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Bens Públicos 
1. Conceito 
Prefere-se a expressão “bens públicos” a “domínio público”. Domínio Público reflete o 
exercício do direito de propriedade pelo Estado, sendo o conjunto de bens móveis e 
imóveis destinados ao uso direto do Poder Público ou à utilização direta ou indireta da 
coletividade, regulamentados pela Administração e submetidos a regime de direito 
público. 
Segundo Hely Lopes Meirelles, o domínio público, em sentido amplo, “corresponde ao 
poder de dominação ou de regulamentação que o Poder Público exerce sobre os bens 
de seu patrimônio, do particular ou aos de fruição geral (res nullius). O domínio 
eminente é o resultado do poder político, pelo qual o Poder Público submete à sua 
vontade todas as coisas de seu território (manifestação da soberania interna), 
abrangendo todos os bens e legitimando as intervenções na propriedade, sujeito, 
porém, ao regime do direito administrativo (público), e não ao regime do direito civil 
(privado)” [1]. 
De acordo com o Código Civil (artigo 98), bens públicos são aqueles pertencentes às 
pessoas jurídicas de direito público interno, quais sejam: União, Estados, DF, 
Municípios, Autarquias e Fundações Públicas. Possuem como características (regime 
jurídico) a alienabilidade condicionada, impenhorabilidade, imprescritibilidade e a não-
onerabilidade. Todos os demais são bens particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem. 
Quanto aos bens das pessoas jurídicas de direito privado, pertencentes à 
Administração Pública Indireta, como o são as sociedades de economia mista e as 
empresas públicas, há controvérsia acerca de sua natureza. Hely Lopes defende 
tratarem-se de bens públicos, porém com destinação especial, podendo ser sujeitos a 
alienação, penhora e oneração. O professor Carvalhinho, por outro lado, defende 
tratarem-se de bens particulares, uma vez que o Código Civil só reconhece como 
públicos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. 
2. Classificação de bens públicos 
a) quanto à titularidade: 
Federais – União (art. 20, CF); 
Estaduais – Estados (art. 26, CF); 
Distritais – artigo 26, CF (competência estadual); 
Municipais – Municípios (previstos em lei orgânica). 
b) de acordo com o Código Civil (art. 99): 
 
- Bens de uso comum do povo: são bens do Estado, mas destinados ao uso da 
população. Ex.: praias, ruas, praças etc. As regras para o uso desses bens será 
determinada na legislação de cada um dos entes proprietários. 
- Bens de uso especial: são bens, móveis ou imóveis, que se destinam ao uso pelo 
próprio Poder Público para a prestação de serviços. A população os utiliza na qualidade 
de usuários daquele serviço. Ex.: hospitais, automóveis públicos, fórum etc. Assim, 
compete a cada ente definir os critérios de utilização desses bens. 
- Dominicais: constituem o patrimônio disponível, exercendo o Poder Público os 
poderes de proprietário como se particular fosse. São bens desafetados, ou seja, não 
possuem destinação pública. 
3. Afetação e Desafetação 
Com exceção dos bens dominicais, todos os demais bens públicos são incorporados 
ao patrimônio público para uma destinação. Essa destinação especial é chamada de 
afetação. A retirada dessa destinação, com a inclusão do bem dentre os chamados 
dominicais, corresponde à desafetação. 
A desafetação pode ser formal ou tácita. Desafetação tácita se dá através de um de um 
fato natural ou de um fato administrativo, como, por exemplo, o abandono de um 
prédio. Já a desafetação formal consiste na declaração, feita pelo Poder Público, de que 
o bem não tem destinação pública. Pode ser feita através de procedimento 
administrativo ou pelo Legislativo, sendo muito comum com automóvel público. 
A desafetação é que permite a alienação de bens públicos. Uma desapropriação 
somente é possível se ao bem for feita uma destinação, uma afetação pública que 
justifique essa intervenção estatal – supremacia do interesse público. Se ao terreno 
não for dada essa destinação caberá, inclusive, a retrocessão. 
4. Regime Jurídico dos Bens Públicos 
Em regra, os bens públicos são inalienáveis. O regime jurídico dos bens públicos 
abrange quatro características principais: 
1) Alienabilidade condicionada – os bens públicos para serem alienados devem 
preencher os seguintes requisitos determinados em lei: 
- Prova da desafetação do bem; 
- Autorização legislativa específica, em se tratando de bens imóveis, e procedimento 
administrativo, quando se tratar de bens móveis; 
- Avaliação prévia feita pela Administração Pública; 
- Procedimento licitatório. Para os bens imóveis, o procedimento a ser adotado é a 
concorrência; para os móveis, o leilão. 
A Administração Pública pode, em vez de alienar, atribuir aos particulares o uso do 
bem público, sua gestão. Os instrumentos normais são autorização de uso, permissão 
de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso e cessão de uso. 
2) Impenhorabilidade – tendo em vista que os bens públicos são impenhoráveis, o 
Código de Processo Civil prevê um procedimento especial para execução contra a 
Fazenda Pública, que se faz mediante precatórios (art. 100, da CF). 
3) Imprescritibilidade – os bens públicos, móveis ou imóveis, não podem ser adquiridos 
pelo particular por usucapião, independentemente da categoria a que pertencem. 
4) Não-onerabilidade – é consequência da impenhorabilidade, já que se o bem não 
pode ser penhorado, também não pode ser dado em garantia para débitos da 
Administração Pública. 
5. Uso dos Bens Públicos 
Em princípio, os bens públicos são utilizados pela própria Administração ou pelas 
Entidades Públicas que os detêm. Porém, a Administração Pública poderá destinar 
seus bens ao uso por particulares, desde que isso não implique satisfação de 
interesses exclusivamente privados, já que o fim público deve ser sempre atingido. 
Há duas formas de uso de bens públicos: 
1) Uso comum: utilização de um bem público pelos membros da coletividade, sem que 
haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal específico para esse 
fim. Não são apenas os bens de uso comum do povo que possibilitam o uso comum, 
mas também os bens de uso especial, quando utilizados em conformidade aos fins 
normais aos quais se destinam. 
2) Uso especial: utilização de bens públicos em que o indivíduo se sujeita a regras 
específicas e consentimento estatal, ou se submete à incidência da obrigação de pagar 
pelo uso. O uso especial pode ser uso especial privativo, chamado simplesmente de 
uso privativo, que é o direito de utilização de bens públicos conferido pela 
Administração a pessoas determinadas. Pode alcançar qualquer das três categorias de 
bens públicos, admitindo as seguintes formas: 
a) Autorização de Uso: ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual 
a Administração consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo 
privativo, atendendo primordialmente ao seu próprio interesse. 
b) Permissão de Uso: ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual 
a Administração consente que particular se utilize privativamente de bem público, 
atendendo, em igual nível, aos interesses público e privado. Tem caráter intuitu 
personae e exige licitação, sempre que houver mais de um interessado. 
c) Concessão de Uso: contrato administrativo pelo qual a Administração confere ao 
particular o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor 
interesse público da pessoa concedente. Exige licitação. Pode ser onerosa ou gratuita. 
d) Concessão de Direito Real de Uso: contrato administrativo pelo qual o Poder Público 
confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o 
espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinantemente, o 
justificam. 
e) Cessão de Uso: contrato administrativo pelo qual a Administração consente o uso 
gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa,incumbida 
de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade.