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Unidade 01
Fundamentos de Estado e 
Gestão Orcamentária
Orçamentos e 
Finanças Públicas
Diretor Executivo 
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial 
CRISTIANE SILVEIRA CESAR DE OLIVEIRA
Projeto Gráfico 
TIAGO DA ROCHA
Autoria 
ÁDRIA OLIVEIRA SANTOS MACIEL
AUTORIA
Ádria Oliveira Santos Maciel
Sou formada em Licenciatura em Química com mestrado em 
Educação em Ciências. Possuo experiência na área de docência há pelo 
menos 5 anos. Sou apaixonada pelo que faço e adoro auxiliar, com minha 
experiência de vida, aqueles que estão iniciando em suas profissões. 
Por isso fui convidada pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de 
autores independentes. Estou muito feliz em poder ajudar você nesta fase 
de muito estudo e trabalho. Conte comigo!
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez 
que:
OBJETIVO:
para o início do 
desenvolvimento de 
uma nova compe-
tência;
DEFINIÇÃO:
houver necessidade 
de se apresentar um 
novo conceito;
NOTA:
quando forem 
necessários obser-
vações ou comple-
mentações para o 
seu conhecimento;
IMPORTANTE:
as observações 
escritas tiveram que 
ser priorizadas para 
você;
EXPLICANDO 
MELHOR: 
algo precisa ser 
melhor explicado ou 
detalhado;
VOCÊ SABIA?
curiosidades e 
indagações lúdicas 
sobre o tema em 
estudo, se forem 
necessárias;
SAIBA MAIS: 
textos, referências 
bibliográficas e links 
para aprofundamen-
to do seu conheci-
mento;
REFLITA:
se houver a neces-
sidade de chamar a 
atenção sobre algo 
a ser refletido ou dis-
cutido sobre;
ACESSE: 
se for preciso aces-
sar um ou mais sites 
para fazer download, 
assistir vídeos, ler 
textos, ouvir podcast;
RESUMINDO:
quando for preciso 
se fazer um resumo 
acumulativo das últi-
mas abordagens;
ATIVIDADES: 
quando alguma 
atividade de au-
toaprendizagem for 
aplicada;
TESTANDO:
quando o desen-
volvimento de uma 
competência for 
concluído e questões 
forem explicadas;
SUMÁRIO
Noções sobre Estado e Administração Pública ................................ 12
Organização do Estado ............................................................................................................... 12
Funções econômicas do Estado.......................................................................................... 14
Administração Pública ................................................................................................................. 15
Função administrativa ............................................................................................... 16
Organização da Administração Pública ....................................................... 17
Centralização versus descentralização .................................... 19
Planejamento e orçamento público ........................................................22
Orçamento público ........................................................................................................................22
Orçamento-trabalho (moderno) ........................................................................25
Orçamento tradicional (ou clássico) ...............................................................28
Princípios orçamentários ...........................................................................................................29
Instrumentos de planejamento na legislação ...................................32
Plano plurianual (PPA) ..................................................................................................................33
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) .............................................................................35
Lei Orçamentária Anual (LOA) ................................................................................................37
Multidocumentabilidade........................................................................................ 38
Princípios orçamentários da LOA .................................................................... 38
Relação entre os três instrumentos .................................................................................. 40
Execução de orçamentos .............................................................................42
Receitas públicas ............................................................................................................................43
Estágios da Receita Pública .................................................................................43
Classificações da Receita Pública ...................................................................44
Despesas públicas ........................................................................................................................ 46
Classificação da despesa pública ....................................................................47
Etapas da despesa pública .................................................................................. 48
Dívida pública.................................................................................................................................... 49
9
UNIDADE
01
Orçamentos e Finanças Públicas
10
INTRODUÇÃO
Você sabia que a área da Administração Pública apresenta diversas 
nuances interessantes que estão bem presentes em seu cotidiano? Você 
já deve ter assistido a muitas informações no noticiário apresentando, 
por exemplo, a importância da transparência pública e de outros tantos 
assuntos inerentes ao orçamento e à finança pública. Apesar de nem 
sempre ser totalmente esclarecido, toda a população deveria conhecer 
todos os encaminhamentos e decisões tomadas pelo Estado em suas 
mais diversas esferas, sobretudo no que se refere às finanças, uma vez 
que a base das receitas provém da população. Entendeu? Ao longo desta 
unidade letiva, você vai mergulhar nesse universo!
Orçamentos e Finanças Públicas
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OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vinda (o). Nosso propósito é auxiliar você no 
desenvolvimento das seguintes objetivos de aprendizagem até o término 
desta etapa de estudos:
1. Definir os conceitos fundamentais sobre o Estado e suas relações 
com a administração pública. 
2. Aplicar os conceitos sobre planejamento e orçamento público.
3. Aplicar os instrumentos de planejamento e suas legislações.
4. Identificar os principais processos para execução orçamentária.
Então? Preparado para uma viagem sem volta rumo ao conhecimento? 
Ao trabalho! 
Orçamentos e Finanças Públicas
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Noções sobre Estado e Administração 
Pública
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
acerca da organização do Estado e da Administração 
Pública. Ao final deste estudo, esperamos que você seja 
capaz compreender os aspectos básicos relacionados à 
estrutura e à organização. Certamente essas competências 
auxiliarão você no desempenho de sua profissão. E então? 
Motivado para desenvolver essa competência? Então 
vamos lá. 
Considerando que nosso estudo busca trazer uma abordagem sobre 
o Estado e o funcionamento da Administração Pública, é fundamental que 
você conheça o conceito. Para iniciar nosso estudo, é importante fazermos 
a diferenciação dos conceitos de estado, o qual pode ser utilizado com 
inicial maiúscula ou minúscula. Sendo que “estado” está relacionado às 
regiões do território brasileiro, tais como os estados da Bahia (BA), Espírito 
Santo (ES) ou Rio de Janeiro (RJ), por exemplo. Podemos utilizar também 
“Estado”, o qual se refere ao funcionamento do Estado brasileiro, isto é, 
um conjunto de normas e instituições que abrangem todo o território 
(TRIGUEIRO, 2015).
Organização do Estado
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 1º, o 
Brasil, enquanto República Federativa, encontra-se organizado em quatro 
entes federativos. São eles: União, estados, Distrito Federal e municípios, 
os quais, apesar de possuírem autonomia política, não podem se separar. 
Em geral, a União possui responsabilidade de legislar para normais gerais, 
enquantoos demais entes federativos, sobre normas mais específicas.
Orçamentos e Finanças Públicas
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IMPORTANTE:
O conceito de autonomia está relacionado à possibilidade 
de atuação em relação ao próprio governo, administração e 
organização. Apenas a República Federativa brasileira terá 
soberania.
Durante o período do Absolutismo, o rei era um tirano, isto é, tinha o 
poder de realizar qualquer tipo de interferência na sociedade. Montesquieu 
foi um filósofo muito importante para esse cenário e foi responsável pela 
teoria da separação entre os Poderes (ou tripartição). De acordo com essa 
teoria, o poder do rei deveria ser subdividido em três outros “subpoderes”, 
sendo eles: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Até os dias atuais, essa teoria ainda é utilizada no ordenamento 
jurídico brasileiro. Inclusive, essa é uma teoria que não pode ser alterada 
ou excluída do ordenamento jurídico (cláusula pétrea) (art. 60, §4º). 
Assim, de acordo com o art. 2º da Constituição Federal, em termos de 
autonomia, cada um desses entes pode instituir leis próprias para atuarem 
politicamente. Assim, a Constituição Federal brasileira de 1988 separa os 
Poderes em três. Vejamos (TRIGUEIRO, 2015):
SAIBA MAIS:
Para melhor conhecer sobre os Três Poderes, suas 
atribuições e representantes, sugerimos que você assista 
ao vídeo “O que são os Três Poderes”, produzido por Política 
Sem Mistérios com Milton Monti. Disponível aqui. 
 • Legislativo: possui responsabilidade de dialogar sobre as leis, além 
de propor leis gerais e abstratas, apresentar projetos, emendas, 
além de também votar. Esse Poder deverá ainda fiscalizar o 
Executivo, entre outras coisas.
 • Judiciário: utiliza as leis para casos reais e possui responsabilidade 
de realizar julgamentos diversos dentro da sociedade, exercendo 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=E7EjZgcp1bM
14
atividades de jurisdição. Esse Poder é considerado estático, uma 
vez que somente funcionará quando for acionado.
 • Executivo: é o Poder que executará as leis, de forma mais 
concreta. Está relacionado à administração do Estado e possui 
responsabilidade para atuar nos serviços de saúde, educação, 
abastecimento e infraestrutura. Portanto, a Administração Pública 
será sua função típica.
No esquema a seguir (figura 1), podemos conhecer algumas das 
principais atribuições dos Poderes:
Figura 1 – Separação dos poderes
Fonte: Wikimedia Commons.
Funções econômicas do Estado
Também conhecidas como funções fiscais e funções do orçamento 
público, as funções econômicas do Estado estão relacionadas àquelas 
Orçamentos e Finanças Públicas
15
em que são utilizados os recursos públicos. Entre tais funções, destacam-
se as seguintes: alocativa, estabilizadora e distributiva. Vejamos:
a. Alocativa: Possui a função de minimizar possíveis falhas de 
mercado. Para isso, realiza o processo de alocação de recursos 
utilizando o orçamento público e, com isso, consegue fornecer 
bens e serviços. Dessa forma, o Estado pode realizar investimentos 
em áreas em que o setor privado não faz. Essa é uma ação que 
pode auxiliar a aumentar a economia do país.
SAIBA MAIS:
A teoria do bem-estar social busca atuar em conformidade 
com a organização econômica. Para que você amplie a 
visão sobre essa teoria, sugerimos que assista ao vídeo 
“O Estado de bem-estar social: real ou ilusão?”, em que o 
jurista e doutor Silvio Luiz de Almeida traz uma discussão 
relevante sobre a temática em questão. Disponível aqui.
b. Distributiva (ou redistributiva): Essa função está relacionada à 
distribuição de renda por meio do orçamento público. Para isso, 
realiza um processo de arrecadação de recursos por meio de 
cobrança de tributos (regressivo, progressivo e neutro). Com 
essa arrecadação, são redistribuídos por meio de programas e 
benefícios sociais.
c. Estabilizadora: Como o próprio nome sugere, esta possui função 
de estabilizar a economia. Para acompanhar essa estabilidade, 
existem algumas variáveis a serem consideradas, tais como os 
preços (controle da inflação), empregos, taxa cambial e equilíbrio 
da gestão fiscal.
Administração Pública
O sistema de Estado do Brasil é federativo. Por isso, a Administração 
Pública poderá funcionar sob o regimento de três esferas, os quais são 
representados por seus respectivos chefes de Poder Executivo:
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=TcdqGHbIWds
16
a. Federal: presidente.
b. Estadual: governador.
c. Municipal: prefeito.
Função administrativa
O conceito de Administração Pública pode ser classificado em dois 
aspectos, de acordo com sua funcionalidade. São eles:
a. Material (ou sentido objetivo ou funcional): Está focado na atividade 
exercida, independentemente de quem a executa, tais como: 
serviço público, atividade de fomento, atividades de intervenção e 
polícia administrativa.
b. Formal (ou sentido subjetivo ou orgânico): Está focado no agente 
público, órgão ou pessoa que compõe a administração e exerce 
uma atividade, independentemente de qual seja ela. São aqueles 
responsáveis por fazer atuar o Poder Executivo.
A função administrativa possui algumas características importantes:
 • Concreta: está relacionada à execução da lei, uma vez que a 
Administração Pública encontra-se amplamente associada ao 
Poder Executivo.
 • Não inovação: é o princípio que determina que a Administração 
Pública apenas cumpra as determinações da legislação, seguindo 
também o Princípio da Legalidade.
 • Parcialidade: em geral, o Poder Judiciário precisa ser imparcial na 
resolução de conflitos diversos, uma vez que está relacionado à 
julgamentos. Já nesse caso, a Administração Pública sempre vai 
fazer parte das relações, as quais serão dotadas de interesses de 
diversos tipos.
 • Subordinação: essa subordinação está relacionada à jurisdição. De 
acordo com a Inafastabilidade da Jurisdição, já prevista no art. 5º, 
XXXVI da Constituição Federal, “A lei não excluirá da apreciação do 
Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”.
Orçamentos e Finanças Públicas
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IMPORTANTE:
O Princípio da Legalidade é um dos direitos fundamentais 
já previstos na Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º: 
“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma 
coisa senão em virtude de lei.” Dessa forma, apenas a lei 
pode criar deveres e obrigações. Assim, por tratar-se do 
Estado de Direito, todas as ações do Estado devem ser 
estabelecidas por meio de leis.
Figura 2 – Lei e justiça
Fonte: Pixabay.
Organização da Administração Pública
Conforme estudamos anteriormente, vimos que existe uma 
classificação da Administração Pública quanto à sua função objetiva e 
subjetiva. Nesse contexto, compreenderemos a organização do aspecto 
subjetivo.
O estudo da área da Administração Pública é realizado pelo Direito 
Administrativo, em que é feita uma classificação entre administração 
direta e indireta, a qual será obedecida pelos Poderes da União, estados, 
municípios e Distrito Federal, seguindo os princípios administrativos 
brasileiros. Vejamos.
Orçamentos e Finanças Públicas
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 • Legalidade: os interesses coletivos deverão prevalecer em 
detrimento dos privados.
 • Impessoalidade: todos os cidadãos serão tratados de forma 
igualitária pelos servidores públicos.
 • Moralidade: os agentes públicos deverão preservar a ética e a 
moral perante a lei.
 • Publicidade: os recursos públicos deverão ser tratados com 
transparência e prestação de contas.
 • Eficiência: os serviços públicos, de forma geral, deverão ser 
realizados com qualidade, respeitando o orçamento e evitando 
possíveis desperdícios.
SAIBA MAIS:
Talvez você esteja questionando: “qual é a importância 
da Administração Pública para a sociedade?” Para isso, 
sugerimos que você faça a leitura do artigo “Conceitos 
sobre a administração pública e suas contribuições para a 
sociedade”. Os autores concluem que essa é uma área que 
contribui para o desempenho dosdireitos democráticos. 
Disponível aqui.
Define-se como órgão público uma
Organização, criada por lei, composta por uma ou mais 
pessoas físicas, investida de competência para formar e 
exteriorizar a vontade de uma pessoa jurídica de direito 
público e que, embora destituída de personalidade jurídica 
própria, pode ser titular de posições jurídicas subjetivas. 
(JUSTEN FILHO, 2016, p. 285) 
Os agentes públicos jurídicos que compõem a Administração 
Pública Direta são: União, estados, Distrito Federal e municípios.
Por outro lado, enquanto agentes que compõem a Administração 
Pública Indireta, temos: autarquias, as fundações públicas, as empresas 
públicas e sociedades de economia mista, entre outros.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://revistas.pucsp.br/index.php/caadm/article/view/43713/29716
19
Vale a menção de que os entes da Administração Pública Indireta 
possuem autonomia em termos administrativos e financeiros. Assim, o 
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por exemplo, possui autonomia 
para decidir quando abrirá concurso público ou para organizar os 
aspectos financeiros em termos de aplicações. No entanto, não possuirão 
autonomia política, sendo que os únicos que possuem essa autonomia 
são os agentes da Administração Pública Direta.
Centralização versus descentralização
Figura 3 – Centralização e descentralização de uma organização 
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
Dois conceitos são oportunos e merecem nossa atenção neste 
estudo: centralização e descentralização. Vejamos: quando a maior parte 
das decisões de uma organização é tomada na cúpula, isto é, por aqueles 
ocupantes de cargos que estejam no topo, então diz-se que temos uma 
centralização. De forma contrária, quando as decisões são tomadas pelos 
agentes da base, como, por exemplo, aqueles que exercem atividades 
diretas com clientes, então será descentralizado. Analisando a figura 3, 
podemos verificar que, em destaque, a cor azul representa a localização 
da concentração das decisões.
A centralização é uma responsabilidade da administração direta, 
representada pelos entes: União, estado, Distrito Federal e município. 
Estes são responsáveis pelo centro do poder e desempenharão as 
atividades administrativas por meio de órgãos e agentes próprios. Alguns 
exemplos: Polícia Federal e Receita Federal.
Orçamentos e Finanças Públicas
20
Na descentralização, a responsabilidade da administração direta 
poderá ser passada para a administração indireta ou ainda para um 
particular. O particular pode ser um concessionário ou permissionário, por 
exemplo. Nesse tipo de responsabilidade, não haverá subordinação ou 
hierarquia, mas o particular será fiscalizado, e o agente da administração 
indireta será tutelado.
Para as duas situações, existem vantagens e desvantagens.
Há ainda os conceitos de concentração e desconcentração. Vejamos 
algumas considerações a esse respeito:
a. Concentração: está relacionado à extinção ou à fusão de órgãos 
públicos. Nesse caso, a administração passa a transferir também 
as atribuições e competências que antes eram dos órgãos para 
que o órgão central se responsabilize. Por exemplo, uma prefeitura 
que esteja extinguindo alguma secretaria, está concentrando para 
si mais competências e atribuições.
b. Desconcentração: de forma contrária à concentração, este está 
relacionado à criação de órgãos públicos a partir da distribuição 
interna das atribuições e competências da pessoa jurídica (da 
Administração Direta ou Indireta). Dessa forma, está ampliando as 
atribuições, isto é, desconcentrando.
Figura 4 – Fachada INSS
Fonte: Wikimedia Commons.
Orçamentos e Finanças Públicas
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RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo, verificamos a necessidade 
de conhecer e aprofundar seus conhecimentos acerca da 
organização do Estado e da Administração Pública. Você 
estudou que o Estado encontra-se subdividido em três 
Poderes, Judiciário, Legislativo e Executivo, e que todos 
eles, apesar de serem responsáveis por realizar atividades 
distintas, são interdependentes. Essa compreensão 
foi fundamental para que você conseguisse visualizar 
onde a Administração Pública se encaixa, bem como 
suas limitações e funções. Por fim, compreendemos as 
principais diferenças entre os conceitos de concentração, 
desconcentração, centralização e descentralização. Ah, 
e não se esqueça de acessar todos os links de estudos 
complementares que deixamos ao longo do seu material. 
Esse estudo ajudará a melhor desempenhar as atividades 
relacionadas à sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
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Planejamento e orçamento público
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você deverá 
demonstrar conhecimento sobre os conceitos relacionados 
ao orçamento público. A partir desse estudo, você será 
capaz de relacionar a importância do planejamento 
para o orçamento, bem como o modelo de execução 
orçamentária utilizado no Brasil atualmente. Certamente 
essas competências auxiliarão você no desempenho de 
sua profissão. E então? Motivado para desenvolver essa 
competência? Então, vamos lá. 
Orçamento público
Basicamente, entre as diversas coisa que são necessárias para o 
bom funcionamento do serviço público, o orçamento é um dos principais. 
Sem ele, é praticamente impossível que o país, estado ou município 
funcione para suprir as necessidades da população.
É muito comum que as escolas muitas vezes não tenham 
profissionais suficientes para atender os estudantes em suas 
necessidades ou que nos hospitais estejam faltando remédios e outros 
materiais necessários para a oferta do serviço de qualidade. Casos 
semelhantes são vistos diariamente pela grande maioria da população 
ao se depararem com ruas cheias de buracos, os quais podem provocar 
sérios acidentes caso não sejam reparados.
Todos esses aspectos mencionados até aqui estão amplamente 
relacionados com o orçamento público. Assim, todos os serviços 
públicos, tais como coleta de lixo, iluminação pública e outros, são todos 
realizados com base nesse orçamento. Mas de onde vêm os recursos 
para a execução dessas atividades?
Orçamentos e Finanças Públicas
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Figura 5 – Operação tapa-buracos
Fonte: Wikimedia Commons.
Você já deve saber que todas as pessoas contribuem para a 
execução das atividades do serviço público, uma vez que todas elas 
pagam impostos. Esses impostos são a arrecadação e o orçamento 
público, basicamente, é um tipo de documento que tem como objetivo 
descrever como os recursos foram utilizados em termos dos setores e 
também para descrever quanto foi recolhido. 
No entanto, você já deve imaginar que esses recursos não podem 
ser utilizados de forma aleatória, mas, sim, a partir de planos, metas e 
diretrizes, as quais fazem parte de um planejamento de execução 
orçamentária. O objetivo desse planejamento, basicamente, é atender a 
demanda da sociedade.
Uma lei importante que rege o orçamento público é a Lei nº 4.320 
de 1964. Em seu art. 2º, cita que:
Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação 
da receita e despesa de forma a evidenciar a política 
econômica, financeira e programa de trabalho do governo, 
obedecidos os princípios de unidade, universalidade e 
anualidade. (BRASIL, 1964)
Ao longo deste capítulo, estudaremos ainda os princípios 
destacados.
Orçamentos e Finanças Públicas
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SAIBA MAIS:
Para aprofundar seus conhecimentos, sugerimos que faça 
a leitura da Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964, que institui 
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e 
controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, 
dos municípios e do Distrito Federal. Disponível aqui. 
Neste momento, é importante que esteja suficientemente claro que 
o Estado não pode utilizar os recursos de forma aleatória, mas deve ter 
como base um planejamento. Esse planejamento é necessário, justamente 
porque as atividades orçamentáriasdo Estado não são processos simples. 
A atividade financeira do Estado (figura 2) constitui-se de um 
conjunto de ações que envolvem: a receita pública, a despesa pública, o 
crédito público e o orçamento público.
Figura 6 – Atividade financeira do Estado 
ATIVIDADE FINANCEIRA 
DO ESTADO
ORÇAMENTO 
PÚBLICO
CRÉDITO 
PÚBLICO
RECEITA 
PÚBLICA
DESPESA 
PÚBLICA
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
a. Na receita pública, será estudado quais são os tipos de receitas 
arrecadadas pelo Poder Público, como elas são contabilizadas e 
registradas.
b. Na despesa pública, será estudada a forma como as despesas 
são classificadas (corrente e capital) e a forma como tais despesas 
serão registradas e contabilizadas.
c. No crédito público, serão estudadas as formas para gerar receitas, 
bem como os limites para a geração de receitas. Por vezes, pode 
ser necessário que o Estado crie receitas por meio de empréstimos 
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
25
(endividamento). Então a teoria do endividamento será foco de 
estudos do crédito público.
d. A forma de organizar as receitas e despesas públicas ocorre por 
meio de leis bastante específicas, as quais formam o orçamento 
público e são utilizadas para realizar o processo de administração, 
bem como os respectivos objetivos relacionados ao planejamento 
orçamentário. Os orçamentos públicos materializam as ferramentas 
de planejamento das atividades financeiras do Estado. Por meio do 
orçamento público, então, é possível planejar e regular: despesa 
pública, receitas e crédito. Todas essas áreas são reguladas pelo 
orçamento público, em que será definido o tipo de despesa a ser 
realizado, bem como o tipo de receita que irá financiá-la, entre 
outras coisas.
As leis mais importantes para a compreensão do orçamento público 
são: Lei do Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 
e Lei Orçamentária Anual (LOA). No entanto, esse não é o objetivo dos 
nossos estudos para este capítulo.
Ao longo deste estudo, veremos algumas estruturas básicas para 
que essas atividades sejam executadas.
Orçamento-trabalho (moderno)
Basicamente, trata-se de um modelo de técnica orçamentária 
considerado moderno e adotado pelo Brasil, isto é, um programa de 
trabalho é onde serão agregados alguns órgãos para estabelecerem 
planos de trabalho para o que o Estado deseja realizar em termos de 
ações ao longo de um exercício e quais recursos serão necessários para o 
alcance dos objetivos traçados. Assim, o plano de trabalho terá:
a. Ações.
b. Despesas públicas.
c. Respectiva identificação da receita pública.
Orçamentos e Finanças Públicas
26
IMPORTANTE:
Pode-se afirmar que toda despesa pública para a 
área finalística, isto é, a área que atende diretamente à 
população, precisa ser estabelecida e estruturada em 
programas, tais como Minha casa, minha vida; Bolsa-família; 
Vale-gás; Vale-transporte; Bolsa-escola, entre outros. A 
partir desses programas, é possível fazer estudos sobre o 
alcance de pessoas beneficiadas e outros aspectos, e será 
possível medir o alcance das políticas públicas. Por isso, 
os programas são muito importantes para o planejamento 
orçamentário.
O tipo de orçamento-programa apresenta como foco principal a 
resolução de problemas da população a fim de satisfazer as necessidades 
da sociedade, mas todos esses problemas são baseados em objetivos e 
metas. Um aspecto importante é que esse modelo de orçamento possui 
como principal característica o aspecto integrador, uma vez que une o 
planejamento e a execução orçamentária. É justamente devido a esse 
fator que o foco é nos resultados e objetivos.
Figura 7 – Planejamento orçamentário
Fonte: Wikimedia Commons.
Orçamentos e Finanças Públicas
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O planejamento orçamentário possui como principal função a de 
promover melhorias no aspecto da administração. É composto por um 
conjunto de leis orçamentárias, as quais fazem parte de um sistema 
orçamentário, que precisa ser aprovado por vários órgãos. 
De acordo com o Decreto nº 200, de 23 de fevereiro de 1967, em 
seu art. 16, há uma menção sobre o orçamento-programa enquanto um 
plano de ação, determinando que: “em cada ano será elaborado um 
orçamento-programa que pormenorizará a etapa do programa plurianual 
a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução 
coordenada do programa anual”.
IMPORTANTE:
É importante considerarmos que os governos federal, 
estadual e municipal seguirão a Lei de Orçamentos Públicos.
Quadro 1 - Vantagens do orçamento-programa
Fonte: ENAP (2014, p. 9).
Orçamentos e Finanças Públicas
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VOCÊ SABIA?
Considera-se que esse modelo de orçamento-programa 
tal qual é utilizado no Brasil atualmente trata-se de uma 
adaptação de uma técnica exitosa trazida do governo 
norte-americano, o qual trouxe algumas roupagens para 
adaptar ao contexto das necessidades brasileiras. 
Orçamento tradicional (ou clássico)
É importante que você conheça que não existe apenas o orçamento-
programa. Apesar disso, esse tipo de orçamento é o nosso foco neste 
estudo, devido a sua relevância para o Brasil, já que é o modelo utilizado 
atualmente.
De forma geral, pode-se afirmar que a principal função do orçamento 
tradicional é o instrumento para controle político. Isso se deve ao fato de 
que, historicamente, era um instrumento que servia para controlar (reduzir) 
o poder do rei (João Sem-Terra) que, até então, era absolutista, por volta 
do século VIII. Enquanto rei absolutista, ninguém poderia questionar suas 
ações, sequer sobre o que faria com as arrecadações públicas. 
Nesse tipo de orçamento, não havia definições de objetivos 
específicos. Os recursos, na maioria das vezes, eram utilizados para 
fortalecer o exército, produção de armas e proteção em geral. Não havia, 
portanto, uma preocupação acerca das receitas e despesas.
No entanto, com a ascensão do Poder Legislativo, esses 
questionamentos começaram a vir à tona. 
Dessa forma, o orçamento começa a ser utilizado como 
possibilidade para controle político. Com isso, podemos questionar: será 
que o orçamento, tal como é utilizado atualmente, perdeu essa função? 
Você certamente responderá que não, pois o orçamento-programa é um 
modelo que também possibilita esse tipo de controle, de certo modo. 
Inclusive, veremos mais adiante que o orçamento precisa seguir alguns 
princípios, incluindo o princípio da universalidade.
Orçamentos e Finanças Públicas
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Princípios orçamentários
A partir de agora, estudaremos alguns princípios orçamentários que 
dão suporte para que a fiscalização orçamentária aconteça da melhor 
forma possível pela população e também pelo Poder Legislativo. São, 
portanto, alguns norteamentos que devem ser avaliados durante as 
etapas de elaboração de orçamento.
De acordo com Sanches (2004), esses princípios são:
um conjunto de proposições orientadoras que balizam 
os processos e as práticas orçamentárias, com vistas a 
dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se 
refere a sua transparência e ao seu controle pelo Poder 
Legislativo e demais instituições da sociedade. (SANCHES, 
2004, p. 277)
A partir de agora, estudaremos cada um dos princípios, os quais 
são considerados aspectos importantes para a interpretação das leis 
orçamentárias. Vejamos (ALVES NETO, 2006).
a. Princípio da clareza: todos os indivíduos devem ser capazes 
de compreender as leis orçamentárias. Entre os indivíduos em 
questão, destacam-se: população, Poder Legislativo e demais 
responsáveis por realizar a fiscalização. Para isso, devem ser tão 
claros quanto for possível.
b. Princípio da exclusividade: de acordo com o princípio, a Lei de 
Orçamento não pode apresentar informações diferentes de 
previsão de receita e fixação de despesas.
c. Princípio da universalidade: esse princípio possui como base a 
Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual menciona que a Lei de 
Orçamento abrange todasas receitas. Nesse sentido, não pode 
haver omissão de informações. Todas as despesas e receitas 
devem, portanto, estar previstas na Lei de Orçamento.
d. Princípio da anualidade (periodicidade): o orçamento precisa 
ter um prazo definido e de acordo como determinado exercício 
financeiro, o qual está relacionado a um ano. No Brasil, esse período 
Orçamentos e Finanças Públicas
30
corresponde ao ano civil. Inclusive, esse aspecto é mencionado na 
Lei de Responsabilidade Fiscal.
e. Princípio do orçamento bruto: estabelece que as despesas 
apresentadas no orçamento devem estar com seus valores brutos.
Figura 8 - Transparência
 
Fonte: Freepik.
f. Princípio da uniformidade: ao longo do documento de Lei de 
Orçamento, as informações e dados apresentados devem ser 
homogêneos, a fim de não ocorrerem confusões de interpretações 
e também para permitir que ocorram comparações entre tais 
informações.
g. Princípio de publicidade: estabelece que todos os indivíduos que 
possuam interesse nas informações referentes ao orçamento 
possam consultá-las (transparência).
Orçamentos e Finanças Públicas
31
SAIBA MAIS:
Caso você tenha interesse em aprofundar seus conhecimen-
tos sobre os princípios orçamentários, sugerimos a leitura do 
estudo elaborado por José Alves Neto “Princípios orçamen-
tários: uma análise no contexto das constituições e de leis 
orçamentárias federais”. Disponível aqui.
RESUMINDO:
Caro estudante, parabéns pela finalização de mais um 
capítulo dos seus estudos. Ficamos felizes pela conclusão 
e precisamos lembrar que, caso você sinta necessidade, 
poderá voltar quantas vezes julgar necessário, revisar 
e aprofundar. Ao longo deste capítulo, você conheceu 
quais são as principais relações entre o planejamento e o 
orçamento para o bom funcionamento das ações que o 
Estado precisa realizar para atender a população. Para isso, 
estudamos sobre o Orçamento Público e seus fundamentos 
básicos, bem como os princípios orçamentários que regem 
todas as etapas do ciclo orçamentário. Por isso, cada 
um desses princípios é muito importante. Para finalizar, 
sugerimos que você acesse os materiais indicados ao longo 
do capítulo para a complementação dos seus estudos. 
Bom trabalho!
Orçamentos e Finanças Públicas
https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/principios-orcamentarios-uma-analise-no-contexto-das-constituicoes-e-de-leis-orcamentarias-federais.htm
32
Instrumentos de planejamento na 
legislação
OBJETIVO:
Caro estudante, a partir desse estudo, você conhecerá o 
sistema de planejamento de orçamento adotado pelo 
Brasil. Para isso, destacaremos os principais instrumentos: 
Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei 
Orçamentária Anual. Certamente essas competências 
auxiliarão você no desempenho de sua profissão. E então? 
Motivado para desenvolver essa competência? Então 
vamos lá. 
Sabemos que o Estado possui diversas atribuições, as quais 
estão voltadas ao atendimento das necessidades da população. Para a 
execução de suas atividades, é necessário um levantamento de recursos, 
os quais são obtidos por meio do pagamento de impostos da população.
Figura 9 – Taxas
Fonte: Wikimedia Commons.
No entanto, é importante que você saiba que a utilização desses 
recursos não deve ser realizada de qualquer forma, mas, sim, dentro 
de uma série de objetivos que estejam alicerçados no planejamento 
previamente traçado do ano em exercício.
Orçamentos e Finanças Públicas
33
O modelo orçamentário adotado pelo Brasil encontra-se definido na 
Constituição Federal de 1988 em seu art. 165 e esse modelo é composto, 
basicamente, de três instrumentos. São eles:
a. Plano plurianual (PPA).
b. Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
c. Lei Orçamentária Anual (LOA).
Importa que você saiba que, antes da Constituição Federal de 1988, 
não havia previsão para a utilização desses instrumentos, com exceção à 
Lei Orçamentária Anual, a qual existe desde quando o Brasil ainda era um 
Império (Constituição Federal de 1824).
IMPORTANTE:
É fundamental que você saiba que todos esses instrumentos 
de planejamento são leis que possuem um processo 
legislativo específico e diferente, uma lei ordinária. Sendo 
lei ordinária, precisa de maioria simples do Poder Legislativo 
para aprovação. Essas leis de iniciativa do Poder Executivo 
(instrumentos) encontram-se previstas no artigo 165 da 
Constituição Federal de 1988. Por se tratar de uma lei de 
iniciativa, implica que somente os chefes do Poder Executivo 
possuem competência exclusiva para apresentar a iniciativa 
de elaborar e encaminhar o referido projeto de lei. 
Talvez você esteja se questionando o seguinte: “é possível ainda 
que os chefes, devido às demais funções a serem realizadas, deleguem 
a função de elaboração e encaminhamento dos projetos de lei para que 
outro servidor possa realizá-la?” Para esse tipo de atividade, não há essa 
possibilidade, pois trata-se de uma competência exclusiva da iniciativa.
Plano plurianual (PPA)
O PPA é o plano estratégico do governo e representa o sistema de 
planejamento governamental do Brasil, o qual é elaborado no primeiro ano 
de mandado dos chefes do Poder Executivo (presidente, governadores e 
Orçamentos e Finanças Públicas
34
prefeitos) e terá uma vigência de 4 anos, isto é, para os próximos 4 anos. 
Assim, as esferas federal, estadual e municipal deverão elaborar um PPA. 
Trata-se, portanto, de uma Lei que busca estabelecer, dentro da região, 
diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal, Estadual 
e Municipal.
No art. 165 § 1º da CF/88, define-se que as diretrizes, objetivos 
e metas serão direcionados para as despesas de capital e àquelas 
decorrentes dos programas de duração contínua. Mas talvez você esteja 
se questionando sobre a diferença entre os conceitos apresentados. Para 
isso, organizamos um quadro (Quadro 1). Vejamos:
Quadro 2 – Conceitos básicos
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
Por ser um planejamento estratégico, alguns passos metodológicos 
devem ser traçados para compreender quais são os objetivos da 
Administração Pública ao longo de um período de 4 anos de vigência, 
conforme visto no Quadro 1.
SAIBA MAIS:
Para melhor compreender quais são os objetivos e 
conceitos do Plano Plurianual, sugerimos que você assista 
ao vídeo “O que é o PPA - Plano Plurianual”, produzido 
pelo canal Senado Federal. Compreendemos que ampliar 
esse estudo será bastante relevante para auxiliar em seu 
aprendizado. Disponível aqui. 
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=gnJv9dFhMdw
35
Importa salientar que esse plano se faz necessário, sobretudo, 
porque a União, estados e municípios possuem capacidade financeira 
limitada, e, por isso, não podem usar seus recursos de forma desorientada 
e aleatória. Assim, é necessário estabelecer um plano baseado em 
escolhas que estejam alinhadas às necessidades da sociedade.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO é ditada no primeiro semestre de cada ano a fim de entrar em 
vigência no ano seguinte. Considera-se que a LDO atua como intermédio 
entre o PPA e a LOA, uma vez que a LDO possui como principal objetivo a 
definição das prioridades da Administração Pública.
A LDO é considerada uma novidade da Constituição Federal de 
1988, uma vez que, inicialmente, tínhamos apenas a LDA.
A partir da LDO, será possível orientar gastos e receitas a nível 
federal, estadual ou municipal para garantir que o Poder Executivo seja 
capaz de prever algumas metas e prioridades para o orçamento do ano 
seguinte. Assim, é possível compreender para onde vão e como devem 
ser utilizados os recursos arrecadados. Com isso, busca-se sempre o 
equilíbrio financeiro da Administração.
SAIBA MAIS:
Para melhor compreender quais são os objetivos e 
conceitos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, sugerimos 
que você assista ao vídeo “O que é a LDO - Lei de Diretrizes 
Orçamentárias”, produzido pelo canal Senado Federal. 
Compreendemos que ampliar esseestudo será bastante 
relevante para auxiliar em seu aprendizado. Disponível aqui.
Neste momento, é importante que você saiba que esse documento 
é mais genérico sobre a aplicação dos recursos públicos, uma vez que se 
trata de uma previsão. Assim, serão estabelecidas as diretrizes que serão 
utilizadas para a posterior elaboração do orçamento.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=z0PoLMrvcjQ
36
Figura 10– Participação popular
Fonte: Pixabay.
Em geral, a elaboração desse documento se dá a partir da parceria 
com a população, que terá a possibilidade de tecer diversas considerações 
em temos de possíveis construções, reformas ou melhorias diversas. 
Além disso, a comunidade pode também cobrar modificações e realizar 
avaliações sobre as políticas públicas em vigência. 
Assim, temos que, de acordo com a Câmara dos Deputados,
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece quais 
serão as metas e prioridades para o ano seguinte. Para 
isso, fixa o montante de recursos que o governo pretende 
economizar; traça regras, vedações e limites para as 
despesas dos Poderes; autoriza o aumento das despesas 
com pessoal; regulamenta as transferências a entes 
públicos e privados; disciplina o equilíbrio entre as receitas 
e as despesas; indica prioridades para os financiamentos 
pelos bancos públicos. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2022)
Orçamentos e Finanças Públicas
37
SAIBA MAIS:
Conforme temos apontado, essas leis são públicas e 
encontram-se abertas para que a população não apenas 
participe delas, mas para que também possa consultá-
las. Para isso, sugerimos que você conheça como essas 
informações são apresentadas. Acesse o site da Câmara 
para conhecer a LDO do ano seguinte e dos anteriores. 
Consideramos que esse conhecimento é importante para 
sua formação profissional. Disponível aqui.
Lei Orçamentária Anual (LOA)
A LOA é ditada no segundo semestre de cada ano a fim de entrar 
em vigência no ano seguinte. Em linhas gerais, pode-se definir que a LOA 
descreve toda a parte orçamentária a ser realizada no ano seguinte. Nesse 
documento, estarão descritas todas as despesas projetadas para o ano, 
bem como as receitas a serem arrecadadas.
Acerca dos conceitos de despesa e receita, faremos as seguintes 
considerações:
a. Receita – são as fontes previstas de recursos financeiros as quais 
estão diretamente relacionadas às despesas.
b. Despesa – é a fixação da aplicação dos recursos financeiros 
provenientes da receita.
IMPORTANTE:
A LOA engloba esses dois eixos: receita e despesa. Dessa 
forma, ao definirmos despesa, vimos que se trata de uma 
fixação. Isso implica que o Estado não poderá utilizar 
recursos superiores àqueles provenientes da receita. E, em 
caso de necessidade de ultrapassar o valor previsto, será 
necessário solicitar alterações na LOA.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/ldo
38
Um dos grandes objetivos da LOA é minimizar os impactos 
causados pela desigualdade social regional. Assim, para regiões que 
possuem orçamentos muito diferentes em termos de desigualdade e de 
número populacional, será necessário um olhar diferenciado dentro do 
planejamento da LOA.
Multidocumentabilidade
Existem três documentos importantes para a LOA e esse conjunto é 
chamado de orçamento, apesar de saber que a Lei é única. Por isso, esses 
documentos não são separados. Estes também podem ser descritos 
como esferas orçamentárias, as quais são utilizadas para indicar a qual 
tipo de orçamento uma programação está vinculada. São elas:
a. Orçamento Fiscal (OF) – nele, estarão descritas todas as despesas 
e receitas cujo alcance abrange toda a Administração Pública, 
atuando como o tesouro ou fluxo de caixa, com exceção daqueles 
relacionados à seguridade social e investimentos estatais.
b. Orçamento de Investimento (OI) – são os orçamentos vinculados 
às programações provenientes dos investimentos para empresas 
estatais.
c. Orçamento de Seguridade Social (OSS) – é utilizado para garantir 
a execução dos programas de Saúde, Previdência Social e 
Assistência Social, incluindo as entidades e órgãos vinculados a 
eles. Para isso, os recursos envolvidos deverão estar descritos.
Princípios orçamentários da LOA
A seguir, destacaremos algumas premissas ou princípios que 
deverão ser considerados na elaboração da LOA (ALVES NETO, 2006).
a. Unidade: o orçamento deve ser único para cada exercício 
financeiro anual para determinado ente (estado, município ou 
União), devendo apresentar todas as receitas e despesas a fim de 
garantir que a sociedade tenha acesso a e compreensão de todo 
o contexto orçamentário.
Orçamentos e Finanças Públicas
39
b. Universalidade: o orçamento deve conter todas as despesas. Caso 
contrário, trata-se de um crime de responsabilidade, podendo 
gerar, inclusive, perda de mandado.
SAIBA MAIS:
Diferentemente dos outros crimes mais conhecidos, o 
crime de responsabilidade está relacionado à pessoa 
que desempenha alguma função pública. Para melhor 
conhecer esse tipo de crime, sugerimos que você assista 
à reportagem publicada na Tv Brasil “O que é o crime de 
responsabilidade? O Repórter Brasil explica”. Disponível aqui. 
c. Periodicidade/anualidade: está relacionado ao ano civil (um ano 
de exercício). Esse exercício é o ano para o qual há previsão da 
receita.
d. Pureza/exclusividade: a LOA não pode conter dispositivos 
estranhos àqueles previstos pela receita e pela fixação das 
despesas.
e. Especificação/especialização: as despesas devem ser 
apresentadas na LOA de forma descrita e detalhada, a fim de 
permitir que a sociedade, de forma geral, faça o acompanhamento. 
Essas informações detalhadas nos permitem observar todos os 
gastos minuciosamente.
f. Regionalização: conforme estudamos, o orçamento deve prever 
uma redução em termos de desigualdades sociais entre as regiões 
do Brasil.
g. Publicidade e transparência: O orçamento precisa ser divulgado 
nos veículos oficiais.
Orçamentos e Finanças Públicas
https://www.youtube.com/watch?v=l5Orud7R0qs
40
Figura 11 - Corrupção
Fonte: Pixabay.
Relação entre os três instrumentos
Antes de iniciarmos, vejamos a seguir como os instrumentos (leis 
orçamentárias) estão relacionados entre si.
De acordo com a Câmara dos Deputados:
A Lei Orçamentária Anual (LOA) estabelece os Orçamentos 
da União, por intermédio dos quais são estimadas as 
receitas e fixadas as despesas do governo federal. Na sua 
elaboração, cabe ao Congresso Nacional avaliar e ajustar 
a proposta do Poder Executivo, assim como faz com a Lei 
de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual 
(PPA). Os Orçamentos da União dizem respeito a todos 
nós, pois geram impactos diretos na vida dos brasileiros. 
O Orçamento Brasil é um instrumento que ajuda na 
transparência das contas públicas ao permitir que todo 
cidadão acompanhe e fiscalize a correta aplicação dos 
recursos públicos. (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2022)
Um aspecto importante que devemos considerar é que a PPA, 
conforme estudamos, é um planejamento projetado para ser executado 
em um período de 4 anos, sendo considerado um plano de médio prazo. 
Para tornar esse caminho mais palpável, utiliza-se a LDO a fim de fazer 
um planejamento para o exercício de 1 ano, considerando os objetivos e 
diretrizes propostos no PPA. Em outras palavras, ele transforma as diretrizes, 
objetivos e metas (PPA) em prioridades e metas (LDO). E, a partir da LDO, 
Orçamentos e Finanças Públicas
41
será possível elaborar as Leis Orçamentária Anuais (LOA). Exatamente por 
isso é que a LDO precisa ser elaborada primeiro (primeiro semestre de cada 
ano), enquanto a LOA é elaborada apenas no segundo semestre.
Por isso, entre os instrumentos, não haverá hierarquia entre as leis, 
principalmente porque trata-se de leis ordinárias. No entanto, essas leis 
precisam estar relacionadas: a LOA precisa apresentar compatibilidade 
com a LDA e, por consequência,a LDA deve ser compatível com o PPA.
Figura 12 – Organização dos instrumentos 
LOA
LDO
PPA
Fonte: Elaborada pela autora (2021).
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo, verificamos a necessidade 
de conhecer e aprofundar seus conhecimentos acerca da 
organização do Estado e da Administração Pública. Você 
estudou que os orçamentos públicos estão alicerçados em 
três instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei Orçamentária 
Anual (LOA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDA). Todas 
essas são leis ordinárias e estão associadas umas às outras, 
isto é, são dependentes entre si. Em geral, a necessidade 
do orçamento é, basicamente, fazer com que os pilares de 
receita e despesa estejam em equilíbrio para que o país não 
entre em colapso financeiro. Para finalizar, não se esqueça 
de acessar todos os links de estudos complementares que 
deixamos ao longo do seu material. Esse estudo ajudará 
a melhor desempenhar as atividades relacionadas à sua 
profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
42
Execução de orçamentos
OBJETIVO:
Caro estudante, ao longo deste novo capítulo, você estudará 
acerca da organização do Estado e da Administração 
Pública. Ao final deste estudo, esperamos que você seja 
capaz de identificar os principais processos para execução 
orçamentária. Certamente essas competências auxiliarão 
você no desempenho de sua profissão. E então? Motivado 
para desenvolver essa competência? Avante!
Os conceitos de receita e despesas públicas estão bastante 
alinhados com o cotidiano das pessoas, sobretudo no que se refere 
à organização financeira de uma pessoa. Por exemplo, a maioria das 
pessoas, antes de adquirir um bem, deve verificar se suas despesas fixas 
mensais permitem tal utilização. Para isso, geralmente é realizado um 
balanço entre o valor que recebe e os gastos. 
Figura 13 – Controle de orçamento
Fonte: Pixabay.
Com o orçamento da Administração Pública, esse balanço, apesar 
de ser mais complexo, segue o mesmo alinhamento. E, a esse respeito, 
estudaremos a seguir.
Orçamentos e Finanças Públicas
43
Receitas públicas
Em primeiro lugar, a receita pública se relaciona com as alternativas 
que o Estado possui para obtenção de recursos. Esses recursos são 
obtidos por meio de execução de receitas. 
IMPORTANTE:
Nem todo ingresso de recursos evidencia a presença de 
receita. Alguns valores são considerados meras entradas 
e deverão ser devolvidos. Estes, portanto, não são 
considerados como receita. Como exemplo de situações 
desse tipo, temos os pagamentos das garantias dos 
contratos administrativos, que são uma entrada passível 
de devolução futura. Assim, uma entrada em que haja a 
obrigatoriedade de ser devolvida ao final não poderá ser 
considerada como receita pública.
Existe uma classificação que define dois caminhos para o ingresso 
nos cofres públicos. São elas (ENAP, 2017):
a. Ingresso erçamentário – estão relacionados às receitas que 
pertencem ao Estado, estando já previstas na Lei Orçamentária 
Anual (LOA).
b. Ingresso extraorçamentário – estão relacionados às entradas 
compensatórias e não serão apresentados na Lei Orçamentária 
Anual (LOA). Exemplo: caução, fianças e outros.
Para o Senado Federal, receita é “Toda arrecadação de rendas 
autorizada pela Constituição Federal, leis e títulos creditórios à Fazenda 
Pública”.
Estágios da Receita Pública
A seguir, veremos os estágios da Receita Pública, os quais também 
iremos encontrar quando estudarmos sobre a Despesa Pública, no 
entanto com algumas considerações diferenciadas. 
Orçamentos e Finanças Públicas
44
a. Planejamento: trata-se de uma previsão ou estimativa do que se 
pretende arrecadar, realizada com base na Lei de Responsabilidade 
Fiscal. A estimativa deverá considerar algumas variáveis, tais como: 
crescimento econômico (baseado no produto interno bruto), 
inflação (baseada no índice geral de preços), legislação (alteração 
de alíquotas), além da própria base de cálculo.
Para a base de cálculo, serão considerados os resultados dos três 
anos anteriores ao projeto da LOA para serem projetadas metas para os 2 
anos seguintes.
b. Execução: envolve as etapas de lançamento, arrecadação e 
recolhimento. A arrecadação será efetivada quando o contribuinte 
paga suas obrigações, geralmente no Banco do Brasil e Caixa 
Econômica Federal (agentes arrecadadores). O dinheiro apenas 
entrará na conta única no recolhimento, momento em que os 
agentes arrecadadores transferem o valor.
c. Controle e avaliação: são as etapas que serão realizadas pelo 
sistema de controle a fim de promover garantias no processo de 
arrecadação e, consequentemente, evitar que ocorra sonegação 
fiscal.
SAIBA MAIS:
Para aprofundar e fundamentar seus conhecimentos em 
relação à receita pública, sugerimos o estudo da Lei nº 
4.320, de 17 de março de 1964, sobretudo entre os artigos 
51 e 57. Disponível aqui.
Classificações da Receita Pública
É bem possível que você já saiba que os recursos obtidos pelo 
Estado são provenientes das tributações. No entanto, é importante 
ressaltar que essa não é a única forma que o Estado possui para adquirir 
recursos, podendo ainda realizar privatizações, concessões, alienações, 
vendas e outras alternativas (ENAP, 2017).
Orçamentos e Finanças Públicas
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm
45
Vejamos as classificações da Receita Pública com relação às fontes 
de recursos (ENAP, 2017):
a. Receitas derivadas: estão relacionadas à tributação da população 
por meio de impostos, taxas e demais contribuições.
b. Receitas originárias: estão relacionadas à receita originada a partir 
do patrimônio que o Estado já possui, por meio de alienações, 
concessões, privatizações e outras possibilidades.
c. Receitas primárias do governo: são aquelas que compõem a carga 
tributária e permitem que o Estado realize receitas patrimoniais, 
agropecuárias e outras.
d. Receitas financeiras: são aquelas originadas a partir das operações 
de crédito e demais alternativas, desde que não impactem em 
ganhos reais do patrimônio.
e. Receitas de capital: são as receitas que não mudam o patrimônio 
líquido do Estado, tais como em casos de empréstimos, por 
exemplo, mas aumentam a disponibilidade em termos financeiros. 
No entanto, ao final deverá ser paga a referida dívida.
f. Receitas correntes: são as receitas arrecadadas durante o exercício 
de um ano, as quais aumentam a disponibilidade financeira do 
Estado, tais como os impostos de renda ou operações financeiras, 
os quais são utilizados para atividades de políticas públicas.
SAIBA MAIS:
A Secretaria do Tesouro Direto Nacional publicou um 
manual de procedimentos aplicados à União, aos estados, 
ao Distrito Federal e aos municípios a fim de orientar sobre 
como realizar os trâmites para a receita no sentido de 
padronizar as ações. Caso você tenha interesse em acessar 
esse material, será de grande riqueza para seu aprendizado. 
Disponível aqui.
Orçamentos e Finanças Públicas
http://anexos.datalegis.inf.br/arquivos/1235321.pdf
46
Figura 14 – Controle da receita orçamentária
Fonte: Pixabay.
Despesas públicas
O conceito de despesa já é bastante intuitivo devido às proximidades 
com o contexto do cotidiano. Conforme dialogamos anteriormente, 
nossas despesas precisam estar alinhadas com as receitas, a fim de que 
não tenhamos dificuldades ao final de um período, seja de um mês ou de 
um ano, por exemplo. Por isso, para minimizar esses problemas, devemos 
sempre buscar prezar pela organização financeiras.
A despesa pública é toda retirada de recursos cujo objetivo é 
abranger a sociedade dentro de suas necessidades em termos de 
materiais e serviços. Essa saída de recursos busca garantir que a 
Administração Pública realize seus objetivos.
No entanto, de forma muito similar, para abranger as despesas 
públicas orçamentárias, tais despesas devem estar alinhadas com aquelas 
receitas já previstase afixadas por meio da Lei de Orçamento Anual (LOA), 
as quais devem envolver os gastos com servidores, segurança pública, 
saúde, educação e demais aspectos considerados como básicos (ENAP, 
2017).
Orçamentos e Finanças Públicas
47
Uma definição que julgamos relevante para nosso estudo é apontada 
pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Serviço Público (MCASP, 2018, 
p. 71), que afirma que: “A despesa pública representa, em tese, o conjunto 
de dispêndios realizados pelos entes públicos para custear os serviços 
públicos prestados à sociedade ou para a realização de investimentos”.
IMPORTANTE:
Apesar de o Estado ter certa liberdade para definir como a 
receita será utilizada, algumas delas são obrigatórias, tais 
como despesas com pessoal, benefícios previdenciários e 
transferências a estados e municípios (ENAP, 2017).
Além disso, é importante que você se recorde de que nem todo valor 
que entra nos cofres públicos pode ser considerado como parte da receita. 
De forma parecida, nem todo recurso de saída poderá ser considerado 
como despesa. Algumas saídas são realizadas por obrigatoriedade em 
termos de devolução.
Classificação da despesa pública
O estudo da classificação da despesa pública é bastante amplo e, 
devido à limitação do nosso estudo, não conseguiremos alcançar toda a 
complexidade demandada, e, por isso, esse também não é o objetivo do 
nosso estudo. Ainda assim, abordaremos alguns aspectos que julgamos 
relevante para seu conhecimento.
A primeira classificação de despesas orçamentárias que 
abordaremos será em relação ao caráter, os quais estão classificados em 
dois grupos. São eles: discricionário e obrigatório. Vejamos.
Conforme estudamos anteriormente, algumas despesas do Estado 
são obrigatórias e já previstas em lei. Tais despesas representam quase 
todo o patrimônio do Estado em termos de receita. Cerca de 90% são 
essas despesas obrigatórias (ENAP, 2017). Entre essas despesas, temos o 
pagamento de pessoal, benefícios previdenciários, gastos mínimos com 
saúde e educação, por exemplo, e outros.
Orçamentos e Finanças Públicas
48
Por outro lado, as discricionárias 
são aquelas realizadas a partir da disponibilidade de 
recursos orçamentários. Podemos dizer que se tratam 
de despesas que o governo pode ou não executar por 
decisão própria, isto é, tratam-se de despesas as quais 
o governo pode escolher o quanto e onde vai aplicar os 
recursos arrecadados. (ENAP, 2017, p. 14)
Existem outras categorias igualmente importantes da classificação 
das despesas, mas, devido a nossa limitação neste estudo, não é nosso 
objetivo descrevê-las, mas você poderá aprofundar o conhecimento em 
um momento mais oportuno.
Etapas da despesa pública
Conforme estudamos as etapas da receita pública, vimos que 
essas etapas também aparecerão no estudo da despesa pública. A seguir, 
veremos as diferenças entre elas.
a. Planejamento: nessa etapa, será realizado o orçamento com base 
na fixação da despesa (na LOA). Para a realização do planejamento, 
teremos quatro estágios. São eles: fixação, descentralização de 
crédito, programação orçamentária e financeira e licitação.
b. Execução: a realização da etapa de execução será realizada em 
três estágios. São eles: empenho, liquidação e pagamento.
IMPORTANTE:
As etapas da execução devem ser realizadas respeitando 
essa ordem: empenho, liquidação e pagamento. O 
empenho é um documento contendo informações para o 
pagamento, criando para o Estado a obrigação de pagar, 
desde que o serviço ou produto seja entregue, para que 
o recurso seja separado. A liquidação é a realização da 
despesa em si, momento em que o serviço/material é 
entregue/prestado. Nesse momento, o Estado deixa de 
apenas reservar o recurso, sendo agora considerado como 
devedor. O pagamento é o último estágio
Orçamentos e Finanças Públicas
49
Figura 15 - Pagamento
Fonte: Pixabay.
Controle e avaliação: essas etapas estão relacionadas à necessidade 
de promover fiscalização pelos órgãos de controle e também pela 
sociedade.
Dívida pública
É muito comum que os brasileiros utilizem alternativas como os 
empréstimos em bancos para construir casas, realizar grandes viagens, 
comprar automóveis, entre outras necessidades, quando não possuem 
receita suficiente para a realização desses planos. Os empréstimos, 
quando bem planejados, podem ser saídas muito interessantes.
Para o Estado, quando possui mais despesas do que receitas, por 
vezes, pode ser necessária a utilização de empréstimos que, no caso 
do governo, são realizados por meio de títulos públicos, os quais são 
vendidos e recomprados por um valor maior depois de um certo período. 
No entanto, essa ação não pode ser realizada de forma aleatória, pois isso 
comprometeria o orçamento do governo a longo prazo. Assim, podemos 
concluir que o acúmulo desses “empréstimos” forma a dívida pública.
O ideal é que o governo seja capaz de pagar todas as suas 
despesas apenas utilizando os recursos da receita que já possui e que 
os empréstimos sejam apenas para possíveis investimentos para o 
país. Dessa forma, a longo prazo, os beneficiados pelo investimento 
(geralmente, a população), vão pagando juntamente com sua geração por 
Orçamentos e Finanças Públicas
50
meio de impostos. Assim, o governo garante que essa dívida contraída 
seja sempre paga a longo prazo.
SAIBA MAIS:
Para complementação dos seus estudos, sugerimos que 
você assista ao vídeo produzido pelo Manual do Brasil 
cujo título é “Quanto é a dívida pública brasileira”. O vídeo 
apresenta uma discussão relevante sobre o conceito 
prático de dívida pública e quais os reais impactos dessa 
dívida para o país. Disponível aqui.
Muitas pessoas já devem ter se perguntado sobre quem empresta 
ou de onde vem o dinheiro que o governo adquire como empréstimo. 
Existem algumas formas e uma delas bastante interessante são aquelas 
em que pessoas comuns, como você, por exemplo, podem emprestar 
para o governo por intermédio do Tesouro Direto. Você pode, então, 
comprar títulos do tesouro, o qual deverá pagar a você na data contratada 
com juros pagos pelo governo. Inclusive, muitas pessoas têm optado por 
essa forma de investir seu dinheiro, ao invés de utilizar a poupança.
Figura 16 – Dinheiro seguro
Fonte: Pixabay. 
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É possível que, ainda assim, muitas pessoas se sintam inseguras 
para investirem suas reservas no Tesouro Direito com o seguinte 
pensamento: “E se o Governo não me pagar?”. Na realidade, atualmente, 
o Brasil possui reservas o suficiente para que tenhamos maior segurança 
a esse respeito e, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, o controle dos 
orçamentos públicos melhorou bastante.
SAIBA MAIS:
Para ampliar sua compreensão sobre a dívida pública, 
sugerimos a leitura do artigo “Dívida pública brasileira: 
uma análise comparativa dos três principais indicadores 
de esforço fiscal do governo” (ATHAYDE; VIANNA, 2015). O 
artigo faz uma análise da dívida pública brasileira com base 
em três indicadores. Disponível aqui.
RESUMINDO:
Caro estudante, que alegria que você chegou ao fim desta 
seção de estudos! Neste capítulo, verificamos a necessidade 
de conhecer e aprofundar seus conhecimentos acerca 
da organização do Estado e da Administração Pública. 
Você estudou, neste capítulo, os principais conceitos e 
classificações referentes às receitas, despesas e dívidas 
públicas. Todos esses eixos trabalhados estão amplamente 
relacionados entre si e com os instrumentos orçamentários. 
Por isso, caso você tenha dúvidas na compreensão dos 
instrumentos, sugerimos um estudo mais aprofundado. 
Para finalizar, não se esqueça de acessar todos os links de 
estudos complementares que deixamos ao longo do seu 
material. Esse estudo ajudará a melhor desempenhar as 
atividades relacionadas à sua profissão. Bons estudos!
Orçamentos e Finanças Públicas
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REFERÊNCIAS
ALVES NETO, J. Princípios orçamentários: uma análise no contexto 
das constituiçõese de leis orçamentárias federais. TCU, [online]. Disponível 
em: https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/principios-orcamentarios-
uma-analise-no-contexto-das-constituicoes-e-de-leis-orcamentarias-
federais.htm. Acesso em: 25 out 2021.
ENAP. Escola Nacional de Administração Pública. Orçamento público: 
conceitos básicos. ENAP, [online] Disponível em: https://repositorio.enap.
gov.br/bitstream/1/2170/1/Or%C3%A7amento%20P%C3%BAblico%20
Conceitos%20B%C3%A1sicos%20-%20M%C3%B3dulo%20%20%281%29.pdf. 
Acesso em: 25 out 2021. 
ENAP. Escola Nacional de Administração Pública. Orçamento 
público: despesas públicas. ENAP, [online]. Disponível em: https://
repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3168/1/Modulo%202%20-%20
Receita%20e%20Despesa%20Publicas.pdf. Acesso em: 01 nov 2021. 
JUSTEN FILHO, M. Curso de Direito Administrativo. 12. Ed. São 
Paulo: RT, 2016.
SANCHES, O. M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas 
afins. 2. ed. atual e ampliado. Brasília: OMS, 2004.
TRIGUEIRO, M. M. Organização do Estado. Belo Horizonte: 
Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais, Escola do Legislativo, 
2015.
TESOURO Nacional. Manual de contabilidade aplicada ao 
Serviço Público (MCASP). 8. ed. Brasília, DF: Ministério da Fazenda, 2019. 
Disponível em: https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_
PUBLICACAO:31484. Acesso em: 2 nov 2021.
Orçamentos e Finanças Públicas
	Noções sobre Estado e Administração Pública
	Organização do Estado
	Funções econômicas do Estado
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	Função administrativa
	Organização da Administração Pública
	Centralização versus descentralização
	Planejamento e orçamento público
	Orçamento público
	Orçamento-trabalho (moderno)
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	Princípios orçamentários
	Instrumentos de planejamento na legislação
	Plano plurianual (PPA)
	Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
	Lei Orçamentária Anual (LOA)
	Multidocumentabilidade
	Princípios orçamentários da LOA
	Relação entre os três instrumentos
	Execução de orçamentos
	Receitas públicas
	Estágios da Receita Pública
	Classificações da Receita Pública
	Despesas públicas
	Classificação da despesa pública
	Etapas da despesa pública
	Dívida pública