APOSTILA POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE

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FACULDADE DE TECNOLOGIA E 
CIÊNCIAS DO NORTE DO PARANÁ. 
Núcleo de Educação a Distância;
STRUETT, Mirian Aparecida Micarelli.
Políticas Públicas em Saúde.
Mirian. Aparecida Micarelli Struett 
Paranavaí - PR.: Fatecie, 2020. 97 p.
Ficha catalográfica elaborada pela bibliotecária
Zineide Pereira dos Santos.
UNIFATECIE Unidade 1
Rua Getúlio Vargas, 333,
Centro, Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
UNIFATECIE Unidade 2
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Fortes, 2177, Centro
Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
UNIFATECIE Unidade 3
Rua Pernambuco, 1.169,
Centro, Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
UNIFATECIE Unidade 4
BR-376 , km 102, 
Saída para Nova Londrina
Paranavaí-PR
(44) 3045 9898
www.fatecie.edu.br
As imagens utilizadas neste 
livro foram obtidas a partir
do site ShutterStock
Professora Me. Mirian Aparecida Micarelli Struett
Possui graduação em ADMINISTRAÇÃO pela UNIVERSIDADE ESTADUAL DE 
MARINGÁ (2001) e mestrado em ADMINISTRAÇÃO EM GESTÃO DE NEGÓCIOS pela 
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MARINGÁ (2005). É funcionária pública Estadual desde 
1992 no HOSPITAL UNIVERSITÁRIO REGIONAL DE MARINGÁ. Já coordenou equipes 
na área de Imaginologia (Radiologia, Tomografia e USG), realizou Estatística Hospitalar 
e atualmente é gestora de contratos e atas de registro de Preços e Convênios Federais, 
pesquisadora da Universidade Federal de Minas Gerais na área de Sistemas de Informação 
e Contabilidade Gerencial, é professora titular do Centro de Ensino Superior de Maringá - 
EaD 40 e da Pós Graduação da UniCesumar. Tem experiência na área de Administração 
Pública e Privada e atua como docente nas áreas de Gestão Hospitalar, Gestão de Hotelaria 
e Estrutura Hospitalar, Gestão da Qualidade e Certificação Ambiental, Administração voltada 
para a Gestão Pública, Sustentabilidade e Responsabilidade Social, Desenvolvimento 
Sustentável, Segurança no Trabalho Hospitalar e Conceitos da Administração e Ética 
Empresarial.
Link: http://lattes.cnpq.br/3388750064285917
AUTORA
Prezado(a) estudante!
É com muita satisfação que apresento a você, a disciplina de “Políticas Públicas 
em Saúde”, na qual o principal objetivo é a apresentação das políticas públicas de saúde no 
Brasil, partindo do contexto sócio-histórico de atenção à saúde pública. Estudo de aspectos 
gerais do funcionamento e estrutura do Sistema Único de Saúde e regulamentação da 
saúde suplementar.
Desta forma, na Unidade I com o tema “Políticas Públicas em saúde: definição e 
histórico”, será conceituado e contextualizado historicamente o início das Políticas Públicas 
de Saúde no Brasil e quais são as principais questões de saúde formuladas para atender 
à sociedade nesta área, dando uma ênfase especial ao Sanitarismo Campanhista do 
século XX e apresentando a criação e o desenvolvimento do Ministério da Saúde. Por fim, 
procuraremos entender como se deu a luta pela democratização do acesso à saúde.
Na Unidade II, com o tema “Sistema Único de Saúde - SUS”, conceituaremos e 
compreenderemos o que representa o Sistema SUS, conheceremos seus antecedentes 
históricos, caminhando até criação do SUS com a Constituição Federal de 1988. Em 
seguida, descreveremos sobre a Lei Orgânica da Saúde 8080 e 8142 de 1990, buscando 
compreender seus princípios e diretrizes e ao final desta unidade compreender o princípio 
da universalização do acesso à Saúde, traçando alguns dos avanços e obstáculos da 
implantação e implementação do sistema SUS.
Em seguida, na Unidade III, com o tema “Organização e Estrutura do SUS”, para 
compreendermos um pouco mais sobre como o SUS é organizado e qual é a sua estrutura 
atual, vamos tratar sobre os princípios organizativos, descentralização, regionalização e 
hierarquização no SUS, na qual finalizamos a unidade apresentando como se dá a atenção 
primária, secundária e terciária de assistência à saúde no SUS.
Por fim, na Unidade IV, com o tema “Saúde Suplementar e órgãos Reguladores”, 
finalizaremos a última parte de livro compreendendo sobre a representatividade da 
Saúde Suplementar em nosso País, dando uma ênfase especial aos órgãos reguladores 
existentes, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de 
Saúde Suplementar (ANS).
Portanto, prezado(a) estudante, vamos à leitura deste livro.
APRESENTAÇÃO DO MATERIAL
SUMÁRIO
UNIDADE I ...................................................................................................... 6
Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
UNIDADE II ................................................................................................... 28
Sistema Único de Saúde (SUS)
UNIDADE III .................................................................................................. 50
Organização e Estrutura do SUS
UNIDADE IV .................................................................................................. 72
Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
6
UNIDADE I
Políticas Públicas em Saúde: 
Definição e Histórico
Professora Mestre Mirian Aparecida Micarelli Struett
Plano de Estudo:
• Políticas Públicas em Saúde: definições e histórico
• Definições de Políticas Públicas em Saúde
• Sanitarismo campanhista do início do século XX
• Ministério da Saúde: criação e desenvolvimento
• Lutas pela democratização do acesso à saúde
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar e contextualizar Políticas Públicas em Saúde
• Apresentar algumas definições dadas as Políticas Públicas em Saúde
• Compreender como se deu o Sanitarismo campanhista do século XX
• Apresentar a criação e o desenvolvimento do Ministério da Saúde
• Entender como ocorreu a luta pela democratização do acesso à saúde
7UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
INTRODUÇÃO
Prezado (a) aluno (a)!
Na manutenção da vida e da saúde humana na maioria das vezes, o próprio 
indivíduo desconhece os mecanismos para a sua preservação. Por isso, é preciso conhecer 
o sistema que leva a esse direcionamento. As políticas públicas em Saúde vinculam-se às 
necessidades que a população tem em relação à saúde. 
Em algum momento de nossa vida, necessitamos de um atendimento relacionado 
à a saúde. Praticamente, essa necessidade já se inicia muito antes mesmo do nosso 
nascimento, quando, por exemplo, há a necessidade de se fazer o exame diagnóstico 
para a constatação da gravidez, de calcular o tempo de gravidez e da data provável do 
nascimento. Desta forma, desde o nascimento até o nosso óbito, há a necessidade e a 
busca por cuidados relacionados à saúde.
É muito comum relacionarmos a saúde pública ao Sistema Único de Saúde, na 
qual se vinculam diversas tipos de necessidades provenientes da população que nem 
sempre são atendidas imediatamente, principalmente por causa da grande procura por 
esse atendimento que tem como principal característica a gratuidade. Mas, nem sempre foi 
assim.
Portanto, para entendermos como chegamos ao que conhecemos hoje, inicialmente 
vamos traçar a trajetória política do Brasil com o objetivo de contextualizar as Políticas 
Públicas em Saúde, apresentando suas principais definições. Em seguida, será apresentado 
sobre o tema sanitarismo campanhista bem como da criação e o desenvolvimento do 
Ministério da Saúde. Ao final desta unidade, apresento a você os principais fatos, mais 
relevantes na luta pela democratização ao acesso à saúde.
Importante salientar, que a compreensão deste tema é de fundamental importância 
para balizar o vosso conhecimento, e servir de suporte para a sua compreensão dos 
próximos temas tratados na unidades deste livro. 
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você,uma boa leitura e aprendizado.
8UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
1 POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE: DEFINIÇÕES E HISTÓRICO
A Saúde Pública como um serviço gratuito foi assegurada pela legislação a partir da 
Constituição Federal de 1988. Para entendermos como a saúde pública brasileira, chegou 
ao atendimento gratuito e outras formas de atuação como conhecemos hoje, é preciso 
conhecer sua trajetória política historicamente. 
A Saúde Pública, se configura como Política Nacional, pautado na dimensão política 
e social. Para Lechopier (2015, p. 210), ela é considerada “tanto uma disciplina científica 
como um campo de políticas e ações relacionadas com a saúde da população”.
De acordo com Hack (2019), algumas iniciativas na área da saúde pública 
ocorreram após a vinda da corte Portuguesa ao Brasil em 1808. A elite era atendida por 
médicos formados no exterior enquanto o restante dos cidadãos eram atendidos por pajés 
e curandeiros. Assim, as primeiras ações públicas eram restritas a poucos profissionais, 
como médicos, farmacêuticos e o controle dos portos. Somente no início do século XX, 
é que as ações governamentais começaram a ocorrer principalmente relacionadas ao 
combate de epidemias e a algumas iniciativas de saneamento. Outras ações na área da 
saúde eram realizadas por profissionais de saúde com caráter de filantropia.
Sobre os antecedentes do Sistema Único de Saúde (SUS) - tema este que retrata o 
período da Administração Portuguesa e do início das Políticas Públicas na época da saúde 
do Império, da saúde da República e da institucionalização da Saúde Pública no Brasil até 
a criação do SUS - será descrito mais resumidamente na Unidade 2, tópico 2 do nosso livro 
didático.
9UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
Antes de compreendermos a definição de Políticas Públicas em Saúde, precisamos 
compreender o termo “Políticas Públicas” e posteriormente, o da “Saúde Pública”. O Estado 
como promotor do bem-estar da sociedade deve promover diversas ações e atuar nas mais 
diversas áreas. Como por exemplos: na área da educação, na área da saúde, na área do 
meio ambiente, dentre outras. 
Para conseguir atender à sociedade e promover o bem-estar utiliza-se das Políticas 
Públicas. 
De acordo com SOLHA (2014, p. 71) Políticas Públicas representam:
[...] diretrizes para nortear as ações em determinada área da vida social. 
Sua formulação envolve a discussão de vários atores da sociedade:gover-
no, legisladores, representantes de associações civis e de setores produtivos 
(comércio, indústria, transporte, entre outros), resultando em um consenso. 
Várias de suas proposições podem virar leis. Um bom exemplo, é a política 
Nacional do Idoso, que prevê ações que vão desde a assistência à saúde 
dessa população até a gratuidade do transporte público.
As Políticas Públicas, representam as ações e as decisões do Estado, voltadas 
para a solução de problemas presentes na sociedade. Conforme os autores Simões et 
al. (2008, p.5), “são a totalidade de ações, metas ou planos que os governos (nacionais, 
estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse 
público” e [...] “são definidas pelos governos e não pela sociedade”, principalmente porque 
as demandas da sociedade, representada pelos grupos organizados por exemplos, os 
Sindicatos, Associações, dentre outros, não conseguem se expressar de forma integral, 
por exemplos, por conta da diversidade (idade, religião, etnia, gênero, aspirações, etc), 
bem como da limitação dos recursos públicos, ora escassos ou limitados. 
REFLITA
Para Lopes (2019) “Para que serve um Estado Democrático, se a liberdade e os direitos 
são outorgados sob pressão?”
O interesse público refletido pelos grupos geram disputas entre si, cabendo 
aos formuladores de políticas públicas compreender e selecionar essas demandas e 
solicitações maximizando o bem-estar da sociedade, uma vez que não poderá atender à 
todos os grupos. Seus principais atores são: os estatais (políticos e servidores públicos) e 
os privados, ou seja a sociedade civil que não possuem vínculo com a estrutura do Estado 
representados por Sindicatos, Centros de pesquisa, Grupos de pressão ou de interesse, 
dentre outro (SIMÕES ET AL., 2008).
10UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
De acordo com Vasconcelos (2000) apud Borges (2002), a Saúde Pública faz parte, 
ou seja, é parte integrante das Políticas Públicas definidas como de responsabilidade pública 
e como direito social, ou seja, é entendida como política de proteção às pessoas. Envolve 
a compreensão da vida comunitária, dos seus costumes, diversidade e sociabilidade, enfim 
ela surge no momento da necessidade de assistência e proteção à saúde de pessoas. Já 
para Lopes (2019, p. 97) a ação objetiva ainda “a promoção, a proteção e a recuperação 
da saúde dos indivíduos”. 
Segundo Lopes (2019), os diversos atores da sociedade (Estado, pessoas, famílias 
e empresas) desempenham cada qual o seu papel. O Estado é considerado uma instituição 
política, já o governo tem a função de controlar as ações do Estado, utilizando os seus 
recursos da melhor forma. Se por um lado, temos a democracia emanada pelo povo - que 
estabelece confronto e debate, por outro temos o desinteresse e a desmobilização dos 
políticos.
De acordo com Winslow (1920) Apud Lechopier (2015, p. 209), para se atingir os 
objetivos da saúde pública, ou seja, “prevenir doenças, prolongar a vida e promover a 
saúde” os meios são:
(1) a sanitarização do ambiente; (2) o controle das infecções transmissíveis; 
(3) a educação individual da higiene pessoal; (4) a organização de serviços 
médicos e de enfermagem para o diagnóstico precoce e o tratamento preven-
tivo de doenças; (5) construir a maquinaria social para assegurar a todos um 
padrão de vida adequado para a manutenção da saúde.
Como podemos observar, os quatro primeiros itens estão relacionados à Saúde, 
entretanto o último item não é unicamente sanitária, mas sim envolve outros dois campos, 
a política e social. Por isso a saúde pública não é considerada somente como um campo 
para acesso à satisfação das necessidades de saúde e recursos, mas também um campo 
político em resposta a essas necessidades, incluindo também uma maior participação do 
cidadão (LECHOPIER, 2015).
Para Solha (2014, p. 71) “as políticas públicas sempre estiveram relacionadas ao 
momento histórico [...] modificada ao longo dos séculos XX e XXI, mas foi a partir de 1990 
que houve uma aceleração deste processo”. Segundo Lopes (2019), o Sistema Único de 
Saúde (SUS), instituído pela Lei n. 8090/90 reflete o desejo de seus legisladores, buscando 
nada mais do que reduzir a exclusão das comunidades necessitadas, na área da Saúde.
Nesse sentido, vamos conhecer quais são essas Políticas Públicas implementadas 
e desenvolvidas voltada às questões específicas, em sua maior parte com foco nas questões 
da saúde trazendo diversas responsabilidades aos gestores nos três níveis de Gestão: 
Federal, Estadual e Municipal.
11UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
2 DEFINIÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM SAÚDE
Solha (2014) categoriza as Políticas Nacionais em Saúde em:
● Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) promulgada pela Portaria n.2488 
de 21/10/2011;
● Política Nacional de Atenção Hospitalar (PNHOSP) promulgada pela Portaria 
n.3390 de 30 de Dezembro de 2013;
● Política Nacional de Atenção às Urgências (PNAU) promulgada pela Portaria 
n.1600 de 7 de julho de 2011;
● Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) promulgada pela portaria 
n.687 de 30 de março de 2006;
● Política Nacional de Humanização em 2003;
● Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Mulher (PNAISM) lançado em 
1984;
● Política Nacional de Atenção Integral à Saúde da Criança - PNAISC - Saúde da 
Criança e do Adolescente em 2015;
● Política Nacional de Atenção à Saúde Integraldo Homem (PNASIH);
● Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSPI) em 2006.
● Política Nacional de Medicamentos - Assistência Farmacêutica - trajetória 
histórica desde a criação da CEME até Portaria de 2012 com a criação do 
Programa Farmácia Popular do Brasil.
12UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
Para Hack (2019), o alcance das políticas públicas para a Sociedade na área da 
saúde, ou seja, considerando o direito à saúde e o próprio SUS, podem ser destinadas a 
públicos específicos na promoção à saúde e categorizadas por tipo de atendimento, quais 
sejam: 1. Promoção a saúde de Públicos específicos, 2. por Tipos de Atendimentos , e, 3. 
Políticas da Humanização:
1. Promoção a saúde de Públicos específicos: contemplam a Saúde da população 
Indígena, Saúde da Mulher, Saúde do Homem, Saúde da Criança e a Saúde da Pessoa 
Idosa, além de outros como jovens e adolescentes, pessoas com deficiência, no sistema 
prisional, população negra e do campo e da floresta:
1.1 Saúde Indígena
Segundo a Constituição Federal de 1988 essa população é reconhecida como 
singular por seu tipo de organização formal, costumes, linguagem, etc. As especificidades 
desse atendimento estão previstas na Lei nº 8080/1990, conhecida como Lei Arouca, alterada 
em 1999, e junto ao Decreto nº 3.156/1999 dispõem sobre as condições de atendimento 
para esta categoria pelo SUS. Em 2002, o Ministério da Saúde aprova, por meio da Portaria 
nº 254, a Política Nacional à Saúde dos Povos Indígenas, reconhecendo que esta categoria 
tem especificidades culturais, comunitárias e epidemiológicas próprias, bem como existem 
diversas comunidades reconhecidas e respeitadas.
Devido às especificidades dessas comunidades é preciso capacitar as equipes, 
promovendo integração intercultural e assegurando a integralidade do direito à saúde. 
Exige também uma participação popular indígena no planejamento e avaliação dos serviços 
prestados. Neste sentido, o controle social deve ser exercido nos conselhos de saúde. 
1.2 Saúde da Mulher
A sua saúde está relacionada à maternidade (fertilidade, gestação, etc.), riscos de 
doenças com maior agravo, condições culturais e sociais vivenciadas, como por exemplo, 
violência doméstica ou sexual. 
Na Lei 8080/90 está subscrito o trabalho de parto, parto e pós-parto imediato com 
direito à acompanhante. Amparada pelas Leis: 11.664/2008 (câncer na mulher), 11.634/2007 
(direitos da gestante),11.340/2006 (violência doméstica e familiar), 11.1008/2005 (altera a lei 
8080/90 parturientes), 10.778/2003 (notificação compulsória) e 9.263/1996 (planejamento 
familiar). 
13UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
Em 2004, o Ministério da Saúde formulou a Política Nacional de Atenção à Saúde 
Integral da Mulher envolvendo diversas questões como por exemplos: o atendimento 
qualificado, às especificidades de subgrupos populacionais (mulheres negras, presidiárias, 
etc.), a superação dos limites da saúde reprodutiva e sexual e a promoção da saúde da 
mulher.
1.3 Saúde do homem
A Saúde do Homem têm demandas relacionadas às doenças de maior incidência, 
causas de morte as de reprodução cultural. A Portaria n. 1944 institui a Política Nacional 
de Atenção Integrada à Saúde do Homem (doenças crônicas, as relacionadas à violência 
e indicadores de menor expectativa de vida em relação às mulheres), buscando integração 
com as políticas das mulheres, adolescentes e idosos e o investimento e promoção e 
prevenção do homem na APS (atenção primária em saúde), evitando seu agravamento.
1.4 Saúde da criança
Direito à Saúde e universalização pelo Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA, 
Lei n. 8069/90, que define os direitos da população até 18 anos (crianças entre 0 e 11 
anos e adolescentes de 12 até 18 anos), quanto aos direitos fundamentais (vida e saúde, 
liberdade, dignidade e respeito, convivência familiar e comunitária, cultura, esporte e lazer, 
e, profissionalização e proteção no trabalho) e proteção, promoção e recuperação da saúde 
desde a gestação, com prioridade de atendimento em relação ao adulto, com exceção 
durante o período gestacional, ou seja, são ações transversais compreendendo mãe e filho.
Em 2015, dado às demandas diversas, é instituído a Política Nacional de Atenção 
Integral à Saúde da Criança - PNAISC com o objetivo de promover e dar proteção à criança 
e o aleitamento materno, com cuidados desde a gestação até os 09 anos, buscando reduzir 
a morbimortalidade. Também protegendo a criança em situações de violência, bem como 
dos adolescentes com fatores de riscos para a saúde, bem-estar e vida. Desde 2005, a 
Portaria n. 1.968, já prevê obrigatoriedade na notificação ao Conselho Tutelar para casos 
de maus-tratos (aspectos físicos, mental e social).
1.5 Saúde da Pessoa Idosa
Expressa na premissa do envelhecimento saudável e ativo, há um conjunto de 
demandas nesta área: maior incidência de doenças, acompanhamento das doenças 
crônicas e tratamento de doenças, tendo como referencial o Plano de Madri (sob a ótica 
de sua contribuição para a sociedade) e o Estatuto do Idoso fundamentado pela Lei n. 
14UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
10.741/2003. Em 2006, é instituída pela Portaria n.2.528 a Política Nacional de Saúde à 
Pessoa Idosa, considerados ainda como grupos prioritários na implementação da Rede de 
Atenção à Saúde - RAS.
2. Por Tipos de Atendimentos: contempla os atendimentos na Saúde Mental, 
Saúde Bucal e Atenção Farmacêutica.
2.1 Saúde Mental 
Antes privilegiado pelo Internamento, a partir da Lei n. 10.216/2001 tem como 
modelo a atenção psicossocial, alinhada a direitos humanos, superação de preconceitos, 
reconhecimento (identidade, autonomia e participação), redefinindo o modelo de atenção 
anterior, focado em atendimento para reinserção social e o direito à convivência familiar e 
comunitária, bem como com novos espaços de atendimento por exemplos o ambulatório 
(hospital-dia) e os centros de atenção psicossocial (Caps).
Essa Reforma Psiquiátrica rompe com o modelo anterior, o manicomial (ofertar 
cuidados, muitas vezes traduzidas em maus-tratos e controle de diferenças), envolvendo 
a reorganização dos hospitais e leitos psiquiátricos orientadas pela Portaria n. 251/2002, 
implementando o programa De volta pra Casa (reintegração social) e de novos espaços 
de saúde básica e ambulatorial, tipo o Caps, com fortalecimento na perspectiva de redes 
com a Portaria n. 3.088/2011, a Rede de Atenção Psicossocial - RAPS. Esse atendimento 
pressupõe ainda a reinvenção da cidadania, onde esses indivíduos são compreendidos 
como sujeitos sociais e políticos além da transformação epistemológica (processo de 
repensar, desconstruir e reconstruir conceitos), técnico-assistencial (organização e 
cuidados), jurídico-política (normalização dos termos) e sociocultural (abrange toda a 
sociedade). Esse modelo ainda é frágil e existem muitas resistências apesar do intenso 
movimento de luta antimanicomial.
2.2 Saúde Bucal
O atendimento odontológico é feito em Unidades Básicas de Saúde - UBS, com 
equipes atuando no tratamento dentário além de promoção e prevenção. O Ministério 
da Saúde em 2003, lançou a Política Nacional de Saúde Bucal, estabelecendo diretrizes 
para as ações de promoção e proteção à saúde bucal (informação e água fluoretada) com 
perspectivas de recuperação, evitando o agravamento dos problemas de saúde e reabilitação 
(integral e parcial) com desenvolvimento em níveis destacando que o campo prioritário de 
atendimento é a APS, reconhecendo a especificidade da criança e adolescente, adultos, 
15UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
idosos e gestantes, estabelecendo investimentos nos centros de referência de especialidades 
odontológicas - Creos em nível secundário e terciário de atenção, organizados de forma 
regionalizada para atendimentos cirúrgicos periodontais, dentísticade maior complexidade, 
dentre outros, preservando a gratuidade e integralidade, disponibilizando inclusive, órteses 
e próteses, exames diagnósticos e medicamentos necessários.
2.3 Atenção Farmacêutica
Apesar de muitos não saberem, todo cidadão tem direito à medicação para o 
seu tratamento e recuperação à saúde. Entretanto, não é a todo tipo de medicamento 
disponível em razão de livre escolha, mas atrelado a sua necessidade e disponibilidade 
nos diferentes níveis de atenção. Em 1971, é criada a Central de Medicamentos - Ceme, 
vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social e após ao Ministério da Saúde. 
Inicia-se assim a distribuição de medicamentos, com diversas fragilidades como a falta 
de adequação à necessidades regionais, desperdícios de investimentos em alguns tipos 
de medicamentos, dentre outros problemas de logística e distribuição, lacunas para os 
medicamentos de alto custo, prazo de validade, etc.
O novo formato composto pela Política Nacional de Medicamentos (Portaria n. 
3.916/1998) e pela Política Nacional de Assistência Farmacêutica, de 2004, envolve todas 
as esferas e gestores alinhadas a diretrizes para os medicamentos relacionados a adoção 
de medicamentos essenciais, regulamentação sanitária, reorganização da assistência, 
promoção do uso racional e da produção, desenvolvimento científico, tecnológico e 
capacitação de recursos humanos, garantia de segurança, eficácia e qualidade desses 
medicamentos. 
Na revisão dos medicamentos essenciais, está a Rename disponibilizado a lista 
oficial, atualizando constantemente os medicamentos a partir da lógica do SUS. Em 2005 
é criada a comissão Comare (Comissão técnica e multidisciplinar da Rename). Em 2017, 
por meio da portaria n. 1.897, é publicada a nova versão (classificação por níveis de 
complexidade e alfabética conforme recomendação da Organização Mundial de Saúde - 
OMS), substituindo a de 2014, com gestão compartilhadas entre as federações e/ou por tipo 
de componentes, compreendendo os componentes: básico (Cbaf), estratégico (Cesaf) e 
especializado (Ceaf), e insumos e uso hospitalar. 
Embora haja a fundamentação legal (cobertura universal, integral e de qualidade) 
o que vemos ainda é a negação do direito, a omissão dos gestores, o não acesso aos 
medicamentos e insumos, fazendo com que a população busque por meio de ações judiciais 
a exigibilidade de seu direito.
16UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
3. Política Nacional da Humanização - PNH
Proposta em 2003, tem como objetivo humanizar os processos de gestão e 
assistência na área da Saúde evidenciadas na implementação do SUS, propondo 
principalmente o fomento à comunicação entre os componentes humanos, no intuito de 
melhorar o processos, por meio de: princípios, métodos, diretrizes e dispositivos que servem 
de orientação para a prática dos princípios da Humanização, quais sejam (BRASIL, 2011d 
APUD HACK, 2019):
3.1 Princípios - transversalidade, indissociabilidade na atenção e gestão, 
protagonismo, corresponsabilidade e autonomia dos sujeitos e coletivos.
3.2 Métodos - tríplice inclusão, inclusão dos diferentes sujeitos, analisadores 
sociais e do coletivo.
3.3 Diretrizes - clínica ampliada, co-gestão, acolhimento, valorização do trabalho 
e trabalhador, defesa dos direitos dos usuários, fomento à grupalidades, 
coletivos e redes, construção da memória SUS que dá certo.
3.4 Dispositivos - Grupos de trabalho e Câmara Técnica de Humanização, colegiado 
gestor, contrato de gestão, escuta qualificada para usuários e trabalhadores 
da saúde, visita aberta, direito a acompanhante, programa de formação do 
trabalhador e comunidade ampliada de pesquisa, equipe transdisciplinar de 
referência e apoio matricial, projetos co geridos de ambiência, acolhimento 
com classificação de riscos, projeto terapêutico singular e de saúde coletiva, 
projeto memória do SUS que dá certo. 
De acordo com Hack (2019), os resultados pretendidos e alcançados na PNH está 
diretamente atrelada a Qualidade na prestação dos serviços da saúde, ou seja, visa diminuir 
filas e agilizar o atendimento, melhorar o fluxo de informação, maior resolutividade do serviço 
na área da saúde, melhores condições de vida para o trabalhador e para o usuário do serviço 
SUS, garantir os direitos dos cidadãos, dentre outras formas de melhorar continuamente a 
prestação dos serviços na área da saúde.
As políticas públicas de saúde no Brasil estão relacionadas a diversos momentos 
históricos envolvendo descobertas científicas, a situação econômica e questões sociais, na 
qual a saúde do sistema Brasileiro passa por diversas fases, sendo modificada ao longo 
dos séculos e visando a sua qualificação até o momento que conhecemos hoje com a 
implementação do SUS (SOLHA, 2014).
No nosso próximo Tópico, vamos continuar essa trajetória histórica, dando continuidade 
aos investimentos na área da saúde, e a criação dessas políticas, que se estabeleceram 
como prioridade, porém visando o desenvolvimento econômico, no século XX.
17UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
3 SANITARISMO CAMPANHISTA DO INÍCIO DO SÉCULO XX
 
De acordo com Oliveira (2016, p.1), no século XX, o Estado investiu em imunização 
para evitar o alastramento das doenças, ou seja, o Estado torna “a vacina obrigatória, 
cujas intervenções eram impostas com severidade, transformando-se em caso de polícia”. 
Além da preocupação em relação às exportações, a outra preocupação eram os imigrantes, 
utilizados como mão de obra escrava, pois o seu adoecimento interferiria diretamente no 
desenvolvimento econômico, principalmente nas regiões urbanas.
Nesta época, as doenças como varíola e a hanseníase eram as que traziam maior 
atenção, por conta da forma de contágio, mas havia também a febre amarela e a malária. 
Neste sentido as intervenções do governo eram a partir de campanhas, imunização e 
controle sanitário, principalmente porque elas aumentavam devido às condições insalubres 
de moradia e no espaço de trabalho. Esse modo de intervenção autoritária ficou conhecido 
como modelo campanhista ou sanitarismo campanhista, devido às estratégias de 
atuação muito semelhante à atuação de campanha dos militares (HACK, 2019).
Uma frase muito conhecida em nossos dias, e não obstante à época, era de que “os 
fins justificavam os meios”. De acordo com Polignano (2001) Apud Hack (2019, p.23), “o 
uso da força e da autoridade eram legitimados”, ou seja, o governo ordenava, e por força da 
rigidez da lei os agentes de saúde, munidos de poder de polícia entravam nas residências 
e vacinavam os moradores.
18UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
REFLITA
Na história das políticas públicas prevalece os interesses de mercado, pois eles se so-
bressaem às necessidades da população. E, permanece desta forma na atualidade?
Fonte: a autora
Segundo Hack (2019), uma das ações mais conhecidas historicamente foi a 
vacinação contra varíola em 1904, que ocorreu de forma compulsória, levando a uma 
revolta da vacina, na qual os cidadãos negavam-se a ser vacinados. E porque essa revolta? 
A explicação seria pela ignorância de que o processo de imunização poderia assegurar 
saúde às pessoas ou porque ocorria de forma totalmente desvinculada de um processo 
de educação? Ou por conta da falta de um esclarecimento sobre a necessidade desta 
imunização? Ou ainda, por causa das consequências deste procedimento? 
Nesta época, até mesmo para se conseguir um emprego, ser matriculado em uma 
escola ou habilitar documentos ou ainda viajar, era indispensável a apresentação da carteira 
de vacinação. Fato este, não diferente do que ainda ocorrem em algumas instituições de 
ensino de nosso país ou quando vamos viajar para um ou outro país. Com o movimento 
violento, segundo a Fiocrus (2005) Apud Hack (2019), a vacina deixou de ser obrigatória, 
mas apesar da queda, houve demanda espontânea em anos posterioresa epidemia de 
Varíola se tornou grave. Ainda segundo Hack (2019):
● Em 1918 com a gripe espanhola, evidencia-se a fragilidade do sistema de 
saúde, na qual foi criada a Liga Pró-Saneamento buscando uma reforma pela 
saúde, pois se tornava um entrave para o desenvolvimento do País. 
● Na mesma época, é criado o serviço de medicamentos para combater as 
endemias da época e fortalecer o ministério responsável pela gestão e, 
● Em 1921 há a expansão dos serviços de saúde para o capital internacional.
 
A atitude do Estado se torna mais agressiva principalmente quando há o contágio 
de Lepra e Tuberculose, cujas internações eram compulsórias, exigindo o afastamento do 
doente, levando-os à exclusão social, se traduzindo como desrespeito à dignidade humana. 
Registrava-se em alguns casos, fragilidades nos diagnósticos, levando pacientes a serem 
internados em Sanatórios, com diagnósticos de doenças mentais, por interesses privados, 
significando uma forma de controle da sociedade (HACK, 2019).
19UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
SAIBA MAIS
O Hospital Colônia de Barbacena (MG) tornou-se conhecido como o “Holocausto Brasi-
leiro”, dado às inúmeras violências e mortes ocorridas no estabelecimento. O livro tem 
como título: Holocausto Brasileiro: vida, genocídio e 60 mil mortes ocorridas no maior 
hospício do Brasil, e o documentário, de 2016,chama-se Holocausto Brasileiro.
Fonte: HACK, 2019.
20UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
4 MINISTÉRIO DA SAÚDE: CRIAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
O Ministério da Saúde foi criado em 1953 por Getúlio Vargas, a partir da Lei n. 1920. 
Até então o Ministério da Saúde era parte do Ministério da Saúde, Educação e Cultura, 
com a finalidade de organizar e formular planos e programas voltados para a promoção, a 
prevenção e a assistência à saúde da população (OLIVEIRA, 2012). 
De acordo com Oliveira (2012, p. 37), os acontecimentos no âmbito da saúde, 
considerados significativos está relacionada à “criação do Ministério da Saúde em 1953 
e a reorganização dos serviços de controle das endemias rurais” [...], pois eles são 
relacionados [...] “a política de saúde pública da prevenção de doenças transmissíveis” [...] 
e previdenciária, que era restrita aos contribuintes e seus dependentes.
De acordo com Borges (2002, p. 3) até a década de 60, “a assistência à saúde 
caracterizou-e basicamente pelo modelo médico-sanitário com duas vertentes bastantes 
distintas”, sendo: 1 - epidemiológica - pautada unicamente no controle de doenças em 
escala social e, 2 - clínica - oferecer atendimento médico a quem fizesse parte do sistema 
previdenciário.
De acordo com Oliveira (2012), o Ministério da Saúde já passou por diversas 
reformas, buscando sua estruturação. Em 1974, por exemplo, englobava as secretarias de 
Saúde e de Assistência Médica, passando a formar a Secretaria Nacional de Saúde. 
Com a exclusão de determinados segmentos da saúde no atendimento público e 
diversos problemas relacionados às questões econômico sociais, alguns profissionais se 
mobilizam, dentre eles, políticos, sindicalistas, etc., trazendo novas formas de pensar a 
21UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
saúde pública, que se fortaleceu com o movimento sanitário da década de 70, denominado 
movimento sanitário, cujos principais locais destes eixos norteadores foram as universidades, 
onde a saúde era discutida criticamente.
É nessa época, que as discussões giravam em torno da saúde pública do país, 
tratando sobre temas como a participação popular, a democratização das condições de 
trabalho, a humanização no atendimento, ou seja, buscar a resolutividade. 
Para Borges (2002, p. 5) “o subsistema público foi se tornando cada vez mais 
precário” e foi nesta base de conflitos que foram [...] “se fortalecendo os movimentos em 
defesa da reforma Sanitária” levando a “aprovação do SUS no final da década de 80”. Ainda 
segundo o Borges (op.cit.), o movimento da Reforma, buscou também a democracia, e foi 
com a realização do Simpósio Nacional de Políticas de Saúde em 1979, que se propuseram 
novas orientações na área da saúde, já pensando na integralidade e descentralização da 
saúde, porém não se priorizou essas novas propostas nesta época.
Somente na década de 80, a partir da Constituição Federal de 1988, determinou-se 
que era o dever do Estado garantir saúde a toda a população, época, da criação do Sistema 
Único de Saúde (SUS). Nos anos 80 e 90 se fortalece o processo de redemocratização do 
país acompanhado por profundas crises nas políticas em Saúde. Nessas décadas, segundo 
Campos (1997a) apud Borges (2002, p. 5), “a saúde funcionou dentro de um sistema plural, 
onde vários modelos diferentes de assistência conviveram - um subsistema público, um 
privado e um liberal”.
Segundo Oliveira (2012), em geral, em programas de governo neoliberal, existe a 
crença de que o Estado deve ser mínimo. Desta forma, cada pessoa cidadã, deveria ser 
responsável pela sua saúde, afinal, é para isso que existem os planos de saúde e privados, 
cabendo ao Estado apenas demandas não atendidas pelo Mercado. No Brasil, temos as 
duas formas de prestação de serviços. Parte dela para o Estado, que assume geralmente 
os custos mais caros não cobertos pelos Planos de Saúde e parte para o mercado privado. 
Mas, a luta pela reforma sanitária, como aponta Fleury (1997) apud Borges (2002, p.5):
[...] está intimamente ligada à democracia, na medida em que havia em suas 
propostas, formulações doutrinárias para o encontro de ideais igualitários e 
a tentativa de transformações das políticas públicas, através da regulamen-
tação e responsabilização do Estado pela proteção à saúde dos cidadãos.
Esta época ficou caracterizada por lutas pela democratização na área da saúde, 
principalmente, pela necessidade que a população tinha do acesso à saúde.
22UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
5 LUTAS PELA DEMOCRATIZAÇÃO DO ACESSO À SAÚDE
Na década de 30, segundo Côrtes et al (2009, p. 41), o Conselho era mais um órgão 
consultivo do Ministério da Educação e da Saúde Pública, sendo somente na década de 90 
que seu papel é redefinido como “palco central dos embates sobre a reforma do sistema 
brasileiro de Saúde [...] e [...] “se torna um canal para a representação dos interesses dos 
atores diante do Estado”. E, como foi essa evolução? 
De acordo com Borges (2002), diversas Conferências Nacionais de Saúde (CNS), 
instituídas pela Lei n.378 de 1937 em diante avaliam o desenvolvimento no campo da 
saúde. Em 1963, realizou-se a III CNS e nos movimentos se reivindicava o direito Universal 
a um Sistema de Saúde, buscando a melhoria do bem estar da saúde Brasileira.
De acordo com Lopes (2019), a partir da década de 60 houve uma maior participação 
dos indivíduos da sociedade civil na política. Mas foi em 1986, antes da Constituição Federal 
de 1988, de acordo com Borges (2002) e Baptista (2007), na 8ª Conferência Nacional da 
Saúde que os principais temas foram abordados, dentre eles, o direito, a reformulação do 
sistema e o financiamento setorial, na qual a saúde passou englobando outras questões 
importantes como: as condições de alimentação, habitação, renda, meio ambiente, trabalho, 
transporte, lazer, dentre outras.
Nesta época, de acordo com Baptista (2008, p.45-45) o cenário da década de 80:
23UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
[...] iniciou-se em clima de redemocratização, crise política, social e institu-
cional do Estado Nacional. A área social e, em especial, a previdência social 
vivia uma crise profunda, assumindo medidas de racionalização e reestrutu-
ração do sistema. No âmbito da saúde, o movimento da Reforma Sanitária 
indicava propostas de expansão da área de assistência médica e previdên-
cia, intensificando os conflitos de interesse com a previdência social e envol-
vendo poder institucional e pressões do setorprivado.
Segundo os autores, Côrtez et al. (2009, p.52), até a reformulação da década de 
90, o conselho era considerando um “conselho de notáveis”. A participação da sociedade 
se deu em outros espaços, aparecendo em destaque a Comissão Nacional da Reforma 
Sanitária com representação da população e de trabalhadores da saúde, considerado um 
embrião da nova composição dos conselhos.
Para Hack (2019), o êxito da população na CF de 1988 não está atrelado apenas 
ao direito à saúde, mas também à sua dimensão democrática, ou seja, à participação do 
cidadão na condução política do País, pois não se trata apenas de voto, e sim de democracia 
participativa (participação do cidadão na gestão pública) a partir da iniciativa popular, 
do plebiscito e do referendo. Isso significa Controle Social (elaboração, implantação e 
fiscalização) das Políticas Públicas.
Segundo Lopes (2019), uma das formas de participação, já previstos em leis e 
políticas governamentais, são os conselhos gestores. Esses conselhos são formas 
institucionalizadas de participação da comunidade nas políticas públicas. De acordo com 
Cortês et al (2009), antes mesmo da promulgação da Lei n.8142, o antigo conselho de 
saúde, já não existia mais, o conselho continuou integrando o Ministério da saúde, porém, 
agora com caráter deliberativo.
Sua regulamentação, segundo Hack (2019), de forma mais específica, ocorre 
em 1990, com a Lei de n. 8.142 com a criação dos Conselhos (espaços permanentes e 
legítimos de discussão e tomada de decisões de conselheiros, ou seja, decisões de caráter 
deliberativos, na área da saúde nos níveis Municipal, Estadual e Federal, com diversas 
competências conforme Resolução n. 333/2003 do CNS-Conselho Nacional de Saúde) e 
posteriormente com as Conferências em Saúde (encontros ampliados, com representantes 
governamentais e da sociedade civil - delegados). Nestas conferências é que são discutidas 
as políticas específicas e o desenvolvimento da política de saúde, com caráter deliberativo.
24UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
SAIBA MAIS
O Cidadão pode participar das assembléias dos conselhos e das conferências em saú-
de. Nestes espaços, entretanto, ele pode participar apenas como ouvinte, porém tem 
direito à voz quando quer expressar sua opinião, porém sem direito a voto.
Fonte: a autora
É importante salientar, conforme Lopes (2010, p.22), “para que o cidadão exerça 
sua participação, deve lutar organizadamente, pela divisão de responsabilidades dentro do 
governo, no intuito de instituir uma linguagem democrática não excludente” nesses espaços 
participativos.
25UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Logo no início desta unidade compreendemos um pouco mais sobre as definições 
de políticas públicas e políticas de saúde. Como pudemos perceber as políticas da saúde 
são parte integrante das políticas públicas, entendidas aqui como ações voltadas ao campo 
social orientadas pelas políticas de Estado que visam principalmente ao bem-estar público. 
Neste sentido, as políticas na saúde pública visam a promover, proteger e recuperar a 
saúde das pessoas em uma sociedade.
Na área das Políticas Públicas em Saúde, você pode perceber, que ela se destina 
a públicos específicos como a mulher, o homem, as crianças e adolescentes, a pessoa 
idosa e indígenas, bem como promove o atendimentos voltados à saúde mental, bucal e 
farmacêutica, tanto na saúde básica, de atenção hospitalar, de atenção às Urgências, e de 
promoção à saúde, além das políticas de Humanização.
Analisando o contexto histórico das políticas públicas, percebemos que desde 
1808 com a colonização portuguesa no Brasil, já haviam ações voltadas à saúde pública, 
entretanto as intervenções eram no sentido de evitar o alastramento de doenças contagiosas, 
como por exemplo a varíola e a lepra. Neste sentido, as intervenções governamentais eram 
realizados por meio de campanhas, imunização e controle sanitário, de modo autoritário, 
ou seja, com uma atuação semelhante à campanha dos militares sendo conhecida como 
modelo campanhista ou sanitarismo campanhista.
Até chegar ao modelo de saúde que conhecemos hoje, a saúde pública passou 
por diversas reformas, desde a criação do Ministério da Saúde, primeiro porque atuava 
unicamente no controle de doenças em escala social e porque oferecia atendimento médico 
a quem fizesse parte do sistema previdenciário, levando à uma precariedade da saúde 
individual para boa parte da sociedade. A reforma sanitária está relacionada à integralidade 
e descentralização da saúde e a democratização da sociedade, ou seja, a participação nas 
políticas públicas. Isto vem a englobar outras vertentes como as condições de alimentação, 
habitação, renda, meio ambiente, trabalho, dentre outros na área da saúde. Somente ao 
final da década de 80, com a Constituição de 1988, que se adota o modelo de seguridade 
social.
Um Abraço e até a próxima Unidade!
26UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
LEITURA COMPLEMENTAR 
Segundo a Organização Pan-Americana (OPAS, 2003), os problemas de saúde 
mais recorrentes neste segmento populacional (Quilombolas) estão associados às 
desigualdades históricas que condicionam a pobreza e reduzem o acesso aos serviços 
de saúde. A luta do movimento negro possibilitou essa mudança de olhar. A Marcha Zumbi 
dos Palmares, ocorrida em 1995, resultou na criação do Grupo de Trabalho Interministerial 
para a Valorização da População Negra. No ano seguinte, o Grupo de Trabalho realizou 
em Brasília a mesa-redonda intitulada “Saúde da População Negra”, que contou com a 
participação de cientistas, sociedade civil organizada, médicos e técnicos do Ministério 
da Saúde, cujo relatório final passou a fazer parte das bases conceituais sobre o assunto. 
Alguns anos depois, no âmbito do Ministério da Saúde, houve a criação do Comitê Técnico 
de Saúde da População Negra, por meio da Portaria nº 1.678/2004 e, posteriormente, foi 
instituída a Política Nacional de Saúde Integral da População Negra, por meio da Portaria 
nº 992/2009.
No contexto específico das comunidades quilombolas, em 2006, o Ministério da 
Saúde (MS) garantiu o acréscimo de 50% nos valores repassados por equipes de saúde a 
municípios que atendessem populações quilombolas e de assentamentos de reforma agrária, 
conforme a Portaria nº 822/GM/MS, alterando os critérios de definição das modalidades da 
Estratégia Saúde da Família. As comunidades quilombolas também foram referidas em 
outros documentos, como na Política Nacional de Saúde Integral da População Negra, em 
2009, e na Política Nacional de Saúde Integral das Populações do Campo e da Floresta, 
instituída pela Portaria nº 2.866/2011.
Contudo, estudos apontam que os gestores municipais não compreendem o 
princípio da equidade do SUS (Sistema Único de Saúde), desconhecem a política específica 
para a população negra, além de não reconhecerem a importância do acréscimo de 50% 
dos valores repassados pelo governo federal aos municípios que registram atendimento às 
comunidades. O movimento negro, em especial o movimento quilombola, tem contribuído 
para dar visibilidade às comunidades. No entanto, por mais que a luta tenha avançado nos 
últimos anos, ainda há uma invisibilidade quanto à presença das comunidades nos serviços 
públicos de saúde. Esta falta de reconhecimento da presença destes grupos dificulta a 
construção de uma política pública de saúde que dê conta das especificidades, bem como 
impossibilita a busca dos recursos públicos para a construção desta política. 
Fonte: MELLO, W.F. Comunidades quilombolas e políticas de saúde. 2017. 
Texto extraído parcialmente: <https://terradedireitos.org.br/acervo/artigos/comunidades-quilombolas-e-
politicas-de-saude/22602>. Acesso em: 15 nov. 2019.
27UNIDADE I Políticas Públicas em Saúde: Definição e Histórico
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: Políticas e Sistema de Saúde no BrasilOrganizadores: Lígia Giovanella, Sarah Escorel, Lenaura de 
Vasconcelos Costa Lobato, José Carvalho de Noronha, Antonio 
Ivo de Carvalho
Editora: Fiocruz
Ano: 2008
Sinopse: Como desconhecer o que é a política de saúde, o que 
é o Sistema Único de Saúde (SUS), os determinantes sociais, 
as condições de saúde e as desigualdades do acesso no Brasil? 
Esta obra consolida o conhecimento crítico sobre o sistema de 
saúde brasileiro produzido ao longo dos últimos trinta anos. Ele 
inclui os eixos de análise individual/coletivo, clínico/epidemiológico 
e público/privado, além de congregar autores com experiência 
na gestão de serviços e do próprio sistema, nos três níveis da 
federação. 
FILME/VÍDEO 
Título: Políticas de Saúde no Brasil: um Século de Luta pelo Direito 
à Saúde
Ano: 2006
Sinopse: Esse vídeo, feito pelo Ministério da Saúde, aborda de 
maneira leve, divertida e pedagógica, a história das políticas de 
saúde no Brasil, destacando os mecanismos que foram criados 
para a implantação do SUS. Sua narrativa central mostra como 
a saúde era considerada, no início do século XX, um dever da 
população, com as práticas sanitárias implantadas autoritariamente 
pelo Estado, de modo articulado aos interesses do capital, e como, 
no decorrer do século, através da luta popular, essa relação se 
inverteu, passando a ser considerada, a partir da Constituição de 
1988, um direito do cidadão e um dever do Estado.
Disponível em:
<https://www.youtube.com/watch?v=L7NzqtspLpc>
28
Plano de Estudo:
• Sistema Único de Saúde (SUS)
• Antecedentes Históricos do SUS
• Constituição de 1988 e a criação do SUS
• Lei Orgânica da Saúde (LOS) nº 8.080/90 e nº 8.142/90
• Universalização do acesso à saúde: avanços e obstáculos
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar e contextualizar o Sistema Único de Saúde (SUS)
• Conhecer os antecedentes e Histórico do SUS
• Compreender como se deu a criação do SUS e a Constituição de 1988
• Conhecer os fundamentos da Lei Orgânica da Saúde 
• Compreender o princípio da universalização do acesso à saúde, os seus avanços e 
obstáculos
UNIDADE II
Sistema Único de Saúde (SUS)
Professora Mestre Mirian Aparecida Micarelli Struett
29UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
INTRODUÇÃO
Prezado (a) aluno (a)!
Nesta Unidade iremos aprofundar um pouco mais o vosso conhecimento sobre o 
Sistema Único de Saúde (SUS). Portanto, iniciaremos com a contextualização e os conceitos 
e responsabilidades no Sistema Único de Saúde (SUS), apresentando seus antecedentes 
históricos buscando compreender como se deu a sua criação e como a Constituição de 
1988 corrobora para sua criação. Em seguida você irá conhecer os fundamentos da Lei 
Orgânica da Saúde (LOS) e compreender a relação entre a universalização do acesso à 
saúde, bem como dos avanços e obstáculos do SUS.
Neste sentido, logo no início traçaremos uma visão geral do SUS, apresentando seus 
princípios e diretrizes, abrangência, responsabilidades e importância na Sociedade, bem 
alguns dos resultados obtidos após sua criação. Em seguida, traçaremos os antecedentes 
históricos do SUS que se inicia na saúde da Colônia e do Império, passando pela saúde 
na República, Institucionalização da saúde Pública e movimento sanitário culminando da 
Constituição de 1988 e na criação do SUS. A Constituição Federal é um grande marco para 
a população Brasileira e nela estão presentes alguns princípios fundamentais para garantir 
a Saúde das pessoas.
Dando continuidade, conheceremos um pouco do que tratam as Leis 8080 e 8142 
de 1990, cujas leis que irão proporcionar um melhor entendimento sobre como o SUS irá 
funcionar para atender aos objetivos propostos na Constituição Federal de 1988, sobre as 
políticas de saúde, a participação popular e repasses de recursos para o funcionamento do 
SUS. 
E, ao final desta unidade, trataremos sobre a Universalização da Saúde, 
apresentando os avanços e os obstáculos no Brasil, para o atendimento deste princípio 
fundamental.
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado.
30UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
1 SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE (SUS)
De acordo com o Conselho Nacional dos Secretários de Saúde (CONASS, 2011), 
o Sistema Único de Saúde (SUS) é constituído por um conjunto de ações e de serviços 
de saúde gerenciado pela gestão pública. Ele é organizado em redes regionalizadas e 
hierarquizadas no Brasil inteiro, com direção única em cada esfera de governo, entretanto 
sua estrutura não é isolada quando se trata da promoção dos direitos dos cidadãos. Portanto 
as ações do SUS fazem parte do contexto das Políticas Públicas de Seguridade social 
(saúde, previdência e Assistência Social).
Algumas correntes de pensamento tratam o Sistema Único de Saúde (SUS) como 
algo acabado e fazem comparações. Entretanto, ele não está acabado, pois se apresenta 
por princípios e diretrizes em contínua transformação. Neste sentido, Elias (2008, p.14) de 
maneira sintética descreve:
O SUS são princípios e diretrizes. O SUS fundamenta-se em três princípios: 
universalidade, igualdade e equidade. A equidade como princípio comple-
mentar ao da igualdade significa tratar todas as diferenças em busca da 
igualdade. As diretrizes do SUS são três: descentralização, participação da 
comunidade através dos Conselhos de Saúde e o atendimento integral, ou 
seja, prover as ações curativas e as ações preventivas necessárias.
As ideias que construíram o SUS foram legitimadas da seguinte forma (BRASIL, 
1988 Apud SOLHA, 2014, p. 15):
A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo mediante políticas 
sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros 
agravos e ao acesso universal e igualitário às ações de serviços para sua 
promoção, proteção e recuperação.
31UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
REFLITA 
A construção da saúde é de responsabilidade única do SUS ou de toda a sociedade?
Para CONASS (2011) e SOLHA (2014), este dever deve ser cumprido nas três 
esferas do poder público (Federal, Estadual e Municipal) conforme estabelecido pela Lei n. 
8080/90, em seu artigo 9º a direção deve ser única em cada esfera e deve contemplar a 
participação da comunidade na gestão do SUS relacionadas às transferências de recursos 
dentre outras providências conforme estabelecido pela Lei n. 8142/90, da qual trataremos 
nos tópicos seguintes, ainda nesta unidade.
De acordo com Solha (2014, p. 15) “a construção da saúde não seria responsabilidade 
única do SUS, mas que todos os setores da sociedade devem participar ativamente [...] 
pois as condições de vida são fundamentais para elevar o nível de saúde das populações”.
Em síntese, o SUS foi criado pela Constituição Federal (CF), também chamada de 
“Constituinte Cidadã” em 1988, e regulamentado pelas Leis n. 8080 e 8142 de 1990. As 
duas leis juntas foram a Lei Orgânica da Saúde (LOS), assunto que trataremos em outros 
tópicos desta unidade e nas próximas unidades deste livro.
O SUS ao longo das últimas duas décadas, consolidou-se como a maior Política 
de Estado por promover a inclusão e justiça social. Portanto, o SUS deve ofertar a todos 
indistintamente “um conjunto de serviços sanitária e socialmente necessários, com base em 
protocolos clínicos e diretrizes terapêuticas e por meio de amplo movimento de discussão 
envolvendo os gestores da saúde na Comissão Intergestores Tripartite e o Conselho 
Nacional de Saúde” (CONASS, 2011, p. 29).
A partir das definições legais da CF e da Lei Orgânica da Saúde (LOS), iniciou-se o 
processo de implantação do SUS pactuado ao Ministério da Saúde, CONASS e Conasems 
(Conselho Nacional das Secretarias Municipais). Todo o processo de construção do SUS, 
foi orientado pelas Normas Operacionais SUS (NOB-SUS) instituídas a partir de portarias 
ministeriais, para definição de competências em cada esfera e a forma de receber os 
repasses de recursos do Fundo Nacional da Saúde, a exemplo disto, foram criadas as NOB-
SUS 01/91, NOB-SUS 01/92,NOB-SUS01/93 e NOB-SUS 01/96. Já em 2001 e 2002 foram 
publicadas as NOB-SUS 01/01 e 01/02 da Assistência à Saúde. Essas normas têm como 
objetivos para o SUS: induzir/estimular mudanças, aprofundar/reorientar implementação e 
a definir objetivos (estratégicos, prioridades, diretrizes e movimentos tático-operacionais), 
regular as relações entre os gestores e normatizar (CONASS, 2011; SOLHAS, 2014).
32UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
SAIBA MAIS
O Sistema Único de Saúde (SUS) é um dos maiores e mais complexos sistemas de 
saúde pública do mundo, abrangendo desde o simples atendimento para avaliação da 
pressão arterial, por meio da Atenção Primária, até o transplante de órgãos, garantindo 
acesso integral, universal e gratuito para toda a população do país. A atenção integral à 
saúde, e não somente aos cuidados assistenciais, passou a ser um direito de todos os 
brasileiros, desde a gestação e por toda a vida, com foco na saúde com qualidade de 
vida, visando a prevenção e a promoção da saúde. Conheça a estrutura, os princípios e 
funcionamento do SUS na sua íntegra, acessando o link a seguir:
Disponível em: <http://www.saude.gov.br/sistema-unico-de-saude#o-que-e>
A seguir, no próximo tópico, vamos conhecer um pouco sobre os antecedentes 
do Sistema Único de Saúde, que começa com a Administração Portuguesa no Brasil, 
demonstrando como era a saúde na época do Império, a saúde da República até a 
institucionalização da saúde pública, bem como do movimento da reforma sanitária até a 
criação do SUS.
33UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO SUS
A Administração Portuguesa no Brasil no século XVIII, buscava o combate às causas 
das doenças, até então não se falava sobre saúde e sociedade, cuja finalidade médica e do 
Estado era evitar a morte. A partir do século XIX inicia-se um processo de transformação 
econômico-política no Brasil, nascendo a medicina social com duas características (reflexão 
e prática médica no meio urbano e apoio científico indispensável ao exercício do poder do 
Estado). Desta forma, efetivamente no século XX iniciam-se as Políticas Públicas, visando 
a enfrentar as questões sanitárias no país (CONASS, 2011):
A Saúde na Colônia e no Império 
● Com a vinda da Coroa Portuguesa, a saúde na colônia e no Império iniciaram-se 
na cidade do Rio de Janeiro, considerado como centro das ações sanitárias. Era 
necessário criar centros de formação de médicos. Por ordem real, iniciam-se as 
academias médico-cirúrgicas no RJ e na Bahia. 
● Em 1829 foi criado a Junta de Higiene Pública, considerado ineficaz, em 1851 
se transforma em Junta Central de Higiene Pública com objetivos de inspeção, 
vacinação, controle do exercício da medicina e a política sanitária da terra 
englobando inspeção de alimentos, farmácias, armazéns de mantimentos, 
dentre outros. 
34UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
● Até 1850 as atividades relacionadas à saúde pública eram relacionadas às 
atribuições sanitárias às juntas e o controle de navios e saúde dos portos, ou 
seja, controle mínimo do capital do Império. 
● A junta não resolveu totalmente a saúde pública, mas marca uma nova etapa 
da higiene pública, mantida até século XIX. Esse período termina sem alcançar 
os efeitos desejados, ou seja, sem que o Estado viesse a solucionar os graves 
problemas de saúde.
A Saúde na República 
● Com a ideia de modernizar o Brasil, a Proclamação da República em 1889, vê 
a necessidade de atualizar economia/sociedade redefinindo os trabalhadores 
como capital humano, e neste contexto a medicina assume papel de guia 
para assuntos sanitários. Nesta época, o Brasil era mais rural e apresentava 
um contingente de 70% de analfabetos e doentes, com intensos conflitos 
entre capital e trabalho e no âmbito de políticas sociais, cabia aos Estados a 
responsabilidade da saúde, saneamento e educação. 
● As políticas de saúde, com início final da década de 1910, buscava a consciência 
política sobre o modelo sanitário a ser adotado. No início do século XX, Rio de 
Janeiro, apresentava um quadro sanitário caótico com diversas doenças graves 
(varíola, malária, febre amarela e a peste), levando os navios estrangeiros a não 
quererem atracar no Porto do RJ. Exigia assim, uma intervenção Estatal nas 
questões relativas à saúde. 
● A atenção para as epidemias da cidade, como a peste bubônica de 1899, no porto 
de Santos dá início a pesquisas no Instituto Soroterápico Federal, transformado 
posteriormente em Fundação Oswaldo Cruz e no Instituto Butantan-SP formando 
médicos com influência da pesquisa da França e Alemanha com concepção 
para doenças transmissíveis e propostas de ações na política pública. 
● Outros nomes como Carlos Chagas, Adolpho Lutz, Arthur Neiva e Vital Brasil, 
destacam-se rumo a Saúde Pública e criação de instituições com um ativo 
movimento de reforma sanitária sob a liderança de médicos higienistas com a 
criação do Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP) em 1920. 
● Medidas de proteção social - assistência médica tem papel legal como política pública 
em 1923 com a aprovação da Lei Elói Chaves. Nesta época, os trabalhadores se 
organizavam para lidar com problemas de invalidez, doença e morte. 
35UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
● Cria-se as Caixas de Aposentadorias (CAPs), dando início a responsabilidade 
do Estado pela a regulação dessas concessões de benefícios e serviços e da 
assistência médica, sem no entanto participar diretamente do custeio das caixas, 
ou seja, era mantido por empregados e empregadores. Somente na década de 
60, o rural é contemplado com a criação do FUNRURAL.
Institucionalização da Saúde Pública 
● A década de 30 (Governo Vargas) é um marco nas políticas sociais no Brasil. 
Em 1937, com a promulgação da nova Constituição reforça-se o centralismo e 
a autoridade (ditadura no Brasil) e na déc. 40 há a imposição de um Sindicato 
com exigência de pagamento de contribuição sindical. 
● Em 1943 é homologada a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) e a massa 
assalariada é o ponto de sustentação política do governo e ao mesmo tempo 
criam-se a estrutura sindical do Estado. 
● Em relação à Previdência Social, o antigo CAPs é substituído pelos Institutos 
de Aposentadorias e Pensões (IAP). A principal mudança consistiu na criação 
do Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP), fazendo a prestação de 
serviços para os pré-cidadãos, ou seja, que não tinham emprego formalizado. 
● Com a nova constituição de 1946, ainda no governo Vargas, inicia-se uma 
experiência democrática, com estrutura em múltiplos programas e serviços de 
campanhas e ações sanitárias, com novos contornos políticos/sociais até 1964. 
Alguns marcos constitucionais são: a criação do ministério da saúde em 1953 e 
a reorganização dos serviços do Departamento Nacional de Endemias Rurais 
em 1956, a campanha nacional (Lepra, malária, etc. )de 1958 a 1964, a 3ª 
conferência em saúde em 1963 (último evento da experiência democrática).
● No período militar (1964-84) houve o predomínio financeiro das instituições 
previdenciárias afetando profundamente a medicina previdenciária e saúde 
pública. 
● Em 1966 as IAPs foram unificadas como Instituto Nacional de Previdência 
Social (INPS), gerenciado pelo Estado e a saúde pública é relegada a segundo 
plano tornando-se ineficaz e conservadora, com atuação somente a campanhas 
de baixa eficácia e diversos problemas sociais (altas taxas de mortalidade, 
repressão política, recessão, etc).
36UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
● Na década de 70, houve uma maior expansão da assistência médica, com a 
construção e reforma de clínicas e hospitais privados financiados pela Previdência 
Social, com enfoque na medicina curativa. Esses repasses tornaram-se fonte 
de corrupção. 
● Em 1975 o modelo da ditadura militar entra em crise, por ter sido ineficaz em 
solucionar os problemas coletivos de saúde (mortalidade, endemias,epidemias, 
etc.), custos altos, redução de receitas, incapacidade de atendimento a todos os 
marginalizados (sem carteira), desvios de verba e não repasses da União para 
o sistema tripartite (empregador, empregado e união).
Movimento Sanitário 
● Marcado por movimentos sociais e denúncias da situação é discutido em 
Congressos, as doenças e degradação da qualidade de vida das pessoas. Em 
1968 é incorporado à medicina preventiva nas faculdades, com a criação dos 
Departamentos de Medicina Preventiva (DMPs).
● Há uma forte crítica aos efeitos da medicalização, com a valorização da medicina 
tradicional, com programas alternativos de medicina comunitária focados na 
atenção primária realizado por pessoal não qualificado.
● Em 78 é discutida a elitização da prática médica, e o foco passa a ser a saúde 
coletiva. Houve um confronto teórico com o movimento preventivista liberal com 
diálogos reformista tendo como base conceitual correntes marxistas, já iniciada 
em 1974 com críticas do regime e ressurgimento de movimento estudantil, da 
anistia e do novo sindicalismo.
● O II Plano Nacional de Desenvolvimento(PND), denunciava a carência de 
capacidade gerencial e estrutura técnica no campo social (saúde, infraestrutura 
de serviços urbanos) culminando na criação do Conselho de Desenvolvimento 
Social (CDS) para a criação de políticas sociais e sua legitimação, porém acabou 
criando pessoas com pensamentos contrários em seu setor.
● No Governo Geisel (1974-79), houveram propostas ao movimento sanitário 
privilegiando a medicina curativa e detrimento à preventiva de interesse 
coletivo, propiciando assim novamente à corrupção (procedimentos cirúrgicos 
desnecessários com excessos de ações médicas para a promoção do 
superfaturamento).
37UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
● No Governo Figueiredo, influenciado pelo II PND do governo Geisel pareceu mais 
promissor, entretanto não conseguiu concretizar a unificação dos Ministérios 
(previdência e da saúde) para alcançar resultados na reforma pretendida.
● Em 1980, criou-se o Programa Pró-saúde, chamada mais tarde de Prev-saúde 
(programa de atenção primária com atendimentos por nível de complexidade), 
porém sem mudar significativamente a rede hospitalar privada. Apesar do 
paradigma das reformas se incorporarem ao ideário do movimento sanitário, 
ainda havia uma forte contestação do sistema de saúde governamental, 
caracterizadas pelo apelo à democratização do Sistema, com participação 
popular, universalização dos serviços, etc.
● Em 1981 resultou o lançamento do pacote da previdência, com aumento de 
alíquotas de contribuição e, neste contexto, foi criado o Conselho Consultivo de 
Administração Previdenciária (CONASP) como organizador e racionalizador da 
assistência médica reorientando a assistência à Saúde com as ações integradas 
de saúde (AIS) por meio de convênios entre a maioria dos Estados e Municípios. 
Apesar de todos os problemas, significou um avanço na área ambulatorial, 
contratação de recursos humanos, articulação dos serviços municipais, revisão 
dos serviços privados e participação da população na gestão. No advento da 
Nova República, o movimento sanitário ocupa todos os espaços de discussão 
articulado com lideranças políticas. 
● Em 1985, chega ao fim o regime militar e aumenta a liderança do movimento 
sanitário. 
● Convoca-se a 8ª Conferência Nacional de Saúde(1986), com Sérgio Arouca, 
Presidente da Fundação Oswaldo Cruz, momento este de reformulação mais 
profunda no movimento de democratização da saúde e fortalecimento do 
sistema de saúde público, criando-se um documento base o conceito de saúde 
como “resultante das condições alimentação, habitação, educação, renda, meio 
ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse de 
terra e acesso aos serviços da saúde” (p.22).
● Ainda em 1986, ocorre a unificação do INAMPS com o Ministério da Saúde, na 
qual o setor saúde receberia recursos do INAMPS. Nesta Conferência, discute-
se a criação do Sistema Único de Saúde (SUS) como um novo arcabouço 
institucional com separação da saúde e da previdência.
● Com a Comissão da Reforma Sanitária, e a discussão sobre financiamento 
e operacionalização do SUS em 1987, criou-se o Sistema Unificado e 
38UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
Descentralizado de Saúde (SUDS), considerado como estágio evolutivo da 
AIS, transferiria os recursos do INAMPS para os serviços do Estado, mediante 
convênio, no intento de fazer com que os recursos forem adequadamente 
direcionados.
● O SUDS consistiu em uma estratégia junto com a Comissão Nacional de Reforma 
Sanitária (CNRS), criada em 1986, para reorientar as políticas de Saúde e dos 
serviços, enquanto se desenvolvesse a nova Constituição para a elaboração da 
legislação deste setor.
● Desta forma, a CNRS elaborou proposta para subsidiar a nova Lei do SUS, 
combatida pelos representantes do movimento sindical como insuficiente, 
porém chega à Assembleia Nacional Constituinte como discutida, legitimada e 
completa, sendo aprovada pela Constituinte de 1988.
Cabe lembrar, que antes da criação do SUS, o Ministério da Saúde desenvolvia 
promoção da saúde e prevenção de doenças (campanhas de vacinação e controle de 
endemias), beneficiando apenas a trabalhadores da economia formal e seus dependentes. 
Somente depois da CF de 1988 com a criação do SUS é que a saúde é reconhecida como 
direito universal, assunto que será tratado no próximo tópico com a Constituição de 1988 e 
a criação do SUS.
39UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
3 CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A CRIAÇÃO DO SUS
Em 1988 é promulgada a 8ª Constituição do Brasil, considerada como marco 
fundamental na redefinição das Políticas de Estado na área da Saúde Pública e de grande 
relevância, na qual é definido o novo conceito de saúde, na qual para se ter saúde é preciso 
ter acesso também à alimentação, moradia, emprego, lazer dentre outros fatores. Como já 
descrito no nosso primeiro tópico deste livro, a definição de saúde, de acordo com o artigo 
196 cita a saúde como “direito de todos e dever do Estado”, garantido mediante políticas 
sociais e econômicas “a redução do risco à doenças e outros agravos com acesso universal 
e igualitário às ações e serviços para a sua promoção, proteção e recuperação” (CONASS, 
2011, p. 25).
De acordo com FERREIRA (2008), a Constituição Federal de 1988 definiu como 
princípios do SUS: a Universalização, a Integralidade, a Descentralização, a Hierarquização 
e a Participação Popular. Assim, a CF em seu artigo 198, define as ações e serviços do 
SUS do seguinte modo (CONASS, 2011, p. 25):
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e 
hierarquizada e constituem em um sistema único, organizado de acordo com 
as seguintes diretrizes:
I. Descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II. Atendimento Integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem 
prejuízo dos serviços assistenciais;
III. Participação da comunidade.
Parágrafo Único - O Sistema Único de Saúde será financiado, com recursos 
do orçamento da seguridade social, da União, dos estados, do Distrito Fede-
ral e dos Municípios, além de outras fontes.
40UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
Este texto, apresenta a concepção do SUS voltada às necessidades da população, 
buscando resgatar o compromisso do Estado com o bem-estar da população, consolidando-o 
como um direito de cidadania. Em 1989, e com novas negociações, é promulgada uma lei 
complementar servindo como base operacional à reforma e o início da Construção do SUS.
Desta forma, as ações e serviços públicos de saúde e a contratação de serviços 
privados ou mediante convênio devem obedecer às diretrizes previstas no artigo 198 da 
CF de 1988 na qual seus princípios organizacionais e doutrinários estão relacionados às 
seguintes características (CONASS, 2011, p. 26):
 = Universalidade de acesso aos serviçosde saúde em todos os níveis de 
assistência;
 = Integralidade de assistência, com prioridade para as atividades preventivas, 
sem prejuízo dos serviços assistenciais;
 = Equidade;
 = Descentralização político-administrativa com direção única em cada esfera de 
governo
 = Conjugação dos recursos financeiros, tecnológicos, materiais e humanos 
da União dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios na prestação de 
serviços de assistência à saúde da população;
 = Participação da comunidade;
 = Regionalização e hierarquização.
Sousa, Lima e Jorge (2016) Apud Busato, Garcia e Rodrigues (2019) categorizam 
os princípios do SUS em doutrinários (universalidade, integralidade, igualdade e equidade) e 
organizativos (descentralização, regionalização, hierarquização e participação da comunidade).
SAIBA MAIS
Um grande desafio se coloca historicamente para os anos futuros, porque a fragmenta-
ção do Sistema SUS tem profundas raízes econômicas, políticas e culturais que o sus-
tenta, onde a Saúde “como direito de todos e dever do Estado não foi sustentada”. Neste 
sentido, se o financiamento da saúde não foi contemplado, não conseguimos avançar 
nesta questão porque na constituinte haviam muitos economistas que eram contrários à 
vinculação de receitas.
Disponível em: <http://www.conass.org.br/consensus/25-anos-da-constituicao-federal-brasileira-e-sus/>
41UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
4 LEI ORGÂNICA DA SAÚDE (LOS): LEI DE Nº 8.080/90 E DE Nº 8.142/90
Ambas as leis são resultado de um longo processo histórico e social, que visam 
a interferir nas condições de saúde e na Assistência prestada à população Brasileira. O 
SUS criado pela Constituição é regulamentada por essas Leis, ou seja, desde a instituição 
dessas Leis, “o SUS vem passando por importantes mudanças em razão do processo de 
descentralização das responsabilidades, das atribuições e dos recursos estabelecidos 
pelos Municípios”(CONASS, 2011, p. 32).
A Lei de nº 8.080 de 19 de setembro de 1990, aborda as condições para promover, 
proteger e recuperar a saúde, além da organização e o funcionamento dos serviços também 
relacionados à saúde. Essa Lei determina em seu art. 9º a direção que o SUS deve tomar, 
neste caso, a direção deve ser única em cada esfera de governo conforme Inciso I do artigo 
198 da Constituição Federal. 
Por esfera entende-se, o poder público federal (Ministério da Saúde), estadual e 
municipal (Secretaria da saúde). Trata-se também da organização, direção e gestão do SUS, 
da definição de competências e atribuições, do funcionamento e participação complementar 
dos serviços privados de assistência à saúde, da política de recursos humanos e recursos 
financeiros, gestão financeira, planejamento e orçamento (SANTOS; CARVALHO, 2018).
No Art. 5º da Lei nº 8.080/90 são apresentados os objetivos do SUS e no Art. 6º o 
campo de atuação do SUS, quais sejam (BRASIL, 1990a):
42UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
Art. 5º São objetivos do Sistema Único de Saúde SUS:
I - a identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes 
da saúde;
II - a formulação de política de saúde destinada a promover, nos campos eco-
nômico e social, a observância do disposto no § 1º do art. 2º desta lei;
III - a assistência às pessoas por intermédio de ações de promoção, proteção 
e recuperação da saúde, com a realização integrada das ações assistenciais 
e das atividades preventivas.
Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de 
Saúde (SUS):
I - a execução de ações:
a) de vigilância sanitária;
b) de vigilância epidemiológica;
c) de saúde do trabalhador; e
d) de assistência terapêutica integral, inclusive farmacêutica;
II - a participação na formulação da política e na execução de ações de sa-
neamento básico;
III - a ordenação da formação de recursos humanos na área de saúde;
IV - a vigilância nutricional e a orientação alimentar;
V - a colaboração na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do 
trabalho;
VI - a formulação da política de medicamentos, equipamentos, imunobioló-
gicos e outros insumos de interesse para a saúde e a participação na sua 
produção;
VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de inte-
resse para a saúde;
VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo 
humano;
IX - a participação no controle e na fiscalização da produção, transporte, guar-
da e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos;
X - o incremento, em sua área de atuação, do desenvolvimento científico e 
tecnológico;
XI - a formulação e execução da política de sangue e seus derivados.
Conforme o art. 14-A e 14-B da Lei n.º 12.466/2011, complementar à Lei nº 8080/90, 
são reconhecidos como fórum de negociação e pactuação entre gestores quanto aos 
aspectos operacionais as Comissões (Bipartite e Tripartite) e reconhecidos como entidades 
representativas do ente Estadual o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e 
ente Municipal, o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems), cujas 
entidades receberão recursos do orçamento geral da União por meio do Fundo Nacional de 
Saúde. O Decreto n. 7.508 de 28 de junho de 2011, regulamenta a Lei 8080/1990.
Já a Lei de nº 8.142 de 28 de dezembro de 1990, aborda a participação da população 
na gestão do Sistema Único de Saúde e as transferências de recursos da área de saúde 
entre os governos, na qual são instituídas as instâncias colegiadas e os instrumentos de 
participação social em cada esfera de governo e os recursos financeiros recebidos mediante 
existência de Conselho Municipal de Saúde, e de acordo com a legislação (SANTOS; 
CARVALHO, 2018).
De acordo com CONASS (2011, p. 27), O SUS conta em cada esfera de governo 
com as seguintes instâncias colegiadas de participação social: “(i) Conferência de Saúde 
e (ii) Conselho de Saúde”. Bem como conta com a “Conferência Nacional de Saúde (CNS) 
43UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
realizada a cada quatro anos”, com diversos representantes de diversos segmentos sociais 
com os objetivos de avaliar a situação de saúde e propor diretrizes para a formulação de 
políticas de saúde.
Desta forma, os conselhos participam das políticas públicas de saúde, atuam 
independente do governo e manifestam diferentes interesses e segmentos, possibilitando 
negociação das propostas e direcionamento de recursos por distintas prioridades. A 
representação dos participantes deve ser paritária no percentual de 50% aos usuários, em 
relação ao conjunto dos demais segmentos (trabalhadores da saúde, representação de 
governo, de prestadores de serviços privados conveniados, ou sem fins lucrativos, dentre 
outros) e sua organização e normas de funcionamento devem ser definidas por regime 
próprio após aprovação (CONASS, 2011; SANTOS; CARVALHO, 2018).
Em atendimento ao parágrafo 2º da Lei nº 8.142/90, o Conselho de Saúde atua em 
caráter permanente e deliberativo e é composto por diversos representantes para atender 
ao objetivo proposto, ou seja, para atuar na formulação de estratégias e para controlar a 
execução da política pública de saúde em todas as instâncias, inclusive as relacionadas 
aos aspectos financeiros e econômicos. A homologação das decisões deve ser realizada 
pelo Chefe do poder legal de cada esfera (BRASIL, 1990b).
Os recursos para cobertura das ações e serviços serão repassados de forma regular 
e automática à todas as esferas de acordo com os critérios estabelecidos no art. 35 da 
Lei n 8080/90, quais sejam: perfil demográfico, epidemiológico, características da região e 
níveis de participação do setor saúde nos orçamentos, bem como seu desempenho técnico, 
econômico e financeiro anterior, previsão do plano quinquenal de investimentos na rede de 
saúde e ressarcimentos (outras esferas de governo) na ordem de setenta por cento, aos 
Municípios, afetando-se o restante aos Estados, conforme 2º do artigo 3º da Lei nº 8.142/90.E para receber esses repasses, as esferas contam com o Fundo de Saúde, o Conselho de 
Saúde, plano de saúde, relatórios de gestão, contrapartida de recursos e comissão de 
elaboração de plano de carreira, cargos e salários (PCCS) (SANTOS; CARVALHO, 2018).
44UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
5 UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO À SAÚDE: AVANÇOS E OBSTÁCULOS
Já vimos nos tópicos anteriores, que dentre os princípios da Constituição Federal 
de 1988 para o Sistema Único de Saúde (SUS), temos o princípio da Universalização. A 
Universalização tem como fato legal, que todos os cidadãos têm direito à saúde, sendo 
o Estado este provedor. Para tanto, é preciso garantir o acesso aos serviços da unidade 
básica de saúde-UBS, ambulatórios especializados, hospitais, serviços de pré-atendimento, 
imunizações e vigilância, bem como diversos outros programas de controle de doenças e 
agravos, incluindo a produção de bens de consumo, de forma igualitária e sem qualquer 
tipo de discriminações.
De acordo com Solha (2014, p.12), “apesar dos desafios políticos e de gestão para 
o funcionamento do SUS, muitas conquistas foram feitas. Em 2013, cerca de dois terços 
da população já eram atendidos pelo SUS. Destes, 90% relataram um serviço bom/ótimo”. 
Entretanto, como Solha (2014, p. 23), apesar do “SUS atender a 90% da população, mais 
de 180 milhões de pessoas uma das grandes dificuldades do sistema está em garantir o 
acesso aos serviços de maior complexidade”. 
Em levantamento sobre os avanços e obstáculos da Saúde Pública no Brasil, 
realizado no período de 1923 a 2006, Silva et al. (2009) encontraram alguns fatores 
limitantes enfrentadas para o correto funcionamento dos serviços de saúde, dentre eles:
[....] a falta de compromisso político das instâncias envolvidas no desenvol-
vimento do SUS, bem como despreparo profissional, falta de coerência no 
financiamento da saúde, estrutura física deficiente para assistência à popula-
ção, participação popular incipiente e trabalho em equipe fragmentado. Além 
45UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
da resistência para planejar e gerir diretamente uma rede complexa, indefi-
nição de uma política de pessoal, agravada pela precarização do trabalho, 
dificuldade para incorporar a avaliação à gestão e subordiná-la aos objetivos 
e metas do sistema, que carecem de reflexões e soluções.
Apesar dos limites apresentados os autores, SILVA et al. (2009) afirmam que 
o sistema SUS, avança instituindo mecanismos mais eficientes de gestão (Termo de 
Compromisso), fortalecendo o controle social, ampliando o acesso, implementando a 
Educação Permanente para qualificar a assistência e buscando a garantia da estabilidade 
do financiamento, dentre outros. 
É inegável que houve avanços no SUS, como por exemplo a descentralização com 
a efetiva municipalização, a participação social, entretanto, precisamos reconhecer que 
nem todos os cidadãos têm acesso aos serviços de saúde. O modelo de atenção ainda está 
centrado no hospital, enquanto deveria concentrar maior atenção à saúde básica, pois esta 
resolveria 85% dos problemas de saúde da população (FERREIRA, 2008).
Para Lopes (2019), grandes avanços na área da tecnologia e conhecimento na 
Medicina podem ser verificados ao longo dos anos com o objetivo de manter a vida humana. 
Entretanto, quando se compara que a grande maioria de pessoas não têm acesso aos 
benefícios da medicina, conforme pressupostos e diretrizes delineados pela Lei nº 8080/90, 
percebemos o quanto o Sistema Único de Saúde deixa de executar em seu campo de 
atuação. 
De acordo com Lopes (2019) temos um descompasso entre a Lei que instituiu o 
SUS como pressuposto, a universalidade no atendimento à saúde com todos os suportes 
necessários para sua efetivação, na qual a inoperância não é atribuída à falta de normas 
para sua eficiência e eficácia conforme já apresentados pelas Leis 8080/90 e 8142/90. No 
contexto da saúde, o que podemos observar em sua grande parte é que:
● A dotação do orçamento, destinação e operacionalização dos recursos a 
serem utilizados para a efetivação das políticas públicas são privilegiados por 
interesses políticos;
● Há sucateamento dos equipamentos, falta de estruturas adequadas e número 
reduzido de leitos, resultando em entrave para o alcance da qualidade do serviço 
médico prestado ao paciente;
● A falta de qualificação médica resultado da baixa qualidade de ensino e baixos 
salários contribuem para uma relação médico-paciente com rupturas, ao ponto 
de se tornar uma denúncia ética;
46UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
● A estagnação em áreas relevantes, condicionado ao atendimento básico, 
quando deveria ser pleno;
● A convergência dos vários atores sociais, não é suficiente quando têm em gênese 
a dotação orçamentária (manipulada e não equitativa dos recursos destinados), 
na qual a administração das políticas de saúde é deficiente.
Ainda de acordo com Lopes (2019) conforme definido no artigo 3º da Lei nº 8080/90: 
[...] a saúde tem fatores determinantes e condicionantes, entre outros: a ali-
mentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a 
renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso a bens e serviços es-
senciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social 
e econômica do país.[...] vê-se que a saúde tem “determinantes” e “condicio-
nantes” que abarcam um universo diversificado não se restringindo apenas, 
à assistência prestada pelo médico ao doente.
Neste sentido, um elemento importante da universalidade está relacionado ao meio 
ambiente e a saúde do trabalhador, quando percebemos a inoperância dos governos em propiciar 
vida saudável aos cidadãos, no meio ambiente, especificamente, o ambiente de trabalho, que 
obstante à existência do Ministério do Trabalho e suas delegacias, continuam trazendo diversos 
malefícios à vida Humana gerada por condições insalubres e doenças ocupacionais, dentre 
outras, que impactam diretamente na qualidade de vida e saúde das pessoas e é considerado 
um determinante e condicionante da saúde do cidadão (LOPES, 2019).
REFLITA
O Estado tem desempenhado seu papel como ator social na manutenção da saúde?
Fonte: a autora
Mesmo depois de mais de 30 anos da criação do SUS, percebemos que mediante os 
obstáculos apresentados para a garantia da Universalização, entendemos que há desafios 
importantes no avanço das Políticas de Saúde Pública, principalmente as relacionadas 
a novas fontes de financiamento, melhor gestão de custos e incorporação de inovações 
tecnológicas com melhor qualificação do capital humano.
47UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta Unidade propiciou um pouco mais de conhecimento sobre o Sistema único 
de Saúde (SUS). Inicialmente vimos que o SUS representa um conjunto de ações e de 
serviços de saúde gerenciado pela gestão pública e tem na gerência privada a sua comple-
mentaridade. Criado a partir da Constituição Federal (CF) de 1988 e regulamentado pelas 
Leis n. 8080 e 8142 de 1990, formando a Lei Orgânica da Saúde (LOS). Neste sentido, 
compreendemos que o SUS representa um dos maiores sistemas de saúde no mundo 
na prevenção e promoção da saúde com acesso integral, universal e gratuito a todos os 
brasileiros.
A compreensão histórica antes da criação do SUS demonstrou que o processo de 
transformação econômico-política no Brasil além da reflexão e prática médica, relacionadas 
à Saúde Pública, bem como do intenso movimento sanitário, movimentos sociais e até 
mesmo a corrupção na área da saúde fizeram parte do processo que antecedem a criação 
do SUS. Vimos que a Constituição Federal de 1988 é considerada um marco na redefinição 
das Políticas de Estado na área da Saúde Pública, garantindo a saúde como “direito de 
todos e dever do Estado” e fortalecendo a intenção do governo em criar um sistema que 
funcione para a população. Por meio dela, se definiu como princípios do SUS: a Univer-
salização,a Integralidade, a Descentralização, a Hierarquização e a Participação Popular, 
assunto que trataremos separadamente em outros tópicos e unidades deste livro.
Em seguida, prezado (a) estudante você conheceu um pouco sobre as Leis Or-
gânicas da Saúde (8080 e 8142 de 1990) que tratam sobre as condições para promover, 
proteger e recuperar a saúde, além da organização e o funcionamento dos serviços tam-
bém relacionados à saúde e da participação da população na gestão do Sistema Único de 
Saúde e as transferências de recursos da área de saúde entre os governos.
Por fim foi dada uma atenção especial ao princípio da Universalização, na qual 
apresentamos sucintamente, um cenário da situação Brasileira na área da saúde, demons-
trando o descompasso que há entre esse princípio no atendimento à saúde e a efetivação 
dos suportes tecnológicos, financeiros, dentre outros para a garantia do acesso à saúde 
pública para todos os cidadãos brasileiros.
Um Abraço e até a próxima Unidade!
48UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
LEITURA COMPLEMENTAR 
O Sistema Único de Saúde (SUS) é definido constitucionalmente como o resultado da 
integração das ações e serviços públicos de saúde, em rede regionalizada e hierarquizada. 
É dessa integração que nasce o sistema único, sendo competência comum de todos os 
entes federativos o cuidado com a saúde.
A região de saúde é essencial para a conformação do SUS nacional, sendo recortes 
territoriais que aglutinam municípios para ganhar escala e densidade tecnológica suficientes 
para garantir a integralidade da atenção à saúde em pelo menos 90% das necessidades 
das pessoas. A região é território dotado de certas características e serviços; mas sua 
essência é territorial face ao cumprimento de necessidades comuns dos entes municipais.
A rede, por sua vez, deve conter serviços, conforme disposto no Decreto nº 7.508, de 
2011, organizados em níveis de complexidade tecnológica, a qual se organiza por identidade 
genética de suas ações e serviços e permite satisfazer às necessidades da pessoa no 
cuidado com a sua saúde, de modo a criar um itinerário sanitário racional e identitário, sem 
obstáculos burocráticos, com economia processual e temporal, racionalidade nos gastos e 
nos exames de apoio diagnóstico, dentre outros elementos. A rede é composta por serviços 
de igual identidade, organizada de modo a viabilizar e racionalizar o itinerário terapêutico 
necessário ao cuidado com a saúde.
São elementos essenciais na região, as governanças executiva (operativa) e 
política; o planejamento integrado regional; os consensos interfederativos alcançados na 
comissão Intergestores regional e bipartite; os mapas da saúde; o sistema informatizado de 
dados sanitários, terapêuticos, diagnósticos, dentre outros.
O contrato organizativo de ação pública da saúde é essencial acordo jurídico-
sanitário que dá garantia aos consensos alcançados na comissão intergestores regional e 
define as responsabilidades, na região, dos entes federativos no tocante à organização e 
execução de serviços, financiamento, controle e avaliação dos resultados alcançados.
A governança na região poderá contar com instrumento executivo de gestão, como 
uma associação regional de saúde, autarquia territorial, consórcios públicos, fundação 
estatal interfederativa, devendo os entes federativos definirem em comum acordo a melhor 
forma de gerir de forma cooperada as ações e os serviços de saúde na região.
Fonte: SANTOS, Lenir. Região de saúde e suas redes de atenção: modelo organizativo-sistêmico do SUS. 
Ciênc. saúde colet. 22 (4) Abr 2017.
49UNIDADE II Sistema Único de Saúde (SUS)
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: SUS - O que Você Precisa Saber Sobre o Sistema Único 
de Saúde
Autor: Medicina, Associação Paulista de
Editora: Atheneu
Ano: 2002
Sinopse: este livro apresenta a legislação completa, comentários 
e análises, aplicabilidade sobre o Sistema Único de Saúde - SUS, 
oferecendo uma visão crítica do sistema.
FILME/VÍDEO 
Título: Um Golpe do Destino
Ano: 1991
Sinopse: Cirurgião de sucesso, Jack Mckee é completamente 
desconectado emocionalmente de sua família e das pessoas que 
opera. Ao desenvolver um tumor maligno, ele começa a ver a vida da 
perspectiva de um paciente. Jack conhece uma mulher fatalmente 
doente, mas extremamente corajosa e percebe a necessidade de 
mostrar compaixão em sua profissão.
50
Plano de Estudo:
• Organização e Estrutura do SUS
• Regionalização e Hierarquização
• Descentralização
• Atenção primária, secundária e terciária
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar e contextualizar a organização e a Estrutura SUS
• Compreender como ocorre a regionalização e hierarquização no SUS
• Estabelecer a importância da descentralização no contexto SUS
• Compreender como é realizado atendimento na Atenção primária, secundária e terciária.
UNIDADE III
Organização e Estrutura do SUS
Professora Mestre Mirian Aparecida Micarelli Struett
51UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
INTRODUÇÃO
Prezado (a) aluno (a)!
Nesta unidade iremos aprofundar vosso aprendizado sobre a organização e 
a Estrutura SUS, como ocorre a regionalização e se dá a hierarquização do Sistema, 
verificaremos a importância da descentralização no contexto SUS e ampliaremos vosso 
entendimento sobre com, onde e porquê são realizados os atendimento na Atenção primária, 
secundária e terciária.
Desta forma, você irá compreender de que forma os princípios organizativos 
(descentralização, regionalização, hierarquização e participação popular) interferem nas 
diretrizes operacionais do Pacto de Gestão do SUS e em quais bases constitucionais e 
portarias se consolidam suas ações.
Para que entendamos melhor a organização do SUS precisamos compreender 
também o modelo assistencial, sua classificação de serviços por níveis de atenção e 
complexidade e de que forma os princípios da hierarquização e regionalização impactam 
nas atividades, serviços e gestão no SUS, bem como compreender como ocorrem as 
distribuições de responsabilidades nas federações do governo Federal, Estadual e Municipal.
Partindo deste pressuposto entenderemos também sobre a descentralização como 
estratégia de democratização e participação das comissões e conselhos nos processos 
administrativos nas três esferas e ao final desta unidade, compreender um pouco mais 
sobre a atuação, finalidade e responsabilidades dos profissionais do SUS na Rede de 
Atenção à Saúde primária, secundária e terciária.
Espero que com esta unidade, prezado (a) estudante, você possa compreender 
um pouco mais sobre os princípios de organização e estrutura do SUS no que concerne ao 
atendimento dos princípios doutrinários dos SUS como a integralidade, a universalidade e 
a equidade.
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado.
52UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
1 ORGANIZAÇÃO E ESTRUTURA DO SUS
Conforme Busato, Garcia e Rodrigues (2019), dentre os princípios do SUS, temos 
os doutrinários já citados anteriormente, e também os caracterizados como princípios 
organizativos. Eles são representados pela: 
●	 descentralização (é referente a responsabilidade das três esferas - federal, 
estadual e municipal), 
●	 regionalização e a hierarquização (é referente às formas de aproximação entre 
as esferas) e, 
●	 participação popular (refere-se a aqueles que participam nas decisões e 
direcionamentos do SUS). 
O processo de descentralização ganhou força com a NOB SUS/1996 e a regionalização 
com a NOAS SUS 01/2001. Já a participação Popular, movimento da descentralização 
regulamentou-se a partir da Lei n. 8.142/90 da qual já enfatizamos na Unidade 2 deste livro. 
Sobre os princípios da descentralização, regionalização e hierarquização, trataremos com 
maior ênfase nos tópicos posteriores. 
A Estrutura do SUS e atuação dos entes da Federação e demais órgãos são 
apresentados no Quadro x, segundo o portal do Governo do Estado Brasileiro, do Ministérioda Saúde (BRASIL, 2019 on line):
53UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Quadro 1: Estrutura do SUS
ÓRGÃO, SECRETARIA ATUAÇÃO
Ministério da Saúde Gestor nacional do SUS, formula, normatiza, fiscaliza, mo-
nitora e avalia políticas e ações, em articulação com o Con-
selho Nacional de Saúde. Atua no âmbito da Comissão In-
tergestores Tripartite (CIT) para pactuar o Plano Nacional 
de Saúde. Integram sua estrutura: Fiocruz, Funasa, Anvisa, 
ANS, Hemobrás, Inca, Into e oito hospitais federais.
Secretaria Estadual de 
Saúde (SES)
Participa da formulação das políticas e ações de saúde, pres-
ta apoio aos municípios em articulação com o conselho es-
tadual e participa da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) 
para aprovar e implementar o plano estadual de saúde.
Secretaria Municipal de 
Saúde (SMS)
Planeja, organiza, controla, avalia e executa as ações e ser-
viços de saúde em articulação com o conselho municipal e 
a esfera estadual para aprovar e implantar o plano municipal 
de saúde.
Conselhos de Saúde O Conselho de Saúde, no âmbito de atuação (Nacional, Es-
tadual ou Municipal), em caráter permanente e deliberativo, 
órgão colegiado composto por representantes do governo, 
prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, 
atua na formulação de estratégias e no controle da execução 
da política de saúde na instância correspondente, inclusive 
nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões se-
rão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído 
em cada esfera do governo.
Cabe a cada Conselho de Saúde definir o número de mem-
bros, que obedecerá a seguinte composição: 50% de entida-
des e movimentos representativos de usuários; 25% de enti-
dades representativas dos trabalhadores da área de saúde e 
25% de representação de governo e prestadores de serviços 
privados conveniados, ou sem fins lucrativos.
Comissão Intergestores 
Tripartite (CIT)
Foro de negociação e pactuação entre gestores federal, esta-
dual e municipal, quanto aos aspectos operacionais do SUS
Comissão Intergestores 
Bipartite (CIB)
Foro de negociação e pactuação entre gestores estadual e 
municipais, quanto aos aspectos operacionais do SUS
Conselho Nacional de 
Secretário da Saúde 
(Conass)
Entidade representativa dos entes estaduais e do Distrito Fe-
deral na CIT para tratar de matérias referentes à saúde
Conselho Nacional de 
Secretarias Municipais 
de Saúde (Conasems)
Entidade representativa dos entes municipais na CIT para 
tratar de matérias referentes à saúde. 
Conselhos de Secreta-
rias Municipais de Saú-
de (Cosems)
São reconhecidos como entidades que representam os entes 
municipais, no âmbito estadual, para tratar de matérias refe-
rentes à saúde, desde que vinculados institucionalmente ao 
Conasems, na forma que dispuserem seus estatutos.
Fonte: Ministério da Saúde (2019, on line).
54UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Desde 2003, segundo Solha (2014), o resultado de discussões e consensos, 
buscam a revisão dos processos normativos do SUS, envolvendo inicialmente uma agenda 
de pacto de gestão, organizado de forma tripartite entre entes da federação. O trabalho 
conjunto a partir das reuniões de grupos de trabalho, em 2004 e 2005 levou a definição 
de três dimensões importantes que buscaram: a defesa do SUS, o pacto pela vida e 
Pacto de gestão, na qual em 2006 é publicada a portaria GM/MS n.699, regulamentando as 
Diretrizes Operacionais dos Pactos pela vida e de gestão, bem como a Portaria GM/MS n. 
698, instituindo a transferência de recursos federais para custeio de ações e serviços de 
saúde. 
Desta forma, de acordo com SOLHA (2014) e CONASS (2011):
● O pacto pela vida visa a reforçar a gestão pública na busca por resultados e 
estabelecimento de compromissos sanitários a serem implementados de forma 
(tripartite). 
● O pacto em defesa do SUS coloca em evidência os compromissos dos gestores 
na consolidação da reforma sanitária e articulações que visem a qualificação do 
SUS, fortalecendo, inclusive a participação social.
● E no pacto de gestão busca-se a valorização da cooperação e solidariedade 
entre gestores nos eixos de ação: descentralização, regionalização, 
financiamento e planejamento do SUS, programação pactuada integrada (PPI), 
regulação da atenção à saúde e assistencial, participação e controle social, 
gestão de trabalho e saúde e educação na saúde.
De acordo com Elias (2008) o SUS possui rede própria e contratada. A primeira 
é composta por Hospitais Federais, Estaduais e Municipais e a segunda é composta por 
segmento lucrativo e não lucrativo (filantrópicas). O SUS, segundo Elias (2008, p. 21) “não 
diz que o prestador de serviço seja o governo ou privado, o que ele anuncia são princípios, 
na qual o sistema tem que ser universal, equânime e igualitário”. 
Essa rede de serviços deve ser integrada e regulada pelos gestores onde cada 
prestador responde apenas por um gestor, com regulação preferencialmente municipal e 
com responsabilidade estadual pactuada pela Comissão Intergestores (CIB). A regulação 
nada mais é do que o Estado intervir (setores sociais ou econômicos) com o intuito de 
equilibrar relações/necessidades da população/prestadores de serviços e Estado. Neste 
sentido, o Estado vem normatizar o sistema para que ele funcione adequadamente de 
acordo com os objetivos preconizados pelo SUS (SOLHA, 2014).
Segundo Solha (2014), dentre os serviços que compõem o SUS temos: instituições 
de pesquisa, instituições de controle de qualidade, laboratórios farmacêuticos oficiais, 
55UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
agências reguladoras, laboratórios de análises clínicas, serviços (ou equipamentos) de 
assistência direta à saúde e escolas técnicas. Podem ser integrados à rede Pública os 
serviços ligados diretamente às forças Armadas com atendimento conjunto com profissionais 
do SUS em diversas regiões do País, porém como foco principal, serve para o atendimento 
aos militares e suas famílias receberem assistência à saúde. 
Conforme apontam os autores Rolim et al. (2013) apud Busato, Garcia e Rodrigues 
(2019) quando consideramos a necessidade de participação popular, é preciso levar em 
conta também que a sociedade deve participar de maneira efetiva. Além disto, os autores 
destacam duas importantes bases constitucionais da saúde:
1. A Lei Complementar n. 141, de 13 de janeiro de 2012, regulamentando o 
inciso 3º do art. 198 da CF 1988, que dispõe sobre os valores a serem aplicados 
nas três esferas de governo;
2. O Decreto n. 7508, de 29 de junho de 2011, que dispõe sobre a organização do 
SUS, o planejamento da saúde, a assistência da saúde e articulação Federativa.
De acordo com o Decreto n.7508/2011 que regulamenta a Lei 8080/1990 foi criado a 
Programação Geral das Ações e Serviços de Saúde (PGASS), elaborado anualmente como 
ferramenta de elaboração das ações com base nos recursos disponíveis. De acordo com 
Brasil (2016c) Apud Busato, Garcia e Rodrigues (2019, p 44) a fundamentação elaborada 
do PGASS cita:
a) Abranger as ações de assistência à saúde (Atenção Básica, Urgência e 
Emergência, Atenção Psicossocial e Atenção Ambulatorial Especializada e 
Hospitalar), de promoção, de vigilância (sanitária, de epidemiologia e ambiental) 
e de assistência farmacêutica;
b) Ter como norteadora e orientadora das ações de serviços da saúde a Atenção 
básica;
c) Manter coerência com instrumentos do Planejamento, os Planos de Saúde e 
respectivas Programações Anuais de Saúde, expressando compromissos e 
responsabilidades de cada um, no âmbito regional;
d) Contribuir para a organização e operacionalização da Rede de Atenção de 
Saúde e de seus territórios;
e) Ser desencadeada pelo planejamento regional integrado com temporalidade 
vinculada aos planos municipais e com atualizações periódicas;
f) Ocorrer nas regiões de saúde, como atribuição das CIR, sendo necessária a 
harmonização dos compromissos e metas regionais no âmbito do Estado, em 
um processo coordenadopela SES e pactuado pela CIB;
56UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
g) Ser realizada em todas as regiões de saúde de cada Estado;
h) Subsidiar os dispositivos de regulação, controle e avaliação e auditoria;
i) Apontar	no	nível	regional,	o	déficit	de	custeio	a	necessidade	de	Investimentos	
para a rede de atenção de saúde;
Ainda de acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019) em 2017 o Ministério da 
Saúde sistematizou a Norma em vigor no SUS, facilitando organização e disponibilização de 
normas de saúde e transparência (ao todo, mais de 20 mil), exceto as que têm disposição 
válidas, consolidadas em seis portarias conforme demonstrado no quadro 2 a seguir:
Quadro 2: Portarias de consolidação dos atos normativos do SUS
PORTARIA DE CONSOLIDAÇÃO ASSUNTO
n.1 de 28 de setembro de 2017 Matriz diretiva: aborda direitos, deveres, organização e 
funcionamento do SUS
n.2 de 28 de setembro de 2017 Matriz diretiva: trata das políticas nacionais do SUS
n.3 de 28 de setembro de 2017 Matriz estruturante: apresenta as redes dos SUS
n.4 de 28 de setembro de 2017 Matriz estruturante: elucida sobre os sistemas e subsis-
temas do SUS
n.5 de 28 de setembro de 2017 Matriz operacional: fala das ações e os serviços de saú-
de
n.6 de 28 de setembro de 2017 Matriz operacional: explica o funcionamento e a trans-
ferência dos recursos federais para as ações e os ser-
viços do SUS
Fonte: Busato, Garcia e Rodrigues, 2019, p. 38.
SAIBA MAIS
As Portarias de Consolidação de 28 de Setembro de 2017, apresentam-se em três ei-
xos: matriz diretiva, matriz estruturante e matriz operacional. Para melhor compreensão 
dessas matrizes, é importante que você aprofunde seus conhecimentos, na leitura aten-
ta de cada uma delas.
Disponível em: <https://www.contratualizacaonosus.com/copia-manuais-do-ministerio-da-saud>
57UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
2 REGIONALIZAÇÃO E HIERARQUIZAÇÃO
O termo modelo assistencial compreende como a saúde é organizada. De acordo 
com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019), no Brasil, já foram utilizados três 
modelos: o sanitarismo campanhista (foco de atenção no hospedeiro), o médico privatista 
(na época militar, ofertado aos trabalhadores) e por fim o SUS (universalidade). 
Este último entendido como Modelo Tecno Assistencial, como afirmam os autores 
Silva Júnior; Alves (2007) Apud Busato, Garcia e Rodrigues, este modelo é descrito em 
forma de pirâmide no intuito de organizar o fluxo dos pacientes nos serviços de saúde de 
acordo com os níveis de necessidades, de aparato tecnológico e complexidade. Segundo 
Baptista (2007), denotamos aqui a importância da hierarquização e regionalização dos 
serviços, com a organização de um sistema de referência e contrarreferência, incorporando 
os níveis de complexidade.
De acordo com Solha (2014, p.33), a “hierarquização é uma diretriz organizadora 
do SUS, que parte da classificação dos serviços (tipo de cuidado), considerando a 
complexidade tecnológica de cada um deles”, na qual categoriza-se de acordo com três 
tipos de serviços, quais sejam: 
1. Básico (ou primário), com nível de atenção de baixa complexidade tecnológica. 
2. Secundário, com nível de atenção de média complexidade tecnológica.
3. Terciário, com nível de atenção de alta complexidade tecnológica. 
58UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Sobre cada um desses serviços e nível de atenção, trataremos com maior 
profundidade no último tópico deste livro. Vamos nos concentrar aqui, prezado(a) estudante, 
apenas na forma como ocorre essa hierarquização e regionalização dos serviços prestados 
pelo SUS.
A hierarquização destes serviços se dá de acordo com sua complexidade, conforme 
podemos observar no exemplo da figura da pirâmide (Figura 1):
Figura 1 - Níveis de Atenção à Saúde.
Fonte: SOLHA, 2014, p. 36.
Assim, a base da pirâmide é representada pela atenção básica (onde a demanda 
é maior) e o nível de complexidade tecnológica é mais baixa, enquanto verificamos que a 
pirâmide vai se estreitando, passando pela média complexidade até a alta complexidade 
onde o volume de pessoas a serem atendidas representam uma parcela menor da 
população. Pode ser observado também a existência de duas flechas, ambas representando 
a referência e contrarreferência, ou seja, representa o modo como o usuário do serviço irá 
caminhar pelos serviços de saúde, na qual o usuário pode tanto ser encaminhado dentro do 
mesmo nível quanto para outros níveis, dependendo de sua necessidade. O paciente ainda 
pode ser encaminhado dentro do mesmo nível de complexidade ou para outros níveis de 
complexidade (SOLHA, 2014).
59UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Um exemplo de referenciamento é quando o usuário é atendido na atenção básica 
e precisa da opinião de um especialista. Neste momento, ele é encaminhado para um 
nível de complexidade acima da atenção básica. Importante salientar conforme nos orienta 
Solha (2014, p. 37), que:
[...] não existe uma linha de “mando” entre os níveis de atenção: nenhum ser-
viço é melhor que o outro e ninguém é chefe de ninguém. Existem, sim, par-
ceiros para oferecer o melhor cuidado de saúde! Essa organização também 
é uma forma de oferecer os cuidados integrais definidos pela Lei Orgânica 
da Saúde (LOS).
Em relação à regionalização, foi observado que, logo no primeiro passo da 
organização descentralizada, houve deficiências no Sistema, de forma que em 2001, 
surge a norma NOAS, como forma de normatizar a assistência à saúde, ressaltando a 
importância da regionalização na assistência, não somente como uma forma de aproximação 
à descentralização, mas também como uma ferramenta que consolida os princípios 
doutrinários do SUS (BUSATO, GARCIA, RODRIGUES, 2019).
Conforme Baptista (2007, p. 53) “regionalizar implica um melhor conhecimento, por 
parte dos estados e municípios, dos problemas sociais e de saúde de suas localidades para 
que se possa implementar uma política de saúde condizente”.
Conforme os autores, Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a NOAS n.01/2001 é 
reorganizada e republicada em 2002 na portaria n. 373 de 27 de fevereiro de 2002 e logo 
em seu artigo 1º amplia as responsabilidades dos municípios na atenção básica a partir do 
processo de regionalização como estratégia de hierarquização e cria mecanismos para o 
seu fortalecimento, sugerindo a implantação de um plano diretor de regionalização. Portanto 
o NOAS vem esclarecer as responsabilidades dos gestores, considerando o contínuo 
movimento de pactuação entre os três níveis de gestão, visando o aperfeiçoamento do 
Sistema Único de Saúde, resolve: 
Art. 1º Aprovar, na forma do Anexo desta Portaria, a Norma Operacional da 
Assistência à Saúde – NOAS-SUS 01/2002 que amplia as responsabilidades 
dos municípios na Atenção Básica; estabelece o processo de regionaliza-
ção como estratégia de hierarquização dos serviços de saúde e de busca de 
maior eqüidade; cria mecanismos para o fortalecimento da capacidade de 
gestão do Sistema Único de Saúde e procede à atualização dos critérios de 
habilitação de estados e municípios. 
Assim, a regionalização, conforme Solha (2014, p. 40), se refere “a determinação 
de territórios para organizar os serviços em rede, que orienta a descentralização de gestão”. 
Com o Pacto de gestão, se reafirma a regionalização como uma diretriz do SUS, contribuindo 
para a implantação do Pacto pela Saúde. De acordo com CONASS (2011, p. 72):
60UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
O que o Pacto pretende com o processo de regionalização é melhorar o aces-
so a serviços de saúde, respeitando-se os conceitos de economia de escala e 
de qualidade da atenção de saúde, para se desenvolver sistemas eficientes e 
efetivos, e ao construir a regionalização eficaz, criar as bases territoriais para 
o desenvolvimento de redes de atenção à saúde.
Neste sentido, conforme aponta Solha (2014), os municípios assumem a gestão de 
seus serviços, mas em alguns deles, com o auxílio e apoiodas Secretarias Estaduais de 
Saúde e trabalhando a realidade local de cada município respeitando seus determinantes 
de saúde e características populacionais (geográficas, culturais, distribuição de serviços, 
dentre outras).
De acordo com Solha (2014, p. 40), “a fim de oficializar o processo de regionalização 
da saúde, os gestores, em todas as instâncias de deliberação, devem formular um documento 
denominado ‘Plano Diretor de Regionalização”. 
Este Plano, segundo Solha (2014), deve conter informações como: a caracterização 
do Estado, descrição do processo de pactuação, metas, RAS (rede de atenção à saúde) 
organizadas, a identificação dos serviços, como será feita a regulação, ou seja, como será 
ofertado e controlado esses serviços, dentre outras observações.
A RAS de acordo com a Portaria n.4.279 do MS de 30 de dezembro de 2010 APUD 
Busato, Garcia e Rodrigues (2019, p. 77) é caracterizada pela:
[...] formação de relações horizontais entre os pontos de atenção com o cen-
tro de comunicação na atenção primária à Saúde (APS), pela centralidade 
das necessidades em saúde de uma população, pela responsabilização na 
atenção contínua e integral, pelo cuidado multiprofissional, pelo compartilha-
mento de objetivos e compromissos com resultados sanitários e econômicos.
Neste sentido, as Redes de Atenção à Saúde (RAS), são estruturadas de forma a 
dar suporte ao cuidado desde o nível básico de atendimento até o nível mais complexo de 
atendimento na saúde.
61UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
3 DESCENTRALIZAÇÃO
O texto constitucional define que o SUS deve se organizar a partir da Descentralização 
com direção única em cada esfera de governo (BRASIL, 1988 APUD BAPTISTA, 2007).
Segundo Baptista (2007) quando se fala de Descentralização pode-se abordá-
la de diferentes formas: descentralização política, descentralização administrativa, 
descentralização de serviços, dentre outras formas. No SUS, a diretriz Descentralização 
é mais coerente com uma concepção de estado federativo que obedece a princípios 
constitucionais que devem ser assegurados e exercidos em cada esfera de governo. 
Neste sentido, a Descentralização corresponde à distribuição de poder político, de 
responsabilidades e de recursos da esfera federal para as demais esferas estadual e 
municipal.
Assim, como afirma Baptista (2007, p. 53):
A descentralização é vista como uma estratégia para o enfrentamento das 
desigualdades regionais e sociais e prevê a transferência do poder decisório 
do governo federal para as instâncias subnacionais de governo, consideran-
do uma redistribuição das responsabilidades quanto às ações e serviços de 
saúde entre os vários níveis de governo (União, estados e municípios).
De acordo com Solha (2014, p. 38), “até a regulamentação do SUS, as principais 
ações de saúde eram centralizadas no nível federal, e quem executava eram os estados e 
municípios”. Segundo Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a descentralização se refere a 
um dos princípios organizativos, na qual divide-se as responsabilidade nos três níveis da 
62UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
esfera governamental (federal, estadual e municipal), tornando os gestores de cada nível 
corresponsáveis pelo sistema de saúde, com o objetivo de facilitar a organização, minimizar 
a corrupção e auxiliar na análise das necessidades dos cidadãos, dentre outros.
Cabe salientar, que no início, houve tentativas de descentralização, porém sem 
sucesso. Assim, assim, buscou-se nas três esferas, redistribuir essas responsabilidades. 
Desta forma, a distribuição na esfera Federal, Estadual e Municipal, ficaram da seguinte 
forma (SOLHA, 2014):
• No nível Federal - é representado pelo Ministério da Saúde, na qual o 
responsável busca liderar e desenvolver políticas de saúde, executando apenas 
algumas ações em casos de exceção.
• No nível Estadual - é representado pela Secretaria Estadual de Saúde, na 
qual o responsável busca coordenar, desenvolver e avaliar as políticas de 
saúde, executando ações também em caráter de exceção, em alguns casos 
estratégicos ou de maior complexidade ou ainda em casos em que o município 
tenha carência ou omissão do gestor.
• No nível Municipal - é representado pela Secretaria Municipal de Saúde, 
na qual o gestor municipal é responsável por programar, executar e avaliar o 
atendimento de saúde que engloba a gerência das unidades e o processo que 
envolve os recursos humanos.
De fato, o processo de descentralização ganha força com a criação da NOB/SUS 
de 1996, quando foi pauta da 9ª Conferência Nacional de Saúde, na qual buscava-se 
aumentar o empoderamento dos municípios, buscando maior autonomia na gestão da 
saúde (BUSATO; GARCIA; RODRIGUES, 2019).
Conforme Baptista (2007) a descentralização se apresentou como uma estratégia 
de democratização que possibilitaria à população maior controle e acompanhamento da 
área pública, na qual a população poderia interferir de forma mais efetiva no processo de 
formulação política. Neste sentido, parte-se do pressuposto que quanto mais perto o gestor 
está da sua comunidade, mais será sua chance de acertar na resolução dos problemas, o 
que interfere diretamente na gestão.
De acordo com o CONASS (2011, p. 71), “com a aprovação das diretrizes do 
Pacto de Gestão, pretendia-se iniciar um ‘choque de descentralização’ dos processos 
administrativos relativos à gestão para as comissões Intergestores Bipartite (CIB)”. 
De acordo com Baptista (2007), as instâncias destas comissões são representadas 
pelo: Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde (Conasems); Conselho 
Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e pelas comissões: Comissão Intergestores 
63UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Bipartite (CIB) - estabelece pactos entre os municípios com a coordenação da gestão 
estadual e a comissão Intergestores Tripartite (CIT) - estabelece pactos entre representantes 
do Ministério da Saúde, do Conass e do Conasems. 
Assim, conforme Solha (2014), por meio de instâncias de discussão e deliberação, 
denominadas comissões, promove-se maior democracia em todas as esferas, quais sejam:
● A Comissão Intergestores Tripartite (CIT) foi formada na década de 1990 
e possui representantes do governo federal, estados e municípios. Esses 
representantes são formados respectivamente pelo Conselho Nacional de 
Secretários de Estado da saúde (CONASS) representado pelos secretários 
estaduais e pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde 
(CONASEMS) representado pelos secretários municipais ou indicados por 
eles). Serve como espaço para formulação, condução e execução de políticas 
públicas.
● As Comissões Intergestores Bipartite (CIBs), criadas em 1993 pela (NOB 
01/93) tem como representantes: as secretarias de estado da saúde (SES) e dos 
municípios (Cosems), representado pelos Conselhos de Secretários Municipais 
de Saúde. 
Machado, Lima e Baptista (2007) apresentam a estrutura institucional e decisória 
no SUS.
Figura 2: estrutura institucional e decisória do SUS
Fonte: SAS/MS (2003) APUD MACHADO;LIMA;BATISTA (2007).
Posteriormente, segundo Solha (2014), foram criados os Colegiados de Gestão 
Regional (CGR), com estrutura distinta da CIT e da CIB, pois podem não possuir 
representantes do estado, mas apenas de municípios que fazem parte das regiões de saúde. 
64UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
De acordo com Brasil (2006, p.21) Apud Carneiro, Forster e Ferreira (2014, s.p), o CGR 
constitui-se em uma espaço de decisão na qual busca-se a identificação, a definição de 
prioridades e a pactuação de soluções para uma RAS e serviços de AS de forma integrada 
e resolutiva. Neste sentido, a formação do Colegiado e a forma de trabalho ocorre da 
seguinte forma:
O Colegiado deve ser formado pelos gestores municipais de saúde do con-
junto de municípios e por representantes do(s) gestor(es) estadual(ais), sen-
do as suas decisões sempre por consenso, pressupondoo envolvimento e 
comprometimento do conjunto de gestores com os compromissos pactuados. 
O Colegiado deve instituir processo de planejamento regional, que defina as 
prioridades, as responsabilidades de cada ente, as bases para a programa-
ção pactuada integrada da atenção à saúde, o desenho do processo regu-
latório, as estratégias de qualificação do controle social, as linhas de investi-
mento e o apoio para o processo de planejamento local.
De acordo com Baptista (2007), o principal desafio seria a construção de uma 
política de descentralização que fortalecesse de fato os gestores (estaduais e municipais) 
mantendo o compromisso destes na garantia do SUS e a continuidade do Governo Federal 
como principal regulador da política capaz de suprir as fragilidades dos estados e municípios 
no suporte técnico e financeiro. 
Corrobora-se na formulação da seguinte premissa à proposta da descentralização 
e das suas diretrizes de regionalização e hierarquização, conforme afirma Baptista (2007, 
p.54): “as diretrizes de regionalização e hierarquização só se concretiza com sucesso 
se há solidariedade e cooperação entre os governantes (das três esferas de governo), 
transparência e democratização decisória”.
65UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
4 ATENÇÃO PRIMÁRIA, SECUNDÁRIA E TERCIÁRIA
Já mencionamos nesta única, que a hierarquização dos serviços de saúde, partem 
da classificação dos serviços (tipo de cuidado), considerando a complexidade tecnológica. 
Desta forma, na rede de atenção à saúde, temos três formas de atenção, quais sejam: 
a atenção primária, a atenção secundária e a atenção terciária, temas que trataremos a 
seguir:
Atenção Primária
De acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a Atenção Primária à Saúde 
(APS) é definida pela representatividade do modelo de saúde da Grã-Bretanha, com o 
Relatório Dawson, sobre questões importantes da organização da saúde, a qual surgiu a 
separação por níveis de atenção: primário e secundário, serviços domiciliares, serviços 
suplementares e hospital de ensino. O primeiro seria realizado por médicos generalistas, o 
segundo por especialistas e o terceiro nível para necessidades cirúrgicas. 
No Brasil, a APS tem uma estrutura em níveis de atenção reformulado pela Política 
Nacional de Atenção Básica (PNAB), portaria n. 648 do Ministério da Saúde de 28 de março 
de 2006, alterada em 2017, na qual os municípios podem partilhar as responsabilidade 
com o Governo Federal. Busato, Garcia e Rodrigues (2019) afirmam que a APS utiliza os 
mesmos princípios do SUS, das quais citam seis princípios:
1. Primeiro contato - atrelado ao acesso à saúde por meio das UBS.
2. Longitudinalidade - cuidado no decurso do tempo.
66UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
3. Integralidade - avalia a necessidade da saúde/população por meio de 
mapeamento.
4. Coordenação - compatibiliza informações e ações.
5. Abordagem familiar - relaciona informações a outros aspectos (crenças, 
costumes, hábitos, dentre outros).
6. Enfoque comunitário - evidencia a necessidade de personalização do 
atendimento.
De acordo com Solha (2014), a Atenção Primária, também chamada de atenção 
Básica (AB) é o primeiro nível de atenção da saúde e serve como a porta de entrada no SUS. 
Considerado a porta de entrada ela deve estar preparada para resolver pelo menos 85% 
dos problemas de saúde da população. Neste tipo de atenção, as tecnologias utilizadas 
são consideradas de baixa densidade, ou seja, são mais simples e baratas, entretanto 
atendem à maioria das necessidades da população. 
Vamos exemplificar como se dá esse tipo de atendimento: em uma UBS (Unidade 
Básica de Saúde) pode-se realizar a coleta e orientar-se sobre uma citologia oncótica 
(papanicolau), exame de câncer de colo de útero, visando a detectar de forma precoce 
a presença de câncer. Esse exame, é considerado um exame barato, de fácil coleta e 
que pode ser realizado por enfermeiros, durante uma consulta de enfermagem, porém de 
grande impacto em termos preventivos e de aceitação social.
Para Solha (2014, p. 22) “um dos atuais desafios do SUS é fazer com que a 
AB funcione como porta de entrada do sistema, e não apenas como ‘serviços de ponte’ 
que encaminham para os serviços de média e alta complexidade”. De acordo com isto, 
é possível melhorar a situação com a Política Nacional de Atenção Básica, promulgada 
em 2011, cujo objetivo é a “ampliação do acesso, condições sine qua non para garantir a 
universalidade”. Outro fator importante é considerar a gravidade de risco, vulnerabilidade e 
critério cronológico do atendimento.
Neste sentido, conforme Busato, Garcia e Rodrigues (2019), para que o atendimento 
seja integral e eficiente nas UBS as estratégias, por exemplo da implementação da saúde da 
Família (ESF) é preciso que as ações sejam aprovadas pelo Conselho Municipal de Saúde, 
com apreciação e aprovação da Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e da Secretaria 
Estadual de Saúde. De acordo com Machado (2019, p.12): 
[...] a saúde da família, na atenção primária, assim, significa fazer saúde de-
mocraticamente com a população local, por meio da criação de vínculos e de 
decisões tomadas a partir de prioridades eleitas pela comunidade. É gerar 
mais acesso, mas também é entender os riscos locais; é construir o perfil 
epidemiológico, mas é também ir para além dos dados em saúde ou doença; 
67UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
é solidificar uma relação humanizada, mas, sobretudo, concretizar a susten-
tabilidade junto à comunidade local.
De acordo com Busato, Garcia e Rodrigues (2019), a ESF envolvem equipes 
multiprofissionais, a fim de conhecer os principais indicadores de saúde-doença, bem 
como podem ser necessários agentes comunitários de Saúde (ACS) além do apoio da 
Saúde da Família pelo Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica (NASF-
AB), constituída por profissionais multidisciplinares da atenção básica, criado em 2008 pelo 
Ministério da Saúde com objetivo de consolidar a atenção básica. 
A NASF-AB é regulamentada pela Portaria de consolidação n. 2, na qual o núcleo 
se configura como equipes multiprofissionais que atuam de forma integrada nas ESF, para 
populações específicas como por exemplo, os ribeirinhos e com o programa academia de 
saúde. A partir da publicação da Portaria n. 3.124, de 28 de dezembro de 2012, o Ministério 
da Saúde criou o NASF 3, na qual qualquer município pode implantar a NASF, desde que 
tenha uma equipe de saúde de família.
Ainda de acordo com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019), uma outra 
questão importante é o levantamento de necessidades epidemiológicas pelas Secretarias 
Municipais com enfoque em linhas de cuidados para atendimento das realidades locais. 
São exemplos destas linhas criadas pelo Ministério da Saúde: a Rede Cegonha, Rede de 
Cuidados com pessoa Deficiente, etc. 
Atenção Secundária
Para Solha (2014), a Atenção Secundária, é o segundo nível de atenção à saúde, na 
qual os serviços e ações agregam serviços especializados e não podem ser sanadas com 
tecnologia de baixa densidade e, são realizados por ambulatórios/policlínicas e hospitais 
gerais. 
Retornando ao exemplo da citologia oncótica: se o resultado do exame estiver 
normal, a mulher recebe orientações sobre cuidados com a saúde e novo retorno. 
Entretanto, caso tenha alterações, serão necessários outros exames e a avaliação do 
especialista da ginecologia, que possivelmente encaminhará para a realização de exame 
colposcopia, por exemplo e um serviço de média complexidade. Outros exemplos de 
procedimentos de média complexidade, de acordo com a tabela de procedimentos do 
Sistemas de Informações Ambulatoriais (SIA) são: cirurgias ambulatoriais especializadas 
que não demandam hospitalização, diagnósticos e terapias especializadas realizadas por 
médico especialista ou por equipe multiprofissional, análises clínicas, anatomopatologia e 
citopatologia, dentre outros.68UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
Atenção Terciária
De acordo com Solha (2014), a Atenção Terciária, é o terceiro nível de atenção à 
saúde, ou seja, é definida como procedimentos que envolvem alta tecnologia, e utiliza-se 
de equipamentos como por exemplo, a ressonância magnética, considerada de alto custo e 
profissionais altamente especializados. Exemplos de procedimentos de alta complexidade, 
de acordo com a tabela de procedimentos e áreas do Sistemas de Informações Hospitalar 
(SIH) são: assistência ao portador de doença renal crônica (hemodiálise ou diálise peritoneal), 
cirurgias (vascular, cardiovascular, reprodutiva ou fertilização assistida), implante coclear, 
assistência traumo-ortopedia, assistência oncológica, dentre outros).
Importante salientar que um nível de atenção, não se torna mais ou menos 
importante, na atenção à saúde, a atenção de média complexidade, volta-se para o 
atendimento especializado. 
REFLITA 
A alta complexidade (Atenção Terciária) está relacionada à qualificação de serviços, 
compreendendo alto custo e alta tecnologia. A diferença da média, alta complexidade e 
baixa, está no repasse dos valores, dada principalmente ao aumento da evolução tecno-
lógica empregada, principalmente as que requerem maior investimento de profissionais 
e equipamentos 
Fonte: BUSATO, GARCIA, RODRIGUES (2019).
69UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Prezado(a) aluno(a)!
Esta unidade trouxe uma melhor compreensão sobre a organização e a Estrutura 
SUS. Conhecendo a estrutura organizativa do SUS foi possível compreender que os 
princípios organizativos: descentralização, regionalização e hierarquização, bem como a 
participação social favorecem a melhoria da qualidade dos serviços realizados pelo SUS, 
principalmente no atendimento das dimensões de defesa do SUS, do pacto pela vida e do 
Pacto de gestão.
Os serviços realizados pelo SUS envolvem diversos órgãos para a sua 
operacionalização e embasada em uma diversidade de legislações e de portarias de 
consolidação das matrizes diretivas, estruturante e operacional do SUS.
A saúde nem sempre foi o modelo Tecno Assistencial, ou seja, o modelo atual 
oferece a devida importância aos critérios de hierarquização e regionalização da saúde 
de acordo com os níveis de atenção primário, secundário e terciário de acordo com Plano 
Diretor de regionalização e responsabilidades nas federações do governo (união, estado e 
municípios) e da participação das instâncias: Conselho Nacional de Secretarias Municipais 
de Saúde (Conasems); Conselho Nacional de Secretários de Saúde (Conass) e pelas 
comissões: Comissão Intergestores Bipartite (CIB) e a comissão Intergestores Tripartite 
(CIT), além dos Colegiados de Gestão Regional (CGR). 
Ao final, compreendemos como a atenção primária, secundária e terciária atuam, 
na qual pudemos identificar a importância da atenção primária com a implementação da 
Política Nacional da Saúde Básica por meio de estratégias como da implementação da 
saúde da Família (ESF), bem como dos agentes comunitários de Saúde (ACS) além do 
apoio da Saúde da Família pelo Núcleo Ampliado de Saúde da Família e Atenção Básica 
(NASF-AB). Na atenção secundária e terciária, compreendemos que a saúde é mais 
complexa, necessitando de mais tecnologias e profissionais especializados no atendimento 
e realização de procedimentos, sem, entretanto, caracterizar um ou outro nível de atenção 
mais ou menos importante na Rede de Atenção à Saúde.
Um Abraço e até a próxima Unidade!
70UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
LEITURA COMPLEMENTAR 
A Gestão Participativa em Saúde, compreende todos os mecanismos de deliberação 
e de gestão compartilhados, com ênfase no controle social, valorizando e fortalecendo 
os mecanismos instituídos para controle social no SUS, incluindo os Conselhos e as 
Conferências de Saúde, instrumentos essenciais na formulação da Política Estadual 
e Municipal de Saúde, e firmar pactos com as demais esferas de governo, visando a 
implementação da Política Nacional de Gestão Estratégica e Participativa. 
Busca também criar e apoiar Comitês e Grupos de Trabalho destinados à busca 
da equidade, a exemplo dos Comitês Técnicos de Equidade em Saúde, População Negra, 
LGBT, População em Situação de Rua e do Campo, Floresta e Águas. Inclui, ainda, 
ações de educação popular em saúde, difusão dos direitos dos usuários e estratégias de 
promoção de equidade em saúde para as populações em condições de desigualdade e/ou 
vulnerabilidade. 
Deve também promover o desenvolvimento de novos canais e formas de 
mobilização social e de participação popular na saúde, apoiando instâncias organizadas de 
representação social, como organizações da sociedade civil e movimentos sociais. Dentre 
os principais Instrumentos de Gestão Participativa no SUS temos a Política Nacional de 
Gestão Estratégica e Participativa (ParticipaSUS). Ela foi instituída pela Portaria GM/MS 
nº 3.027, de 26 de novembro de 2007,e reafirma os pressupostos da Reforma Sanitária 
quanto ao direito universal à saúde enquanto responsabilidade do Estado – universalidade, 
equidade, integralidade e participação social. 
São destaques desta Política: a valorização dos diferentes mecanismos de 
participação popular e de controle social, a promoção da inclusão social de populações 
específicas e a afirmação do protagonismo da população na luta por saúde a partir da 
ampliação de espaços públicos de debates e construção de saberes. Promove-se a 
integração e interação das ações de auditoria, ouvidoria, monitoramento e avaliação com 
o controle social, entendidos como medidas para o aprimoramento da gestão do SUS nas 
três esferas de governo.
Fonte: BRASIL, 2019. Ministério da Saúde. Gestão Participativa em Saúde. 
Disponível em: <http://www.saude.gov.br/participacao-e-controle-social/gestao-participativa-em-saude>. 
Acesso em 10 jan. 2020.
71UNIDADE III Organização e Estrutura do SUS
MATERIAL COMPLEMENTAR 
LIVRO 
Título: SUS: estrutura organizacional, controle, avaliação e 
regulação
Autoras: Ivana Maria Saes Busato; Ivana de França Garcia; 
Izabelle Cristina Garcia Rodrigues. 
Editora: Intersaberes
Ano: 2019
Sinopse - O Sistema Único de Saúde (SUS) representa uma 
grande conquista para o povo brasileiro, pois proporciona que toda 
a população, desde a mais carente, tenha direito a um serviço de 
saúde bom e gratuito. Contudo, encontrar soluções administrativas 
que garantam a qualidade desses serviços, assimilando as 
inúmeras mudanças pelas quais o sistema vem passando, não é 
uma tarefa fácil.Conheça nesta obra como funciona a estrutura 
organizacional do SUS – assim como as ações que de controle, 
avaliação e regulação na área da saúde – e compreenda melhor 
as tarefas e funções dos gestores que atuam nessa esfera.
FILME/VÍDEO 
Título: SICKO - SOS Saude
Ano: 2007
Sinopse - O cineasta Michael Moore analisa as crises do sistema 
de saúde americano e observa porque milhões de americanos 
continuam sem seguro saúde adequado para tratamentos. Ele 
explica como o sistema se tornou problemático e visita outros 
países que recebem tratamentos gratuitos, tais como Canadá, 
França e Reino Unido.
Disponível em:
<https://www.youtube.com/watch?v=VoBleMNAwUg>
72
Plano de Estudo:
• Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
• Planos de saúde
• ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária)
• ANS (Agência Nacional de Saúde)
Objetivos de Aprendizagem:
• Conceituar e contextualizar Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
• Entender a significância dos planos de saúde no contexto da saúde
• Compreender o papel da ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária)
• Estabelecer a importância da ANS (Agência Nacional de Saúde) no contexto da saúde 
suplementar
UNIDADE IV
Saúde Suplementar e Órgãos 
Reguladores
Professora Mestre Mirian Aparecida Micarelli Struett
73UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
INTRODUÇÃO
Prezado (a) aluno (a)!
Nestaunidade de nosso livro, iremos compreender um pouco mais sobre a saúde 
suplementar no nosso país, a necessidade da regulação na área da saúde tanto na área 
pública quanto na área privada, através da legislação e das agências de vigilância sanitária 
e da agência reguladora de saúde suplementar.
Portanto, iniciamos descrevendo acerca dos conceitos da saúde suplementar 
e da necessidade da regulação no Brasil. Na qual será apresentado as três dimensões 
regulatórias instituídas pela Política Nacional da Regulação do SUS: Regulação de Sistemas 
de Saúde, Regulação da Atenção à Saúde e Regulação do Acesso à Assistência. 
Em seguida, será apresentado a evolução histórica da assistência da saúde privada 
no Brasil, principalmente no que tange às operadoras de planos de saúde, quanto à sua 
forma de atuação, mecanismos de regulação, interação com os serviços de assistência 
pública e demais questões relativas ao funcionamento e a necessidade de regulação nesta 
área.
Dando sequência, no próximo tópico, será tratado sobre a Agência de Vigilância 
Sanitária, a ANVISA, na qual conheceremos a Lei que a criou, sua finalidade, importância 
e alguns exemplos de sua atuação como forma de promover a proteção da saúde da 
população, por intermédio do controle sanitário da produção e consumo de produtos, dentre 
outras atividades.
Ao final desta unidade, apresento a você, o funcionamento da Agência Nacional 
de Saúde Suplementar (ANS), a necessidade de sua criação com forma de regular o 
mercado privado de assistência à saúde, bem como a descrição de algumas das vedações 
e obrigações quanto aos mecanismos de regulação a serem obedecidos pelas operadoras 
de planos de saúde.
Portanto, prezado(a) aluno(a), desejo a você, uma boa leitura e aprendizado.
74UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
1 SAÚDE SUPLEMENTAR E ÓRGÃOS REGULADORES
A Saúde Suplementar está relacionada aos serviços ofertados livremente no 
mercado, chamadas de operadoras de planos de saúde, por exemplos. A Constituição 
Federal de 1988 já apontava a possibilidade de oferta de serviços de saúde por meio da 
iniciativa privada com monitoramento e supervisão do Estado. 
Em 1988, a Constituição foi promulgada no congresso nacional. Entre todos 
os assuntos existentes na Carta Magna incluía-se a Saúde que, com base no 
artigo n. 196, foi declarada como dever do Estado, porém liberada à iniciativa 
privada, no artigo n. 199 do mesmo documento (ZIROLDO, GIMENES, JU-
NIOR, 2013, p.217).
Entretanto, a CF (1988), não criou dispositivos para regulamentar o setor de planos 
privados de assistência à saúde, dispondo apenas sobre o segmento de serviços chamado 
de complementar, ou seja, aquele contratado pelos gestores do SUS. De acordo com 
Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.218-219), “o estado não tem condições de atender a 
demanda de toda a população”, assim, “era de se esperar que o Governo Federal, por meio 
de políticas de incentivo, favorecesse a saúde suplementar”. A ideia era de que a saúde 
suplementar atendesse as parcelas crescentes da população e deixasse o SUS livre para 
atender os menos desprovidos de recursos.
Segundo Nitão (2004, p.2):
[...] a característica principal do mercado de saúde suplementar é a natureza 
contratual entre atores e uma demanda em função da renda das famílias e 
da inserção no mercado de trabalho. Esta complexa relação envolve a inter-
mediação de terceiros – contratos entre indivíduos e famílias/empresas com 
75UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
operadoras de planos de saúde, além de programas suplementares de saúde 
de autogestão, patrocinados por empresas, públicas e privadas; ambas rece-
bendo o subsídio financeiro indireto da isenção fiscal de pessoas físicas ou 
jurídicas que contratam estes planos. 
De acordo com os autores, Ziroldo, Gimenes e Junior (2013), Busato, Garcia e 
Rodrigues (2019) e Scheidweiler (2019), o instrumento legal da Lei nº 9.656 de junho de 
1998 que regulamenta os planos privados de assistência à saúde definiu regras específicas 
para o setor é criada, a Agência Nacional Saúde Suplementar (ANS), cujas funções e 
demais características da agência reguladora trataremos no último tópico desta unidade. 
Como afirmam Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.218) “com a criação da ANS, o mercado 
de saúde Suplementar ganhou um marco regulatório importante para a sua integração” 
com o SUS.
Entretanto, somente em 2008, ocorre a regulamentação na área da saúde SUS, com 
a Política Nacional de Regulação (PNR) instituída pela Portaria n. 1.559, possibilitando 
a plenitude das responsabilidades sanitárias do Brasil, na qual em seu Art. 2º regula a 
atenção, o acesso e o sistema de saúde.
Considerando a necessidade de fortalecer o processo de regionalização, hie-
rarquização e integração das ações e serviços de saúde, resolve:
Art. 1º - Instituir a Política Nacional de Regulação do Sistema Único de Saú-
de - SUS, a ser implantada em todas as unidades federadas, respeitadas as 
competências das três esferas de gestão, como instrumento que possibilite 
a plenitude das responsabilidades sanitárias assumidas pelas esferas de go-
verno.
Para Busato, Garcia e Rodrigues (2019), o conceito de regulação está associado 
ao “compromisso de otimizar o atendimento e os recursos aplicados ao sistema o público 
de saúde. Por meio da regulação do sistema, fortalecem-se os princípios doutrinários 
(equidade e integralidade) e busca-se garantir a universalidade da saúde”. 
De acordo com o Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS), em 
Brasil (2011a) citado pelos autores Busato, Garcia e Rodrigues (2017), a regulação é 
definida como ação social que ocorre por meio da fiscalização, do controle, da auditoria e 
da avaliação do sujeito social (estatal e não estatal) sobre a produção dos bens e serviços 
da saúde. Essa regulação é composta por um conjunto de ações, de serviços e programas 
(promoção, tratamento, paliação, reabilitação) para cuidados individuais e coletivos na 
atenção ambulatorial/hospitalar. 
Neste sentido, a regulação surgiu para coordenar todos os processos do sistema 
SUS, que visa (BUSATO; GARCIA; RODRIGUES, 2019, p. 127):
76UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
[...] a condução política e o planejamento estratégico, a contratualização dos 
serviços, a avaliação tecnológica em saúde, a avaliação econômica dos ser-
viços de saúde, o sistema de acesso regulado à atenção, o desenvolvimento 
de recursos humanos, a normalização dos processos de trabalho, o controle 
e a avaliação dos serviços de saúde, a auditoria em saúde, a vigilância em 
saúde e o desenvolvimento científico e tecnológico.
Como forma de alcançar os objetivos dos sistemas de saúde, três dimensões 
regulatórias devem ser compreendidas (BUSATO; GARCIA; RODRIGUES, 2019), quais 
sejam:
1) Regulação dos sistemas de saúde - tem como objetivo fazer cumprir as 
diretrizes SUS e definir normas (monitoramento, fiscalização, controle e 
avaliação). Essas atividades são realizadas por distintos órgãos reguladores 
(nacional e regional), inclusive o Ministério da Saúde. 
Como exemplos conhecidos, temos a Agência Nacional de Saúde Suplementar 
(ANS), cuja função se destina a regular planos de saúde privados e a Agência 
Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), cuja função é regular o controle 
sanitário de produção e consumo de produtos e serviços, envolvendo ambientes, 
processos, insumos, tecnologias e controles etc. 
O Controle social e as Ouvidorias também estão sob a responsabilidade 
da regulação do sistema de saúde (nas três esferas), entretanto, não são 
considerados órgãos reguladores do sistema de saúde.
2) Regulação da atenção à saúde - tem como objetivo assegurar a assistência 
adequada às necessidades de saúde da população, utiliza-se os instrumentos de 
planejamento da saúde: Plano Plurianual (PPA), Lei das Diretrizes Orçamentárias 
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), na qual sua programaçãoinclui o plano 
diretor de regionalização (PDR), a programação geral das ações e serviços 
da saúde (PGASS), a programação pactuada e integrada (PPI) e as redes de 
atenção à saúde (RAS). 
Sua organização envolve a formalização e relação entre prestadores de serviços 
(público e privado) e gestor, visando a interface com a regulação, controle, 
avaliação e auditoria, já que as ações e o serviços do SUS constituem-se em 
rede hierarquizada e regionalizada, sendo os principais responsáveis o gestor 
municipal e de modo suplementar o gestor estadual e federal. 
Para a definição de compras de saúde, por exemplo, utiliza-se das áreas 
jurídicas/administrativas (para licitação) e para planejamentos de processos, 
utilizam-se estudos de epidemiologia, de vigilância sanitária e financeiro. Já 
77UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
para a contratação de prestadores de serviços os meios para a sua formalização 
pode ocorrer das seguintes formas: convênio, contrato administrativo, contrato 
de gestão, termo de parceria, protocolo de cooperação entre entes públicos, 
consórcios públicos e contrato organizativo da ação pública de saúde, a Coap.
3) Regulação do acesso à assistência - tem como objetivo garantir o acesso 
equitativo e integral da assistência, garantidas por meio de protocolos de 
regulação, que são fluxos padronizados (de acordo com pontos de atenção 
RAS e unidades prestadoras de serviço) construídos desde a entrada o usuário 
no sistema de saúde até o atendimento das necessidades do usuário de 
acordo com a gestão clínica que ocorre por meio do protocolo clínico (atenuar 
a variabilidade de consultas) e do protocolo de atenção e outras ferramentas 
como Telessaúde (teleconsultoria, telediagnóstico e tele-educação na saúde 
e segunda opinião formativa) além do matriciamento ou apoio matricial (em 
equipe, com intervenção pedagógica) e apoio institucional (gestão de saúde). 
Nesta regulação a Ouvidoria tem papel de regulador, pois analisa os interesses 
dos usuários e suas necessidades na área da saúde.
3.1. Complexo regulador - é formado por centrais de regulação de acesso 
(atenção básica, especializada e de urgência) integrando as esferas 
estaduais, municipais e regionais intervindo no agendamento, oferta 
e melhor opção terapêutica para o paciente (consulta, exames 
especializados ou outra relacionada à saúde) de acordo com classificação 
de risco, vulnerabilidade e priorização da solicitação (condições clínicas, 
etc). No âmbito estadual, regula-se o acesso à assistência do município 
que não tem o serviço e é encaminhado a outro município que possa 
atender o usuário. Já no âmbito municipal, há o gerenciamento com a 
estrutura local disponível enquanto no complexo regulador regional a 
gestão é compartilhada entre SES e Secretarias Municipais (SMS). 
Alguns instrumentos auxiliam na vigilância, monitoramento e acompanhamento dos 
serviços de saúde, tanto na área pública quanto na área privada. 
No Quadro 1, apresentamos estes sistemas de informação e regulação e suas 
finalidades de forma sintetizada:
78UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
SISTEMA DE INFORMAÇÃO E 
REGULAÇÃO
FINALIDADE
Cadastro Nacional de Estabeleci-
mentos de Saúde (CNES)
Auxilia o planejamento em saúde (três esferas) 
promovendo transparência nas informações (pro-
fissionais, equipamentos, capacidade física, etc.)
Cartão Nacional de Saúde (CNS) Presta informações do usuário com um único có-
digo de cadastro (acesso municipal e estadual), 
vinculando procedimentos, ações e serviços exe-
cutados a esse cidadão.
Sistema Nacional de Regulação 
(Sisreg)
Permite a regulação de recursos hospitalares e es-
pecializados provenientes da central de regulação 
que integram o complexo regulador.
Central Nacional de Regulação de 
Alta Complexidade (CNRAC)
Permite a regulação a pacientes que necessitam 
de atendimento de alta complexidade.
Quadro 1: Sistemas de Informação e Regulação
Fonte: Adaptado de BUSATO; GARCIA; RODRIGUES, 2019.
Como você pode observar prezado(a) estudante, apresentamos neste tópico alguns 
instrumentos de regulação e a criação Política Nacional de Regulação (PNR) para a saúde 
e atendimentos prestados pela Saúde Suplementar. É importante salientar que a saúde 
suplementar é de grande relevância para o equilíbrio da saúde da população. Entretanto, 
não podemos nos esquecer que o direito à Saúde é um dever constitucional do Estado e 
que não deve ser transferido a responsabilidade do Estado para a iniciativa privada. 
SAIBA MAIS
Enquanto a receita da Saúde Suplementar em 2007, foi de mais de R$ 51,8 bilhões para 
atender 47,8 milhões de beneficiários, o Ministério da Saúde destinou verba de pouco 
mais de R$ 32,7 bilhões para o atendimento de 136,2 milhões de brasileiros. Isso sig-
nifica que para cada beneficiário da Saúde Suplementar o setor arrecadou cerca de R$ 
1.083,00/ano, enquanto que a verba no serviço público para cada usuário foi de pouco 
mais R$ 240,00/ano. Equivale dizer que a Saúde Suplementar possui receita 4,5 vezes 
maior que o serviço público de saúde para cada usuário.
Fonte: ZIROLDO; GIMENES; JÚNIOR (2013, p. 218).
79UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
2 PLANOS DE SAÚDE
Segundo Scheidweiler (2019), o surgimento de planos de saúde datam da década 
de 50, vinculados às empresas, sem base legal e prestado de forma incipiente. Muitos deles 
funcionavam por meio de arrecadação de recursos provenientes da empresa e de seus 
empregados. O caso da Caixa de Assistência aos Funcionários do Banco do Brasil (Cassi) 
e da Assistência Patronal para os servidores do Instituto de Aposentadorias e Pensões 
dos Industriários (atual Geap), são exemplos. Várias Estatais (Petrobrás e Eletrobrás, por 
exemplos) aderiram ao modelo, dentre outras de abrangência estadual como a Copel e a 
Sanepar do Paraná.
Na forma de planos de saúde privados, surgiram a partir da década de 60, chamados 
de planos de assistência médica e posteriormente a partir da década de 70 como seguros-
saúde. Na década de 90, com o estabelecimento da Lei n. 8078 do Código de Defesa 
do Consumidor (CDC) já se estabeleciam regras para defender e proteger os direitos 
dos usuários de planos de saúde, principalmente em relação a contratualização/rescisão 
destes instrumentos. Nesta época, já se percebia os abusos e a falta de regulamentação e 
legislação (SCHEIDWEILER, 2019).
O setor de operadoras de planos de saúde foi estabelecido a partir da Lei de n. 
9.656, de 3 de junho de 1998, definindo como Plano Privado de Assistência à Saúde:
[…] a prestação continuada de serviços ou cobertura de custos assistenciais 
a preço pré ou pós estabelecido, por prazo indeterminado, com finalidade de 
garantir, sem limite financeiro, a assistência à saúde, pela faculdade de aces-
so e atendimento por profissionais ou serviços de saúde, livremente esco-
80UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
lhidos, integrantes ou não de rede credenciada, contratada ou referenciada, 
visando a assistência médica, hospitalar e odontológica, a ser paga integral 
ou parcialmente às expensas da operadora contratada, mediante reembolso 
ou pagamento direto ao prestador, por conta e ordem do consumidor.
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.220), com o atual “cenário da 
Saúde no Brasil, é sensato pensar que a contratação de um plano de saúde passou a ser 
questão de necessidade”, [...] principalmente aos serviços de alta complexidade”, ofertados 
pelo SUS.
De acordo com Scheidweiler (2019), o Plano de Saúde pode ser contratado 
individualmente e estendido familiares ou coletivamente, por meio da empresa a qual o 
indivíduo está vinculado. Em 1997, os planos de saúde cobriam aproximadamente 17 
milhões de brasileiros. Com o cooperativismo iniciou também um aumento dos planos de 
autogestão. Segundo a ANS, de acordo com Casemiro (2018), citado por Scheidweiler 
(2019) a expansão de planos de saúde,se tornou mais expressiva nos planos empresariais, 
respondendo por cerca de 31 milhões do total de planos existentes em 2018, com maior 
crescimento no Estado de São Paulo.
Segundo Scheidweiler (2019), as operadoras começaram a ficar mais exigentes 
também, passando a ter uma gestão mais efetiva sobre os riscos e criando mecanismos 
para regulamentar reajustes relacionados à correções periódicas e avanço de faixa etária 
do segurado, pois implicava em maior risco e incremento na utilização do plano. Da mesma 
forma outras questões precisavam de mais disciplina, nas quais são citadas:
● A cobertura dos planos contratados,
● O ressarcimento ao Sistema Único de Saúde (SUS),
● A dupla cobrança por parte dos prestadores de serviços,
● O melhor acompanhamento dos preços (plano e faixas),
● A capacidade de liquidez das operadoras de forma devidamente comprovada e,
● Outro fator foi a presença de capital internacional, a partir da presença de 
operadoras de saúde com capital estrangeiro.
Segundo Scheidweiler (2019), uma questão muito importante a ser dirimida entre 
o setor público e as operadoras, é a falta de clareza nas informações, no que tange a 
aumentos repentinos nos valores do prêmio a ser pago pelo usuário, a dupla interpretação 
das normas contratuais causando problemas nas relações bilaterais, a situação sócio-
econômica pela qual passa o usuário (desemprego, baixo poder aquisitivo, busca por 
planos menos onerosos, com perdas de cobertura e prejuízos, dentre outros), que acaba 
migrando para o SUS, aumentando ainda mais o número de usuários.
81UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
De acordo com Ciommo (2019, on line), os planos de saúde enfrentam dificuldades 
para manterem os serviços médicos contratados. A Associação Paulista de Medicina (APM) 
realizou uma pesquisa em 2013, e constatou que 30% dos usuários dos planos de saúde 
ou pagaram por consultas particulares ou procuraram o SUS.
Ainda de acordo com Scheidweiler (2019), não bastasse a migração do usuário para 
o SUS, existe ainda a criação de uma terceira tabela para remuneração de procedimentos, 
chamada de Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos (Tunep), apresentando 
15 valores intermediários preconizados pela Associação Médica Brasileira (AMB) e SUS. 
Quanto aos serviços dos pacientes atendidos pelo SUS provenientes de usuários 
de planos de saúde, foi criada uma parceria entre o Ministério da Saúde e a ANS objetivando 
identificar quais são os usuários de operadoras que estão sendo atendidos pela rede pública 
de saúde. Para Ciommo (2019, on line), a lei afirma que todos os brasileiros devem se 
atendidos pelo Sistema SUS, entretanto aqueles que pagam plano de saúde e também são 
atendidos pelo SUS, o governo deve receber o ressarcimento, pois os procedimentos eram 
para ter sido efetivados pelo plano de saúde. 
Outra questão relevante é (CIOMMO, 2019 online):
O orçamento do SUS para as despesas por paciente é muito abaixo dos 
valores dos sistemas de saúde dos países desenvolvidos e bem abaixo das 
mensalidades cobradas pelos planos de saúde. Além de custar caro, muitas 
vezes os planos negam atendimento quando o usuário mais precisa, como 
no caso de cirurgias de alto custo, atendimento de idosos, portadores de de-
ficiências, tratamento de portadores de HIV e outros.
Além disso, segundo Scheidweiler (2019), quando é o SUS a ser ressarcido pelas 
operadoras, a exigência é quase utópica, uma vez que falta exatidão da utilização do SUS 
pelos usuários, bem como dos valores empregados ou sistemas de informação coerentes. 
Para Scheidweiler (2019), os planos atualmente atendem a um quarto da população 
Brasileira, e muitas pessoas aspiram à saúde suplementar, principalmente porque a 
disponibilidade de profissionais é três vezes maior. Entretanto, de acordo com Ciommo 
(2019 on line) o problema não é a qualidade de atendimento médico, mas sim a carência 
de estrutura da iniciativa privada:
O Conselho Regional de Medicina de São Paulo informou que os problemas 
não se devem à qualidade no atendimento médico, mas na carência da estru-
tura da iniciativa privada, já que o Brasil oferece entre dois a três leitos hospi-
talares para cada mil habitantes, enquanto que a OMS (Organização Mundial 
de Saúde) recomenda de três a cinco. Seriam necessários mais 16 mil leitos 
até 2016 para que o Brasil atinja o padrão recomendado.
De acordo com Casemiro (2018) apud Scheidweiler (2019) estão sendo analisadas 
pela ANS o estudo de viabilidade técnica populares de planos de saúde como: a oferta 
82UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
com valor reduzido com coparticipação em percentual, que não menos de 50% do valor do 
procedimento a depender da situação demandada, em casos de alta complexidade, será 
necessário segunda opinião médica para que seja autorizado, e as modalidades podem 
variar de acordo com opções e possibilidades do usuário. A coparticipação, por exemplo, 
inibe certos exageros por parte do usuário, que, por exemplo, na busca por segunda 
opinião, acarreta custos desnecessários às operadoras. Uma outra estratégia utilizada pelas 
operadoras é a manutenção de equipe própria para especialidades básicas e auditorias para 
pareceres de medicamentos de alto custo e se valerem de franquia, com valor estabelecido 
previamente em contrato, e diferença com responsabilidade da operadora.
Estudos estão sendo aperfeiçoados e em 2017 a ANS publicou novas informações 
que dizem respeito ao rol de procedimentos e eventos da saúde, neste sentido, houve uma 
atualização da lista de coberturas, entretanto, é necessária ampla atualização dos cálculos 
atuariais e novas adaptações a serem tomadas continuamente. Mas é importante lembrar 
que o consumidor está cada vez mais atento à legislação e, não deixará de buscar por seus 
direitos, quando estes forem pactuados de forma legal.
83UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
3 ANVISA (AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA)
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), foi criada pela Lei nº 9.782, 
de 26 de janeiro 1999, é considerada uma autarquia sob regime especial, com sede em 
Brasília, porém presente em todo o território nacional. De acordo com o Artigo 2º desta Lei, 
compete à Anvisa (BRASIL, 1999):
I - definir a política nacional de vigilância sanitária;
II - definir o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária;
III - normatizar, controlar e fiscalizar produtos, substâncias e serviços de inte-
resse para a saúde;
IV - exercer a vigilância sanitária de portos, aeroportos e fronteiras, podendo 
essa atribuição ser supletivamente exercida pelos Estados, pelo Distrito Fe-
deral e pelos Municípios;
V - acompanhar e coordenar as ações estaduais, distrital e municipais de 
vigilância sanitária;
VI - prestar cooperação técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal 
e aos Municípios;
VII - atuar em circunstâncias especiais de risco à saúde; e
VIII - manter sistema de informações em vigilância sanitária, em cooperação 
com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Como podemos perceber no no Art. 8º, existem diversos produtos, substâncias, 
processos ou serviços relacionados ou não com a área da saúde, cuja vigilância têm 
incumbência em relação a legislação em vigor, envolvem os aspectos de regulamentação, 
controle e fiscalização de produtos e serviços que envolvem a saúde pública. Desta forma, 
considerando em seu § 1º os bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização 
sanitária pela Anvisa (BRASIL, 1999) apresentam-se:
84UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
I - medicamentos de uso humano, suas substâncias ativas e demais insumos, 
processos e tecnologias;
II - alimentos, inclusive bebidas, águas envasadas, seus insumos, suas em-
balagens, aditivos alimentares, limites de contaminantes orgânicos, resíduos 
de agrotóxicos e de medicamentos veterinários;
III - cosméticos, produtos de higiene pessoal e perfumes;
IV- saneantes destinados à higienização, desinfecção ou desinfestação em 
ambientes domiciliares, hospitalares e coletivos;
V - conjuntos, reagentes e insumos destinados a diagnóstico;
VI - equipamentos e materiais médico-hospitalares, odontológicos e hemote-
rápicos e de diagnóstico laboratorial e por imagem;
VII - imunobiológicos e suas substâncias ativas, sangue e hemoderivados;
VIII - órgãos, tecidos humanos e veterinários para uso em transplantes ou 
reconstituições;
IX - radioisótopos para uso diagnóstico in vivo e radiofármacos e produtos 
radioativos utilizados em diagnóstico e terapia;
X - cigarros, cigarrilhas, charutos e qualquer outro produto fumígero, derivado 
ou não do tabaco;
XI - quaisquer produtos que envolvam a possibilidade de risco à saúde, obti-
dos por engenharia genética, por outro procedimento ou ainda submetidos a 
fontes de radiação.
§ 2º Consideram-se serviços submetidos ao controle e fiscalização sanitária 
pela Agência, aqueles voltados para a atenção ambulatorial, seja de rotina ou 
de emergência, os realizados em regime de internação, os serviços de apoio 
diagnóstico e terapêutico, bem como aqueles que impliquem a incorporação 
de novas tecnologias.
§ 3º Sem prejuízo do disposto nos §§ 1º e 2º deste artigo, submetem-se ao 
regime de vigilância sanitária as instalações físicas, equipamentos, tecnolo-
gias, ambientes e procedimentos envolvidos em todas as fases dos proces-
sos de produção dos bens e produtos submetidos ao controle e fiscalização 
sanitária, incluindo a destinação dos respectivos resíduos
[...] dentre outras considerações.
Cabe à Anvisa eliminar, prevenir e diminuir riscos provenientes da produção e uso 
dos produtos e dos serviços que envolvem a saúde ou condições ambientais utilizando-se 
da legislação e regulamentações necessárias para a concessão das licenças sanitárias 
para a produção, registro de produtos, certificação de boas práticas, monitoramento da 
qualidade (produtos e serviços), fiscalização, educação, comunicação e vigilância de 
eventos adversos (SILVA; COSTA; LUCCHESE, 2018).
Um exemplo de atuação com a Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) da Anvisa, 
é a criação da RDC de n. 36, publicada em 2013, que incorpora os conceitos de gestão 
de risco e traz a obrigatoriedade da criação do Núcleo de Segurança do Paciente (NSP) 
nos serviços de saúde, além da notificação, vigilância e do monitoramento dos incidentes 
que ocorrerem na assistência à saúde. Para melhorar a operacionalização da vigilância e o 
monitoramento foi publicado em 2015, pela Anvisa o Plano Integrado para Gestão Sanitária 
da Segurança do Paciente em Serviços de Saúde, cujo objetivo é o monitoramento de 
eventos adversos e avaliação das práticas de segurança do paciente (ANVISA, 2017).
85UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
A Anvisa recebe de profissionais de instituições e empresas as notificações de 
incidentes, eventos adversos (EA) e queixas técnicas (QT) a partir do sistema NOTIVISA 
(Sistema de notificações para vigilância sanitária). São exemplos de notificações de 
eventos adversos: queda do paciente, reação adversa por uso de medicamentos, erros de 
medicação, dentre outros. São exemplos de queixas técnicas às relacionadas a produtos 
com desvio de qualidade, de falsificação, sem registro da Anvisa ou sem autorização 
de funcionamento e notificações de incidentes, como um evento adverso em um centro 
cirúrgico por exemplo (ANVISA, 2020 on line).
SAIBA MAIS
No portal da Anvisa, são disponibilizados todos os atos normativos, considerados im-
portantes na área de atuação de vigilância, monitoramento e fiscalização. Esses atos 
normativos e suas alterações datam de 1966 até a data atual, servindo como busca para 
que o usuário encontre rapidamente as Leis, RDCs e outros regulamentos importantes.
Fonte: Planilha com a lista dos atos normativos Anvisa.
Disponível em: <http://portal.anvisa.gov.br/legislacao#>
86UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
4 ANS (AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE)
De acordo com os autores Busato, Garcia e Rodrigues (2019) e Scheidweiler (2019), 
foi criado como monitoramento e controle dos direitos dos usuários da saúde, a Agência 
Nacional Saúde Suplementar (ANS), afinal a regulamentação do sistema privado de saúde 
necessitava de legislação adequada e se tornou um marco de controle às operadoras de 
planos de saúde. 
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.219):
Com a necessidade indubitável de regular e regulamentar um setor da mais 
alta importância como a Saúde, a regulação veio para normatizar cobertu-
ras assistenciais e formas de atendimento visando garantir à população per-
tencente à Saúde Suplementar seus direitos e estabelecer deveres para as 
empresas participantes do setor. Tal regulação tornou-se fundamental para 
determinação de alguns parâmetros administrativos e financeiros que ao lon-
go dos anos que se seguiram começaram a se apresentar como verdadeiros 
obstáculos no processo administrativo do segmento.
A ANS foi criada pela Lei n. 9.961, de 28 de janeiro de 2000 e regulamentada pelo 
Decreto n. 3.327, de 5 de janeiro de 2000. Ela é considerada uma autarquia, vinculada 
ao Ministério da Saúde do Brasil como um órgão de regulação, normatização, controle 
e fiscalização das atividades que garantam a saúde suplementar no Brasil. Dentre as 
finalidades da ANS podemos citar:
● A promoção da defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde,
● A regulação das operadoras setoriais, inclusive as relações com prestadores e 
consumidores e,
● A contribuição para o desenvolvimento de ações de saúde no Brasil.
87UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
Segundo Scheidweiler (2019), alguns elementos contraditórios foram desmistificados, 
como a ideia da criação da ANS para proteção de capital de multinacionais, o negativismo 
e resistência da classe médica, que via na ANS uma interventora estatal, por exemplos. 
De fato, a Lei n.9.656/1998 apresentou a necessidade de correções das irregularidades 
praticadas por operadoras, cujas ações traziam desconforto aos usuários dos planos. 
De acordo com Ziroldo, Gimenes e Júnior (2013, p.220), após o incremento da Lei 
n. 9.656, a ANS afirmou que diversas operadoras encerraram as suas atividades. O que 
nos leva a questionar se, “tais empresas cessaram de atuar porque eram mal geridas ou se 
os efeitos da quantidade excessiva de normas, regulamentações e exigências financeiras 
as tornaram inviáveis”. 
Antes da formalização da legislação, reúne-se a Câmara de Saúde Suplementar 
Suplementar (CAMSS) da ANS, que tem por finalidade auxiliar a Diretoria Colegiada nas 
suas discussões. Com o auxílio de câmaras técnicas, são criados grupos técnicos para 
fundamentar a elaboração da legislação. A ANS pode também ouvir a opinião da sociedade, 
por meio de audiências públicas e dos agentes regulados para a elaboração de normas. À 
câmara complete (ANS, 2020 on line):
● acompanhar a elaboração de políticas no âmbito da saúde suplementar;
● discutir, analisar e sugerir medidas que possam melhorar as relações entre os 
diversos segmentos que compõem o setor;
● colaborar para as discussões e para os resultados das câmaras técnicas;
● auxiliar a Diretoria Colegiada a aperfeiçoar o mercado de saúde suplementar, 
proporcionando à ANS condições de exercer, com maior eficiência, sua função 
de regular as atividades que garantam a assistência suplementar à saúde no 
país; e
● indicar representantes para compor grupos técnicos temáticos, sugeridos pela 
Diretoria Colegiada.
Conforme publicado pela ANS (2019b) Apud Scheidweiler (2019), sobre o controle 
de acesso aos serviços da saúde e dos mecanismos utilizados para atender as obrigações 
das operadoras de planos:
88UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
O que o plano pode “restringir”, é “ve-
dado” às operadoras:
Obrigações das operadoras de planos 
quanto aos mecanismos de regulação
● Impedir ou dificultaro atendimento em 
situações de urgência e emergência;
● Limitar a assistência à saúde, adotando 
valores máximos de remuneração para 
procedimentos, exceto os previstos 
com cláusulas de reembolso;
● Diferenciar o atendimento por faixa etá-
ria, grau de parentesco ou outras classi-
ficações dentro do mesmo plano;
● Negar autorização para a realização de 
um procedimento, exclusivamente por-
que o profissional solicitante não per-
tence à rede credenciada da operadora;
● Definir a coparticipação ou franquia no 
valor integral do procedimento, a ser 
realizado pelo usuário, ou criar fatores 
de restrição, que dificultem o acesso a 
os serviços;
● Limitar em forma de percentual por 
evento, os casos de internação, exceto 
as definições especificadas em saúde 
mental;
● Reembolsar ao consumidor as despe-
sas médicas efetuadas, através do sis-
tema de livre escolha, em valor inferior 
ao pago diretamente, na rede creden-
ciada ou referenciada;
● Exercer qualquer atividade ou prática, 
que infrinja o código de ética médica ou 
odontológica; e
● Exercer qualquer atividade que caracte-
rize conflito, com as disposições legais 
em vigor.
● Informar clara e previamente ao consumi-
dor, no material publicitário, no contrato e 
no livro, da rede de serviços, os mecanis-
mos de regulação adotados, e todas as 
condições de cada modalidade;
● Encaminhar à ANS, quando solicitado, do-
cumento técnico demonstrando os meca-
nismos adotados e os critérios para sua 
atualização;
● Quando houver impasse no decorrer do 
contrato, se solicitado, fornecer ao consu-
midor laudo detalhado com cópia de toda 
a documentação relativa às questões de 
impasse;
● Garantir ao consumidor o atendimento 
pelo profissional avaliador para detecção 
dos casos de aplicação das regras de 
avaliação, no prazo máximo de 1 dia útil 
a partir do momento da solicitação ou em 
prazo inferior quando caracterizada ur-
gência;
● Quando houver divergência médica ou 
odontológica a respeito de autorização 
prévia, garantir a definição de impasse 
através da junta constituída pelo profissio-
nal solicitante (ou nomeada pelo usuário), 
por médico da operadora e por um terceiro 
(escolhido em comum acordo pelos profis-
sionais, acima nomeados) cuja remunera-
ção, ficará a cargo da operadora;
● Quando houver participação do con-
sumidor nas despesas decorrentes da 
realização de procedimentos, informar 
previamente à rede credenciada e/ou re-
ferenciada em forma de franquia;
● Em caso de internação, quando optar por 
fator moderador, estabelecer valores pré-
-fixados por procedimentos e/ou patolo-
gias, que não poderão sofrer indexação e 
deverão ser expressos em reais.
Quadro: Restrições e Obrigações das Operadoras de Plano de Saúde.
Fonte: adaptado de ANS (2019b) Apud Scheidweiler (2019).
Independente das vedações e dos mecanismos de regulação existentes, conforme 
afirma Ciommo (2019 on line), ainda há muitas dificuldades para os usuários do SUS. É 
o que revela o Estudo feito pela Associação Paulista de Medicina quanto às salas lotadas 
89UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
nos consultórios e Pronto Socorro, devido a demora no atendimento para os usuários dos 
planos de saúde.
Além disso, 47% dos entrevistados queixaram-se da dificuldade em agen-
dar exames e conseguir diagnósticos. As falhas no pronto-atendimento foram 
mencionadas por nada menos do que 80% dos entrevistados. Em muitos 
casos existe a negativa na autorização dos exames, conforme relatado por 
16% dos usuários. Poucas dessas queixas chegam ao Procon ou à ANS 
– Agência Nacional de Saúde, pois os usuários limitam-se a queixar-se às 
operadoras.
Apesar da evolução ocorrida nesta área, ainda há questões em que a ação da 
ANS permanece impenetrável no âmbito de empresas que operam às margens da lei, com 
objetivos corporativistas, visando ao lucro e a agregação de capital empresarial. Entretanto, 
os mecanismos de controle das operadoras estão sujeitos às ordens legais da ANS, e 
somente a partir da análise da ANS e aprovação é que os contratos podem ser formalmente 
firmados. 
Como podemos perceber, a ANS, junto com a Câmara de Saúde Suplementar 
Suplementar (CAMSS), câmaras técnicas e audiências públicas podem regular, monitorar 
e fiscalizar a saúde suplementar no Brasil, desde que os mecanismos de controle destas 
operadoras estejam sujeitas às ordens legais da ANS. Entretanto, o Brasil ainda enfrenta 
outros sérios problemas, como a instabilidade mercadológica, os altos custos dos 
procedimentos, a corrupção na área da saúde, a omissão da sociedade em compreender 
e buscar os seus direitos, a falta de governança na área da saúde pública, dentre outros. 
REFLITA 
Ao invés de facilitar o acesso da população à Saúde Suplementar na tentativa de ter-
ceirizar sua obrigação, o Estado Maior está dificultando a entrada de pessoas à Saúde 
Suplementar por meio da instabilidade mercadológica que ele próprio causa ao setor.
Fonte: ZIROLDO; GIMENES; JÚNIOR (2013, p.220).
90UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Prezado(a) aluno(a)! 
Nesta última unidade de nosso livro didático, enfatizei a necessidade da saúde 
suplementar, a regulação da assistência na área da saúde pública e privada, instituição 
da Política Nacional de Regulação do SUS, e por fim, apresentei a você, as reguladoras 
Agência Nacional de Vigilância Sanitária e a Agência Nacional da Saúde Suplementar.
Desta forma, foi possível entender que a Saúde Suplementar está relacionada 
aos serviços ofertados livremente no mercado, prevista sua existência já na constituição. 
Apesar da regulamentação relacionada aos planos privados de assistência à saúde ter 
sido em 1998, e ter sido criado regulamentação pela ANS em 2000, somente em 2008 é 
que foi criada a Política Nacional de Regulação no SUS, possibilitando a plenitude das 
responsabilidades sanitárias no Brasil, com o compromisso de otimizar o atendimento e 
os recursos aplicados ao sistema o público de saúde, nas três dimensões regulatórias 
(sistema de saúde, atenção a saúde e acesso a assistência). Para auxiliar na vigilância, 
monitoramento e acompanhamento dos serviços de saúde foram apresentados o CNS, 
CNES, SISREG e CNRC, como sistemas de informação e regulação utilizados no SUS.
Em seguida, compreendemos um pouco mais sobre o surgimento dos planos de 
saúde no Brasil, na qual apresentamos sua evolução histórica e alguns cenários da gestão 
e dos mecanismos de regulação dos planos de saúde no país, bem como foi possível 
entender como o SUS e os planos de saúde estão interagindo dentro deste contexto, 
principalmente, porque, muitas vezes, apesar do SUS ser gratuito e o plano de saúde ser 
pago, o reembolso/ressarcimento para o SUS acaba ocorrendo pela operadora, devido 
a operadora não efetivar os serviços e procedimentos adequados à seus usuários e o 
paciente ter seu tratamento efetuado no SUS.
Logo a seguir, você pode entender o papel da Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária (Anvisa) na qual busca eliminar, prevenir e diminuir riscos, bem como das 
notificações emitidas pelos profissionais da área da saúde que auxiliam no monitoramento 
e fiscalização de eventos adversos, queixas técnicas, dentre outros importantes. Ao final, 
foi importante conhecer a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS), pois seu papel 
é fundamental para os usuários dos serviços de saúde privada garantirem os seus direitos 
e também que se estabeleçam os deveres, obrigações para as empresas participantes do 
setor. Um abraço, Sucesso a você!
91UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
LEITURA COMPLEMENTAR
Operadoras de Planos de Saúde devem quase R$ 2 bilhões ao SUS. As seguradoras 
questionavam a cobrança do STF, que decidiu pela legalidade. Para especialistas, montante 
poderia ser revertido em investimentos no sistema e saúde pública. Dados da Agência 
Nacional de Saúde Suplementar (ANS) confirmam uma dívida de quase R$ 2 bilhões 
dosplanos de saúde com o Sistema Único de Saúde (SUS). O valor devido refere-se ao 
atendimento prestado pela rede pública a usuários conveniados com setores privados. Para 
especialistas, o montante poderia ser usado como recurso para a recuperação do serviço 
público afetado pelos cortes promovidos pela gestão Temer.
Apesar de a cobrança ser prevista desde 1998 pela Lei 9.656, as seguradoras 
entraram com ação no Supremo Tribunal Federal (STF) questionando a constitucionalidade 
do ressarcimento feito e calculado pela ANS. Segundo a pesquisadora em saúde do Instituto 
Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) Ana Carolina Navarrete, as empresas apostaram 
na judicialização do processo para evitar o pagamento da dívida. No entanto, após 20 anos 
de espera, o STF decidiu em fevereiro que a cobrança é legal e pode ser feita pela agência 
reguladora.
“A partir de agora um novo horizonte se abre para a saúde pública. Com esse 
entendimento pacificado, é possível que esses processos prossigam e enfim as empresas 
paguem o que é de direito”, afirma a pesquisadora do Idec, destacando que o ressarcimento 
dos planos de saúde não retira a necessidade de revogação da Emenda Constitucional 
(95), que congela por 20 anos os investimentos sociais.
Da mesma forma entende a médica e diretora executiva da CUT Juliana Salles, 
que cita ao aumento da mortalidade infantil como uma consequência da lei do teto de 
gastos. Para a sindicalista, a revisão da norma e o investimento dos recursos da dívida 
com o SUS podem recuperar diversos serviços. “Poderia suprir as equipes de Saúde da 
Família que estão sendo descredenciadas, além de suprir todos os municípios com relação 
à assistência à saúde primária e à cobertura de vacina oferecida pelo sistema público”.
Fonte: <https://www.redebrasilatual.com.br/saude-e-ciencia/2018/07/operadoras-de-planos-de-saude-de-
vem-quase-r-2-bilhoes-ao-sus/>
92UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
MATERIAL COMPLEMENTAR
LIVRO
Título: Fundamentos, regulação e desafios da Saúde Suplementar 
no Brasil
Autor: Sandro Leal Alves
Editora: Funenseg
Ano: 2015
Sinopse: Este livro explica como funciona a Saúde Suplementar, 
faz a interação entre o público e o privado, apresentando aspectos 
demográficos e epidemiológicos e combinação entre regulamentos 
e incentivos, dentre outros aspectos.
FILME/VÍDEO 
Título: Wit, uma lição de vida
Ano: 2001
Sinopse: Filme muito instigante para se discutir com profissionais 
de saúde em hospitais sobre a forma como estão lidando com seus 
pacientes. Mais rico ainda se for usado como material de oficinas 
em enfermarias com altas taxas de óbitos. Com certeza fará com 
que principalmente médicos e enfermeiras possam ser motivados 
a rediscutir seus processos de trabalho evidenciando as ações 
que fazem com que muitas vezes os pacientes os rotulem como 
“frios” e “insensíveis”.
93UNIDADE IV Saúde Suplementar e Órgãos Reguladores
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
______. Presidência da República. Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9782.htm>. Acesso em: 18 jan. 2020.
______.Agência Nacional de Vigilância Sanitária.Gestão de Riscos e Investigação de Eventos 
Adversos Relacionados à Assistência à Saúde.Brasília: Anvisa, 2017.
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CONCLUSÃO
Como você pôde perceber, prezado(a) estudante, os temas tratados nesta disciplina 
trazem importantes aspectos de natureza conceitual, contextual e histórico das Políticas 
Públicas de Saúde no Brasil, portanto, foi possível perceber as políticas da saúde são parte 
integrante das políticas públicas.
Neste sentido, na Unidade I, com o tema “Políticas Públicas em saúde: definição 
e histórico” apresentamos a você os principais aspectos de natureza conceitual e histórica 
do SUS em relação às políticas Públicas, seguida dos tipos de políticas públicas na saúde 
de públicos específicos níveis e áreas de atuação dessas políticas, bem como o histórico 
sanitário campanhista e as primeiras intervenções na área da saúde pelo Estado culminando 
na apresentação da criação do Ministério da Saúde e na busca pela democratização da 
saúde no Brasil.
Na Unidade II, com o tema “Sistema Único de Saúde - SUS”, você compreendeu o 
que representa o SUS na sociedade. Desta forma conhecemos seus antecedentes históricos 
desde a Administração da Coroa Portuguesa até a Instituição da Saúde e o movimento 
sanitário que antecedem à Constituição Federal de 1988 e a implantação do SUS com as 
Leis Ordinárias da Saúde (LOS) n. 8080 e 8142 de 1990. Ao final fizemos um contraponto da 
princípio da Universalização da saúde, apresentando os principais avanços e obstáculos na 
implantação do SUS.
Na Unidade III, com o tema “Organização e Estrutura do SUS”, destacamos a 
organização e estrutura do SUS, com ênfase nos aspectos organizativos da descentralização, 
regionalização e hierarquização do SUS. Neste aspecto, compreendemos como o Sistema 
está estruturado e organizado nas três esferas de atuação governamental (União, Estado e 
Municípios), bem como ao final compreendemos um pouco mais sobre os níveis de atenção 
e complexidade de assistência à saúde da população.
Ao final do nosso livro, na Unidade IV, com o tema “Saúde Suplementar e órgãos 
Reguladores”, apresentamos uma integração da saúde suplementar, sua importância no 
contexto da saúde e do SUS, bem como as formas de regulação tanto das ações no âmbito 
do SUS quanto no âmbito da assistência privada, no que tange à regulação das operadoras 
de planos de saúde executada pela Agência Reguladora ANS. Ainda nesta Unidade, 
apresentamos as funções da Agência Nacional de Vigilância Sanitária exemplificando um 
pouco de sua atuação na área da saúde. 
Espero, sinceramente, ter contribuído com vosso aprendizado, um abraço e Sucesso!