DIREITO ADMINISTRATIVO

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1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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1ª FASE 38° EXAME 
Direito Administrativo 
Prof.ª Franciele Kühl 
Prof. Matheus Carvalho 
Prof.ª Maria Valentina de Moraes 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Direito Administrativo 
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Olá! Boas-Vindas! 
 
Cada material foi preparado com muito carinho para que você 
possa absorver da melhor forma possível, conteúdos de qua-
lidade. 
Lembre-se: o seu sonho também é o nosso. 
Bons estudos! Estamos com você até a sua aprovação! 
 
Com carinho, 
Equipe Ceisc. ♥ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1ª FASE OAB | 39° EXAME 
Direito Administrativo 
Prof.ª Franciele Kühl 
Prof. Matheus Carvalho 
Prof.ª Maria Valentina de Moraes 
Sumário 
 
1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo ........................................................................ 4 
2. Organização e Função da Administração Pública ................................................................... 9 
3. Princípios da Administração Pública ...................................................................................... 22 
4. Poderes da Administração Pública ........................................................................................ 27 
5. Agentes Públicos ................................................................................................................... 32 
6. Improbidade Administrativa .................................................................................................... 46 
7. Atos Administrativos............................................................................................................... 54 
8. Controle da Administração Pública ........................................................................................ 60 
9. Processo Administrativo Federal ........................................................................................... 66 
10. Serviços Públicos ................................................................................................................. 73 
11. Licitações ............................................................................................................................. 83 
12. Contratos Administrativos .................................................................................................. 102 
13. Bens Públicos .................................................................................................................... 125 
14. Responsabilidade Extracontratual do Estado .................................................................... 130 
15. Intervenção do Estado na Propriedade .............................................................................. 137 
16. Responsabilidade Das Pessoas Jurídicas Pela Prática De Atos Danosos Contra a 
Administração Pública.............................................................................................................. 162 
17. Intervenção do Estado na Ordem Econômica .................................................................... 167 
18. Lei de Acesso à Informação (LAI) ...................................................................................... 172 
19. Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) ........................................................................... 174 
 
 
Olá, aluno(a). Este material de apoio foi organizado com base nas aulas do curso preparatório para 
a 1ª Fase OAB e deve ser utilizado como um roteiro para as respectivas aulas. Além disso, reco-
menda-se que o aluno assista as aulas acompanhado da legislação pertinente. 
 
Bons estudos, Equipe Ceisc. 
Atualizado em julho de 2023. 
 
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Direito Administrativo 
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1. Noções Introdutórias do Direito Administrativo 
1.1. Conceito e fontes do direito administrativo 
Como um ramo autônomo, o direito administrativo nasceu no final do século XVIII e início do século 
XIX, o que não significa que ele não existia antes, mas fazia parte do jus civile. O direito administrativo 
nasceu juntamente com o direito constitucional e outros ramos do direito público a partir do momento que 
começou a ser desenvolvido o conceito de Estado de Direito, na fase do Estado Moderno, estruturado sobre 
o princípio da legalidade e da separação dos poderes,1 Princípio da Tripartição dos Poderes de Montes-
quieu. 
Os Estados eram governados por soberanos, que ditavam as regras e julgavam baseados em suas 
próprias regras. A partir do século XVI e XVII, com base nos pensamentos de limitação de poder advindos 
de John Locke e Montesquieu, surgem novas ideias de limitação àqueles que exercem o poder. 
Portanto, o direito administrativo é um ramo recente, pertence ao direito público. O direito é dividido 
em dois grandes ramos: público e privado. A natureza jurídica do direito público é regular os interesses da 
sociedade como todo, disciplinando as relações entre sociedade e o Estado e a relação entre entidades e 
órgãos estatais. Uma característica marcante do direito público é a desigualdade de relações, prevalecendo 
o interesse público sobre o interesse privado, o que veremos claramente no decorrer da obra. Já o direito 
privado tem a função de regular os interesses particulares. 
O significado da palavra Administração possui uma variação de significados, apesar das seme-
lhanças: 
a) Para José Cretella Júnior:2 
Residual: tudo que não for atividade típica do Poder Legislativo e do Poder Judiciário é Administra-
ção Pública. 
Subjetivo ou formal: é o complexo orgânico que responde às funções administrativas. 
Material ou objetivo: consiste na atividade concreta do Estado para suprir as necessidades coletivas. 
b) Para Hely Lopes Meirelles:3 
Sentindo formal: é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo. 
 
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019. 
2 CRETELLA JÚNIOR, J. Curso de direito administrativo. Edição revisada e atualizada de acordo com a constituição vigente. Rio de Janeiro: 
Forense, 1995, José. 1995. p. 17. 
 
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 61. 
 
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Material: é o conjunto de funções necessárias aos serviços públicos em geral. 
Operacional: é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado 
ou por ele assumidos em benefício da coletividade. 
Visão global: a administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de 
seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. 
c) Para Di Pietro:4 
Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os entes que exercem a atividade administrativa; 
compreende pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que 
se triparte a atividade estatal: a função administrativa. 
Sentido objetivo, material ou funcional: designa a natureza da atividade exercida pelos referidos 
entes; nesse sentido, a Administração Pública é a própria função administrativa que incumbe, predominan-
temente, ao Poder Executivo. 
 
1.1.1. Conceito de Direito Administrativo 
Há vários autores que trabalham com os elementos e critérios que definem o que é direito adminis-
trativo (critério legalista, escola do serviço público, critério das relações jurídicas, critérios teleológico ou 
finalístico, negativo ou residual), mas aqui vamos trabalhar os conceitos dos doutrinadores mais conhecidos 
e cobrados: 
a) Para Di Pietro:5 ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pes-
soas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública; a atividade jurí-
dica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução 
de seus fins, de natureza pública. 
b) Para Celso Antônio Bandeira de Mello:6é o ramo do direito público que disciplina a 
função administrativa, bem como pessoas e órgãos que a exercem. 
c) Para José dos Santos Carvalho Filho:7 é o conjunto de normas e princípios que, visando 
sempre ao interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do 
Estado e entre estes e as coletividades a que devem servir. 
 
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 73. 
 
5 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 69. 
 
6 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Malheiros, 2009, p. 37. 
 
7 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 8. 
 
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d) Para Hely Lopes Meirelles:8 é o conjunto harmônico dos princípios jurídicos que regem 
os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e 
imediatamente os fins desejados pelo Estado. 
 
1.2. Atividade administrativa e fontes do direito administrativo 
O Estado é a pessoa jurídica soberana, formada pelos elementos povo, território e governo sobe-
rano. O Estado (com letra maiúscula) é um ente personalizado, ou seja, é uma pessoa jurídica capaz de 
adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica. De acordo com a Constituição Federal, a República 
Federativa do Brasil compreende a União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, cada ente fe-
derado dotado de personalidade jurídica e autonomia política (art. 18 da CF/1988). 
O Estado, embora uno, indivisível e indelegável, ele se desdobra em três funções: legislativa, exe-
cutiva e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebidas por Montesquieu, é adotada pela Cons-
tituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as funções 
que lhe sejam típicas (normais ou ordinárias), exercendo também atividades atípicas (anormais ou extraor-
dinárias). No quadro a seguir podemos compreender melhor essas funções. 
*Para todos verem: esquema. 
 
Os entes federados são pessoas jurídicas de direito público, nos moldes do art. 41 do CC, assim 
como outras entidades administrativas que vamos estudar na sequência (autarquias, fundações públicas 
de direito público e os consórcios públicos de direito público, também denominados de associações 
 
8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 40. 
 
Poder Legislativo
* Função típica: produção 
de regras gerais e abstratas 
(as leis) e fiscalização do 
Poder Executivo.
* Função atípica: funções 
administrativas, como 
gestão de bens, pessoal e 
serviços; ou jurisidcional, 
como o julgamento de 
crimes de responsabilidade.
Poder Judiciário
* Função típica: solução de 
conflitos e aplicação da lei.
* Função atípica: funções 
administrativas, como gestão 
de bens, pessoal e serviços; 
ou legislativa, na elaboração 
de regimentos internos. 
Poder Executivo
* Função típica: satisfação 
das necessidades coletivas 
medianteatos concretos, a 
função administrativa.
* Função atípica: função 
legislativa, quando expede 
medida provisória, dá início 
a projeto de lei.
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públicas), que igualmente executam atividade de Estado, mas de forma indireta. Há, ainda, outras entidades 
administrativas, mas de personalidade de direito privado, que também podem executar atividades adminis-
trativas do Estado (atividade em que o direito administrativo se preocupa em regular), são as empresas 
públicas, sociedade de economia mista, fundações públicas de direito privado e consórcios públicos de 
direito privado. 
Assim, vejamos o esquema a seguir que trata da administração pública indireta, entidades que exe-
cutam atividade administrativa por descentralização: 
*Para todos verem: esquema. 
Quanto às fontes do direito administrativo, nem sempre é na lei que vamos encontrar uma regra do 
direito administrativo. Isto é, as fontes do direito administrativo não são unicamente oriundas da legislação. 
São quatro as fontes que podemos encontrar nesse ramo do direito: a norma (Constituição Federal e legis-
lação infraconstitucional), a jurisprudência, a doutrina e os costumes. 
Pessoas jurídicas 
da Administração 
Pública
Administração 
Direta
Entes Federados
Pessoas/entidades 
políticas ou
Pessoa Jurídica 
de Direito Público
Administração 
Indireta
Pessoas 
Jurídicas de 
Direito Público
Autarquias
Fundações 
Públicas de 
Direito Público
Associações 
Públicas
Pessoas 
Jurídicas de 
Direito Privado
Fundações 
Públicas de 
Direito Privado
Sociedade de 
Economia Mista
Empresa Pública
Consórcios 
Públicos de 
Direito Privado
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 *Para todos verem: esquema. 
 
Não há dúvida de que a jurisprudência foi crescendo de importância no direito brasileiro, não só 
para o Direito Administrativo, mas para todos os ramos do direito. Nos livros de doutrina, nos trabalhos da 
advocacia, pública e privada, e mesmo nas decisões judiciais, nota-se preocupação em mencionar prece-
dentes judiciais, especialmente decisões emanadas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal 
Federal, ainda que estes não tenham caráter vinculante. 
Já começam a surgir exemplos de decisões judiciais de observância obrigatória, não só para o caso 
concreto analisado (quebrando o princípio de que a sentença faz lei apenas entre as partes), mas para 
todos os casos futuros iguais; são as hipóteses de sentenças com efeito erga omnes, como ocorre nas 
ações coletivas, na ação popular, na ação civil pública, no mandado de segurança coletivo.9 
Segundo Maria Helena Diniz, jurisprudência é “o conjunto de decisões e constantes dos tribunais, 
resultantes da aplicação de normas a casos semelhantes, constituindo uma norma geral aplicável a todas 
as hipóteses similares ou idênticas”.10 A regra é que a jurisprudência não vincula; todavia, a Súmula Vincu-
lante, conforme o art. 103-A da CF/1988, vinculará. Neste caso, se uma decisão (ainda que administrativa) 
contrariar súmula vinculante, caberá Reclamação. A própria Lei de Processo Administrativo introduziu em 
seus arts. 56, § 3o, e 64-B (Lei no 9.784/1999). A súmula vinculante só não vincula o próprio Supremo nem 
o Poder Legislativo. 
Entre as fontes, também há uma relevante importância nos princípios, os quais passaremos a estu-
dar os principais aplicados à Administração Pública no capítulo 3. 
 
9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 32. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2019, p. 57. 
 
10 DINIZ, Maria Helena. Compêndio de introdução à ciência do direito. 18. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 295. 
 
Fontes
Primárias Lei
Secundárias
Jurisprudência
Doutrina
Costume
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2. Organização e Função da Administração Pública 
2.1. Organização da Administração Pública 
O Estado, uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em três funções: legislativa, administrativa (ou 
executiva) e jurisdicional. Essa separação de três Poderes, concebida por Montesquieu, é adotada pela 
Constituição Federal, mas de forma flexível, isto é, cada um dos Poderes não está limitado a exercer as 
funções que lhe sejam típicas, exercendo também atividades atípicas. A Administração Pública é o conjunto 
de órgãos, agentes e entidades, de qualquer dos três poderes, que cumpre a função administrativa. Para 
isso, ela usará de duas técnicas: a desconcentração e a descentralização. 
A concentração é o exercício de competência por meio de órgãos públicos, quando não há divisões 
internas. Já na desconcentração existe essa distribuição de tarefas entre mais órgãos despersonalizados 
da administração pública, todos pertencentesà mesma pessoa jurídica. Perceba que a transferência ocorre 
dentro da própria pessoa jurídica, que pressupõe a vinculação hierárquica. Exemplos de desconcentração: 
Delegacias de Polícia, Ministérios da União, Secretarias de estado e município, postos de atendimento da 
Receita Federal, as Casas Legislativas, os Tribunais de Justiça, as Subprefeituras e as escolas públicas. 
Órgão são criados e extintos por lei (art. 61, § 1o, II, e, da CF/1988), cuja lei é de iniciativa do Pre-
sidente da República (na esfera federal). A criação ou extinção não ocorre mediante ato administrativo 
(decreto), que apenas pode ser utilizado para organizar a administração pública (art. 84, VI, a, da CF/1988). 
A soma de todos os órgãos e agentes que compõem a entidade federativa (ou pessoa política) 
recebe o nome de Administração Pública Direta ou Centralizada. O ente federado é uma pessoa jurídica de 
direito público interno, segundo o art. 41 do CC. Quando o Estado exerce diretamente suas tarefas, isso 
quer dizer, por meio de seus órgãos e agentes, pertencentes à administração direta, ele está exercendo de 
forma centralizada. Quando o Estado desempenha suas atribuições por intermédio de outras pessoas com 
personalidade jurídica, pessoas jurídicas autônomas, como as entidades administrativas pertencentes à 
administração indireta, ele exerce suas atividades de forma descentralizada. 
Essa pessoa jurídica autônoma responde judicialmente pelos prejuízos causados por seus agentes 
públicos, justamente pelo fato de que ela tem autoadministração e não está subordinada hierarquicamente 
à pessoa jurídica da Administração Indireta. Apesar de não estar subordinada hierarquicamente, sofre con-
trole externo, chamado de tutela. 
A Lei no 9.784/1999, em seu art. 1o, § 2o, II, conceitua a entidade como unidade de atuação dotada 
de personalidade jurídica própria. O Decreto-lei no 200/1967, no art. 6o, III, refere que a descentralização 
tem natureza jurídica de princípio fundamental da organização administrativa. 
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Esse conjunto de pessoas jurídicas autônomas recebe o nome de Administração Pública Indireta 
ou Descentralizada. Essa descentralização pode ocorrer de duas formas: 
Outorga (ou descentralização por serviços): ocorre por meio da criação ou autorização da criação 
de entidades da administração indireta que prestarão o serviço (geralmente) por prazo indeterminado. Aqui 
ocorre a transferência da titularidade e execução. 
Delegação (ou descentralização por colaboração, ou delegação negocial): transferência por con-
trato (concessão ou permissão de serviço público) ou ato unilateral (autorização) para que uma pessoa 
delegada possa exercer a execução do serviço, sob fiscalização do Estado. Quando realizada por contrato, 
é sempre por tempo determinado. Na delegação, só transfere a execução, por meio da concessão ou da 
permissão (arts. 11 e 12 do Decreto-lei no 200/1967). Alguns doutrinadores defendem que a delegação 
também pode ocorrer para pessoas jurídicas de direito privado da Administração Pública Indireta. 
 
 *Para todos verem: esquema. 
 
2.2. Criação de entidades administrativas 
O art. 37, XIX, da CF/1988 explica como será a criação de cada uma dessas entidades administra-
tivas da administração indireta, referindo que: “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e 
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”. 
Particulares que 
prestam serviço 
público
Permissionárias
Concessinonárias
Autorizatários
DESCENTRALIZAÇÃO
- Ato unilateral
- Contrato administrativo
- Tem personalidade jurídica
Administração Direta
União
Estados
 Distrito Federal
 Municípios
DESCONCENTRAÇÃO
- Criação de órgão
- Especialização interna
- Não tem personalidade jurídica
Administração 
Indireta
Autarquias
Fundações Públicas
Sociedade de Economia 
Mista
Empresa Pública
Associação Pública
DESCENTRALIZAÇÃO
- Novo ente
- Criada ou autorizada por lei
- Tem personalidade jurídica
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 *Para todos verem: esquema. 
2.3. Autarquias 
A autarquia desempenha atividade típica de Estado, por tal razão possui as mesmas prerrogativas 
que o Estado. São, portanto, pessoa jurídica de direito público, com autoadministração, patrimônio e receita 
próprios, criada por lei para executar atividades típicas da Administração Pública, para seu melhor funcio-
namento (princípio da especialidade), tem gestão administrativa e financeira descentralizada. 
Mesmo não estando expresso na legislação, a doutrina e a jurisprudência apresentam espécies de autar-
quia: 
a) Comuns ou ordinárias: são as autarquias administrativas ou de serviço, como o INSS e o Ibama. 
b) Especiais: possuem peculiaridades no regime jurídico (quando comparado ao geral, do Decreto-
lei no 200/1967), como mais autonomia dos que as autarquias comuns. Agências Reguladoras 
são exemplos de autarquias especiais: Anatel, Anvisa e Banco Central. 
c) Corporativas: Conselhos Profissionais. Por não receberam orçamento da União, não estão sub-
metidas às regras constitucionais de finanças públicas (arts. 163 a 169 da CF/1988), ou seja, 
regras de precatório não são aplicadas às autarquias corporativas, segundo o RE no 938.837, 
de 2017, julgado pelo Supremo Tribunal Federal. Ex.: Conselho Regional de Medicina (CRM). 
d) Fundacionais: chamadas pela jurisprudência de Fundações Autárquicas ou Autarquias Funda-
cionais, são, na verdade, Fundações Públicas, mas criadas por lei sob regime do Direito Público. 
A diferença entre a Autarquia e a Fundação Pública de Direito Público é apenas conceitual, “au-
tarquias são definidas como um serviço público personificado, em regra, típico de Estado, en-
quanto fundações públicas de direito público são, por definição, um patrimônio personalizado 
destinado a uma finalidade determinada”.11 Ex.: Procon, Funasa e Funai. 
e) Associações públicas: que são os Consórcios Públicos de Direito Público, inclusive assim está 
 
11 ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 25. ed. São Paulo: Método, 2017, p. 45. 
 
M
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Autarquia e 
Fundação Pública de 
Direito Público
Lei específica 
A própria lei é o ato constitutivo.
Fundação Pública de 
Direito Privado/ S.E.M/ 
E.P
Lei específica apenas autoriza a 
criação.
Deve o Poder Executivo 
providenciar a sua criação no 
registro público ou junta comercial.
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definido no art. 41 do CC. Sendo de direito público, esse consórcio integrará a administração 
indireta. Também são chamados de autarquias interfederativas, multifederativas, multifederadas, 
autarquias associativas ou contratuais. 
*Para todos verem: quadro. 
 
 A OAB não está vinculada a nenhum órgão administrativo. Não está sujeita ao controle 
da Administração. Seu regime de pessoal é o celetista (não exige concurso público). 
 
2.3.1. Agência reguladora 
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, responsáveis pela regulamentação, 
controle e fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. O entendimento de quais entida-
des são agências reguladoras não é pacífico entre a doutrina. Em 2019, a Lei no 13.848/2019 trouxe, no 
seu art. 2o, as onze entidades federais que considera agências reguladoras: I – a Agência Nacional de 
Energia Elétrica (Aneel); II – a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); III – a 
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); IV – a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); 
V – a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); VI – a Agência Nacional de Águas (ANA); VII – a 
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); VIII – a Agência Nacional de Transportes Terrestres 
(ANTT); IX – aAgência Nacional do Cinema (Ancine); X – a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); XI – 
a Agência Nacional de Mineração (ANM). 
Embora as duas únicas agências que estão previstas na Constituição são a ANATEL e a ANP, com 
a referência à expressão órgão regulador contida nos artigos 21, XI, e 177, § 2º, III. 
As agências reguladoras possuem as características de uma autarquia comum, mas também pos-
suem peculiaridades, que as tornam diferenciadas. São entidades autônomas, editam normas, fiscalizam, 
aplicam sanções, resolvem disputas entre empresas e regulam o mercado no setor em que atuam. 
As Leis no 9.986/2000 e no 13.848/2019 regulam, em caráter geral, a gestão e organização das 
agências reguladoras. Nelas está previsto que os dirigentes serão escolhidos pelo Chefe do Executivo, 
dependendo da aprovação pelo Senado Federal (art. 52, III, f, da CF/1988), trata-se de ato complexo. 
Assim, trata-se de ato complexo, já que são necessárias duas vontades distintas. 
São dirigidas por um colegiado formado por quatro conselheiros ou diretores e um presidente, diretor-
ATENÇÃO! 
O STF retirou da Ordem dos Advogados do Brasil o status de autarquia (ADI no 
3.026/06), referindo-se a ela como entidade sui generis. Para a doutrina clássica, a 
OAB nunca deixou de ser Conselho de Classe, logo uma autarquia.
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presidente ou diretor-geral (art. 4o da Lei no 9.986/2000). Os requisitos para ser presidente, diretor-presidente 
ou diretor-geral e demais conselheiros estão elencados no art. 5o da Lei no 9.986/2000. Seu mandado será de 
cinco anos (a partir da Lei no 13.848/2019). Nessas autarquias, seus dirigentes possuem um mandato fixo, do 
qual só perderão nas hipóteses previstas em lei (sentença transitada em julgado, processo administrativo ou 
renúncia, de acordo com o artigo 9º, da Lei 9.986/2000). 
Quando um dirigente deixa o seu cargo, por renúncia, término do mandato ou exoneração, passa 
por um período chamado de “quarentena” ou “geladeira”, em que o ex-dirigente fica proibido de exercer 
atividades ou prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência por um período de seis 
meses (art. 8o da Lei no 9.986/2000), contados da exoneração ou do término do mandato. Durante esse 
período, o dirigente continua vinculado à Agência, fazendo jus à remuneração compensatória equivalente 
ao cargo de direção que exercia. 
 
Características importantes das agências reguladoras: 
• Sofrem controle externo (exemplos: art. 3º, §2º, I, da Lei 13.848/19); 
• Por força do princípio da legalidade seus atos normativos não podem conflitar com as normas cons-
titucionais e legais; 
• Sujeitas a controle do Congresso Nacional (art. 49, X, CF); 
• Sujeitas a controle do Tribunal de Contas (art. 70 e seguintes da CF); 
• Seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo. 
 
Agências reguladoras não são a mesma coisa que a agência executiva. As agências executivas são 
autarquias ou fundações que receberam denominação, são entidades preexistentes que recebem a qualifi-
cação de agência executiva. Prevista na Constituição Federal, no art. 37, § 8o, Agência Executiva é apenas 
um título dado pelo governo federal para uma autarquia, fundação pública ou órgão que celebre contrato 
de desempenho, buscando a ampliação de autonomia e fixando metas de desempenho. A previsão das 
agências executivas está na Lei no 9.649/1998 (art. 51 e 52), na Lei 13.934/2019 (que regulamenta o con-
trato de desempenho) e na Lei 12.715/2012 (o artigo 73 outorgou benefícios para agências executivas, 
trazendo um percentual maior para dispensa de licitação). O INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, 
Normatização e Qualidade Industrial) realizou contratou de gestão com o governo federal e tornou-se Agên-
cia Executiva através do Decreto 23, em 1998. 
 
2.4. Fundações públicas 
As fundações são divididas em duas espécies: fundações públicas de direito público (possuem 
personalidade jurídica de direito público) e fundações públicas de direito privado (possuem personalidade 
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jurídica de direito privado). Trata-se da afetação de um acervo patrimonial do Estado a determinada finali-
dade pública. No Decreto-Lei 200/1967, artigo 5º, inciso IV, o conceito da Fundação Pública apresenta-se 
como: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude 
de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou 
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos ór-
gãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. 
Para o doutrinador José dos Santos Carvalho Filho, a fundação pública de direito privado “se carac-
teriza pela circunstância de ser atribuída personalidade jurídica a um patrimônio preordenado a certo fim 
social. Trata-se de uma das categorias das pessoas jurídicas de direito privado, estando reguladas nos arts. 
62 e 69 do Código Civil”.12 Segundo o mesmo doutrinador, são características básicas da fundação: a figura 
do instituidor; o fim social da entidade; ausência de fins lucrativos. 
Veja que a fundação é uma inspiração para dotação de bens a um objetivo social, isto é, não em 
caráter econômico, visando lucros, ou empresarial. A entidade administrativa instituída como fundação deve 
beneficiar pessoas de forma desinteressada, ou seja, sem fins lucrativos. 
Tem como características: 
• Dotação patrimonial inteiramente do Poder Público ou semipública; 
• Personalidade jurídica própria, pública ou privada; 
• Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social: saúde, educação, cultura, meio 
ambiente, assistência, com o fim de beneficiar terceiros estranhos à entidade; 
• Capacidade de autoadministração; 
• Controle administrativo ou tutela. 
 
2.4.1. Comparando fundações e autarquias 
 *Para todos verem: tabela. 
 
CARACTERÍSTICAS AUTARQUIAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
DE DIREITO PÚBLICO 
FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE 
DIREITO PRIVADO 
Exemplos Banco Central do 
Brasil (Bacen); Instituto 
Nacional de Seguro 
Social (INSS); Instituto 
Nacional de 
Colonização e 
Reforma Agrária 
Funai; IBGE; Procon. Fundação de Previdência 
Complementar para Servidores 
Públicos Federais (Funpresp). 
Veja que a fundação pública 
privada sobrevive com o 
dinheiro do terceiro, não do 
ente federativo. Também 
 
12 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Atlas-Gen, 2019, p. 562. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
15 
(Incra); Instituto 
Brasileiro de Meio 
Ambiente e dos 
Recursos Naturais 
Renováveis (Ibama); 
Conselho Federal e 
Regionais de Medicina 
(CRM); Conselho 
Federal de 
Odontologia (CRO). 
podemos citar a Fundação 
Padre Anchieta. 
Criação e extinção Criada e extinta por lei específica. Lei autoriza a criação, mas o 
Poder Executivo deve 
providenciar a sua criação no 
registro público (art. 45 do CC 
e art. 5º, § 3º, do Decreto-lei no 
200/1967). 
Patrimônio Bens públicos (art. 98 do CC). Bens privados. 
Natureza jurídica Pessoa jurídica de direito público. Pessoa jurídica de direito 
privado com caráter híbrido. 
Responsabilidade 
civil 
Direta e objetiva (art. 37, § 6º, da CF/1988) quando prestadora de serviço público. 
Regime de pessoal Regime único¹³ (exceto para as Associações 
Públicas, que será celetista obrigatoriamente (art. 6º, 
§ 2º, da Lei no 11.107/2005). 
Celetista 
Licitações Estão obrigadas a realizar. 
Privilégios 
processuais 
Prazo em dobro, art. 183, do CPC; Isenção de custas 
judiciais, art. 4º, Lei 9.289/96; Dispensa de preparo e 
depósito prévio em recurso, art. 1007, §1º, CPC; 
Sujeitas a duplo grau de jurisdição, art. 496, CPC); 
Pagamento por precatórios, art. 100, CF; processo 
especialde execução (art. 910, CPC); juízo privativo 
(art. 109, CF). 
 
Prescrição Quinquenal (art. 1º do Decreto no 20.910/1932 e Decreto-lei no 4.597/1942). 
Imunidade 
tributária 
Gozam de imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a, e § 2º, da CF/1988). 
 
2.5. Empresa pública e sociedade de economia mista 
Apesar de serem entidades distintas, podem ser estudadas em conjunto para facilitar o conheci-
mento. Pertencem à estrutura da Administração Pública Indireta. As empresas públicas e sociedade de 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
16 
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, inclusive suas subsidiárias, entretanto, algumas 
características são aplicadas a elas, por serem estatais da Administração Pública Indireta: 
 
 *Para todos verem: tabela. 
 
CARACTERÍSTICAS EMPRESAS PÚBLICAS SOCIEDADE DE ECONOMIA 
MISTA 
Exemplos Caixa Econômica Federal; Correios; 
Banco Nacional de 
Desenvolvimento Econômico 
(BNDES); Empresa Brasileira de 
Pesquisa Agropecuária (Embrapa) 
e Empresa Brasileira de 
Infraestrutura Aeroportuária 
(Infraero). 
Petrobras, Banco do Brasil, Banco 
do Nordeste, Telebras, Furnas e 
Eletrobras. 
Obs.: subsidiárias da Petrobrás – 
Petrobrás Distribuidora BR; 
Petroquisa; Transpetro; Gaspetro, 
etc. 
Características 
Pessoa jurídica de direito privado; entidade administrativa pertencente a 
administração indireta. 
É composta por capital 
exclusivamente público, sob 
qualquer modalidade empresarial 
(art. 3º, da Lei 13.303/2016) 
É criada com capital misto e na 
modalidade S/A (art. 4º, da Lei 
13.303/2016) 
Criação e extinção A lei autoriza a criação, mas ela, por si só, não é suficiente para o 
nascimento da entidade, o Estado deverá providenciar a elaboração do ato 
que traduza seu estatuto ou do ato constitutivo, para a inscrição no registro 
próprio. A autorização será necessária para serem extintas. Essa regra 
para criação se aplica também às subsidiárias, entretanto, não é 
necessária autorização legislativa para a venda das subsidiárias e 
controladas, nem de licitação, exceto para a matriz (STF, ADI no 5.624). 
Objeto Havia discussões, pois o Decreto-lei nº 200/1967 traz que essas entidades 
se destinam à exploração de atividade econômica (art. 5o, II e III), mas a 
Constituição, em seu art. 173, § 1º, alude também a prestação de serviços; 
assim, pacificou-se o entendimento das duas possibilidades pela doutrina. 
Patrimônio Se prestam serviço público, os bens são privados, mas com algumas 
prerrogativas de públicos. Agora, se exploram atividade econômica, os 
bens são privados, sem prerrogativas. 
Natureza jurídica Personalidade jurídica de direito privado. 
Responsabilidade civil Se presta serviço público, a responsabilidade é objetiva; o Estado 
responde subsidiariamente. Mas se explora atividade econômica, a 
responsabilidade é aplicada conforme direito privado. 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
17 
Regime de pessoal Celetista. Não possuem estabilidade os empregados públicos, devendo a 
demissão apenas ser motivada (Tema no 131 do STF). 
Licitações Subordinam-se às regras do estatuto jurídico das empresas estatais (Lei 
nº 13.303/2016). 
Competência Se for empresa pública federal, o 
foro é na Justiça Federal (art. 109, I, 
da CF/1988). 
Sociedade de economia mista 
federal não tem competência na 
justiça federal. 
Privilégios processuais Se for empresa pública ou sociedade de economia mista prestadora de 
serviço público não concorrencial, está sujeita ao regime de precatórios 
(art. 100 da CF), segundo posicionamento do STF (informativo no 812). 
Imunidade tributária Se presta serviço público, possui imunidade sobre os bens, rendas e 
serviços necessários ao serviço público, conforme o entendimento do 
Superior Tribunal de Justiça. Mas se explora atividade econômica, aí não 
possui imunidade. 
Outras observações Sofrem controle do TCU. Não se sujeitam à falência ou à recuperação de 
empresa. 
 
2.6. Consórcio público 
A lei que regula os Consórcios Públicos é a Lei no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 
6.017/2007, alterada pelas Leis no 13.822/2019 e no 13.821/2019. Antes da lei de 2005, os consórcios pú-
blicos não adquiriam personalidade jurídica, não tendo, assim, capacidade para assumir direitos e obriga-
ções em nome próprio, segundo Hely Lopes Meirelles.13 Todavia, a partir da Lei no 11.107/2005, o consórcio 
passou a ser considerado pessoa jurídica. 
O consórcio público é uma gestão associada entre entes federados para a consecução de fins 
de interesse comum, normalmente com matérias elencadas no art. 23 da CF/1988, que trata das compe-
tências comuns. Assim, trata-se da união de dois ou mais entes para a prestação de um serviço público. A 
natureza do consórcio público vai variar conforme sua criação; o art. 6o da Lei no 11.107/2005 estabelece 
que os consórcios poderão ser de natureza pública (chamados de associações públicas) ou natureza pri-
vada. 
A lei deu alguns privilégios aos consórcios: 
a) Poder de promover desapropriação (atos executórios, não decreto expropriatório) e 
instituir servidões (art. 2º, §1º, inciso II); 
 
13 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 388. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
18 
b) O dobro do limite para contratação direta por dispensa de licitação em razão do valor 
(art. 24, I e II, Lei 8.666/93 e art. 75, §2º, da Lei 14.133/21); 
c) Poder de dispensar licitação na celebração de contrato com ente da federação ou 
com entidade da Administração Indireta, para prestação de serviços públicos de forma as-
sociadas (art. 24, inciso XXVI, Lei 8.666/93 e art. 75, XI, da Lei 14.133/21); 
d) Possibilidade de ser contratado pela Administração Direta ou Indireta dos entes da 
Federação consorciados, com dispensa de licitação (art. 2º, § 1º, inciso III). 
Consórcio público de direito público – associação pública, espécie de autarquia, pertence à 
administração indireta dos entes consorciados. Tem natureza de autarquia. 
Consórcio público de direito privado – não faz parte da administração indireta. 
Os consórcios sofrem controle pelo Tribunal de Contas (art. 9o, par. ún., da Lei no 11.107/2005) e, 
também, pelos entes federativos do qual façam parte da Administração Indireta deles. 
As associações públicas são constituídas na forma de autarquias interfederativas, pois enquadram-
se no gênero autarquia e regem-se, por consequência, pelo direito público e não pelo Código Civil. Já os 
consórcios públicos de direito privado são criados mediante autorização legislativa, para a gestão associada 
de serviço público. 
O art. 3o da Lei no 11.107/2005 traz que o consórcio é constituído por contrato, mas, na verdade, 
várias fases são necessárias até sua constituição: 
a) subscrição de protocolo de intenções (art. 3o); 
b) publicação do protocolo de intenções na imprensa oficial (art. 4o, § 5o); 
c) lei promulgada por cada um dos entes participantes, ratificando, total ou parcialmente, 
o protocolo de intenções (art. 5o); 
d) celebração do contrato (art. 3o); 
e) atendimento das disposições da legislação civil, quando se tratar de consórcio com 
personalidade de direito privado (art. 6o, II). 
No caso da associação pública, os chefes do executivo assinarão o protocolo de intenções, que 
será submetido a ratificação por lei. A partir da ratificação da lei cria-se uma entidade com personalidade 
jurídica. Ex.: consórcio intermunicipal de saúde e saneamento básico. 
De acordo com as alterações trazidas pela Lei no 13.822/2019, os agentes públicos dos consórcios, 
seja de direito público ou de direito privado, serão celetistas, ou seja, empregados públicos. 
A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os Estados 
em cujos territórios estejam situados os municípios consorciados! 
Para que os entes consorciados possam transferir recursosao consórcio público, deverão realizar 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
19 
contrato de rateio (art. 8º da Lei 11.107/2005). 
 
Quadro resumo de normas sobre a organização administrativa: 
 *Para todos verem: tabela. 
 
ASSUNTO OBSERVAÇÃO NORMA EM DESTAQUE 
Órgãos públicos 
Não tem personalidade própria. Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999 
São criados e extintos por lei. Art. 61, § 1º, II, e, e 84, VI, a, da 
CF/1988 
Conceito Art. 1º, § 2º, da Lei no 9.784/1999 
Entidade administrativa da 
Administração indireta 
Criação Art. 37, XIX, da CF/1988 
Conceito Decreto-lei nº 200/1967 
Agências reguladoras Lei nº 9.986/2000 e Lei nº 
13.848/2019 
Agência executiva Art. 37, § 8º, da CF/1988 e arts. 51 
e 52 da Lei nº 9.649/1998 
Consórcios públicos Lei nº 11.107/2005 
Estatais Lei nº 13.303/2016 
Natureza jurídica de direito público Art. 41 do CC 
 
2.7. Paraestatais 
São definidas como paraestatais, além dos serviços sociais autônomos (inicialmente abordado por 
Hely Lopes Meirelles), as Entidades de Apoio; as chamadas Organizações Sociais, as Organizações da 
Sociedade Civil de Interesse Público e as Organizações da Sociedade Civil também são entidades paraes-
tatais. Suas principais características e observações são: 
 *Para todos verem: tabela. 
 
ENTIDADE LEI FORMA DE CONVÊNIO 
OU PARCERIA 
PRINCIPAL 
OBSEVAÇÃO 
OBSERVAÇÕES 
GERAIS 
OS (Organização 
Social) 
Lei no 9.637/1998 Contrato de gestão Entidades de 
iniciativa privada, 
• Sem fins lucrativos. 
• Não faz parte da 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
20 
OSCIP 
(Organização da 
Sociedade Civil de 
Interesse Público) 
Lei nº 9.790/1999 Termo de parceria 
sem fins lucrativos e 
que prestam serviço 
de interesse público. 
A grande diferença é 
que as OS 
absorveram 
serviços do Estado e 
as OSCIP são 
entidades que 
buscam fomento e 
se enquadram nos 
requisitos da lei. 
Administração 
Pública direta ou 
indireta. 
• Recebe fomento 
(incentivo) do 
Estado. 
• Presta atividade de 
interesse social. 
• Sujeito a controle 
da Administração 
Pública. 
• Serviço não 
exclusivo do Estado. 
SSA (Serviços 
Sociais 
Autônomos) 
Lei específica para 
cada entidade. 
Lei específica para 
cada entidade. 
Entidade como: 
Sesi, Senai, Senac, 
Sesc, etc. 
 
OSC 
(Organizações da 
Sociedade Civil) 
Leis nº 13.019/2014 
e nº 13.243/2016 
Termo de 
colaboração ou 
termo de fomento 
ou acordo de 
cooperação 
São as demais 
entidades que 
buscam parceria 
com o Estado para 
conseguir fomento. 
 
Entidade de apoio Lei nº 8.958/1994 Convênio FIPE, FAPEX, FUSP. 
 
 Algumas características e anotações importantes de cada espécie de paraestatal, bem 
como, a indicação de alguns artigos para leitura: 
• Organizações Sociais (OS): Absorveram atividades do Estado; Sua qualificação se dá 
por ato discricionário; Pessoa jurídica de direito privado; Sem fins lucrativos; Consegue 
fomento através do contrato de gestão. Leituras obrigatórias na Lei 9.637/98, art. 1º 
(atividades), art. 2º (requisitos para habilitação), art.s 3º e 4º (conselho de administração 
e atribuições), art. 11 (ato discricionário), art. 12 (o que podem receber), art. 14 (cessão 
especial de servidores). Seus dirigentes respondem pela lei de improbidade 
administrativa! Exemplo: Santa Casa. 
• Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP): São pessoas jurídicas 
de direito privado; Sem fins lucrativos; Recebem fomento pelo poder público através do 
termo de parceria – sofrem fiscalizam do TC; Devem se encontrar em funcionamento 
regular há no mínimo 3 anos, e demonstrar que os respectivos objetivos sociais e normas 
estatutárias atendem aos requisitos incluídos na lei 9.790/99; Serviço não exclusivo do 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
21 
Estado. Leituras obrigatórias da Lei 9.790/99: art. 1º (ato vinculado para qualificação); art. 
2º (não pode ser OSCIP); art. 3º (finalidades); art. 5º (habilitação no Ministério da Justiça). 
• Organizações da sociedade civil (OSC): pessoas jurídicas de direito privado; Sem fins 
lucrativos; Podem buscar parceria com o Estado a partir do termo de colaboração, termo 
de fomento ou acordo de cooperação. Leituras obrigatórias da Lei 13.019/2014: art. 2º 
(definições); art. 39 (impedimento para celebração de parceria). 
• Serviços sociais autônomos (sistema S): também não integram a administração direta 
ou indireta; Submetem-se ao princípio licitatório; Seleção de pessoal: precedida de 
processo seletivo simplificado, não concurso público (CLT); Não se sujeitam a lei de 
recuperação de empresa ou falência (acórdão do TCU 3.554/14); Sofrem controle do TCU; 
Podem ser subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da entidade que criou ou 
podem ter autorização legal para arrecadarem contribuições parafiscais (contribuições 
sociais de natureza tributária) – Art. 240, da CF; As ações devem ser ajuizadas na justiça 
estadual (súmula nº 516, STF). Possuem lei específica para cada pessoa jurídica criada. 
Exemplos: Decreto-lei n. 4.048/42 – Senai; Decreto-lei n. 8.621/46 – Senac; Decreto-lei 
n. 9.403/46 – Sesi; Decreto-lei n. 9.853/46 – Sesc. 
• Entidades de apoio: a principal Lei é a 8.958/94. São pessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, sob forma de fundação para prestação de serviços sociais 
não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com entidades da Administração 
Direta e Indireta, em regra, através de convênio. São instituídas com a finalidade de apoiar 
projetos de ensino, pesquisa, extensão de o desenvolvimento institucional, científico e 
tecnológico e estímulo à inovação, de interesse das instituições federais de ensino 
superior e das demais instituições científicas e tecnológicas. Características: Sofrem 
controle do TCU e da entidade; Procedimento licitatório simplificado; Devem respeitar os 
princípios inerentes às licitações; Forma vínculo por meio de Convênio, através de Termo 
de Colaboração; Podem ser contratadas por dispensa de licitação pelas instituições 
federal de ensino superior e pesquisa científica e tecnológica. Exemplo: FIPE. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
22 
3. Princípios da Administração Pública 
3.1. Princípios da Administração Pública 
 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
Princípio da Supremacia do Interesse Público: O princípio da supremacia do inte-
resse público é basilar na construção do Direito Administrativo, sendo fundamento para os atos 
do Poder Público, configurando-se, de forma resumida, como a atribuição de “primazia às 
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Princípio da Supremacia 
do Interesse Público
Princípio da 
Indisponibilidade do 
Interesse Público
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Princípio da Legalidade
Princípio da 
Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Publicidade
Princípio da Eficiência
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
23 
necessidades de uma maioria frente aos interesses de cunho individual, diluídos ou não em uma 
determinada sociedade”.14 
Assim, o interesse coletivo, público, sobrepõe-se a interesses meramente individuais, possuindo a 
Administração interesses especiais em relação aos particulares. Decorre da noção de supremacia do inte-
resse público a existência legítima de instrumentos e institutos administrativos como o Poder de Polícia, a 
desapropriação, intervenção, encampação, edição de medidas restritivas a direitos, entre outros. Norteia, 
portanto, toda a lógica administrativa. 
Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público: Também implícito no ordena-
mento jurídico, indica o princípio da supremacia do Interesse Público, que não cabe aos agentes 
públicos dispor desse interesse em nome de interessesparticulares, uma vez que a atuação da 
Administração deve ser guiada com base na lei e não em interesses próprios dos agentes. Em 
razão de sua natureza de interesses próprios da coletividade, não é possível que órgãos admi-
nistrativos que representam esses interesses possam dispor deles,15 motivo pelo qual os poderes 
da Administração Pública possuem como característica ser “poderes-deveres”, a respeito dos 
quais a Administração, sob pena de responder por sua omissão, não pode deixar de exercê-
los.16 É vedada, assim, a renúncia aos poderes legalmente conferidos aos agentes públicos. 
Princípio da Legalidade: Indica que a vontade da Administração será aquilo que a lei 
determinar. Ou seja, os agentes públicos devem, no cumprimento de seus deveres, observar a 
lei, não podendo agir senão em virtude da lei. A Administração Pública, portanto, só pode atuar 
(criando obrigações, definindo impostos, realizando pagamentos...) quando existe lei que permita 
sua atuação. Em resumo, só pode fazer aquilo que a lei determine ou autorize. 
Princípio da Impessoalidade: Também expresso no art. 37, caput, da CF/1988, o prin-
cípio da impessoalidade apresenta-se a partir de duas perspectivas: configura-se como a finali-
dade de toda atuação administrativa e garante a vedação de obtenção de benefícios ou promo-
ção pessoal aos agentes públicos. 
Como finalidade da atuação administrativa, não permite a criação de benefícios ou prejuízos para 
pessoas determinadas, devendo a atuação administrativa visar o interesse público. A vedação de obtenção 
de benefícios preceitua que todo ato é da Administração Pública, e por tal razão é vedada a utilização de 
 
14 MEIRELES, Ivson Antonio de Souza. Poder Judiciário e Administração Pública: Reconstrução de parâmetros para a concretização dos direitos 
fundamentais por meio de políticas públicas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017. p. 97. 
15 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Malheiros, 2021. 
 
16 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
24 
nomes, símbolos, imagens ou cores que afastem a característica de impessoalidade que deve reger a atu-
ação pública. 
Princípio da Moralidade: O princípio da moralidade sustenta a busca por uma boa ad-
ministração, devendo ser observado de forma obrigatória, preceituando, nas palavras de 
Saddy,17 que, “ao realizar atividade discricional ou apreciativa, além de observar a norma jurídica, 
o administrador não pode se distanciar de valores éticos não protegidos diretamente pela norma 
jurídica, mas suscetíveis de proteção porque são subjacentes em determinada sociedade”. 
Relaciona-se com: ética, boa-fé e probidade, licitude e honestidade. Exemplos são as Leis no 
8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa) e no 14.230/2021 (alteração). Ato contrário a moral é nulo, 
não apenas inconveniente ou inoportuno. 
Princípio da Publicidade: Do princípio da publicidade é possível extrair duas perspec-
tivas: de exigência de publicações no Diário Oficial e de transparência da atuação administrativa. 
O princípio da publicidade relaciona-se, assim, com a noção de visibilidade, transparência, das 
opções eleitas pelos agentes públicos, com a prestação de informações por parte da Administração Pública, 
que permitam o seu controle.18 Ex.: incisos XIV, XXXIII e LX do art. 5o da CF/1988, a Lei no 12.527/2011 
(Lei de Acesso à informação – LAI), remédios constitucionais como o Habeas Data, a possibilidade de sigilo. 
Não é absoluto, podendo ser flexibilizado diante da segurança nacional, intimidade e privacidade, por exem-
plo. 
Princípio da Eficiência: Também disposto no art. 37, caput, da CF/1988, fundamenta a 
noção de boa prestação de serviços, de forma mais simples, menos custosa (econômica), rápida, 
buscando a concretização do interesse público da melhor maneira. Lembre-se: Não é absoluto, 
pois não tem força para afastar outros princípios que regem a administração pública, como o da 
legalidade (pular etapas definidas em lei) e da publicidade (não realizar publicações para diminuir 
custos e tempo). 
Ex.: avaliações periódicas de desempenho do servidor (art. 41, § 1o, da CF/1988). 
 
3.2. Princípios gerais da Administração Pública 
Princípio da Ampla Defesa e do Contraditório: Também utilizado na perspectiva admi-
nistrativa em processos e procedimentos administrativos, como o PAD. 
Constituição Federal 
 
17 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. p. 121. 
 
18 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
25 
Art. 5o (...) 
(...) 
LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; [Lei 
no 9.784/1999 – Processo Administrativo Federal] 
 
Súmulas importantes: Súm. Vinc. no 5 e no 21 do STF. 
Princípio da autotutela: Previsto no art. 53 da Lei no 9.784/1999, indica que a Adminis-
tração Pública pode rever os seus atos, sem necessitar do Poder Judiciário para tanto. Prazo da 
Lei no 9.784/1999: direito de anular decai em 5 (cinco) anos, salvo nos casos de má-fé. 
Súmulas importantes: Súm. no 346 e no 473 do STF. 
Princípio do controle ou tutela: O princípio do controle ou tutela, como o próprio nome 
indica, trata da possibilidade de que a Administração Pública controle seus entes e entidades, 
assegurando que estejam atuando de acordo com a legalidade.19 Refere-se, portanto, à possibi-
lidade de que os entes administrativos controlem as entidades da Administração Indireta. 
Princípio da continuidade/permanência do serviço público: O serviço público não 
pode ser interrompido, deve ser prestado de forma continuada. Em razão desse princípio, há a 
imposição de prazos rigorosos aos contraentes e o reconhecimento de privilégios à Administra-
ção, como o da encampação – quando a Administração assume a prestação do serviço, utili-
zando-se dos recursos humanos e materiais da empresa que o prestava, a fim de garantir sua 
continuidade, por exemplo.20 
 
Lei no 8.987/1995 
Art. 6o (...) 
§ 1o Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, efici-
ência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das 
tarifas. 
(...) 
§ 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação 
de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I – motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II – por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
§ 4o A interrupção do serviço na hipótese prevista no inciso II do § 3o deste artigo não 
poderá iniciar-se na sexta-feira, no sábado ou no domingo, nem em feriado ou no dia an-
terior a feriado. (Incluído pela Lei no 14.015/2020) 
 
Atenção! 
O Superior Tribunal de Justiça proíbe a interrupção de serviço essencial: 
 
19 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
20 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
26 
• mesmo quando há falta de pagamento, mas é necessário para a sobrevivência da pes-
soa; 
• quando a Administração Pública não pagar a conta de serviço essencial prestado. 
Princípio da continuidade: O princípio da continuidade informa sobre regularidade, uti-
lizando-se da mesma lógica que preceitua a continuidade/permanência do serviço público: a Ad-
ministração pública não pode parar. 
Princípio da razoabilidade e da proporcionalidade: Configuram-se como princípios 
implícitosna Constituição Federal. Embora apresentados de forma separada, “o segundo cons-
titui um dos aspectos contidos no primeiro. Isso porque o princípio da razoabilidade, entre outras 
coisas, exige proporcionalidade entre os meios de que se utiliza a Administração e os fins que 
ela tem que alcançar”.21 Estão expressos no art. 2o da Lei no 9.784/1999. Envolve, portanto, a 
ideia de coerência, equilíbrio, na tomada de decisões e realização das atribuições, mesmo em 
atos discricionários. Ex.: tatuagem como impeditivo para aprovação em concurso público; defini-
ção de altura e peso em editais de concursos públicos. 
Princípio da presunção de legitimidade ou veracidade: Conhecido também como 
princípio da presunção de legalidade, refere-se tanto à certeza dos fatos quanto à referida pre-
sunção de legalidade. Assim, as decisões da Administração Pública são de execução imediata 
e podem criar obrigações para os particulares. 
Princípio da especialidade: Refere-se à especialização de funções e atuações própria 
da Administração Pública, que garante a existência de competências e finalidades determinadas 
para cada ente, agente ou órgão público. Noção de descentralização. 
Princípios da hierarquia e responsabilidade: O princípio da hierarquia indica a relação 
de subordinação e coordenação entre os órgãos da Administração Pública, com disciplina pró-
pria. Envolve hierarquia, disciplina e responsabilidade, literalmente. 
Princípio da motivação: Consolidado pela doutrina e pela jurisprudência, o princípio da 
motivação traz a exigência de que todos os atos da Administração sejam motivados, com funda-
mentos de fato e de direito. Mais do que um princípio, é requisito para a viabilidade do controle 
da Administração Pública, como indica o art. 50 da Lei no 9.784/1999. 
Princípio da segurança jurídica, proteção à confiança e boa-fé: Referem-se à ideia 
de manutenção de decisões e atos da Administração Pública, realizados de boa-fé, garantindo a 
confiança dos cidadãos que esperam a licitude da Administração e também a segurança jurídica 
 
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 34. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2021. p. 123. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
27 
de que uma nova interpretação não altere prerrogativas já asseguradas em um ato realizado 
dentro da legalidade e boa-fé. 
Princípio da máxima objetividade: Visa à definição de critérios objetivos para a atua-
ção administrativa, mesmo quando envolvidos atos discricionários, a fim de evitar mudanças 
constantes em critérios definidores dessas escolhas públicas. 
Princípio monocrático e da atuação colegial: Enquanto o princípio monocrático limita 
a discricionariedade decisional em decisões não aplicadas por agentes competentes, ao referir 
a concentração de responsabilidade em um agente estatal, o princípio da atuação colegial in-
forma a prevalência da decisão de maiorias, da composição de vontade de diferentes agentes 
quando não respeitadas regras de competência, consenso ou maioria.22 
Princípio do planejamento: Busca identificar os objetivos e metas prioritários e definir 
modos operacionais que garantam, no tempo adequado, a estrutura e os recursos necessários 
para a execução de ações considerando o interesse público. 
Princípios da precaução e prevenção: O princípio da precaução respalda-se na ado-
ção de medidas quando não existentes dados concretos e científicos sobre as consequências 
de uma ação específica, permitindo uma apreciação política dos níveis de proteção almejados; 
enquanto o princípio da prevenção informa sobre a tomada de medidas necessárias para preve-
nir prejuízos decorrentes de uma ação ou mesmo minimizar os efeitos desta.23 À medida que, no 
primeiro, se desconhecem os eventuais riscos da decisão administrativo, no segundo, os riscos 
são conhecidos e se visa sua redução. 
4. Poderes da Administração Pública 
4.1. Poderes e deveres 
Os poderes da Administração Pública indicam prerrogativas – poderes no sentido literal do termo – 
que possui o poder público. São eles: 
 
 
 *Para todos verem: esquema. 
 
22 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
 
23 SADDY, André. Limites à tomada de decisão e controle judicial da Administração Pública. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
28 
 
4.1.1. Poder vinculado 
Também classificados doutrinariamente como regras de atribuição de competência à Administração 
Pública,24 o Poder Vinculado envolve a prerrogativa conferida à Administração para praticar atos que sejam 
de sua competência, mas com limitado espaço de atuação – a liberdade do agente é mínima, sem espaço 
para escolhas. É também chamado de regrado, estando o agente limitado no que se refere aos elementos 
do ato administrativo (finalidade, competência, forma, motivo, objeto). Trata-se da atuação do poder público 
quando há uma conduta obrigatória, vinculada, determinada, para seu agir. 
O art. 36 da Lei no 8.112/1990 apresenta exemplo da referida vinculação em seu inciso III, ao passo 
que, como será visto, o inciso II permite um espaço decisório, sendo, portanto, discricionário. 
 
4.1.2. Poder discricionário 
Ao contrário do poder vinculado, o poder discricionário concede maior espaço de atuação e liber-
dade de escolha ao Administrador, o qual deve decidir com base na conveniência e oportunidade, ha-
vendo, assim, possibilidade de escolha, devendo sempre ser observado o melhor atendimento do interesse 
público. 
Assim, dentro dos limites definidos em lei, observados os direitos fundamentais e princípios da 
 
24 MAFINNI, Rafael. Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013. 
 
Administração
Pública
Hierárquico
Discricionário
Regulamentar
Disciplinar
Polícia
Vinculado
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Direito Administrativo 
29 
Administração Pública, há um espaço de escolha do poder público. A lei (legalidade) funciona como uma 
moldura, dentro da qual há espaço para que os agentes públicos decidam. 
Exemplo do poder discricionário da Administração Pública: art. 36 da Lei no 8.112/1990, que trata 
do regime jurídico dos servidores públicos federais, que, em seu inciso II, disciplina a remoção de servidor 
a pedido dele próprio, ficando a critério da Administração Pública decidir sobre. 
 
4.1.3. Poder regulamentar (normativo) 
É o poder de editar decretos e regulamentos que visem possibilitar a complementação de leis 
para que sejam mais bem implementadas, conferido aos chefes do Executivo e outras autoridades e en-
tidades com competência definida (em todas as esferas – Princípio da Simetria). A produção de normas 
técnicas tem sido, também, uma forma de exercício do poder regulamentar especial. 
Importante destacar que os decretos e regulamentos não podem, no entanto, alterar, contrariar 
ou modificar disposições legais – cabe, todavia, a criação de obrigações subsidiárias, condutas impostas 
aos administrados.25 Limitam-se, apenas, a complementá-los. Um exemplo de poder normativo é o art. 
84 da CF/1988, em seu inciso IV, relativo à competência do Presidente da República para expedir decre-
tos e regulamentos. 
 
4.1.4. Poder hierárquico 
O poder hierárquico tem como objetivo ordenar, controlar, coordenar e corrigir atividades admi-
nistrativas na esfera interna da Administração Pública. Refere-se à relação de subordinação e coordenação 
que existe dentro da Administração Pública, diante da determinação de competências específicas a unida-
des e agentes públicos. 
Há vínculo de subordinação entre os agentes públicos e os cargos públicos, devendo os subordi-
nados cumprir as determinações dos superiores – salvo quando manifestamente ilegais. Decorrem do poder 
hierárquico os poderes de chefia, de fiscalização e coordenação, de revisão de atos, de transferência ad-
ministrativa decompetências (delegação e avocação) e de iniciativa disciplinar (que não se confunde com 
o poder disciplinar). 
Não há hierarquia entre membros dos Poderes Legislativo (parlamentares) e Judiciário (magis-
tratura), em suas funções típicas, bem como entre a Administração Direta e Indireta. Poderá haver, con-
tudo, quando desempenhadas funções administrativas (atípicas) em cada um deles. 
 
 
25 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. São Paulo: Atlas, 2021. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
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4.1.5. Poder disciplinar 
O poder disciplinar relaciona-se com o poder hierárquico e é voltado para a estrutura interna da 
Administração Pública. É, em resumo, o poder exercido com a finalidade de apurar infrações e também 
aplicar penalidades, quando necessário, impondo as sanções previstas. Não há liberdade de escolha para 
a Administração Pública entre punir ou não algum agente, cabendo sempre a abertura de procedimento 
cabível para a apuração e, sendo o caso, aplicação de penalidades.26 A competência para instauração de 
Processo Administrativo Disciplinar, indicada no art. 143 da Lei no 8.112/1990, é um exemplo deste poder. 
Mas aplicar penalidade em quem? Servidores da própria Administração Pública e também par-
ticulares que estejam sujeitos à mesma disciplina administrativa, por exemplo, alunos de uma escola pú-
blica, empregados de empresas privadas a serviço da Administração etc. 
 
4.1.6. Poder de polícia 
Entre os poderes da Administração Pública, o poder de polícia merece mais atenção por sua com-
plexidade e particularidades. É necessário distinguir a polícia judiciária (atividade mais repressiva, que atua 
na esfera dos ilícitos penais e é realizada por órgãos de segurança) da polícia administrativa (atividade mais 
preventiva (pode ser repressiva), que atua na esfera individual em nome da coletividade, executada por 
órgãos administrativos. 
O que é o Poder de Polícia? O art. 78 do Código Tributário Nacional traz o seu conceito. 
 
Código Tributário Nacional 
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando 
ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de 
fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos 
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas 
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou 
ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. 
 
Em síntese, o Poder de Polícia é um poder administrativo com a prerrogativa de limitar ou disciplinar 
direitos de natureza individual em razão do interesse público, seja por meio da exigência de atuação ou de 
abstenção, remunerado por meio de taxa. É atividade que tem em conflito, de um lado, a autoridade inerente 
à Administração Pública e, de outro, os interesses de natureza individual. 
Pode envolver tanto a criação de atos normativos em geral, que gerem limitações de natureza ad-
ministrativa aos direitos individuais, quanto a execução de atos administrativos e materiais, como fiscaliza-
ções, vistorias, notificações, interdições, dissoluções de reuniões, entre outros.27 
 
26 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
27 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
31 
Quais as características/atributos do Poder de Polícia? 
Discricionariedade: trata-se da oportunidade ou conveniência ao aplicar (na maior parte 
dos casos). Cabe à Administração Pública compreender qual o melhor momento para atuar e, 
ainda, quais os meios mais adequados. 
Autoexecutoriedade: execução direta de suas decisões, sem necessidade de recorrer 
ao Poder Judiciário. 
Coercibilidade: é dotado de força coercitiva, sendo possível a imposição das medidas, 
o que garante também a executoriedade dos atos de polícia. 
Poder de Polícia é delegável? Em regra, não. A exceção é no que se refere a atos materiais: 
Normatizar e sancionar (não cabe) X Consentir (licença, alvará, autorização) e fiscalizar (cabe). 
Tese de repercussão geral STF: É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de 
lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social 
majoritariamente público que prestem, exclusivamente, serviço público de atuação própria do Estado e em 
regime não concorrencial. 
Prazo prescricional das sanções: regulamentado na Lei no 9.873/1999. 
prescrição da ação punitiva = 5 anos (art. 1o); 
prescrição intercorrente = 3 anos (§ 1o); 
prescrição quando for ilícito penal = prazo da lei penal (§ 2o). 
 
4.2. Abuso de poder 
O abuso de poder pode ocorrer em duas modalidades: 
Excesso de poder: quando o agente “excede os limites de sua competência; por exem-
plo, quando a autoridade, competente para aplicar a pena de suspensão, impõe penalidade mais 
grave, que não é de sua atribuição; ou quando a autoridade policial se excede no uso da força 
para praticar ato de sua competência”.28 
Desvio de poder (ou desvio de finalidade): quando o agente público “pratica o ato com 
finalidade diversa da que decorre implícita ou explicitamente da lei”.29 
O abuso de autoridade pode ser configurado em qualquer uma das modalidades, desde que 
definido em lei, ou seja, abuso de autoridade refere-se aos crimes previstos na Lei no 13.869/2019, que 
exigem dolo + finalidade específica de prejudicar, beneficiar ou por capricho ou satisfação pessoal. 
 
28 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
29 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
32 
5. Agentes Públicos 
5.1. Conceito 
Diferentes são as classificações doutrinárias sobre o conceito de agente público, caracterizando-se, 
de forma ampla, como todo aquele particular que desempenha alguma atividade estatal e possui um vínculo 
jurídico (estável ou não, a depender do caso, como será analisado) com a Administração Pública. 
Quatro categorias de agentes públicos desdobram-se das classificações constitucionais e legais, sendo 
elas: 
• agentes políticos 
• agentes militares 
• particulares em colaboração 
• agentes administrativos 
 *Para todos verem: esquema. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Agentes 
Públicos 
Agentes 
políticos
Mandato eletivo + 
secretários/
ministros + alto escalão PJ. 
MP.
Agentes 
militares
Forças Armadas + polícias 
militares + bombeiros 
militares 
Particulares em 
colaboração
Em algum momento exercem 
função + particulares serviço 
público
Agentes 
administrativos
Servidores temporários 
(contrato prazo 
determinado) - art. 37, IX, 
CF + Lei n.º 8745. 
Função 
Pública
Não é possível adquirir 
estabilidade
Servidores 
públicos 
(Estatutários) Lei 
nº 8.112/90
Cargo em 
Comissão
Não é possível adquirir 
estabilidade
Cargo Público
É possível 
adquir 
estabilidade
Prazo concurso: até 
2 anos, 
prorrogáveis por 
igual período
Empregados 
públicos (celetistas) 
- Lei nº 9962 + CLT
Emprego 
Público
Não é possível 
adquir 
estabilidade
Prazo concurso: 
até 2 anos, 
prorrogáveis por 
igual período
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
33 
 
5.1.1. Agentes políticos (art. 38 da CF/1988) 
São os agentes investidos para o exercício de atribuições determinadas constitucionalmente, com 
mandato eletivo (políticos), e os chefes dos altos escalões do governo, secretarias e ministérios, e, também, 
os membros dos altos escalões do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas. 
 
5.1.2. Agentes militaresOs agentes militares possuem dispositivos que regulam suas atividades e direitos, como os arts. 42 
e 142 da CF/1988, e são aqueles que atuam nas Forças Armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica), nas 
Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares. 
5.1.3. Particulares em colaboração com a Administração Pública 
Nessa categoria, enquadram-se os particulares que, mediante remuneração ou não, pres-
tam serviços ao Poder Público. Podem estar nessa função em razão de delegação do Poder 
Público, no caso de empregados de permissionárias e concessionárias de serviços públicos; por 
meio de requisição, nomeação ou designação para o exercício de funções públicas de relevância 
social, por exemplo, jurados e mesários; ou, ainda, gestores de negócios que assumam função 
pública, de forma voluntária, em situações de emergência (epidemias, enchentes etc.).30 
 
5.1.4. Agentes administrativos 
5.1.4.1. Servidores temporários 
São aqueles contratados, na forma da Lei no 8.475/1993, por tempo determinado, a fim de atender 
a alguma necessidade de natureza temporária e excepcional, como disciplina o art. 37, IX, da CF/1988. 
Realizam processo simplificado (não concurso público). 
 
5.1.4.2. Servidores públicos e empregados públicos 
Os servidores públicos são regidos por regime jurídico próprio (a Lei no 8.112/1990), sendo aqueles 
servidores que desenvolvem funções/atribuições – ocupando cargo efetivo ou cargo em comissão – dentro 
da Administração Direta, suas autarquias e fundações, as quais se constituem como pessoas jurídicas de 
direito público. Os empregados públicos, do contrário, compõem os quadros das pessoas jurídicas com 
personalidade de direito privados: empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direi-
tos público com personalidade de direito privado. São regidos, por tal característica de direito privado, pelo 
 
30 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 35. ed. rev. atual e apl. Rio de Janeiro: Forense, 2022. 
 
1ª Fase | 39° Exame da OAB 
Direito Administrativo 
34 
regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), motivo pelo qual são, portanto, identificados como 
empregados públicos, ocupando empregos públicos. 
Apenas os servidores ocupantes de cargo efetivo podem adquirir estabilidade. Ocupantes de cargo 
em comissão – ainda que sejam servidores – não adquirem estabilidade em nenhuma hipótese. Os empre-
gados públicos também não a adquirem, possuindo apenas garantias contratuais. 
*Para todos verem: esquema. 
Há uma exceção no que se refere à regra de divisão em razão da natureza de direitos público ou 
privado: a Lei no 11.107/2005 define, em seu art. 6o, § 2o, que em relação aos Consórcios Públicos, 
mesmo quando tiverem personalidade jurídica de direito público (associações públicas), o regime jurí-
dico é o da CLT. 
 
5.1.4.3. Servidores públicos 
Os servidores públicos são, portanto, aqueles servidores investidos em cargo público na Adminis-
tração Direta, autárquica ou fundacional, regidos por regime jurídico próprio (Lei no 8.112/1990), como de-
finem os arts. 2o e 3o da Lei. 
O servidor público pode, então, ocupar um cargo público efetivo, com ingresso mediante concurso 
público, como pode ocupar um cargo em comissão, de livre nomeação e exoneração. O cargo em comis-
são não é cargo efetivo e não garante estabilidade ao servidor, sendo de nomeação e exoneração por 
parte do chefe do Poder Executivo, estabilidade destinada a cargos de chefia, direção e assessora-
mento. Assim disciplina o art. 37, V, da CF/1988. 
 
 
Servidores públicos
Lei n.º 8.112/90 (Estatutários)
Administração Direta
Autarquias
Fundações
Art. 39/CF: Regime jurídico próprio 
(estatuto) 
Pessoas de direito público
Empregados públicos
Lei n.º 9962/00 + CLT (celetistas)
Empresas públicas
Sociedade Economia Mista
Art. 173, §1º, II, CF
*Fundações de direito público, com 
personalidade de direito privado
Pessoas de direito privado
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Direito Administrativo 
35 
 *Para todos verem: esquema. 
 
5.1.5. Cumulação de cargos 
Acumular cargos públicos é, em regra, vedado pela Constituição Federal, o que é válido para car-
gos, empregos e funções. Porém, tanto o art. 37, XVI, da CF/1988 como o art. 118 da Lei no 8.112/1990 
apresentam exceções e regulamentações sobre o tema. Podem ser cumulados, com compatibilidade de 
horários: 
a) dois cargos de professor; 
b) um cargo de professor com outro técnico ou científico; 
c) dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regula-
mentadas. 
 
Cuidado: apenas a compatibilidade de horários não é suficiente para que a cumulação 
seja lícita. É necessário que o caso envolva alguma das hipóteses previstas na Constituição 
Federal + o requisito da compatibilidade de horários. 
 O inciso XVII indica também que "proibição de acumular estende-se a empregos e funções e 
abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsi-
diárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público". 
 
Atenção! 
Para além das hipóteses previstas no art. 37, XVI, da CF/1988, é possível a cumulação 
do mandato de vereador, com outro cargo, emprego ou função pública, desde que existente 
compatibilidade de horários, como indica o art. 38, III, da CF/1988: “III – investido no mandato de 
Servidores públicos
(Estatutários) - Lei n.º 
8.112/90
Cargo 
Público
Cargo em Comissão 
Chefia, direção e 
assessoramento
Apenas para servidor 
efetivo
Função de confiança
Efetivo
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Vereador, havendo compatibilidade de horários, perceberá as vantagens de seu cargo, emprego 
ou função, sem prejuízo da remuneração do cargo eletivo, e, não havendo compatibilidade, será 
aplicada a norma do inciso anterior”. 
 
5.1.6. Cargos públicos 
Os requisitos para a investidura em cargos públicos estão disciplinados no art. 5o da Lei no 
8.112/1990 e são: I – a nacionalidade brasileira; II – o gozo dos direitos políticos; III – a quitação com as 
obrigações militares e eleitorais; IV – o nível de escolaridade exigido para o exercício do cargo; V – a idade 
mínima de 18 anos; VI – a aptidão física e mental. 
 
Súm. no 266 do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve ser 
exigido na posse e não na inscrição para o concurso público. 
Súm. no 686 do STF: Só por lei se pode sujeitar a exame psicotécnico a habilitação de 
candidato a cargo público. 
 
Em resumo, os cargos públicos: 
• são acessíveis a brasileiros e estrangeiros (estrangeiros no caso de professores em uni-
versidades, como traz a Lei no 8.112/1990); 
• devem ser criados por lei (quanto à extinção dos cargos públicos, ver os artigos 48, X, 
CF e 84, VI, b, CF); 
• devem ter investidura por concurso público (ressalvados os cargos em comissão); 
• devem possuir denominação própria; 
• devem ter vencimentos custeados pelos cofres públicos. 
 
5.1.6.1. Concurso público 
O concurso público é a forma de acesso aos cargos de provimento efetivo e possui requisitos pró-
prios, podendo ser de provas ou de provas e títulos. 
A validade de um concurso público é de até 2 (dois) anos, renováveis por igual período (art. 12 da 
Lei no 8.112/1990 e art. 37, III, da CF/1988). Mas a Lei no 8.112/1990 é mais restritiva do que a Constituição 
Federal, proibindo a abertura de novos concursos públicos enquanto não chamados todos os candidatos 
aprovados em concurso em aberto, ao passo que a Constituição apenas prevê uma ordem de preferência 
aos já aprovados. 
Assim, tratando-se de concurso público de agentes administrativos, que se submetem ao re-
gime jurídico da Lei no 8.112/1990 (servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações 
públicas federais), é vedada a abertura de novo concurso público enquanto ainda existirem candidatos 
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