal que orientem suas agências sobre a dis-
pensa da cobrança de tarifas bancárias nas contas específi cas 
39
AUDITORIA E O CONTEXTO DO SERVIÇO PÚBLICO Capítulo 1 
abertas para recebimento de recursos de Programas do FNDE, 
em obediência às normas de regência dos referidos Programas, 
[...] e informe, em 30 (trinta) dias, as medidas adotadas a este 
Tribunal” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2021c).
Também se aplica na execução do convênio como uma recomendação de 
melhoria, visando dar mais credibilidade nas fontes que o TCU consulta para reali-
zar a fi scalização, como informações e dados de relatórios e sistemas ou platafor-
mas de informática, como o Business Intelligence (BI):
9.2.19. corrija as inconsistências e erros dos dados de convê-
nios e termos de compromisso e realize as adequações neces-
sárias nos sistemas informatizados, de forma a possibilitar a 
extração de dados e geração de relatórios gerenciais consoli-
dados confi áveis e úteis a partir do sistema BI (TRIBUNAL DE 
CONTAS DA UNIÃO, 2021d).
Conseguiu perceber as nuances de apenas uma das fi scalizações do TCU? 
O TCU também deve prestar informações de suas fi scalizações ao Congresso 
Nacional, sempre que este o solicitar, por qualquer uma de suas comissões, seja 
fi nanceira, contábil, orçamentária ou operacional. Como geralmente são solicita-
ções de urgência, o TCU possui um comitê especial para dinamizar esse atendi-
mento. A aplicação de sanções também é uma das principais competência dos 
TCU. A função sancionadora diante de irregularidades e ilegalidades, geralmente, 
é praticada diante de reincidências a determinações do Tribunal, como você pode 
perceber em mais um acórdão do TCU:
1.6.2. Alertar aos responsáveis da Empresa Brasil de Comuni-
cação que a reincidência no descumprimento de determinação 
do TCU poderá ensejar a aplicação de multa, conforme