Planejamento em diferentes esferas do governo

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Planejamento em diferentes esferas do 
governo
Apresentação
Seja no âmbito federal, seja no estadual ou municipal, o planejamento governamental está presente 
e, de algum modo, interfere no dia a dia das pessoas. Esse planejamento tem relação direta com o 
orçamento de cada uma dessas esferas e é elaborado por intermédio de três instrumentos 
principais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA). Esses instrumentos estão presentes nas três esferas de governo: federal, estadual e 
municipal.
Nesta Unidade de Aprendizagem, você verá como se apresenta o planejamento governamental nas 
diferentes esferas, de modo a identificar as limitações circunscritas em cada uma delas. Além disso, 
serão apresentados alguns exemplos do uso das técnicas de planejamento no setor público e a 
forma como elas são utilizadas nessas três esferas de governo.
Bons estudos.
Ao final desta Unidade de Aprendizagem, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
Definir planejamento e a sua consistência nas diferentes esferas públicas.•
Identificar as limitações do planejamento nas diferentes esferas públicas.•
Exemplificar o uso de técnicas de planejamento no setor público.•
Desafio
De modo geral, o planejamento governamental tem uma peculiaridade que o distingue das demais 
formas de planejamento, que é a necessidade de ser transformado em lei. Além disso, ele 
tem características bem específicas, conforme a esfera de governo.
No caso dos municípios, por exemplo, deve haver um alinhamento entre os planejamentos 
estabelecidos no Plano Diretor da Cidade (PDC), no Planejamento Estratégico Municipal (PEM), no 
PPA, nas LDOs e nas Leis Orçamentárias.
Sendo assim, qual seria a sua proposta de trabalho para atender a essa necessidade?
Lembre-se de trabalhar com o PDC, o PEM, o PPA, as LDOs e as Leis Orçamentárias.
Infográfico
Você sabe como o processo orçamentário se insere no planejamento governamental das três 
esferas de governo?
O Infográfico a seguir apresenta alguns exemplos de responsabilidades de cada uma das esferas de 
governo e descreve como esse planejamento se desenvolve por meio do ciclo orçamentário.
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Conteúdo do livro
Você já percebeu que o planejamento governamental, direta ou indiretamente, faz parte do seu dia 
a dia? Seguindo nesse raciocínio e sabendo que vivemos em um município, o qual tem sua estrutura 
de governo, que, de certo modo, é semelhante à estrutura governamental e à federal, podemos 
questionar: como são tomadas as decisões desses governos?
No capítulo Planejamento em diferentes esferas do governo, da obra Planejamento e orçamento 
público, você verá como o planejamento e o orçamento público se inserem em nossas vidas, de 
acordo com as ações das diferentes esferas de governo.
Boa leitura.
PLANEJAMENTO E 
ORÇAMENTO 
PÚBLICO 
Guilherme Corrêa Gonçalves
Planejamento em diferentes 
esferas do governo
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
  Definir planejamento e a sua consistência nas diferentes esferas 
públicas. 
  Identificar as limitações do planejamento nas diferentes esferas 
públicas. 
  Exemplificar o uso de técnicas de planejamento no setor público. 
Introdução
O planejamento faz parte do orçamento público. O modelo orçamentário 
brasileiro é baseado em três instrumentos principais: o Plano Plurianual 
(PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual 
(LOA). Deve ainda estar de acordo com a Constituição Federal de 1988, 
com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, Lei Complementar nº. 101, de 
4 de maio de 2000) e com as demais normas legais que lidam com o 
tema. Dentre essas normas, destacam-se: a Lei nº. 4320, de 17 de março 
de 1964, que estabeleceu as normas gerais de Direito Financeiro para a 
elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, 
dos municípios e do Distrito Federal; a Lei nº. 8.142, de 28 de dezembro 
de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do 
Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências intergovernamen-
tais de recursos na área de saúde; e a Lei Complementar nº. 62, de 28 de 
dezembro de 1989, que estabelece normas sobre o cálculo, a entrega e 
o controle das liberações dos recursos dos fundos de participação e dá 
outras providências.
Neste capítulo, você vai estudar o planejamento nas diferentes esferas 
de governo, verificando os principais conceitos sobre planejamento 
governamental e como ele se apresenta nas esferas federal, estadual e 
municipal. Você também vai compreender as possibilidades e limitações 
do planejamento em cada uma dessas esferas de governo.
Planejamento público
O planejamento e o orçamento público afetam nossa vida, uma vez que as 
receitas arrecadadas pelos governos têm origem em nossos bolsos, na forma 
de tributos, e são aplicadas conforme foi estabelecido no plano orçamentário. 
Esse plano é proposto pelo Poder Executivo, encaminhado ao Poder Legislativo, 
debatido e apreciado pelos integrantes das respectivas casas legislativas e, 
depois de aprovado com as possíveis alterações, devolvido ao Poder Executivo e 
sancionado na forma de lei. Portanto, é importante reconhecer como se dá esse 
processo de planejamento governamental nas diferentes esferas de governo.
Cabe ressaltar que, em alguns municípios e, até mesmo, em alguns estados, 
a população tem a possibilidade de participar de algumas etapas da discussão, 
da elaboração e da execução do PPA, da LDO e das LOAs, conforme leciona 
Oliveira (2009). Portanto, o conhecimento desse processo por parte do cidadão 
e, principalmente, a sua participação na proposição e fiscalização ativa dele é 
de suma importância para o aprimoramento da prestação dos serviços públicos.
Elaboração das propostas 
A responsabilidade de apresentar as propostas de planejamento é dos chefes 
dos executivos: presidente, governadores e prefeitos. Essas propostas partem 
dos planos de governo, teoricamente examinados e aprovados pelos eleitores 
quando escolhidos para o cargo. Essas propostas são enviadas por meio de 
projetos de lei às respectivas casas legislativas. Assim, no âmbito federal, 
o presidente da República envia o projeto de lei do PPA para o Congresso 
Nacional; nas esferas estaduais, os governadores enviam às respectivas as-
sembleias legislativas projetos similares. O mesmo ocorre com os prefeitos em 
seus municípios, conforme Kohama (2010). Cada um desses governantes, em 
suas esferas de atuação, tem como responsabilidade fundamental melhorar o 
bem-estar de suas coletividades, utilizando-se de técnicas de planejamento e 
programação de ações nesse sistema de planejamento integrado. 
Planejamento em diferentes esferas do governo2
O Plano Plurianual e suas repercussões
O PPA é o planejamento orçamentário de médio prazo, elaborado pelo Poder 
Executivo em suas diferentes esferas. Ele estabelece qualitativa e quantitati-
vamente os volumes de investimentos entre as diversas áreas do governo no 
período dos quatro anos seguintes. Ou seja, o PPA não corresponde exatamente 
ao mandato eletivo: ele abrangerá os três últimos anos do mandato, mais 
um ano do mandato subsequente. Ele é aprovado pelo Poder Legislativo e é 
monitorado e aperfeiçoado anualmente, segundo Giacomoni (2003).
A LDO define a priorização dos gastos públicos, detalhando as metas do 
PPA para o ano seguinte e instituindo as normas que nortearão a elaboração 
e a execução da LOA. Ela define as metas e prioridades da administração 
pública, tanto na esfera federal quanto nas esferas estaduais e municipais, 
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro seguinte. A LDO 
também dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Por fim, 
a LOA concretiza o planejado no PPA, obedecendo às metas e prioridades 
estabelecidas pela LDO, transformando-asem dotações orçamentárias efetivas, 
bem como estima as receitas e fixa as despesas de cada ano, disciplinando as 
ações governamentais, conforme expõe Santos (2001).
Aprovação das proposições
Os projetos do PPA, da LDO e da LOA são enviados para apreciação pelas 
respectivas casas legislativas. O Poder Legislativo tem, então, a possibilidade 
de emendar as propostas como julgar necessário, ouvindo a sociedade e ne-
gociando com o Executivo, até a sua aprovação. No entanto, a Constituição 
impõe uma série de restrições que diminuem o poder do legislador de modifi car 
os orçamentos públicos. Entre tais restrições está a de proibir emendas que 
contrariem a LDO e o PPA, conforme leciona Santos (2001).
Execução e controle do planejamento orçamentário
Após a sanção do orçamento pelo Poder Executivo, inicia-se a execução da 
LOA, já aprovada dentro das diretrizes da LDO e do PPA. A execução do 
orçamento será realizada dentro do exercício fi nanceiro, que, no Brasil, em 
qualquer das três esferas de governo, coincide com o ano civil (de 1 de janeiro 
a 31 de dezembro). Nessa fase, alguns princípios devem ser obedecidos, den-
3Planejamento em diferentes esferas do governo
tre eles a fl exibilidade, a unidade de caixa, a economicidade e a legalidade, 
segundo Santos (2001).
Outra função do orçamento é de servir de instrumento de controle do 
planejamento governamental, uma vez que ele gera informações úteis para 
auxiliar o processo decisório. Nesse sentido, a Lei nº. 4.320/1964 prevê dois 
sistemas de controle, o interno e o externo; as ações de ambos influenciam 
um ao outro, e, quanto maior o controle, mais eficiente e mais garantido será 
o controle dos atos da administração pública, conforme Giacomoni (2003).
Limitações do planejamento
A relação entre planejamento e orçamento no Brasil é muito próxima, sendo 
difícil a separação entre ambos em muitos momentos. O art. 165 da CF/1988 
defi ne algumas premissas muito importantes, dentre elas a de que, além de 
um plano completo de despesas para um período defi nido, o planejamento 
deve conter os meios estimados para o seu fi nanciamento, ou seja, a receita 
(BRASIL, 1988). Esse é o principal objetivo do planejamento orçamentário: 
apresentar um quadro completo das fi nanças do governo, detalhando, inclusive, 
as fontes de custeio, segundo Giacomoni (2003). 
Embora a legislação que regulamenta o planejamento e o orçamento es-
tabeleça regras comuns para todos os entes federativos, a relevância desses 
instrumentos é diferente para cada esfera de governo. Por exemplo, o governo 
federal pode:
  agir em diversas frentes sem depender de autorização orçamentária, 
como nas questões sobre o comércio exterior, atuando sobre a taxa 
de câmbio ou alterando tarifas e restrições alfandegárias, ou mesmo 
assinar acordos internacionais;
  legislar sobre todos os códigos básicos que influenciam a vida de todos 
os cidadãos, como o Código Civil, o Código Penal, entre outros;
  estimular determinadas atividades econômicas;
  editar medidas provisórias sobre diversos assuntos.
Além dessas questões extraorçamentárias, o orçamento federal, além de 
ser o principal instrumento que define o plano de atividades do governo, ainda 
estabelece algumas premissas que deverão ser seguidas pelos demais entes 
federativos, conforme aponta Santos (2001).
Planejamento em diferentes esferas do governo4
Já nos estados e no Distrito Federal, os orçamentos tomam uma impor-
tância ainda maior, em termos de planejamento. O poder estadual de legislar 
em matérias extraorçamentárias é bem menor, embora haja várias áreas em 
que os entes federados podem agir supletivamente à ação do governo federal, 
como meio ambiente, segurança pública, justiça. Dessa forma, os orçamentos 
dos estados e do Distrito Federal têm uma importância maior do que para o 
governo federal, pois os governos estaduais se valem principalmente desses 
instrumentos para realizar suas atribuições e executar seus planos, segundo 
Santos (2001).
Por fim, nos municípios, fora alguma legislação supletiva à dos estados e 
da União, como horário do comércio local, ordenamento do trânsito e meio 
ambiente, o planejamento governamental se dá essencialmente via orçamento 
público, a partir, por exemplo, das definições que vão estabelecer os planos para 
a coleta de lixo, a iluminação pública, o ordenamento urbano etc. Além disso, 
os municípios devem estabelecer seus planos e defini-los em seus orçamentos 
de acordo com as ações que são delegadas tanto pelo governo federal quanto 
pelo respectivo governo estadual. Isso acontece, principalmente, nas áreas de 
saúde e de educação, em que leis, planos e recursos financeiros vinculados 
a ações específicas determinam o que os municípios devem fazer, segundo 
Santos (2001).
A CF/1988 estabelece as responsabilidades que União, estados, Distrito Federal e 
municípios têm diante dos serviços públicos que devem prestar à população (BRASIL, 
1988). Por exemplo, a União tem responsabilidade sobre temas de interesse nacional, 
como assegurar a defesa do território brasileiro (arts. 21 a 23). Os estados atuam em 
áreas de interesse regional, como transporte metropolitano e segurança pública (arts. 
24 e 25). Cabem aos municípios os assuntos locais, como coleta de lixo e educação 
infantil (art. 30). O Distrito Federal acumula competências tanto dos estados como 
dos municípios (art. 32).
O Quadro 1 a seguir apresenta alguns elementos dessa divisão de compe-
tências, nas áreas de saúde, educação e segurança.
5Planejamento em diferentes esferas do governo
 Fonte: Giacomoni (2003). 
Esfera Saúde Educação Segurança
Federal Organiza e 
financia o SUS
Política Nacional 
de Educação
Ensino Superior 
e Técnico
Forças Armadas
Polícias Federais
Estadual Atendimento a 
casos complexos 
(hospitais)
Ensino Médio e 
Fundamental
Alguns oferecem 
Ensino Superior
Polícias Militar 
e Civil
Sistemas de 
Execuções Penais
Municipal Atendimento 
básico 
(postos de saúde)
Educação Infantil
Ensino 
Fundamental
Guarda Civil 
Municipal
 Quadro 1. Responsabilidades das três esferas de governo 
Ainda com relação a essas diferenças, que implicam em diferentes neces-
sidades de planejamento nas três esferas de governo, em termos de projetos 
de infraestrutura, a CF/1988 estabelece que projetos grandes, como rodovias 
interestaduais, aeroportos e portos internacionais e hidrelétricas (para geração 
e distribuição de energia a grandes regiões) são de responsabilidade do governo 
federal (BRASIL, 1988). Já as obras de construção de rodovias que liguem 
cidades, de aeroportos regionais e de abastecimento hídrico, assim como 
questões relacionadas ao transporte público interurbano, dizem respeitos aos 
estados e ao Distrito Federal. Já os municípios têm sob sua responsabilidade 
o planejamento urbano, a limpeza urbana, o saneamento básico e a gestão do 
trânsito e do transporte público, por exemplo.
Nesse sentido, em regra, as responsabilidades ou competências relacionadas 
à educação, por exemplo, são divididas conforme apresentado no Quadro 1. 
No entanto, há exceções; por exemplo, existem faculdades e universidades 
municipais, hospitais municipais e escolas de ensino fundamental e médio 
municipais.
Lei de Responsabilidade Fiscal, limites de 
endividamento e metas fiscais
A LRF buscou dar mais transparência à gestão pública, determinando a di-
vulgação de relatórios e demonstrativos dos gastos públicos e fi xando limites 
Planejamento em diferentes esferas do governo6
para o endividamento da União, dos estados e dos municípios. Ela também 
obriga os governantes dessas três esferas de governo a indicarem a fonte de 
receita para cada despesa permanente que propuserem. Assim, com o advento 
da LRF, prefeitos, governadores e o presidente foram impedidos de criar 
qualquer despesa por prazo superior a dois anos sem indicar de onde vem o 
dinheiro para custeá-la (EM DISCUSSÃO, 2013).
Além disso, para combater aumentos de gastos em anos de eleição, a LRF 
proíbe o aumento dasdespesas com pessoal nos seis meses anteriores ao fim 
do mandato e a oferta de receitas futuras como garantia para empréstimos. 
Ainda, a LRF estabelece limites para gastos com pessoal. Na esfera federal, o 
limite máximo para gastos com pessoal é de 50% da receita corrente líquida. 
Para estados e municípios, esse limite é de 60% (EM DISCUSSÃO, 2013). 
Outra alteração trazida pela LRF foi a introdução das metas fiscais. Ela 
determina a inclusão na LDO do Anexo de Metas Fiscais, com as metas de 
receitas, despesas, resultados nominal e primário, além do montante da dívida 
pública e outros dados essenciais a um planejamento financeiro eficaz. No 
mesmo sentido, a LOA, que define como serão gastos os recursos de cada ente 
federado, deve obedecer aos parâmetros e aos limites fixados na LRF e estar 
em consonância com a LDO e o PPA (EM DISCUSSÃO, 2013).
Com relação aos precatórios (que, conforme a CF/1988, são formalizações 
de requisições de pagamento de determinada quantia por beneficiário, devida 
pela Fazenda Pública, em face de uma condenação judicial definitiva ou 
irrecorrível), a LRF obriga a inclusão deles na dívida consolidada. Se, ao fim 
de um quadrimestre, o total dessa dívida exceder os limites definidos, o ente 
tem o prazo de um ano para quitar o excedente, período em que não pode 
fazer novas operações de crédito e no qual precisa obter um resultado primário 
que recoloque a dívida no limite. Se, ao fim desse prazo, a situação não for 
resolvida, estados e municípios ficam impedidos de receber transferências 
voluntárias da União (EM DISCUSSÃO, 2013).
Técnicas de planejamento
O planejamento governamental, nas diferentes esferas de governo, busca 
afi rmar escolhas no presente relativas ao futuro do desenvolvimento da socie-
dade, de modo a explicitar o que será feito, como será feito e quais recursos 
serão utilizados para o alcance dos objetivos. Essas escolhas são expressas 
no ordenamento jurídico, nos programas de governo dos governantes eleitos 
e nas diversas instâncias participativas instituídas. A legislação que apresenta 
7Planejamento em diferentes esferas do governo
os princípios e valores que fundamentam e que indicam o rumo de uma en-
tidade estatal é o programa de governo do dirigente eleito, o qual contém as 
propostas de atuação escolhidas pela população para um mandato, defi nindo 
os objetivos gerais da sociedade. Por exemplo, o plano de governo pode conter 
objetivos específi cos, estabelecer metas de atendimento, declarar formas de 
implementação de políticas públicas, estabelecer prioridades em relação a um 
público-alvo, ou mesmo afi rmar a construção de determinada obra importante, 
conforme leciona Almeida (2009).
Portanto, a finalidade do planejamento é permitir a realização de escolhas, 
enfocando esforços e recursos para sua implementação. Nesse sentido, o PPA 
consiste na principal ferramenta para implementação do planejamento gover-
namental de médio e longo prazo, cujo papel principal é coordenar as ações 
de governo, seja ele federal, estadual ou municipal. Ademais, podem estar 
subordinadas aos seus propósitos todas as iniciativas, diretrizes, objetivos e 
metas da administração pública por um prazo de quatro anos, conforme expõe 
Cavalcante (2007). A mensuração de resultados por meio de indicadores foi 
incluída na estrutura do PPA, o que introduziu alguns princípios elementares 
do modelo de orçamento por resultado, como o uso de indicadores de de-
sempenho e de indicadores de custos ou de eficiência, ainda de acordo com 
Cavalcante (2007).
Evolução do PPA na esfera federal
Na esfera federal, o primeiro PPA teve vigência entre os anos 1991 e 1995, 
o qual, do ponto de vista do planejamento, foi considerado um fracasso, e o 
período foi marcado por instabilidades políticas e econômicas. O seguinte, 
de 1996 a 1999, pode ser considerado como um piloto de gerenciamento. Ele 
vigorou em um período de maior estabilidade e trouxe a primeira aproximação 
entre planejamento e gestão orçamentária, propondo algumas inovações, como 
a criação de gerentes de empreendimento e o sistema de informações gerenciais, 
para monitoramento sistematizado da execução orçamentária e do controle 
de fl uxo fi nanceiro. No entanto, esse plano não conseguiu articular projetos 
e atividades orçamentárias com as intenções do governo. A sua principal 
preocupação era com a questão fi scal, o que diminuiu a importância da prática 
do planejamento na agenda governamental, conforme aponta Cavalcante (2007).
A partir de 2000, os PPAs passaram a incluir indicadores de desempenho 
para suas ações, monitorando e avaliando políticas e programas de caráter 
estratégico, a fim de conferir maior qualidade ao gasto público e otimizar o 
alcance de resultados. Nesse contexto, a LRF foi instituída e estabeleceu im-
Planejamento em diferentes esferas do governo8
portantes critérios para a adoção de uma metodologia mais rígida no processo 
orçamentário, visando à implementação efetiva de um regime de disciplina 
fiscal agregada, segundo Cavalcante (2007).
Desenvolvimento e integração de 
planejamentos
O desenvolvimento local e regional envolve inúmeras e divergentes questões, 
vinculadas a diversas temáticas e assuntos, as quais têm exigido dos gestores 
locais o enfrentamento constante de desafi os políticos, sociais, ambientais, 
fi nanceiros e de planejamento. Na esfera municipal, o Plano Diretor Municipal 
(PDM), o Plano Plurianual Municipal (PPAM) e o Planejamento Estratégico 
Municipal (PEM) são instrumentos de planejamento e de gestão para ad-
ministrar os múltiplos recursos, em conformidade com a CF e com a LRF, 
conforme leciona Rezende (2006a).
O PDM está definido no Estatuto das Cidades (Lei nº. 10.257, de 10 de 
julho de 2001) e é o instrumento básico para orientar a política de desenvol-
vimento e de ordenamento da expansão urbana municipal (BRASIL, 2002). 
É obrigatório para municípios com mais de 20 mil habitantes, integrantes de 
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, com áreas de especial interesse 
turístico e situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades 
com significativo impacto ambiental na região ou no país (BRASIL, 2002). 
Além das determinações constantes no Estatuto da Cidade, governos estaduais 
e o próprio governo federal brasileiro têm imposto regras de realização desse 
tipo de plano, no intuito de incentivar e financiar a sua elaboração. Enfim, o 
PDM é um instrumento de ordenamento das relações sociais sobre o espaço 
de todo o território de um município, elaborado a partir de uma visão mais 
direcionada para o planejamento físico territorial, e deve ser revisto a cada 
10 anos, conforme lecionam Rezende e Ultramari (2007).
No caso do PEM, há maior liberdade na sua elaboração, pois é um instru-
mento de gerenciamento com o propósito de tornar o trabalho de uma cidade 
ou prefeitura mais eficiente, por meio de um processo dinâmico e interativo 
para a determinação dos objetivos, das estratégias e das ações. Esse processo 
visa a formalizar a articulação de políticas públicas federais, estaduais e 
municipais, por meio de técnicas que envolvam os atores sociais e gestores, 
segundo Rezende (2006b). 
9Planejamento em diferentes esferas do governo
Conforme Rezende e Ultramari (2007, documento on-line):
Inúmeras situações podem levar uma cidade a formular um planeja-
mento estratégico. Um exemplo é a necessidade de criar um consenso 
sobre um modelo de futuro da cidade de acordo com as mudanças que 
são produzidas ao redor da mesma, de dar respostas às crises, à recessão 
dos setores básicos da economia territorial e, também, de perseguir 
uma maior coesão e integração territorial.
Nesse sentido, o PEM é uma ferramenta utilizada para afrontar a proble-
mática urbana, para que os gestores possam agir sobre as populações e os 
territórios, enfrentando a desigualdade, a pobreza e a informalidade. O foco 
desse planejamento são as infraestruturas urbanas e a mobilidade, o espaço 
público, a sustentabilidade e, principalmente,a construção de um projeto de 
cidade, por intermédio da construção de consenso, convertendo-se em um 
processo permanente de desenvolvimento, conforme expõe Rezende (2006b). 
O autor apresenta o seguinte modelo de integração entre o PEM, o PDM e o 
PPA Municipal (Figura 1).
Figura 1. Modelo de integração do Plano Plurianual Municipal, do Plano Diretor Municipal 
e do Planejamento Estratégico Municipal.
Fonte: Adaptada de Rezende (2006b).
Planejamento em diferentes esferas do governo10
O modelo proposto de integração entre o PDM, o PPAM e o PEM, demons-
trado na Figura 1, leva em consideração:
  o tempo de elaboração;
  os desejos dos munícipes;
  os interesses expressos no programa de governo; e
  as variáveis de integração entre os projetos municipais.
Com relação ao tempo de elaboração, o PPAM contempla até 4 anos de 
planejamento, o PDM contempla, normalmente, 10 anos, e o PEM, um prazo 
superior a 10 anos. Em um dos extremos, estão os munícipes, com seus desejos, 
demandas e anseios; do outro, estão os interesses do governo local expressos 
no programa de governo. Para realizar a integração do PDM com o PPAM 
e com o PEM, deve-se levar em conta as seguintes variáveis de integração: 
problemas, objetivos, estratégias e ações, viabilidades, controle e gestão, 
conforme leciona Rezende (2006b). 
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GIACOMONI, J. Orçamento público. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
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Leitura recomendada
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Planejamento em diferentes esferas do governo12
Dica do professor
Você já parou para pensar por que há tantas diferenças e semelhanças nos planejamentos das 
diferentes esferas de governo? O que cabe à União, aos Estados e aos Municípios?
Veja, na Dica do Professor, alguns motivos pelos quais essas diferenças e semelhanças existem, e 
no que elas se fundamentam.
Aponte a câmera para o código e acesse o link do conteúdo ou clique no código para acessar.
https://fast.player.liquidplatform.com/pApiv2/embed/cee29914fad5b594d8f5918df1e801fd/201b30ec5fec3c5fdc1314d847610650
Exercícios
1) Em relação aos Instrumentos de Planejamento no Setor Público, tanto para a esfera federal 
quanto para as esferas estaduais e municipais, segundo a Constituição Federal, a proposição 
legislativa que tratará do PPA deve:
A) Definir as metas e as prioridades da administração pública, de modo a orientar a elaboração 
da lei orçamentária para o próximo ano.
B) Ser elaborada anualmente e estar de acordo com o planejamento estratégico governamental.
C) Ser aprovada pelo Poder Legislativo e revisada, monitorada e aperfeiçoada anualmente para 
ser readequada conforme a situação.
D) Ser aprovada pela respectiva casa legislativa, a qual não poderá propor emendas que 
contrariem a LDO e a LOA já aprovadas.
E) Na esfera municipal, o PPA deve complementar e subsidiar o PPA aprovado nas esferas 
estaduais e federais.
2) O planejamento orçamentário segue algumas etapas, desde sua elaboração, aprovação e 
execução, em qualquer que seja a esfera de governo.
Sendo assim, assinale a alternativa que apresenta uma análise correta desse processo:
A) No caso dos municípios, o processo se inicia com a elaboração do projeto de lei pela Câmara 
de Vereadores do PPA, que é analisado pelo Poder Legislativo Municipal.
B) A partir do PPA, aprovado pela Assembleia Legislativa, o Governador propõe o projeto de Lei 
Orçamentária, que traduz o PPA para o exercício fiscal seguinte.
C) Com base na LDO, elaborada pelo Senado, a Câmara dos Deputados estima as receitas que 
serão arrecadadas durante o ano seguinte e fixa as despesas que o governo pretende realizar 
com esses recursos.
D) O ciclo orçamentário inicia-se, na esfera municipal, com a elaboração, pelo prefeito municipal, 
do PPA, um plano de longo prazo, concebido para vigorar por um período de 4 anos, a partir 
do 2o ano de cada governo.
E) O processo orçamentário na esfera federal contém três instrumentos: o PPA, a LDO e a LOA, 
elaborados anualmente pelo Executivo e enviados ao Congresso Nacional para apreciação e, 
posteriormente, devolvidos ao Executivo para sanção.
3) Um dos planejamentos de curto prazo da Secretaria de Obras do Município Plano Alto prevê 
diversas ações que redundarão em despesas que deverão estar previstas no orçamento 
anual, cuja proposta deve obedecer ao PPA e à LDO. Nesse sentido, analise as assertivas a 
seguir:
I - O Secretário de Obras deve observar o que foi estabelecido no PPA, relativo aos 
objetivos e às metas dos programas da administração municipal, compatibilizados, conforme 
o caso, com os planos previstos pelos Governos Federal e do Estado do Rio Grande do Sul.
II - Uma vez que a LDO, compatibilizada com o PPA, compreende as prioridades da 
administração do município para o exercício financeiro subsequente, com vistas à 
elaboração da proposta orçamentária anual, o plano do Secretário de Obras também deve 
estar compatibilizado com essas leis.
III - Observado o orçamento anual, compatibilizado com o PPA e elaborado em 
conformidade com a LDO, as receitas e as despesas necessárias aos projetos devem constar 
na LOA.
IV - O projeto de orçamento anual específico para a Secretaria de Obras deve estar 
acompanhado, dentre outras coisas,de planos de aplicação das despesas e, caso haja 
vinculação a determinados fundos estaduais e federais, da indicação da fonte de receitas.
Assinale a alternativa que contém as assertivas corretas:
A) Apenas I, II e III.
B) Apenas I, II e IV.
C) Apenas I, III e IV.
D) Apenas II, III e IV.
E) I, II, III e IV. 
4) Previsto na Lei no 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, o Plano Diretor da Cidade 
(PDC) é um dos instrumentos de planejamento municipal necessários à gestão pela melhoria 
da qualidade de vida das pessoas.
Nesse sentido, assinale a alternativa correta:
A) O PDC é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana para 
municípios que ainda têm sua área rural maior do que a urbana. 
B) O PDC é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o PPA, a LDO e a 
LOA incorporarem as diretrizes e as prioridades nele contidas.
C) O PDC, assim como o Plano Estratégico Municipal (PEM), é obrigatório a todos os municípios 
que contenham área urbana em seu território.
D) O PDC deve ser aprovado por lei municipal, que deverá ser revista anualmente junto com a 
lei orçamentária anual, para os devidos ajustes da política de desenvolvimento.
E) O PDC tem como objetivo principal fazer com que a propriedade urbana cumpra com sua 
função individual, de modo a atender ao interesse específico dos proprietários dos imóveis do 
município.
5) O Prefeito de Novos Rumos, como o objetivo de criar um consenso sobre um modelo de 
futuro da cidade, que esteja de acordo com as mudanças do futuro, decide formular um 
planejamento estratégico municipal (PEM). Com relação ao PEM, analise as assertivas a 
seguir:
I - Um dos objetivos do PEM é dar respostas às crises, à recessão dos setores básicos da 
economia territorial e buscar maior coesão e integração territorial.
II - O PEM é um instrumento de gerenciamento com o propósito de tornar o trabalho de 
uma cidade ou prefeitura mais eficiente, assim como orientar os demais planos municipais.
III - O PEM é uma ferramenta para construção de um projeto de cidade, por intermédio da 
construção de consenso, convertendo-se em um processo permanente de desenvolvimento.
IV - Para elaboração do PEM, deve-se levar em consideração os desejos atuais dos 
munícipes expressos por ocasião do pleito eleitoral, que definiu o dirigente que apresentará 
as propostas de atuação escolhidas pela população para um mandato.
Assinale a alternativa que contém as assertivas corretas:
A) Apenas I, II e III.
B) Apenas I, II e IV.
C) Apenas I, III e IV.
D) Apenas II, III e IV.
E) I, II, III e IV.
Na prática
Muitas das ações planejadas na esfera municipal são fruto de delegações da esfera estadual ou 
federal. Portanto, além de haver uma ligação entre os planos das diferentes esferas, existe a 
necessidade de inserir as ações no planejamento orçamentário das esferas de governo.
Em Na Prática, um simples recorte da lei orçamentária de um município pode exemplificar a relação 
existente no planejamento em diferentes esferas do governo.
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Saiba +
Para ampliar o seu conhecimento a respeito desse assunto, veja abaixo as sugestões do professor:
Você sabe como funciona a representatividade dos estados e 
municípios, na composição do governo federal?
Neste artigo, você poderá entender melhor como se dá a divisão de responsabilidades entre os 
níveis de governo federal, estadual e municipal.
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Portal Federativo
Na página da Secretaria Especial de Assuntos Administrativos, ligada à Presidência da República, 
você pode verificar diversas ações do governo federal que são delegadas às demais esferas de 
governo, e sua forma de financiamento.
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https://www.politize.com.br/niveis-de-governo-federal-estadual-municipal/#responsabilidades
http://www.portalfederativo.gov.br/noticias/destaques