Politicas Publica 5

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GESTÃO DE POLÍTICAS 
PÚBLICAS 
AULA 5 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prof. Paulo Nascimento Neto 
 
 
 
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CONVERSA INICIAL 
Análise de políticas públicas 
Ao concluirmos os estudos das etapas do agir público, passaremos agora 
a um nível mais profundo de reflexões sobre a gestão de políticas públicas. Para 
podermos realizá-lo de forma científica e consistente, partiremos de modelos 
teóricos de análise de políticas públicas que, elaborados com base em estudos 
efetivos de situações reais, nos permitem extrair questões e variáveis essenciais 
a serem consideradas, para que possamos enxergar de forma mais clara o 
cenário complexo no qual se insere a agenda pública e a produção de respostas 
pelo Estado. Passaremos por diferentes modelos e suas estruturas 
fundamentais, chegando, ao final desta aula, na análise crítica da Reforma da 
Previdência, desenvolvida no Brasil em 2009, a partir de diferentes aportes 
teóricos. 
Desejamos a você um excelente estudo! 
TEMA 1 – MODELOS ANALÍTICOS: ELEMENTOS INTRODUTÓRIOS 
Uma das vertentes de estudo do campo de políticas públicas é 
denominada análise de políticas públicas (policy analysis) e se volta à 
compreensão não apenas do conteúdo de uma política pública, mas de como se 
estruturam os processos decisórios e de formação da agenda pública, em um 
nível mais profundo de compreensão dessas dinâmicas. 
Para poder instrumentalizá-lo, trabalhamos com modelos teóricos de 
base, ou seja, modelos de simplificação da realidade e da vida política que 
permitem analisar um grupo privilegiado de elementos, considerados 
fundamentais por cada modelagem. Veja que, inclusive, utilizamos de um desses 
modelos (ciclo da política pública) para estruturar nossas aulas anteriores, 
organizando os estudos em etapas do processo de agir público. O ciclo da 
política pública é reconhecido como um modelo heurístico que nos auxilia na 
ordenação didática das etapas, mas com pouca capacidade explicativa. Há 
modelos mais robustos, produzidos em gerações posteriores de estudos, que 
podem nos ajudar na compreensão dos motivos pelos quais decisões públicas 
são tomadas, quais seus impactos e por que elas são alteradas ao longo do 
tempo (Dye, 2009; Souza, 2006). 
 
 
3 
Esses modelos podem partir de diferentes pressupostos. Um elemento 
fundamental é a perspectiva de interpretação do processo de tomada de decisão. 
Adotaremos aqui a perspectiva da racionalidade limitada dos gestores 
públicos, entendendo que os gestores públicos buscarão a melhor alternativa, 
pesando custos e benefícios, mas em um contexto isento de neutralidade, 
restringido por questões de natureza cognitiva, de tempo e de recursos 
(financeiros, materiais e humanos). Essa perspectiva, chamada pós-positivista, 
parte, em essência, do entendimento que não há um objetivo inquestionável e 
único dos problemas públicos e de suas soluções, mas sim um atendimento de 
critérios e condições possíveis e desejáveis naquele momento (Howlett; 
Ramesh; Perl, 2013; Thissen; Walker, 2013). 
Dentro do caleidoscópio de modelos existentes, selecionamos em nosso 
curso quatro deles, que constituem o grupo de modelos amplamente utilizados 
em estudos contemporâneos de policy analysis, quais sejam: modelo da lata de 
lixo, modelo dos fluxos múltiplos, modelo do equilíbrio pontuado e modelo de 
Coalizão de Defesa. A partir da compreensão de seus elementos de base, você 
poderá inclusive adaptá-los à sua necessidade no cotidiano da gestão pública. 
TEMA 2 – MODELO DA LATA DE LIXO 
Desenvolvido na década de 1970 por Cohen, March e Olsen (1972), o 
modelo da lata de lixo (garbage can) utiliza a metáfora de uma cesta de lixo na 
qual políticas públicas são aleatoriamente selecionadas e passam a formar a 
agenda pública. Para os autores, as decisões públicas se caracterizam por um 
processo desestruturado e quase acidental de confluência entre problemas 
públicos, alternativas de soluções, oportunidades e interação entre autores. Em 
uma leitura polêmica das instituições e de seu comportamento, os autores 
afirmam que: 
Ainda que seja conveniente imaginar que oportunidades de escolha 
levem primeiro à criação de alternativas de decisão, que são seguidas 
do exame de suas consequências, e então da avaliação objetivo de 
seus impactos e, finalmente, a uma decisão, esse tipo de modelo, via 
de regra, é uma descrição pobre do que realmente ocorre. No modelo 
da lata de lixo, de outro lado, a decisão é um resultado ou interpretação 
de diversos fluxos relativamente independentes dentro da organização. 
(Cohen; March; Olsen, 1972, p. 2-3, tradução nossa) 
A atenção, então, passa a ser direcionada para quatro fluxos – problemas, 
soluções, participantes e oportunidades de escolha – que se articulam e geram 
 
 
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condições específicas nas quais as decisões são tomadas. No fluxo dos 
problemas, temos as preocupações consideradas pelos governos, que podem 
ser geradas interna ou externamente à esfera pública, abrangendo desde 
percepções individuais até temas pautados pela mídia. 
Por conseguinte, no fluxo das soluções temos não apenas respostas a 
determinados problemas, mas também respostas procurando por uma pergunta. 
Essa é uma questão importante no modelo da lata de lixo, pois, conforme Cohen, 
March e Olsen (1972), dificilmente saberemos precisamente a pergunta que 
motivou a resolução de um problema antes que você tenha resposta. Esses dois 
fluxos são influenciados pelos participantes da arena decisória, que variam 
conforme as características das escolhas a serem feitas. Dessa forma, a 
quantidade de tempo e dedicação demandada influenciam decisivamente no 
número e na tipologia de atores presentes. 
Por fim, há momentos específicos em que são geradas o que os autores 
chamam de oportunidades de escolhas, ou seja, momentos que ensejam 
tomadas de decisão ou mesmo mudanças de rumo. Isso pode ocorrer, por 
exemplo, em momentos de alternância da alta cúpula decisória, da assinatura 
de contratos ou de redistribuição de responsabilidades entre os participantes. 
Como parte de uma lógica não estruturada de tomada de decisão, seus 
pressupostos podem ser, em uma primeira leitura, de difícil compreensão. 
Contudo, por meio de diferentes análises estatísticas, os criadores desse modelo 
demonstraram que a maior parte das decisões tomadas não tem relação direta 
com a resolução específica de um problema, mas ocorrem um ambiente de 
negociação diverso de uma leitura simplista de escolha racional da solução. 
Ao longo de sua jornada profissional, provavelmente você já deve ter se 
deparado com alguma proposta considerada tecnicamente excelente pela 
equipe de trabalho, bem fundamentada, mas que, após ser apresentada para 
debate acabou desconfigurada e, por vezes, sequer chegou a ser efetivada. 
Essa dinâmica, mais comum do que pensamos, evidencia a natureza 
pouco estruturada de muitos processos decisórios, nos impondo desafios de 
diferentes ordens. Sem adentrar nos detalhes desses desafios, que desviam de 
nosso foco nesta aula, devemos destacar que esse modelo gerou elementos de 
reflexão consistentes que possibilitaram aperfeiçoamentos futuros, dando 
origem, inclusive, ao modelo dos fluxos múltiplos de John Kingdon, que 
estudaremos no tópico a seguir. 
 
 
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TEMA 3 – MODELO DOS FLUXOS MÚLTIPLOS 
Com base no modelo da lata de lixo, o cientista político norte-americano 
John Kingdon (1995) propôs um aperfeiçoamento de seus elementos de suporte 
após uma extensa pesquisa com os servidores públicos de alto nível hierárquico 
dos Estados Unidos nas áreas de Saúde e Transporte. Em sua proposição, 
denominada modelo dos fluxos múltiplos (Multiple Streams), o autor estabelece 
uma ordenação do processo de agir público segundo três fluxos independentes, 
quais sejam: (i) o fluxo dos problemas (problems); (ii) o fluxo da dinâmica política 
(politics); e o (iii) fluxo das soluções (policies). 
Em contraposição ao modeloda lata de lixo, a dimensão dos participantes 
passa a não conformar um fluxo específico, compondo diferentes grupos de 
interesse e comunidades que estão presentes em cada um dos três fluxos 
previamente citados, articulando justamente problemas e soluções. Ademais, os 
participantes também passam a incorporar uma das variáveis do fluxo da 
dinâmica política, particularmente relativa aos eventos políticos (vamos retomar 
posteriormente este ponto). 
No primeiro fluxo – problemas –, estão presentes os debates sobre os 
elementos responsáveis por incluir um problema na agenda governamental. 
Partindo do pressuposto de que os tomadores de decisão não conseguem se 
concentrar simultaneamente em todas as questões demandadas, apenas um 
número restrito de condições socialmente percebidas passa a conformar um 
problema público1. Esse processo é influenciado, basicamente, por três 
mecanismos, a saber: 
1. Indicadores, que evidenciam a gravidade de determinada condição, 
possibilitando interpretá-lo desde uma perspectiva que sensibilize os 
formuladores de políticas públicas. Como exemplo recente, podemos 
mencionar os dados do Índice de Desenvolvimento Humano e como eles 
influenciaram as políticas de educação e assistência social no Brasil ao 
longo das duas últimas décadas. 
2. Eventos e crises relacionados à ocorrência de eventos de grande 
magnitude, que tendem a reforçar a percepção de um problema e 
pressionam o poder público para incluí-lo ou alterar seu grau de prioridade 
 
1 Sugerimos aqui retomar o estudo sobre as distinções entre condições e problemas públicos, 
explorado em aulas anteriores. 
 
 
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na agenda governamental. Como exemplo recente, podemos citar a 
tragédia ocorrida em uma casa noturna na cidade de Santa Maria (RS), 
em 2013. A partir desse evento trágico, houve uma ampliação substancial 
das atividades de fiscalização do Corpo de Bombeiros e das equipes 
municipais, de diferentes estados, para ampliar o controle do 
licenciamento e operação de casas noturnas. Outro exemplo atual é o 
avanço da pandemia de Covid-19 e como ela tem alterado as políticas de 
assistência social no Brasil, promovendo, inclusive, programas de 
transferência direta de renda aos trabalhadores informais, um tema que 
historicamente está na pauta de movimentos sociais, mas que antes não 
tinha se viabilizado no país. 
3. Feedbacks de ação governamental, diretamente vinculados aos aspectos 
que estudamos nas aulas anteriores. A partir do monitoramento dos 
gastos públicos e da efetividade do cumprimento de metas, determinados 
problemas públicos adquirem maior atenção dos formuladores de 
políticas públicas. O caso da Reforma da Previdência é um exemplo 
desse tipo de mecanismo, em que os indicadores de déficits do sistema 
previdenciário, articulado aos debates sobre a insustentabilidade do 
modelo anteriormente vigente, fomentaram a proposição e aprovação de 
reformas. 
No segundo fluxo – soluções –, nos concentramos na análise das 
alternativas que são socialmente reconhecidas como adequadas para intervir 
sobre determinados problemas públicos. No modelo de Kingdon (1995), esse 
fluxo ocorre de forma independente do anterior e, não necessariamente envolve 
os mesmos atores. As soluções tendem a ser gestadas em ambientes 
específicos (o que ele denomina comunidades de políticas públicas), nos quais 
as ideias mais aderentes aos valores socialmente compartilhados e com 
adequada viabilidade técnica e financeira se sobressaem. Como metáfora, o 
autor utiliza a ideia da seleção natural de Darwin, na qual apenas um conjunto 
muito restrito de proposições vence esse processo e é efetivamente considerado 
pelos tomadores de decisão. 
Já no terceiro fluxo – dinâmica política –, são colocadas em evidência as 
articulações e as interações próprias da arena política, com tempos e dinâmicas 
diversas da consolidação dos problemas públicos e definição de soluções 
viáveis. Os principais mecanismos de influência nesse fluxo são: (i) as mudanças 
 
 
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governamentais, sejam de cargos estratégicos ou mesmo da alternância de 
governo; as (ii) forças políticas, que podem se arranjar e alterar a correlação de 
apoios e resistências contra determinadas pautas; e (iii) o clima nacional, 
representado pela tendência de convergência da atenção pública em 
determinados momentos para determinados problemas públicos. 
A interação desses fluxos é um aspecto central do modelo dos fluxos 
múltiplos, tendo como ponto de atenção o que Kingdon (1995) chama de janela 
política, quando verificamos uma convergência na qual uma condição 
socialmente percebida atinge o patamar de problema público, há uma solução 
socialmente reconhecida como adequada e há disposição política para a tomada 
de decisão (figura 1). 
Figura 1 – Representação esquemática do modelo de fluxos múltiplos 
 
 
Fonte: Nascimento Neto, 2020. 
Uma característica essencial dessas janelas é justamente sua natureza 
transitória, podendo se desarticular tanto por alterações em qualquer um dos 
fluxos quanto por aberturas periódicas, como o final de mandatos eleitorais e o 
encerramento de ciclos orçamentários. Para Capella (2005), a estrutura fluida e 
a negação de regras diretas de causa e efeito são elementos marcantes desse 
modelo, que nos permite interpretar o processo político a partir de um conjunto 
de lentes que captura a dinâmica da política pública frente a um cenário incerto 
e ambíguo, comumente presente nesse campo. 
TEMA 4 – MODELO DO EQUILÍBRIO INTERROMPIDO 
Os dois modelos que estudamos anteriormente se concentram na 
articulação de fluxos de problemas e soluções e como esses interagem na 
conformação das políticas públicas. Divergindo em parte dos pressupostos de 
 
 
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organização, o modelo do equilíbrio interrompido (punctuated equilibrium) 
também parte da ideia de racionalidade limitada do gestor público, mas se 
apresenta como uma alternativa entre a concepção de incrementalismo nas 
políticas públicas (alterações graduais) e de seus críticos, organizando um 
modelo teórico que articula períodos de estabilidade, interrompidos 
ocasionalmente por mudanças de maior magnitude. 
Criado em 1993 por Baumgartner e Jones (2010) após avaliação dos 
períodos de estabilidade e instabilidade nas políticas americanas, o modelo foi 
aperfeiçoado por estudos subsequentes dos mesmos autores na Bélgica e na 
Dinamarca (Baumgartner et al., 2009), e por outros autores em diferentes 
contextos, como John e Bevan (2012), no Reino Unido. Suas reflexões partem 
dos estudos de sistemas complexos econômicos e dos processos evolutivos 
biológicos para defender que as políticas públicas tendem a se manter 
constantes por longos períodos, intercalados por transformações rápidas e 
significativas. 
Nesse contexto, instituições são elementos importantes, pois têm papel 
crucial na delimitação do conjunto de participantes políticos dentro de um 
processo. Dentro delas, os padrões de articulação entre diferentes atores e 
grupos de coalizão, motivados por interesses específicos, auxiliam na 
identificação de alterações ou consolidações de determinadas agendas públicas. 
Como bem sintetizado por John (2006, p. 180), “atores individuais e seus 
interesses são cruciais. A mudança nas agendas é dirigida pelo caminho a partir 
do qual o sistema político premia alguns enquanto exclui outros”. 
Para os autores, como os tomadores de decisão não conseguem lidar com 
todos os problemas existentes e soluções disponíveis, sua atuação tende a se 
assemelhar a de um malabarista, que procura articular um amplo espectro de 
questões, por vezes concorrentes, na formação da agenda pública. Esses 
padrões de restrição de recursos, tempo e conhecimento induzem gestões mais 
conservadoras, com a proposição de apenas pequenas modificações de caráter 
incremental. Apenas em momentos específicos, nos quais háum ambiente 
político propício e relações de custo-benefício vantajosas para buscar novas 
soluções, veremos transformações mais substanciais nas políticas públicas 
(Baumgartner et al., 2009; Robinson, 2006). 
Um conceito interessante deste modelo é a ideia de fricção institucional, 
segundo a qual o fluxo de informação dentro do subsistema de uma política 
 
 
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pública tende a encontrar resistência (portanto, gerando fricção) ao buscar se 
ajustar dentro de uma estrutura institucional previamente existente. Temos, por 
exemplo, questões específicas de imperfeição no desenho organizacional de 
instituições públicas, problemas nos procedimentos operacionais, na cultura 
organizacional e, inclusive, da própria organização cognitiva dos seres humanos, 
que tendem a buscar estabilidade e certa previsibilidade das ações, gerando 
resistência a políticas públicas desenhadas de forma disruptiva (Jones; 
Baumgartner, 2012). 
A maior limitação desse modelo está no seu direcionamento na 
identificação das magnitudes das mudanças, relegando ao segundo plano o 
debate dos fatores que supostamente motivaram essas transformações 
(Weimer; Vining, 2011). Isso não significa dizer que esse modelo não possui 
relevância em nossos estudos, mas sim que, em nossa prática cotidiana da 
gestão pública, sua pertinência é muito maior enquanto instrumental de 
compreensão desse processo evolutivo de produção de políticas públicas. 
TEMA 5 – MODELO DE COALIZÃO DE DEFESA 
O último modelo que estudaremos tem sido reconhecido como o mais 
utilizado para estudos de políticas públicas no contexto contemporâneo 
internacional, particularmente em casos nos quais há discordância quanto aos 
objetivos a serem alcançados e às técnicas a serem adotadas, envolvendo 
diversos atores de diferentes níveis governamentais, grupos de interesse, 
instituições de pesquisa e a mídia (Weible; Sabatier, 2007). Desenvolvido por 
Sabatier e Jenkins-Smith na década de 1980, o modelo de coalizão de defesa 
(advocacy coalition framework) buscou avançar sobre as lacunas existentes nos 
modelos previamente disponíveis na literatura, articulando abordagens top-down 
e bottom-up e dando particular importância ao conhecimento técnico-científico 
no processo político. A unidade básica, nesse contexto, é o subsistema da 
política pública, no qual estão em destaque o problema objeto da política 
pública, os atores envolvidos na tomada de decisão e os grupos envolvidos com 
o tema em questão. Ao mesmo tempo, o modelo também leva em consideração 
a influência de eventos, estruturas institucionais e fatores socioeconômicos 
externos a esse subsistema (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999). 
Esse subsistema da política pública está inserido em contextos 
geográficos e temáticos específicos, que, por consequência, conformam um 
 
 
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grupo determinado de participantes, de diferentes níveis governamentais, grupos 
de interesse, instituições de pesquisa e da mídia. O interessante nesse modelo 
é o que os atores não são vistos a partir de seus vínculos institucionais (setor 
público, academia, sociedade civil etc.), mas desde suas ideias e como se 
articulam em coalizões de defesa. Essas coalizões geralmente envolvem atores 
de diferentes setores, mas com crenças comuns. 
O modelo, originalmente concebido na década de 1980, passou por 
revisões e complementações no final das décadas de 1990 e, posteriormente, 
nos anos 2000 (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999; Weible; Sabatier, 2007), 
chegando à forma final apresentada na figura 2. 
Figura 2 – Modelo de Coalizão de Defesa 
 
 
Fonte: Nascimento Neto, 2020. 
Conforme falamos anteriormente, a ideia de coalizão de defesa é central 
na compreensão desse modelo, podendo ser entendido como o conjunto de 
indivíduos de diferentes posições (atores políticos, profissionais de órgãos 
oficiais, líderes de grupos de interesse, pesquisadores, ativistas, jornalistas etc.), 
que compartilham de um sistema de crenças e demonstram um grau coordenado 
de atividades. Essas coalizões buscam defender suas pautas de interesse por 
meio do exercício de influência em cinco diferentes frentes: (i) sobre os 
legisladores, por meio de contribuições de campanha e declarações de apoio, 
 
 
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para modificar o orçamento e o poder de determinadas agências; (ii) sobre a 
definição dos titulares de determinados cargos, sobretudo nomeados para o alto 
escalão; (iii) sobre os meios de comunicação, com vistas a influir sobre a opinião 
pública; (iv) por meio de manifestações e boicotes, de forma a alterar o 
comportamento do grupo-alvo de determinada política; e (v) por meio de 
pesquisas sobre a percepção dos grupos envolvidos em uma política pública, 
intentando transformá-la gradativamente (Sabatier; Jenkins-Smith, 1999). 
Essas ações se processam em um contexto, representado no modelo por 
duas categorias. A primeira, relativa aos parâmetros relativamente estáveis, 
se refere aos valores socioculturais fundamentais, à estrutura social e ao 
desenho constitucional fundamental, que delimitam a definição do problema, 
restringem os recursos disponíveis, estabelecem um sistema mínimo de valores 
e crenças e definem regras e procedimentos para que se promovam alterações 
nas políticas públicas. Devido à resistência de mudança, esses parâmetros 
usualmente são considerados como fixos pelos atores inseridos em um 
subsistema de política pública. A segunda categoria, relativa aos eventos 
externos, engloba os impactos de outros subsistemas e as mudanças mais 
significativas nas condições socioeconômicas e nas coalizões governamentais, 
e podem atrair a atenção pública e, consequentemente, ampliar ou reduzir o 
direcionamento de recursos e disposição política para determinada política. 
Um aspecto central desse modelo é a concepção de indivíduo adotada. 
De forma semelhante aos demais modelos que estudamos, aqui também a ideia 
de racionalidade limitada dos gestores públicos é adotada, contudo, a partir de 
uma estrutura cognitiva particular. Para Weible e Sabatier (2007), os indivíduos 
tendem a ignorar informações que conflitem com suas crenças e ao mesmo 
tempo tendem a absorver sem maiores resistências informações que as 
reforcem. Ademais, há uma tendência maior de recordar eventos de perdas do 
que momentos de vitórias, estabelecendo uma espécie de aversão emocional 
aos adversários políticos e desestimulando um pensamento mais racional. 
Em outras palavras, nesse modelo somos convidados a considerar o 
arcabouço psicológico e emocional dos atores inseridos dentro do subsistema 
da política pública, pois eles interferem nos movimentos de cooperação ou 
conflito e, em última instância, conformam as coalizões de defesa. 
Sabatier e Jenkins-Smith (1999) tratam essa questão em três níveis de 
crenças individuais. No nível mais profundo, estão as convicções ontológicas 
 
 
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fundamentais e que possuem grande resistência à mudança, como a opção 
religiosa e o posicionamento entre direitos individuais e direitos sociais. Em um 
nível intermediário, essas crenças são mediadas por aquelas específicas de uma 
política pública, envolvendo o conjunto de crenças empíricas, compromissos 
normativos básicos e percepções de relações causa-efeito, como o adequado 
grau de distribuição de poder entre governo e mercado. Por fim, em um nível 
mais superficial estão as crenças secundárias, relacionadas a aspectos 
específicos de uma política pública e mais suscetíveis às mudanças. 
São esses níveis de crenças que vão influenciar a perenidade das 
coalizões de defesa e nas alterações realizadas nas políticas públicas, 
estimuladas, entre outros aspectos, pelo acúmulo de conhecimento técnico-
científico (que pode alterar a compreensão de um fenômeno) e pelo 
acontecimento de eventos traumáticos (que apontem para a inviabilidade de 
manutenção do desenho atual). 
Vemos por meio dessa breve explicação do modelo que o grande número 
de variaçõese relações busca justamente estruturar um conjunto de dimensões 
que expressam a complexidade da gestão de políticas públicas. Sua 
compreensão com base em diferentes subsistemas, articulados a um contexto 
maior e pautados por sistemas de crenças e valores é uma contribuição 
fundamental desse modelo, que nos permite olhar para o cotidiano da gestão 
pública não mais pela divisão tradicional de atores do Estado e de fora dele, mas 
sim a partir de diferentes coalizões de interesse, formadas por atores diversos 
ao redor de um mesmo conjunto de crenças e preferências. 
NA PRÁTICA 
Em aulas anteriores, elegemos como caso de estudo prático a Reforma 
da Previdência aprovada em 2019 no Brasil, com vistas a ilustrar os conceitos 
de políticas de Estado versus políticas de governo e os processos de formulação 
de políticas públicas em um contexto de autonomia relativa do Estado. Você se 
recorda? Sugerimos reler brevemente aquelas reflexões para retomá-las, pois, 
a partir delas, podemos avançar em uma compreensão mais profunda desde os 
conceitos e modelos estudados nesta aula. 
Caberá a nós, como profissionais do contexto da gestão pública, 
adotarmos as lentes que melhor nos instrumentalizam para enxergar a realidade. 
Por isso, como exercício analítico, faremos uma leitura sintética com base em 
 
 
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três modelos: o modelo dos fluxos múltiplos, o modelo do equilíbrio interrompido 
e o modelo das coalizões de defesa. Como cada um deles nos ajuda a enxergar 
a realidade? Acompanhe na sequência! 
Ao entendermos o processo de aprovação da Reforma da Previdência a 
partir dos aportes teóricos do modelo dos fluxos múltiplos, naturalmente somos 
levados a nos recordar do conceito de janela política, de forma que mudanças 
estruturais em determinadas políticas públicas apenas ocorrem quando há 
convergência entre os fluxos do problema, da solução e da dinâmica política. 
E, de fato, ao olharmos para a conjuntura existente em 2019, veremos o 
início de um novo governo, a proposição de uma nova configuração de solução 
e um processo intensivo de legitimação de uma leitura específica do sistema de 
previdência social brasileiro, economicamente deficitário. A conjugação desses 
fluxos, em um momento particular, possibilitou a consecução da reforma 
pretendida. No contexto atual, seria possível aprová-la? É difícil prevermos, mas, 
no mínimo, podemos afirmar com certo grau de certeza que as resistências 
seriam maiores e que o capital político exigido seria muito superior. 
Paralelamente a esta leitura, ao olharmos essa política pública desde a 
teoria do equilíbrio interrompido, veremos que em um curto espaço de tempo se 
operou uma mudança significativa da política de previdência social, após um 
longo período de pequenas mudanças incrementais. Novamente, retoma-se 
agora um período em que não há maiores expectativas de mudanças nessa 
política. 
Há, contudo, diversas dificuldades de implementação das mudanças 
aprovadas, levando, inclusive, a uma fila de agendamentos para solicitação e 
análise do benefício. Essas resistências de encaixe entre o novo modelo 
delineado e a estrutura institucional vigente nos faz recordar da ideia de fricção 
institucional e como ela pode interferir nos resultados esperados de uma política 
pública. 
Por fim, por meio do modelo de coalizão de defesa podemos identificar 
claramente como os indivíduos se organizaram em grupos de interesse, segundo 
pautas específicas, extrapolando a leitura de atores do estado e de fora dele. 
Assim, por exemplo, as categorias de militares ou professores dispunham de 
representantes de seus interesses no processo legislativo, no meio técnico-
científico e na estrutura do Estado, pressionando para alterações na proposição 
inicial do governo. Ao mesmo tempo, os argumentos defendidos pelo governo 
 
 
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para promover a reforma também encontravam ressonância em parte do corpo 
legislativo, em outro grupo de representantes do meio técnico-científico e, 
obviamente, na estrutura do Estado. Essas tensões evidenciam a limitação da 
mera divisão conceitual entre atores do poder público e da sociedade civil para 
enxergarmos como se operam os mecanismos de influência e pressão sobre a 
agenda pública. O papel das ideias e de como os sistemas de crenças se 
articulam, por sua vez, se reveste de grande importância. 
FINALIZANDO 
A compreensão dos diferentes modelos teóricos de policy analysis nos 
permite alçar a um nível superior de debate e compreensão dos processos de 
formulação de políticas públicas. Passamos a dominar não apenas aspectos 
técnicos e operacionais do cotidiano da gestão pública, mas também aspectos 
intangíveis desse processo, que nos revelam pistas de como operam as arenas 
de negociação e conflito no qual as políticas públicas são permanentemente 
pactuadas e alteradas. A partir desses aportes teórico-conceituais reunidos ao 
longo desta e das aulas anteriores, passaremos ao estudo específico de 
diferentes políticas de desenvolvimento no contexto brasileiro. Nos vemos na 
próxima aula! 
 
 
 
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