Buscar

ElisaVanzelladeLucena unlocked

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 3, do total de 133 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 6, do total de 133 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Você viu 9, do total de 133 páginas

Faça como milhares de estudantes: teste grátis o Passei Direto

Esse e outros conteúdos desbloqueados

16 milhões de materiais de várias disciplinas

Impressão de materiais

Agora você pode testar o

Passei Direto grátis

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO 
FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRÃO PRETO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ELISA VANZELLA DE LUCENA 
 
 
 
 
 
 
COMPETÊNCIA MATERIAL, DISTRIBUIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SEU 
RELACIONAMENTO COM ACESSO À EDUCAÇÃO BÁSICA 
 
Orientadora: Professora Associada Ana Carla Bliacheriene 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIBEIRÃO PRETO 
2013 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO 
FACULDADE DE DIREITO DE RIBEIRÃO PRETO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ELISA VANZELLA DE LUCENA 
 
 
 
 
 
COMPETÊNCIA MATERIAL, DISTRIBUIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SEU 
RELACIONAMENTO COM ACESSO À EDUCAÇÃO BÁSICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RIBEIRÃO PRETO 
2013 
 
Trabalho de conclusão de curso 
apresentado à Faculdade de Direito 
de Ribeirão Preto da Universidade de 
São Paulo, como exigência parcial 
para obtenção do título de bacharel 
em Direito, sob orientação da 
Professora Associada Ana Carla 
Bliacheriene. 
 
 
 
 
 
Lucena, Elisa Vanzella de Lucena. 
Competência material, distribuição orçamentária e seu relacionamento 
acesso à educação básica./Elisa Vanzella de Lucena. – Ribeirão Preto, 
2013. 
133 f. 
Trabalho de Conclusão de Curso (graduação em Direito) – Universidade de 
São Paulo, Faculdade de Direito de Ribeirão Preto, 2013. 
Orientadora: Professora Associada Ana Carla Bliacheriene 
Título em inglês: Material competence, budget distribution and relationship 
access to basic education 
1. Municipalização da educação 2. Federalismo 3. Direito à educação I. 
Título. 
 
 
ELISA VANZELLA DE LUCENA 
 
 
 
 
 
COMPETÊNCIA MATERIAL, DISTRIBUIÇÃO ORÇAMENTÁRIA E SEU 
RELACIONAMENTO COM ACESSO À EDUCAÇÃO BÁSICA 
 
 
 
Monografia apresentada à Faculdade de Direito de Ribeirão Preto da Universidade de São 
Paulo, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em direito. 
 
 
Aprovado em: 
 
 
Banca Examinadora: 
 
 
Prof. _______________________________ Instituição __________________________ 
 
Julgamento __________________________ Assinatura __________________________ 
 
 
Prof.________________________________ Instituição __________________________ 
 
Julgamento__________________________ Assinatura ___________________________ 
 
 
Prof.________________________________ Instituição __________________________ 
 
Julgamento__________________________ Assinatura ___________________________ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
RESUMO 
 
Trata da distribuição constitucional das competências materiais e do orçamento em matéria de 
educação básica. Aborda a relação entre o número de alunos da rede municipal de educação 
básica e as diversas formas de financiamento desse sistema, com suas implicações para a 
autonomia desses entes federativos. A partir de dados oficiais e de textos da doutrina 
especializada, faz uma pesquisa jurídica de caráter duplo – dogmático e qualitativo, com base 
em estudo de caso – para averiguar a relação entre a curva da destinação de recursos do 
orçamento da União para a educação básica e o aumento do acesso do usuário à educação 
pública qualificada. 
 
Palavras-chave: municipalização da educação, federalismo, equilíbrio do federalismo 
fiscal, direito à educação. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
ABSTRACT 
This study analyzes the constitutional distribution of material competences and budged on 
public basic education. It addresses the relationship between the number of students in the 
municipal primary education and the various forms of financing such a system, and its 
implications in the autonomy of the federal entities. Based on official data and studies of 
specialized doctrine, a legal research of double character – dogmatic and qualitative, based on 
case study – is developed in order to investigate the relationship between the curve of the 
allocation of federal funds for basic education and the increase in access to quality public 
education. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE GRÁFICOS 
 
Gráfico I Variação dos impostos exclusivos de cada ente 
federativo nas Constituições brasileiras 
64 
Gráfico II Descreve a origem das novas escolas municipais de 
Guaratinguetá/SP 
99 
Gráfico III Descreve a origem das verbas que financiam o 
sistema municipal de ensino de Guaratinguetá. 
99 
Gráfico IV Variação do número de alunos atendidos na rede 
municipal de ensino de Guaratinguetá nos últimos 
10 anos. 
100 
Gráfico V Variação nos repasses do FUNDEF/FUNDEB ao 
município de Guaratinguetá desde 1997 
100 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LISTA DE TABELAS 
 
Tabela I Descreve a matriz de impostos e transferências na 
Constituição de 1988. 
65 
Tabela II Descreve as fontes de recursos do Fundef. 109 
Tabela III Descreve as fontes de recursos do Fundeb. 114 
Tabela IV Descreve os fatores de ponderação no valor/aluno 
válida para o ano de 2013. 
114 
Tabela V Quadro comparativo entre Fundef e Fundeb. 116 
 
 
 
 
 
 
 
SUMÁRIO 
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 15 
CAPÍTULO 1 – A CONSTRUÇÃO DO MODELO FEDERALISTA BRASILEIRO .... 19 
CAPÍTULO 2 – REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS NA 
CONSTITUIÇÃO DE 1988 ................................................................................................... 35 
CAPÍTULO 3 – FEDERALISMO FISCAL ........................................................................ 53 
CAPÍTULO 4 – EDUCAÇÃO: SUA EVOLUÇÃO COMO DIREITO 
CONSTITUCIONAL E O PROCESSO DE MUNICIPALIZAÇÃO ................................ 69 
CAPÍTULO 5: O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA E O CASO DO 
MUNICÍPIO DE GUARATINGUETÁ/SP .......................................................................... 93 
CAPÍTULO 6 - FUNDEB E O FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA 
PÚBLICA .............................................................................................................................. 103 
CONCLUSÃO....................................................................................................................... 119 
REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 123 
ANEXO 1 ............................................................................................................................... 127 
ANEXO 2 ............................................................................................................................... 129 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
16 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
15 
 
 
INTRODUÇÃO 
 
O direito à educação é um dos alicerces do Estado Democrático de Direito, uma vez 
que não há verdadeira democracia sem que toda a população tenha acesso à educação. Este é 
uma das formas mais poderosas de inclusão e exclusão de um indivíduo ou grupo da 
participação efetiva na sociedade. 
 Nas pesquisas preliminares deste trabalho, pudemos observar que, desde a Constituinte 
de 1823 até os dias atuais, os debatessobre a repartição de competências na seara educacional 
apontam a preocupação com o equilíbrio federativo, no que tange à distribuição adequada de 
competências materiais e verbas, e, também, com a real capacidade de cada ente federativo 
promover políticas públicas efetivas de educação. Neste contexto, cabe questionar: há um 
relacionamento entre a repartição de competências materiais, a distribuição orçamentária e o 
acesso à educação básica nos municípios? Se sim, qual é esse? 
 A Constituição de 1988 representou um marco no reconhecimento da educação como 
direito social, humano, universal, bem como dever do Estado. Também é responsável pela 
crescente inclusão dos municípios no rol dos promotores da educação. Esse crescimento pôde 
ser observado nas Emendas Constitucionais n. 14 de 1996, 53 de 2006 e 59 de 2009. Essas e 
outras medidas fazem parte do processo de municipalização da educação básica, idealizado, 
inicialmente, por Anísio Teixeira na década de 1950, que visa tornar a educação básica - com 
ênfase para a educação infantil e ensino fundamental – uma responsabilidade do município, 
por ser a esfera institucional mais próxima da população. Há, neste pensamento, uma 
identificação entre poder local e poder do povo. 
 O processo de municipalização da educação altera a sistemática de atuação dos entes 
federados na seara educacional, modificando os responsáveis “diretos” pelo fornecimento da 
educação escolar e também a lógica de financiamento dos sistemas de ensino públicos. Todas 
essas transformações na estrutura de competências e verbas do campo da educação trazem à 
tona a necessidade de se estudar as bases e os caminhos desse processo, além de suscitar 
outras indagações, como: qual é o impacto do processo de municipalização da educação no 
equilíbrio entre repartição de competências materiais e divisão de verbas entre os entes 
federados (no que tange a essa área específica)? 
 A despeito das críticas que tem recebido, o processo de municipalização da educação 
básica mostrou-se muito relevante quantitativamente na última década. Dados de 2009 
apontam que atualmente no Brasil existem 17,6 milhões de estudantes na rede municipal de 
16 
 
 
ensino do 1º ao 9º ano; pode-se perceber a relevância deste número, ao compará-lo com os 
dados de 13 anos passados, ainda no início do processo, quando eram 8,7 milhões de alunos. 
Sabe-se, entretanto, isto não significa que os objetivos referentes à qualidade e acessibilidade 
tenham sido atingidos. 
 Apesar do impacto na rede educacional do país, o tema não tem recebido a devida 
atenção por parte dos operadores do Direito. A maior parte da produção de pesquisas sobre 
este tema se origina a partir de estudos de educadores e economistas. Até mesmo esses 
profissionais apontam a necessidade de um olhar jurídico sobre o assunto. Faz-se, assim, 
imprescindível um estudo jurídico que busque uma visão global do processo de 
municipalização, direito à educação e equilíbrio federativo. 
 Com base nas leituras preliminares, levantamos algumas hipóteses acerca do assunto: 
 
 Há, por de trás da discussão sobre a municipalização da educação, além dos 
argumentos em prol da participação popular na construção desse direito, motivações 
econômicas que levam União e Estados a “transferirem”, através de convênios e 
acordos, direitos sociais como a educação para o rol de responsabilidade dos 
Municípios; 
 
 O argumento utilizado por Municípios como Campinas para não aderirem ao processo 
de municipalização
1
, a saber: a falta de garantia de uma fonte estável de financiamento que 
corresponda ao tamanho deste encargo e os jogos políticos que envolvem o recebimento e a 
utilização desse dinheiro como entraves à viabilização desse direito nos levou a formulação de 
outras três hipóteses: 
 
 O repasse de verbas para a educação não acompanhara adequadamente a transferência 
da responsabilidade direta pela educação básica aos Municípios; 
 O sistema municipal de ensino seria dependente de recursos dos outros entes 
federados; 
 A dependência do Município de transferências intergovernamentais fragilizaria a 
autonomia financeira e administrativa desses entes, pondo em risco, em última análise, 
uma das características básicas da Federação. 
 
 
1
 MARTINS, Angela Maria. Análise da implementação do convênio Estado/Município no Estado de São Paulo, 
de 1997 a 2002 in Caderno de Pesquisa n.120, nov./2003 scielo Brasil. 
17 
 
 
 Assim, na tentativa de compreender o processo de municipalização na lógica do 
federalismo brasileiro, seu impacto na repartição de competências, na distribuição 
orçamentária e na concretização do direito à educação, bem como confirmar ou refutar as 
hipóteses levantadas, este trabalho utilizou a seguinte metodologia: extensa busca 
bibliográfica sobre os temas-base que sustentam a pesquisa principal e pesquisa de campo 
sobre o processo de municipalização da educação básica na cidade de Guaratinguetá/SP. 
 A pesquisa teórica deu-se em teses e dissertações nas áreas de Direito e Educação, em 
livros doutrinários, nas áreas de Direito constitucional, financeiro, Sociologia e Educação, em 
artigos publicados em revistas de Direito e de Educação, na própria legislação (vigente e 
antiga) e nas atas das constituintes. 
 A pesquisa de campo foi feita através de levantamento de dados junto à Secretaria de 
Educação do município de Guaratinguetá, escolhido por seu pequeno porte, sua inserção no 
processo de municipalização e a facilidade de acesso a dados (quantitativos sobre número de 
escolas e alunos sob responsabilidade do municípios e sobre as dotações orçamentárias 
referentes a esses). 
 Após finda a pesquisa de campo, os dados obtidos com ela foram cruzados com as 
informações extraídas da busca bibliográfica, de modo que a interpretação das informações 
fosse o mais completa possível, possibilitando que se compreendesse mais profundamente o 
processo de municipalização e a estrutura de repartição de competências e de verbas, em geral 
e na área da educação, bem como se confirmasse ou refutasse as hipóteses inicialmente 
levantadas. Com essa metodologia, a pesquisa foi estrutura em cinco capítulos, sendo os três 
primeiros voltados para a compreensão geral do federalismo e do sistema constitucional de 
divisão de competências e de verbas e os dois últimos voltados à temática educacional. 
 O primeiro capítulo voltou-se ao estudo do federalismo brasileiro. Para tanto, 
buscamos, antes de tudo, definir alguns marcos teóricos, como os conceitos de Estado e de 
Federalismo, as principais características e classificações de ambos. Finita essa primeira parte, 
passamos à análise da construção do federalismo brasileiro: sua história, as influências 
jurídicas e sociológicas, as principais características, a estrutura. Neste capítulo, foi dada 
especial atenção à discussão acerca do grau de centralização/descentralização da organização 
estatal brasileira em suas diversas épocas. Tal justifica-se pela necessidade de 
compreendermos a história e o contexto deste debate tão antigo e tão atual, em que se insere a 
temática da municipalização da educação. 
 No segundo capítulo focamo-nos na repartição constitucional de competências, 
analisando sua importância, quais são e como são as principais técnicas de repartição, o 
18 
 
 
caminho percorrido ao longo da história republicana do Brasil e, por fim, apontamos 
criticamente o atual quadro de repartição de competências, com enfoque nas competências 
materiais. Durante a leitura deste capítulo, o leitor poderá perceber como a ideologia adotada 
pelo Estado e as novas necessidades e prioridades surgidas com as transformações sociais, 
econômicas e políticas influenciam na adoção de uma ou outra técnica de repartição de 
competências. 
 O terceiro capítulo encerra a primeira parte da pesquisa com o estudo sobre o 
federalismofiscal. Discute-se o conceito desse, seus princípios, e o relacionamento desses 
com a atividade financeira do Estado. Analisamos também a repartição de rendas nas 
Constituições Brasileiras: sua evolução histórica e o panorama atual. Todo o capítulo é 
voltado ao debate sobre o equilíbrio no federalismo fiscal e os mecanismos de busca-lo. 
 No quarto capítulo apresentamos conceitos de educação e do direito à educação e 
promovemos uma análise histórica da construção do binômio direito-dever educação nas 
Constituições Brasileiras. São discutidos, dentro do contexto federalista, os motivos que 
originaram as modificações apresentadas nessas diversas Cartas e as bases do processo de 
municipalização da educação: sua concepção inicial, suas críticas, modificações e, por fim, 
sua implementação. 
 O quinto capítulo dedica-se a explicar o intrincado sistema de financiamento da 
educação básica pública brasileira e a apresentar os dados colhidos junto à Secretaria de 
Educação de Guaratinguetá/SP, através de questionário, sobre a municipalização da educação 
e o financiamento da rede municipal de ensino. 
 O sexto capítulo, desenvolvido em razão do Trabalho de Conclusão de Curso, busca 
aprofundar o estudo a respeito de dois dos mais importantes mecanismos de financiamento da 
educação básica, à luz do federalismo cooperativo brasileiro, o Fundef e o Fundeb. Para tanto, 
analisamos os principais aspectos dos Fundos de Direito Financeiro e discutimos o 
surgimento do Fundef e do Fundeb, sua regulamentação e as principais críticas por eles 
sofridas. 
 
 
 
 
 
 
19 
 
 
CAPÍTULO 1 – A CONSTRUÇÃO DO MODELO FEDERALISTA 
BRASILEIRO 
 
1.1 Definição de Estado 
 
 É imprescindível em um trabalho cujo tema envolve formas de organização estatal que 
se defina qual o conceito de Estado é utilizado. Esclarecemos, desde logo, que nos referimos 
ao Estado Moderno Constitucional. Muito embora, as diversas civilizações da sociedade 
ocidental tenham apresentado “natureza governativa” (BONAVIDES, 2007), este traz 
características peculiares que o definem. 
 A princípio é necessário diferenciar Estado de nação. Nesse sentido, é digno de nota o 
raciocínio de José Filomeno (2006, p. 58), de acordo com o qual a nação caracteriza-se por 
vínculos sociológicos (laços étnicos, históricos, linguísticos, costumes) e o Estado por 
vínculos políticos e jurídicos, sendo a organização política da nação. Tal organização varia 
muitíssimo segundo fatores geográficos, econômicos, históricos, sociais, etc., mas traz sempre 
como pedra de toque o elemento soberania. 
 Bonavides (2007, p. 33) aponta a soberania como fundamento, traço mais 
característico e princípio inaugurador do Estado Moderno. O douto jurista afirma que esta 
representação de poder baseou-se na ideia de “um poder inabalável e inexpugnável, teorizado 
e concretizado na qualidade superlativa de autoridade central, unitária, monopolizadora de 
coerção”. Deve lembrar-se que, no Estado Moderno Absolutista, esta autoridade era atribuída 
à pessoa do governante, que, em um primeiro momento (em que despontam como principais 
filósofos Maquiavel e Bodin) era considerado um escolhido/eleito de Deus para governar, e, 
em um segundo momento, tinha seu poder justificado pelo contrato social (Hobbes). 
 Foi com base nas teorias (de Maquiavel, Bodin, Hobbes) que justificavam o 
absolutismo que se construiu a soberania como instrumento político de um poder absoluto. 
Dessa forma, Bonavides (2007) afirma que o Estado Moderno Absolutista surge como 
projeção da soberania. Se nesse período relacionavam a soberania à figura do soberano, após 
as revoluções burguesas, fundadas nas teorias iluministas, esta passou a ser atribuída ao 
Estado (já entendido como instituição despersonalizada). 
 Constata-se, então, que no bojo do Estado Moderno está a transformação do Estado 
absoluto em Estado Constitucional, despersonalizado, em que o poder não é de determinada 
pessoa, mas das leis. Essas, sim, definem o ordenamento social e político. Cabe lembrar que o 
20 
 
 
Estado Constitucional, por sua vez, está em constante modificação: suas características 
iniciais o definiram como Estado Liberal, esse evoluiu para o Estado Social e hoje, segundo o 
próprio Bonavides (2007), está em transição para o Estado Democrático-Participativo. 
 Há na doutrina várias definições de Estado que englobam mais ou menos elementos 
caracterizadores. Adotamos a explanação de Dalmo de Abreu Dallari (2009, p. 44) que 
conceitua o Estado como “a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um 
povo situado em determinado território”, combinada com a de José Augusto Moreira de 
Carvalho (2010) em sua tese O federalismo fiscal brasileiro e o desvio de recursos. Esse 
explica brevemente os elementos propostos na definição de Dallari: 
 
 Povo: “todas as pessoas que estão conectadas ao Estado por intermédio de sua 
cidadania e que se sujeitam à sua ordem jurídica” (CARVALHO, 2010, p. 14); 
 Território: “área na qual essa ordem jurídica exerce sua atuação” (CARVALHO, 2010, 
p. 14); 
 Soberania: “poder exercido pelo Estado em relação ao seu povo e no trato com os 
demais Estados” (CARVALHO, 2010, p. 15); 
 Finalidade: objetivos traçados pelo Estado em prol do bem comum de seu povo. 
 
 É essencial para esse trabalho anotar que o Estado deve contar com um aparelho 
jurídico-administrativo destinado à prestação de serviços públicos de forma a cumprir suas 
finalidades e, assim, concretizar a busca pelo bem comum do povo. E a eficiência ou 
ineficiência com que isso ocorrerá depende diretamente da forma de organização por ele 
adotada. 
 
1.2 Formas de Organização Estatal 
 
 Jorge Miranda (2002), em seu livro Teoria do Estado e da Constituição, afirma que a 
forma de Estado é o “conceito de síntese de toda a matéria atinente à estrutura constitucional 
do Estado ou à relação entre comunidade e poder político”. Segundo o doutrinador português, 
a forma de Estado não se confunde com conceitos de formas políticas, formas de governo ou 
sistemas de governo, mas, sim, diz respeito ao: 
 
modo de o Estado dispor o seu poder em face de outros poderes de igual natureza 
(em termos de coordenação e subordinação) e quanto ao povo e ao território (que 
21 
 
 
ficam sujeitos a um ou a mais de um poder político). As formas de governo dizem 
respeito à estrutura do poder no Estado – poder político uno ou associação de 
poderes (...) O problema da forma de Estado concerne o número de aparelhos 
governamentais e, se há vários, as suas relações; diz respeito à extensão humana da 
sua competência, à estrutura constitucional da própria colectividade, à sua unidade 
ou à sua divisão para efeito do poder governamental. (MIRANDA, 2002, p. 298-
299) 
 
 No contexto do Estado Moderno Constitucional, há dois modelos organizacionais 
principais que se contrapõem: os Estados simples ou unitários e os Estados complexos ou 
compostos (ex: federação ou união real). Miranda (2002, p. 300) elenca os seguintes critérios 
de distinção: unidade ou pluralidade de: poderes políticos, Constituições, sistemas de funções, 
órgãos do Estado, e centros de decisão política a se. Quanto a essa divisão, cabe ressalvar que 
“qualquer Estado, mesmo o Estado federal, é unitário no sentido de que, em si, na respectiva 
estrutura interna, o seu poder é uno” (MIRANDA, 2002, p. 301). 
A escolha de um desses modelos relaciona-se a inúmeros fatores, tais quais: o 
processo histórico de construção daquele Estado, sua dimensão territorial, a busca de um grau 
ótimo de eficiência na alocação de recursos públicos e na prestação de serviços, busca por 
maior ou menor participação da população na tomada de decisões. 
Nesse sentido, aponta Miranda (2002) que é essencial que vejamos a eleição da forma 
de Estado no contexto de suas raízes e objetivos. Digno de reprodução é o seguinte trecho da 
obra supracitada: 
 
Fundamentalmente,o Estado unitário é prova ou expressão de homogeneidade 
nacional e social, de continuidade histórica, de continuidade geográfica; e o Estado 
composto uma resultante de heterogeneidade, descontinuidade, descontiguidade. 
Mas pode o Estado unitário traduzir o desejo de fazer a unidade de regiões ou povos 
díspares através da centralização e o Estado federal representar um processo de 
melhor organização de um país homogêneo. O fator técnico – distribuição do poder 
pelos órgãos centrais e locais para maior eficiência – o fator económico-financeiro – 
distribuição de receitas e despesas pela Administração central e pelos locais – e o 
fator político – papel do Estado perante outros Estados e na satisfação de aspirações 
políticas, assim como aproximação dos cidadãos do poder - jogam aqui amplamente. 
Nuns casos, prevalecem as tendências centrífugas com a diminuição do poder 
central; noutros, as tendências centrípetas com o consequente engrandecimento. 
(MIRANDA, 2002, p. 313) 
 
Dessa forma, o Estado unitário pode ser centralizado, descentralizado ou regional. A 
bem da verdade, quase todos os Estados do mundo admitem certo grau de descentralização 
administrativa, outros, em menor quantidade, admitem descentralização política. O que os 
difere do Estado federal é que nesse há uma pluralidade de sistemas de funções, órgãos, 
centros de decisões políticas, formando uma integralidade, os estados-membros são dotados 
de poder constituinte derivado e participam na formação da vontade da federação. 
22 
 
 
 No mundo contemporâneo, são inviáveis as centralização e descentralização absolutas 
na organização estatal. Por isso, ao definir um Estado como centralizado ou descentralizado 
observam-se, na verdade, os traços determinantes de uma ou outra forma. 
 Além disso, interessante apontar a tendência atual indicada por diversos estudiosos de 
haver uma convergência prática de Estados unitários e federais, “através da federação e do 
federalismo cooperativo” (MIRANDA, 2002, p. 314), que se utiliza de elementos das duas 
formas de Estado em prol de maior eficiência na concretização dos fins do Estado. 
 
1.2.1 Estado federal 
 
Como explica Dalmo de Abreu Dallari em sua obra O estado federal (1986, p. 7), 
apesar de alguns autores enxergarem certos exemplos de “federações” na Antiguidade, na 
Idade Média ou nos primeiros séculos da Era Moderna, essas seriam apenas “alianças 
temporárias, com objetivos limitados, não chegando a uma submissão total e permanente dos 
aliados a uma Constituição comum, sob um governo composto por todos e com autoridade 
plena, máxima e irrecusável sobre todos”. Assim, o Estado federal, propriamente dito, foi 
criado pelos norte-americanos no final do século XVIII. 
 Entretanto, há que se considerar que, como expõe Fábio Franco Pereira em sua 
dissertação A federação no constitucionalismo brasileiro (2010), a implantação da federação 
em cada país que adotou esse modelo organizacional é resultado de diferentes processos 
históricos e, consequentemente, assume diversas conformações em cada um desses lugares. 
 Apesar deste apontamento, consideramos interessante trazer nesse trabalho uma 
definição (mesmo que genérica) de Estado Federal. Para tanto, adotamos a conceituação de 
Carvalho (2010, p. 20), segundo o qual o Estado Federal é uma forma de organização estatal 
que permite “que cada ente que o integra possa exercer sua autonomia (ainda que relativa) e 
participar da formulação da vontade geral da Federação”. Miranda (2002, p. 308) também 
ressalta a estrutura de participação em que se baseia o Estado federal. Segundo o doutrinador 
português, “o poder político central surge como resultante da agregação dos poderes políticos 
locais, independente do modo de formação”. 
 Existem diversos tipos de federação, seguem algumas das classificações expostas por 
Miranda (2002) em sua obra acima referida: 
Quanto às características apresentadas: 
 Perfeitos: aqueles que concretizam todos os princípios originais do Estado Federal, 
seguindo sua formatação clássica; 
23 
 
 
 Imperfeitos: apresentam as características principais, mas não seguem certos 
princípios como a intervenção dos Estados nas modificações da Constituição federada 
(o autor português inclui o Estado brasileiro nessa classificação); 
Quanto ao tratamento dispensado aos entes federados: 
 Igualitários: igualdade de tratamento aos estados-membros, alguns autores classificam 
como igualitários os Estados que dispensam tratamentos diversos a seus entes 
federados com intuito de diminuir ou acabar com desigualdades pré-existentes; 
 Não igualitários: quando há hegemonia de um estado-federado sobre os demais (ex: a 
Rússia na antiga U.R.S.S); 
Quanto ao território: 
 De largos espaços: grande extensão populacional e territorial implica grande 
complexidade estrutural (ex: Brasil); 
 De pequenos espaços: os entes são pouco mais que cidades ou distritos, com grande 
caráter municipal (ex: cantões suíços); 
Quanto à repartição de competências (essa classificação será melhor explicada no próximo 
capítulo): 
 Clássico/Dual: em que se procede uma repartição horizontal, dual de competências 
legislativas e materiais; não há interferência ou sobreposição da competência de um 
ente sobre a de outro; 
 Cooperativo: em que se procede uma repartição vertical de competências, há uma 
união de esforços coordenados entre os entes federados de modo a tentar cumprir as 
finalidades universais da federação; 
Quanto à formação: 
 Por agregação: “ocorre mediante a união de Estados que abrem mão de suas 
respectivas soberanias para formar um novo ente” (CARVALHO, 2010, p. 23); 
 Por segregação: “descentralização de um ente unitário em setores menores, os quais 
passam a ganhar autonomia”, foi o que ocorreu no Brasil a partir do Decreto nº 1, 
de15 de novembro de 1889 (CARVALHO, 2010, p. 24); 
Quanto ao fator unificador: 
 Institucional; 
 Geográfico; 
 Multinacional; 
 Linguístico; 
24 
 
 
 Tribal ou étnico; 
Quanto à causa de formação: 
 De origem; 
 De tradição; 
 De imitação; 
 De necessidade. 
 
1.2.1.1 Principais Características do Estado Federal 
 
 Não há uma forma padrão de federalismo para os Estados que o adotam, porém a 
doutrina se esforça para indicar alguns critérios que permitam o reconhecimento dessa forma 
de organização. Neste trabalho, adotamos os parâmetros utilizados por Fernanda Dias 
Menezes de Almeida em seu livro Competências na Constituição de 1988 (2007) e por 
Dallari (1986), Carvalho (2010), Pereira (2010), em suas obras supracitadas por 
considerarmos tais extremamente completos e termos observado sua presença em inúmeras 
obras básicas nesta seara: 
 Presença de, no mínimo, dois entes federados: entende-se tal característica inerente à 
definição de federação entendida como a forma mais intensa de associação de estados, 
vez que dá origem a um poder novo e distinto – o poder federal. Pode-se dizer que 
esse elemento é a base de todos os aspectos societários da federação. No Brasil, há, 
segundo a Constituição Federal de 1988, três entes federados (União, Estados, 
Municípios). Há enorme crítica doutrinária à inclusão dos municípios como entes 
federados, vez que, na prática, eles não apresentam o mesmo grau de autonomia que 
os estados-membros. 
 Atuação dos entes federados na formação da vontade nacional: trata-se de um aspecto 
societário da Federação, que se justifica “por ser a federação, em sua expressão mais 
simples, uma verdadeira sociedade de Estados” (ALMEIDA, 2007, p. 13). Concretiza-
se, no Brasil, através do Senado Federal, câmara de representação dos Estados-
membros. Neste tópico, questiona-se mais uma vez o status de ente federado dos 
Municípios, vez que esses não contam com seu próprio órgão de representação na 
formação da vontade nacional; 
 Presença de uma Constituição rígida: a constituição é a base e o fundamento jurídico 
do EstadoFederal, através da qual se estabelecem os fundamentos essenciais das 
25 
 
 
relações entre os entes federados e os estados-membros tem sua soberania negada, mas 
sua autonomia afirmada. A vigência da Constituição Federal em todo o território 
nacional e sua incidência sobre todos os habitantes desse território é expressão do 
aspecto interno da federação; 
 Presença de um órgão judicial com a função de exercer o controle da 
constitucionalidade das leis: é também expressão do aspecto interno da federação, 
atuando de forma a manter certa homogeneidade na legislação, não permitindo que 
dispositivos contrários à Carta Maior ameacem a soberania e a estrutura federativa do 
país; 
 Proibição de secessão: não há direito de secessão, ou seja, os entes federados não 
podem desligar-se da federação. A doutrina entende que esta proibição é implícita ao 
sistema federativo (por exemplo, na Constituição de 1988 a vedação à secessão está 
implícita ao artigo 34, I que dispõe acerca do poder de intervenção da União), 
existindo mesmo que não expressa no texto constitucional, vez que é decorrência 
lógica da base criadora do Estado federal: o “desejo de constituir uma aliança sólida e 
indissolúvel” (DALLARI, 1986, p. 16). Decorre dessa característica a existência da 
possibilidade de intervenção federal nos Estados-membros, como mecanismo de 
defesa da unidade nacional. 
 Autonomia dos entes federados: é também conhecida como necessidade de 
descentralização administrativa, política e financeira prevista na Constituição. 
Interessante observar a ligação desta característica com a própria origem da federação, 
vez que essa consistiu “basicamente em ter feito surgir um Estado soberano composto 
de Estados autônomos, através de uma institucionalização vertical dos laços 
associativos” (ALMEIDA, 2007, p. 11). Os estudiosos concordam em afirmar que esta 
característica é a “pedra de toque” da federação, dela dependendo seu bom 
funcionamento. 
Segundo Carvalho (2010, p. 22), autonomia política refere-se “à possibilidade de os 
entes federados ditarem ordenamentos particulares em consonância com o 
ordenamento geral”, autonomia administrativa à “aptidão de as unidades subnacionais 
se organizarem para o exercício de suas funções”, e autonomia financeira “à 
capacidade de os Estados-membros adquirirem receitas para bem desempenhar as 
funções definidas na Constituição, seja essa obtenção de recursos originada por 
intermédio de exercício da competência tributária própria do ente, seja por meio de 
transferências intergovernamentais”; 
26 
 
 
Assim, a autonomia de que usufruem os entes federados é entendida como sua 
capacidade de autodeterminação, exercida “dentro do círculo de competências traçado 
pelo poder soberano, que lhes garante auto-organização, autogoverno, auto legislação 
e autoadministração”, exercitáveis sem subordinação hierárquica aos Poderes da 
União. (ALMEIDA, 2007, p. 11). 
 Repartição constitucional de competências entre os entes federados (este item será 
contemplado com estudo mais aprofundado no próximo capítulo): conceitua-se 
competência como “medida de capacidade de ação política ou administrativa, 
legitimamente conferida a um órgão, agente ou poder, nos termos juridicamente 
definidos” (ROCHA, Carmen Lúcia Antunes apud PEREIRA, 2010, p. 83). Trata-se 
de decorrência lógica das características de existência de, pelo menos, dois entes 
federados e de autonomia desses. Almeida (2007, p. 14) afirma que “a federação é, a 
rigor, um grande sistema de repartição de competências. E essa repartição de 
competências que dá substância à descentralização em unidades autônomas”. 
Pereira (2010, p. 84) ressalta que para haver real autonomia não basta “a mera 
enunciação constitucional da repartição de competências (...), é preciso que as 
competências conferidas aos entes federativos tenham real importância política” e 
também que esta distribuição seja equilibrada, evitando a subordinação política de 
quaisquer dos entes federados, permitindo, dessa forma, um relacionamento 
harmônico entre União, Estados-membros e, no caso do Brasil, Municípios. 
 Repartição constitucional de verbas/rendas entre os entes federados: é característica de 
essencial importância para que a autonomia dos entes e a divisão constitucional de 
competências se concretizem, tendo em vista que, nas palavras de Pereira (2010, p. 
86): 
 
A repartição de competências enseja a atribuição de poderes políticos que 
representam, antes de tudo, encargos. Isso, porque a capacidade de 
autodeterminação no plano constitucional e legislativo se reflete em deveres de 
atuação no plano administrativo, com a criação e a manutenção de serviços públicos 
respectivos às matérias conferidas às esferas federativas. 
 
 Assim, a grande importância da dotação adequada de verbas a cada esfera de 
competências está no fato de que sem capacidade econômico-financeira não há como 
exercer de fato a autonomia política, que por sua vez é a alma da federação. Segundo 
Almeida, é “a existência de rendas suficientes que vivifica a autonomia dos entes 
federados e os habilita a desempenhar suas competências” (ALMEIDA, 2007, p. 15). 
27 
 
 
O desequilíbrio entre encargos e rendas acarreta, nas palavras de Dallari (1986, p. 20), 
a seguinte situação: 
 
ou a administração não consegue agir com eficiência, e necessidades fundamentais 
do povo deixam de ser atendidas ou recebem um atendimento insuficiente; ou o 
órgão encarregado solicita recursos de outra fonte, criando-se uma dependência 
financeira que acarreta, fatalmente, a dependência política. 
 
 
1.3 O Federalismo Brasileiro 
 
Como visto ao longo desse capítulo, o Estado, a escolha da forma estatal e sua 
implementação são frutos de um longo e constante processo histórico. Não seria diferente no 
que diz respeito ao Estado Brasileiro e seu federalismo. Esse deve ser vislumbrado como 
resultado de um processo histórico-social que se iniciou antes mesmo de sua escolha e 
concretização. 
Dessa forma, antes de iniciarmos a análise das diversas fases do federalismo brasileiro e 
modo como culminaram no atual modelo vigente, devemos ressaltar, mais uma vez, que a 
forma estatal escolhida – no caso, o federalismo – adapta-se às peculiaridades históricas, 
culturais e sociais da nação em que passará a se desenvolver. 
 
1.3.1 Implementação do Federalismo no Brasil: pensamento liberal e resquícios do 
Imperialismo 
 
Cabe dizer que, mesmo antes da declaração da República – quando o federalismo foi 
formalmente instaurado no Brasil – houvera tentativas descentralizadoras do poder. A mais 
notável delas foi o Ato Adicional de 1834, em que diversas competências materiais e 
legislativas da União foram delegadas às províncias, dando-lhes certa autonomia. A medida 
descentralizadora foi motivada por razões políticas e pelo descontentamento das elites 
provinciais com o governo regencial. Falhou em muitos pontos e por vários motivos, podendo 
ser destacadas a enorme desigualdade existente entre as províncias brasileiras, a dificuldade 
em encontrar pontos de “ligação”, união do país e a falta de repartição de rendas adequada, o 
que resultou em um grande fracasso da maior parte das províncias em cumprir suas novas 
competências materiais. Houve, então, uma onda centralizadora no Império Brasileiro, 
iniciada pela Lei de Interpretação do Ato Adicional durante a regência de Araújo Lima em 
1840. 
28 
 
 
Após grande movimento das elites descontentes, o Decreto instituidor da República 
transformou as então províncias do Império em estados-membros da Federação, dando 
origem, assim, a uma federação por meio de segregação. A escolha dessa forma de estado 
deu-se com o fito de manter a unidade territorial da nação e de agradar as elites dominantes de 
São Paulo e Minas Gerais, principalmente, que vislumbravam na maior autonomia dos 
estados a possiblidade de gerir as rendas estaduaisda forma que melhor lhes conviesse.
2
 
 Segundo Carvalho (2010), na origem da federação brasileira está grande parte da 
explicação quanto às suas peculiaridades e à sua tendência centralizadora na figura da União, 
pois apesar da mudança formal oriunda do Decreto, tal não foi suficiente para alterar o papel 
historicamente centralizador deste ente. 
 Entretanto, a Constituição de 1891, imbuída das teorias positivista e liberal, foi o texto 
menos centralizador e mais próximo ao federalismo clássico da história constitucional 
brasileiro. A divisão constitucional de competências, por exemplo, utilizava-se apenas da 
técnica vertical, sendo exemplo de federalismo dual, “com esferas de competências estanques, 
enumeradas as da União, remanescentes as dos Estados, o poder central abstendo-se de 
interferir nos assuntos estaduais”. A autonomia estadual era tão ampla que a Constituição 
Estadual do Rio Grande do Sul, em exemplo de auto-organização no grau mais independente 
que se tem registro na história brasileira, não trouxe em seu texto a tradicional divisão de 
competências entre os três poderes, reduzindo a competência da Assembleia à função 
orçamentária, apenas, (ALMEIDA, 2007, p. 27). 
Pereira (2010, p. 48) explica sucintamente a implicação da teoria liberal vigente à 
época para o Estado: o dever do Estado resumia-se à garantia do direito dos cidadãos à 
liberdade, “possibilitando (...) que os indivíduos desenvolvessem suas capacidades”. 
A adoção dessa teoria pela elite governante do país gerou um não intervencionismo 
extremo que acarretou piora do enorme abismo social já existente no país e esvaziou outro 
importante valor liberal: a igualdade, não apenas formal, mas material. 
Nesse período, uma grande crise econômico-social impulsionada pelo avanço 
desenfreado do capitalismo sem correspondente distribuição de renda e de justiça social 
espalhava-se por todo o mundo ocidental e atingia seu ápice com a quebra da bolsa de Nova 
Iorque de 1929, colocando em xeque o liberalismo e também o modelo de estado não 
interventor. 
 
2
 Interessante lembrarmos que, nesse ponto da história nacional, os estados-membros tinham competência para 
pegar empréstimos internacionais em nome próprio, sem um grande controle da União, o que em muito 
contribuiu para o crescimento desenfreado da dívida externa do país. 
29 
 
 
 
1.3.2 O Estado Social e o Federalismo Cooperativo 
 
Nesse contexto de crise mundial, surgem as Constituições do México de 1917 e de 
Weimer de 1919 que inauguraram o constitucionalismo social, estabelecendo “uma série de 
direitos que deveriam ser garantidos e prestados diretamente pelo Estado” (PEREIRA, 2010, 
p. 49), dentre eles a educação. 
Para a concretização do Estado social não bastava o federalismo dual, com repartição 
horizontal de competências. Mesmo em países como os Estados Unidos era necessário o 
fortalecimento do poder central, tradicionalmente mais fraco que os estados, permitindo a 
execução de políticas econômicas e sociais uniformes em todo o território federativo. Assim, 
tomou forma um novo tipo de federalismo, o cooperativo, em que Estados-membros e União 
compartilhavam certo número de atribuições e precisam coordenar seus esforços nas 
principais áreas de serviços públicos (PEREIRA, 2010). 
No Brasil, a teoria do Estado social começa influenciar a forma de o país se organizar 
após a revolução de 1930, durante o governo de Vargas, influenciando a Concretização de 
1934. 
Nesse momento histórico, percebe-se o seguinte quadro geral: os primeiros 167 anos 
da história do Brasil independente passaram-se sob a vigência de um Imperialismo 
extremamente centralizador quando observado como um todo (apesar da tentativa de 
descentralizar-se o poder em 1834). Há uma forte iniciativa descentralizadora em 1889, que 
comandada por interesses elitistas e em meio a grande crise econômico-social, dura menos de 
meio século. Advém, então, nova revolução que busca instaurar certos princípios do Estado 
Social, o que implica em fortalecer não só a atuação do Estado, como a do poder central, o 
que ficou claro na extensa lista de atos de competência privativa da União (artigo 5º- 
Constituição de 1934) e no aumento das possibilidades de intervenção nos estados. 
Em seguida, em 1937, nova Carta Constitucional é outorgada, sob a justificativa de 
ameaça à segurança nacional, instaurando período ditatorial, fortemente centralizador. Sobre 
este período, autores, como Alcides Jorge Costa, afirmam que, apesar de o Texto 
Constitucional prever a forma federativa em seu artigo terceiro (3º), a federação estava de fato 
suprimida no Brasil. 
Em 1946, nova ordem constitucional é promulgada. Há certo avanço no que tange à 
descentralização do poder, com discussões a respeito de conselhos municipais em diversas 
áreas de interesse público (por exemplo: educação), de concretização de maior autonomia de 
30 
 
 
estados-membros e municípios (em seu artigo 19, o Texto Constitucional previa competência 
privativa para a instituição de diversos impostos), de formas de cooperação entre os entes 
federados e de repartição de rendas/verbas que proporcionassem eficiência na prestação de 
serviços públicos considerados de grande relevância para a sociedade. Pode-se citar como 
exemplo das medidas frutos dessas discussões no campo da educação: vinculação de renda de 
União, Estados e Municípios para a educação, criação de fundo para a educação, início do 
ciclo de leis de diretrizes e bases educação, etc. 
 
1.3.3 O Federalismo de Integração: o ápice do agigantamento da União 
 
Segundo Pereira (2010, p. 125), “desde sua instituição no Brasil, em 1889, a federação 
passou por um processo de contínua centralização, que atingiu seu apogeu com o regime 
militar iniciado em 31 de maço de 1964”. Pensamos que houve, nesse período, tentativas de 
descentralizar o poder, mas nenhuma longa o suficiente para deixar marcas profundas no 
quadro geral. 
Com o discurso de combate ao comunismo e à corrupção e alegações de que a 
segurança nacional estaria em perigo, o governo ditatorial promoveu uma forte centralização 
do poder, concentrando-o na figura do Presidente da República. 
 As medidas que se seguiram ao golpe tinham claro intuito de fortalecer o Poder 
Executivo e hipertrofiar a União simultaneamente a inúmeros cortes à já prejudicada 
autonomia estadual. Baseado em Themistocles Brandão Cavalcanti, Pereira (2010, p. 128) 
afirma que o constituinte de 1967 deixou visível seu desprezo à forma federativa na “falta de 
ênfase na proclamação” dessa e ao omitir-se “na afirmação do princípio da autonomia dos 
Estados”, característica essencial da federação como visto acima. 
A capacidade de auto-organização estadual foi reduzida significantemente, “impôs-se, 
pela primeira vez na federação, a simetria na organização político-constitucional”. Pode-se 
dizer que do elemento caracterizador da federação descentralização administrativa, política e 
financeira não restou, na prática, quase nada. A federação era mais do que nunca apenas 
formal, não concretizando seus elementos definidores essenciais como: autonomia dos entes 
federados, repartição constitucional de competências com real importância política e 
repartição constitucional de verbas (PEREIRA, 2010, p. 129), pode-se citar para exemplificar 
que todas as medidas citadas como exemplos de descentralização no Texto de 1946 foram 
revogadas. 
31 
 
 
 A Emenda Constitucional nº 1, de 1969 acentuou o autoritarismo e o papel do Poder 
Executivo da União que passou a sufocar os outros Poderes e os outros entes federados 
brasileiros. 
 Neste contexto, Alfred Buzaid, então Ministro da Justiça, desenvolveu a teoria do 
federalismo de integração que apontava o fortalecimento da União como consequência das 
necessidades, por exemplo, de preservação da ordem, da paz e segurança nacionais, que sóseriam alcançadas através de uma ação forte, unitária por meio da única esfera com “visão 
global” do país – a União. 
 Nas palavras do próprio Buzaid: 
 
 o federalismo dualista se fundava no princípio do equilíbrio entre a União e os 
Estados; o federalismo cooperativo formula o princípio da suplementação das 
deficiências dos Estados; o federalismo de integração representa o triunfo do bem 
estar de toda a nação. Ele busca, portanto, reencontrar-se com a realidade nacional, 
traduzindo os legítimos anseios do povo, que cria um país economicamente forte, 
socialmente justo e eticamente digno (apud PEREIRA, 2010, p. 136). 
 
 Concordamos, porém, com Pereira (2010, p.136), quando este afirma que tal teoria foi 
utilizada como ideologia que justificava o agigantamento da União e escondia a ausência do 
federalismo. 
 Pereira (2010, p. 138) faz a seguinte síntese da história da federação brasileira: 
 
foi a história do permanente confronto entre a centralização e a descentralização do 
poder político. Conflito que, no período compreendido entre o Estado unitário 
imperial e o federalismo de integração do regime militar, foi vencido de forma 
avassaladora pela centralização. 
 
 Nesse sentido, antes de passarmos ao estudo do atual Texto Constitucional, 
consideramos interessante ressalta que os movimentos de centralização/descentralização da 
organização estatal que se deram no Brasil ao longo de sua história como país independente 
aproximaram mais o país de uma organização centrípeta. Existiram alguns curtos momentos 
de tentativa de descentralização (1834-1840; 1891-1930), mas a origem do federalismo 
brasileiro e seu desenvolvimento construíram um modelo federalista peculiarmente 
centralizado na figura da União. 
 
1.3.4 A Federação na Carta Constitucional de 1988 
 
32 
 
 
Ao final do regime militar, durante o período de redemocratização do país, as 
discussões sobre a ordem jurídica a ser estabelecida com a nova Carta Constitucional 
envolviam grandes expectativas em torno de reais descentralizações administrativa, política e 
financeira e valorização da tripartição do poder. Chegou-se, por fim, ao consenso de que o 
federalismo era o modelo adequado aos anseios democráticos da sociedade brasileira. 
 Há que se anotar interessante reflexão feita por Pereira (2010) com base em texto de 
Roberta Camineiro Baggio: por de trás da árdua defesa pelo modelo federativo encontravam-
se dois fortes grupos com razões distintas para empenharem-se em tal luta – os movimentos 
sociais que defendiam uma grande descentralização que incluísse, além das instituições, as 
organizações populares (por exemplo: os conselhos municipais) como forma de se construir 
uma real democracia, e as elites regionais que esperavam encontrar na descentralização
3
 o 
antigo poder político, econômico e administrativo. 
 Entretanto, independente dos motivos, o Constituinte de 1987 tinha a tarefa de 
organizar uma federação com real descentralização dos poderes político, administrativo e 
financeiro. Teria ele que lidar, porém, com certas construções históricas já intrínsecas e 
peculiares ao nosso modelo. 
 Em busca de um modelo mais democrático e participativo, a Constituição Federal de 
1988 elevou os Municípios à categoria de entes federativos. É o chamado federalismo trino. 
Há, porém, forte crítica doutrinária a esse respeito. 
Nesse sentido, é digna de nota a menção que o autor português Jorge Miranda (2002, 
p. 311) faz ao Estado brasileiro em sua obra, classificando sua situação como 
“particularíssima”, vez que haveria articulação entre o “federalismo em nível de Estados e 
regionalismo político em nível de Munícipios”. Em suas palavras: 
 
Segundo a Constituição de 1988, a organização político-administrativa da República 
compreende a União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios, “todos 
autónomos” (art. 18); compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse 
local, suplementar a legislação federal e a estadual e instituir e arrecadar tributos 
(art. 30); e eles regem-se por leis orgânicas votadas pelas respectivas câmaras 
municipais (art. 29). 
Os municípios são, pois, entidades políticas integrantes da estrutura do Estado, 
embora propriamente entidades estatais de 2º grau. 
 
 Além disso, Municípios não contam com Poder Judiciário próprio, não participam 
diretamente da formação da vontade nacional (vez que não tem órgão representativo para tal, 
 
3
 Ressaltamos o paralelo com os motivos da instauração da República em 1889, entre os quais também estava a 
busca da elite por poder político, econômico e administrativo. 
33 
 
 
como o Senado Federal), os conflitos federativos em que figura em um dos polos da lide não 
são atribuição do Supremo Tribunal Federal e as decisões acerca da criação, fusão, 
incorporação e desmembramento de Municípios se dão por meio de lei estadual. 
 Assim, parte da doutrina argumenta que não seriam os Municípios, na realidade, 
componentes da entidade federativas, mas meras divisões políticas dos Estados-membros. 
Esse, porém, não foi o posicionamento que prevaleceu. A doutrina majoritária entendeu que, 
com a Constituição de 1988, o Município passou a ser componente da entidade federativa. É 
válido anotar a explicação de Hely Lopes Meirelles: “dessa posição singular do nosso 
Município é que resulta sua autonomia político-administrativa, diversamente do que ocorre 
nas demais Federações, em que os Municípios são circunscrições territoriais meramente 
administrativas” (apud PEREIRA, 2010, p. 146). 
 Na militância pelo reconhecimento do Município como ente federado, Fernanda Dias 
Menezes de Almeida (2007) aponta que historicamente o federalismo brasileiro desenvolveu-
se em três planos e a Constituição de 1988 apenas reconheceu essa situação de fato. 
 Dessa forma, o Município está, pelo menos teoricamente, dotado das seguintes 
capacidades: auto-organização, autoadministração, autogoverno. Contudo, questionamos 
fortemente se a maioria dos Municípios brasileiros tem capacidade de autoadministração para 
tanto, visto seus parcos recursos financeiros próprios e o déficit técnico que se abate sobre 
eles. 
 Muito embora o próximo capítulo seja dedicado a destrinchar a repartição de 
competências materiais e a distribuição orçamentárias na Constituição de 1988, cabem aqui 
algumas ponderações a respeito. 
 Como explicado anteriormente, um grande desejo por equilíbrio federativo permeou a 
Constituinte de 1987 e a sociedade em geral como resposta ao gigantismo da União 
promovido pelas medidas centralizadoras do governo militar. Porém, 
 
para que o objetivo de fortalecer a autonomia estadual pudesse ser alcançado e a 
correção às distrações que corromperam o federalismo durante décadas fosse 
efetuada, seria preciso, com a nova Constituição a ser promulgada, alterar grande 
parte do sistema constitucional de repartição de competências. (PEREIRA, 2010, p. 
147/148) 
 
 Contudo, as marcas deixadas no pensamento dos constituintes e na estrutura 
organizacional do país por anos de centralização e o desenvolvimento global do Estado Social 
impediam uma descentralização total ou mesmo o retorno abrupto ao federalismo dual. Dessa 
forma, optou-se pelo aumento das competências concorrentes, tanto no âmbito material como 
34 
 
 
no legislativo, promovendo uma descentralização gradual. (PEREIRA, 2010, p. 148) Pode-se 
dizer que houve manutenção do federalismo cooperativo e que, a partir de meados da década 
de 1990, esse modelo recebeu nova injeção de ânimo. 
 Tal foi feito através da mistura dos sistemas horizontal e vertical de atribuição de 
competências e da adoção de mecanismos do federalismo cooperativo, tais como os convênios 
entre os entes federados. 
 No próximo capítulo, analisaremos a repartição de competências e a distribuição 
orçamentária no Texto Maior de 1988 de forma a aprofundara reflexão quanto à realidade do 
federalismo brasileiro. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
35 
 
 
CAPÍTULO 2 – REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE 
COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 
 
 Para que possamos nos aproximar do título-tema do trabalho Competência material, 
distribuição orçamentária e seu relacionamento com o acesso à educação básica entendemos 
ser necessário o estudo do panorama da repartição de competências: as técnicas mais 
importantes, o caminho percorrido ao longo da história republicana do Brasil e, por fim, o 
atual quadro de repartição de competências, com enfoque nas competências materiais. 
 
2.1 Repartição de Competências
4
 
 
 A priori, é preciso que delimitemos o que se entende por competência enquanto objeto 
desse estudo. Nesse contexto, competência pode ser definida como capacidade de atuação 
legitimamente conferida ao ente federado, representando para esse um poder e também um 
dever. 
 A repartição constitucional de competências é um dos aspectos fundamentais do 
Estado Federal, elencada entre as características que traçam os elementos basilares para o 
reconhecimento da forma federativa de um Estado. Essa repartição é responsável por dar 
conteúdo à descentralização da organização estatal, representando, em conjunto com a 
repartição de rendas, a essência da Federação. 
 Sua manifesta necessidade decorre do aspecto fundante da Federação: a existência de, 
no mínimo, “dois níveis de estatalidade, de dois centros de poder – um poder central e 
poderes periféricos -, que devem funcionar autônoma e concomitantemente” (ALMEIDA, 
1991, p. 22). Assim, para que o Estado funcione de forma eficiente faz-se imprescindível sua 
organização através da repartição de competências. 
 Além disso, sua existência é essencial para a harmonia do relacionamento entre União, 
Estados-membros e, no caso brasileiro, Municípios, uma vez que se não houvesse delimitação 
clara das atribuições de cada ente, inevitáveis seriam os conflitos em suas atuações. 
 
2.1.1 Técnicas de Repartição de Competências 
 
 
4
 Vide tópico 1.2.1.1 
36 
 
 
 Os poderes dos entes federados podem ser enumerados, remanescentes e/ou 
concorrentes. As técnicas de repartição de competências surgidas e testadas no modelo 
federativo são, basicamente, combinações variadas entre esses poderes. 
 O modelo clássico de federalismo, também conhecido como federalismo dual, 
originado nos Estados Unidos da América e adotado na primeira Constituição republicana 
brasileira (1891), utiliza-se da técnica de enumerar, especificar os poderes da União, deixando 
para os Estados-membros todas as demais competências não atribuídas à autoridade federal 
e/ou vedadas expressamente às autoridades estaduais. A essa técnica, baseada em 
competências enumeradas e remanescentes, deu-se o nome de repartição horizontal de 
competências. 
 Fernanda Dias Menezes de Almeida (2007, p. 32) explica que a ideia fundamental da 
repartição horizontal de competências e que permeia o federalismo dual é a criação de áreas 
de atuação próprias a cada um dos entes federativos. Tais áreas abarcariam determinadas 
matérias em sua completude (do geral ao específico) e seriam privativas a determinado ente, 
com absoluta exclusão da participação de qualquer outro. 
 A enumeração dos poderes da União no texto constitucional pode, entretanto, não ser 
suficientemente ampla ou segura. Segundo Almeida (2007), mesmo nos Estados Unidos, 
houve a introdução de uma “cláusula das competências implícitas da União” que determinava 
a competência do Congresso nacional para “elaborar todas as leis necessárias ao exercício dos 
poderes especificados e dos demais que a Constituição confere ao Governo dos Estados 
Unidos ou a seus Departamentos ou funcionários” (I, 8, 18) (grifos nossos). 
 Interessante observar que esta cláusula de “competências implícitas” foi alvo de 
grandes objeções no processo de formação da federação estadunidense. O livro O federalista 
(1993), que reúne cartas publicadas por Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, sob 
o codinome Publius, em defesa da adoção da forma federativa e da ratificação da Constituição 
proposta pelo Congresso da Filadélfia (1787), traz na carta nº 33 resposta às polêmicas 
suscitadas por este artigo. Nesta, Publius alega não haver sentido na resistência ao poder do 
Congresso Nacional de legislar sobre tudo o que for necessário e adequado ao exercício do 
poder, pois tal cláusula seria tautológica, desdobrando, apenas os significados e atribuições do 
Poder legislativo. 
 Assim, o legislador estadunidense buscou resguardar poderes suficientes para 
desenvolver as competências explícitas no Texto Constitucional e lidar com situações não 
previstas originalmente. Desse modo, concede à Carta a abertura necessária para que não 
fique obsoleta com o passar do tempo. 
37 
 
 
 No que tange às competências estaduais, a Constituição estadunidense originalmente 
não as previa em seu texto, a ideia de competências residuais era implícita ao sistema. 
Entretanto, após alguns anos, a Décima Emenda explicitou tal entendimento dispondo que “os 
poderes não delegados aos Estados Unidos pela Constituição, nem por ela negados aos 
Estados, são reservados aos Estados ou ao povo”. 
 O modelo clássico foi adotado por inúmeras nações, tais como se vê nas Constituições: 
Argentina (1853), Venezuelana (1961), Mexicana (1917), Suíça (1874), União Soviética 
(1977), Brasileira (1891). Essas adoções acarretaram, como já era esperado, certas 
modificações e adaptações do modelo importado à realidade social e histórica de seus países. 
Alguns exemplos de mudanças apontados por Almeida (2007) são: a possibilidade de 
atribuição pelo Congresso aos Estados determinadas matérias da competência da União 
(Venezuela), serem enumeradas as competências dos Estados e remanescentes as da União 
(Canadá). 
 Interessante observação feita pela emérita professora no sentido de que, apesar de sua 
origem remontar a uma nação com o poder historicamente descentralizado (Estados Unidos), 
a técnica de repartição horizontal de competências deu ensejo a um inesperado aumento dos 
poderes da União. Esses não foram contidos pela simples enumeração em um rol pré-definido. 
Nos Estados Unidos da América, por exemplo, a Suprema Corte foi responsável por uma 
interpretação extensiva dos poderes da União com base na cláusula de competências 
implícitas mencionada acima. 
 Por fim, “assistiu-se, antes, à ampliação dos poderes enumerados da União que, aos 
poucos, foi avançando na esfera da matéria determinada dos poderes residuais, sem que os 
Estados absorvessem novas competências” (ALMEIDA, 2007, p. 34). Assim, ao longo dos 
anos, o federalismo viu-se por diversas vezes desviado de seus pilares fundamentais. 
 Somam-se a esses desvios inúmeras situações de crise social
5
 que trazem a 
necessidade de reorganizar a federação, promovendo maior intervenção do Estado na 
economia e na sociedade. A filosofia do laissez faire e o Estado Liberal são substituídos pela 
política intervencionista do Estado Social. 
 Diante desse novo quadro, o federalismo e suas técnicas de repartição de competências 
são repensados. Começa-se a explorar possibilidades de conjugação de competências 
concorrentes com o modelo clássico (federalismo dual, envolvendo competências enumeradas 
e remanescentes). 
 
5
 Um dos maiores exemplos de crise social foi a que se abateu no mundo ocidental após a Crise de 1929, como 
exposto nos itens 1.3.1 e 1.3.2, supramencionados. 
38 
 
 
 O federalismo cooperativo, que visa a “atuação coordenada dos entes federativos”, 
instrumentaliza-se a priori pela instituição de competências concorrentes através da 
repartição vertical de poderes (ALMEIDA, 2007, p. 34). 
 Essa técnica consiste nadivisão de determina matéria em diversos níveis de 
profundidade, atribuindo cada nível a um ente federativo. Assim, uma mesma matéria será de 
competência concorrente de mais de um ente, porém, cada um terá atribuições diferentes dada 
a diferença do nível em que a atuação ocorrerá (estabelecimentos de normas gerais ou 
particulares, por exemplo). 
 É na Constituição de Weimer de 1919 que se encontra o primeiro exemplo de regras 
disciplinadoras do modo pelo qual a atuação concorrente entre União e Estados se daria. 
Contudo, Almeida (2007) afirma que o modelo de repartição de competências apresentado por 
este Texto Constitucional não representou avanço na descentralização de poderes. Era visível 
o embate entre duas necessidades: a de fortalecer a unidade do Reich (que compararemos à 
União) e a de assegurar autonomia aos Länder (que compararemos aos Estados-membro). Na 
tentativa de conciliar tendências aparentemente opostas, chegou-se a uma fórmula na qual os 
poderes do Reich eram tão extensos quanto era possível que o fossem sem que os Länder 
perdessem razão de ser. 
 Esta solução, apesar de inovadora no que tange à quebra do exclusivismo de 
determinadas matérias federais e ao estabelecimento de um sistema de comunicação entre as 
atuações de “União” e “Estados-membro” (matérias de competência comum), pode ser 
caracterizada como preparatória para um Estado Unitário. 
 Merece destaque a Constituição Indiana (1950) por trazer à baila técnica inovadora de 
repartição de competências. Seu texto traz três listas de competências: a primeira dispõe sobre 
a competência exclusiva da União (contem 97 matérias), a segunda relaciona 66 matérias de 
competência exclusiva dos Estados e a terceira arrola 47 matérias de competência 
concorrente. A União tem competência residual. E, em caso de conflito na legislação 
concorrente, a lei federal prevalecerá, a não ser que o Presidente da República consinta a 
aplicação da legislação estadual. Percebe-se assim que a inovadora técnica indiana, a qual 
combina os três tipos de poderes dos entes federados (enumerados, remanescentes e 
concorrentes), privilegia a União. Essa situação funda-se “na necessidade de fortalecimento 
da unidade nacional sentida no momento da independência” (ALMEIDA, 2007, p. 37). 
 Nesse breve estudo acerca das técnicas de repartição de competências, não se pode 
deixar de citar o modelo introduzido pela Constituição da República Federal da Alemanha 
39 
 
 
(1949). Além de inovar nas possibilidades de combinação de poderes, a técnica alemã traz em 
seu bojo fórmula mais descentralizadora do que as vistas até o presente momento. 
 Seu texto traz duas regras-guia para todo o relacionamento entre os entes federados: a 
primeira determina que, salvo disposição constitucional em contrário, o exercício do poder 
público e o cumprimento das funções públicas competem aos Estados; já a segunda estabelece 
que o direito federal prevaleça sobre o estadual. 
 Prevê que, além dos poderes estaduais concorrentes, os Estados tem competência 
legislativa residual e poderão legislar sobre matéria exclusiva da “União” 
6
 se e à medida que 
forem expressamente autorizados por lei federal. No que tange à legislação concorrente (que 
contempla 24 itens), cabe aos Estados legislar, desde que a União não o faça. A faculdade 
legislativa dessa, por sua vez, condiciona-se à necessidade de regulamentação por lei federal 
(o assunto não puder ser bem regulamentado pelos Estados, gerar conflito de interesses entre 
diversos Estados, demandar unidade jurídica ou econômica, etc). Ademais, a União, além das 
competências enumeradas (que se reúnem em 11 itens), tem o direito de editar normas gerais 
sobre determinadas matérias. 
 Dessa descrição conclui-se que a técnica adotada pela República Alemã proporciona 
maior participação dos Estados-membros. Ressalta-se também que este documento buscou 
regular a interação entre os entes federados também na execução das leis federais e estaduais, 
trazendo as possibilidades de os Estados terem competências materiais referentes a 
competências legislativas da União, de colaboração desta em tarefas estaduais importantes 
para a coletividade e de cooperação entre os entes, através de convênios, para o planejamento 
do ensino e da investigação científica. 
 Dignas de nota são as observações feitas pelo Departamento de Imprensa e Informação 
do Governo Federal acerca desse Texto Constitucional: 
 
A vantagem desta descentralização das tarefas públicas é que em geral as decisões 
são tomadas ali onde seus efeitos podem ser melhor apreciados. A “proximidade ao 
cidadão” da administração pública leva a uma justiça objetiva maior em cada caso e 
uma consideração mais intensa das características regionais e locais. 
 
 Acreditamos serem essas as principais técnicas de repartição de competências 
utilizadas em Estados Modernos Constitucionais, ressalvando que cada ordenamento traz suas 
peculiaridades ao definir como os poderes dos entes federados serão combinados. 
 
6
 As menções à Constituição da República da Alemanha trazem a palavra Federação e não União, optamos, 
porém, pela utilização dessa última de forma a facilitar para o leitor a comparação entre os diversos modelos 
apresentados e o modelo brasileiro. 
40 
 
 
 
2.1.2 A Repartição de Competências nas Constituições Brasileiras 
 
 A análise da repartição de competências nas Constituições brasileiras se dará a partir 
da Constituição de 1891, que inaugurou a República e marcou a adoção da forma federativa 
pelo Estado brasileiro. Como já explicado anteriormente
7
, a primeira Carta constitucional 
republicana, foi, entre os Textos brasileiros, a mais fiel ao modelo federalista clássico. 
 Trouxe em seu texto a combinação entre competências enumeradas da União
8
 e 
competências remanescentes dos Estados-membros
9
. Esse sistema de enumerar os poderes da 
União e determinar os poderes estaduais como residuais repetiu-se em todas as Constituições 
brasileiras desde então, porém, a partir de 1934, houve a inclusão de competências 
concorrentes. 
 
7
 Vide tópico 1.3.1 
8
 Art 34 - Compete privativamente ao Congresso Nacional: 1º) orçar a receita, fixar a despesa federal 
anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro; 2º) autorizar o Poder Executivo a 
contrair empréstimos a fazer operações de crédito; 3º) legislar sobre a dívida pública e estabelecer os meios para 
o seu pagamento; 4º) regular a arrecadação e a distribuição das rendas federais; 5º) regular o comércio 
internacional, bem como o dos Estados entre si e com o Distrito Federal, alfandegar portos, criar ou suprimir 
entrepostos; 6º) legislar sobre a navegação dos rios que banhem mais de um Estado, ou se estendam a territórios 
estrangeiros; 7º) determinar o peso, o valor, a inscrição, o tipo e a denominação das moedas; 8º) criar bancos de 
emissão, legislar sobre ela e tributá-la; 9º) fixar o padrão dos pesos e medidas; 10º) resolver definitivamente 
sobre os limites dos Estados entre si, os do Distrito Federal e os do território nacional com as nações limítrofes; 
11º) autorizar o governo a declarar guerra, se não tiver lugar ou malograr-se o recurso do arbitramento, e a fazer 
a paz; 12º)resolver definitivamente sobre os tratados e convenções com as nações estrangeiras; 13º) mudar a 
capital da União; 14º) conceder subsídios aos Estados na hipótese do art. 5º; 15º) legislar sobre o serviço dos 
correios e telégrafos federais; 16º) adotar o regime conveniente à segurança das fronteiras; 17º) fixar anualmente 
as forças de terra e mar; 18º) legislar sobre a organização do Exército e da Armada; 19º) conceder ou negar 
passagens a forças estrangeiras pelo território do País, para operações militares; 20º) mobilizar e utilizar a guarda 
nacional ou milícia cívica,nos casos previstos pela Constituição; 21º) declarar em estado de sítio um ou mais 
pontos do território nacional, na emergência de agressão por forças estrangeiras ou de comoção interna, e 
aprovar ou suspender o sítio que houver sido declarado pelo Poder Executivo, ou seus agentes responsáveis, na 
ausência do Congresso; 22º) regular as condições e o processo da eleição para os cargos federais, em todo o Pais; 
3º) legislar sobre o direito civil, comercial e criminal da República e o processual da Justiça Federal; 24º) 
estabelecer leis uniformes sobre a naturalização; 25º) criar e suprimir empregos públicos federais, fixar-lhes as 
atribuições, estipular-lhes os vencimentos; 26º) organizar a Justiça Federal, nos termos dos arts. 55 e seguintes 
da Seção III; 27º) conceder anistia; 28º) comutar e perdoar as penas impostas, por crimes de responsabilidade, 
aos funcionários federais; 29º) legislar sobre terras e minas de propriedade da União; 30º) legislar sobre a 
organização municipal do Distrito Federal bem como sobre a polícia, o ensino superior e os demais serviços que 
na capital forem reservados para o Governo da União; 31º) submeter à legislação especial os pontos do território 
da República necessários para a fundação de arsenais ou outros estabelecimentos e instituições de conveniência 
federal; 32º) regular os casos de extradição entre os Estados; 33º) decretar as leis e resoluções necessárias ao 
exercício dos poderes que pertencem à União; 34º) decretar as leis orgânicas para a execução completa da 
Constituição; 35º) prorrogar e adiar suas sessões. 
 
9
Art. 65 - É facultado aos Estados: 2º) em geral, todo e qualquer poder ou direito, que lhes não for negado por 
cláusula expressa ou implicitamente contida nas cláusulas expressas da Constituição. 
 
41 
 
 
 Em análise comparativa entre o conteúdo do art. 34 da Constituição de 1891 e a 
Constituição estadunidense, ressalta-se a semelhança entre o item 33 daquele artigo e a 
cláusula de competências implícitas da União presente nessa. 
 Pode-se apontar o esboço de delimitação de competência concorrente no que se refere 
ao poder de União e Estados legislarem sobre viação férrea e navegação interior, nos termos 
em que esse direito fosse regulado por lei federal
10
. 
 O Texto Maior de 1934, por sua vez, foi influenciado por outras fontes além da 
Constituição estadunidense. Almeida (2007, p. 40) afirma que o modelo de Estado Social e a 
Constituição de Weimer (1919) tiveram impacto decisivo na Carta de 1934, inspirando seu 
esquema de repartição de competências, especialmente no que tange à “adoção da 
competência concorrente não cumulativa, em que se confere à União a fixação de normas 
gerais sobre certas matérias e aos Estados a legislação complementar nessas mesmas 
matérias”. 
 O esquema apresentado pela Constituição de 1934 consiste em, além de delimitar a 
competência privativa da União
11
 e as competências enumerada e residual dos Estados
12
, 
 
10
 Art. 13 - O direito da União e dos Estados de legislarem sobre a viação férrea e navegação interior será 
regulado por lei federal. 
 
11
Art. 5º - Compete privativamente à União: I - manter relações com os Estados estrangeiros, nomear os 
membros do corpo diplomático e consular, e celebrar tratados e convenções internacionais; II - conceder ou 
negar passagem a forças estrangeiras pelo território nacional; III - declarar a guerra e fazer a paz; IV - resolver 
definitivamente sobre os limites do território nacional; V - organizar a defesa externa, a polícia e segurança das 
fronteiras e as forças armadas; VI - autorizar a produção e fiscalizar o comércio de material de guerra de 
qualquer natureza; VIl - manter o serviço de correios; VIII - explorar ou dar em concessão os serviços de 
telégrafos, radiocomunicação e navegação aérea, inclusive as instalações de pouso, bem como as vias-férreas que 
liguem diretamente portos marítimos a fronteiras nacionais, ou transponham os limites de um Estado; IX - 
estabelecer o plano nacional de viação férrea e o de estradas de rodagem, e regulamentar o tráfego rodoviário 
interestadual; X - criar e manter alfândegas e entrepostos; XI - prover aos serviços da polícia marítima e 
portuária, sem prejuízo dos serviços policiais dos Estados; XII - fixar o sistema monetário, cunhar e emitir 
moeda, instituir banco de emissão; XIII - fiscalizar as operações de bancos, seguros e caixas econômicas 
particulares; XIV - traçar as diretrizes da educação nacional; XV - organizar defesa permanente contra os efeitos 
da seca nos Estados do Norte; XVI - organizar a administração dos Territórios e do Distrito Federal, e os 
serviços neles reservados à União; XVII - fazer o recenseamento geral da população; XVIII - conceder anistia; 
XIX - legislar sobre: a) direito penal, comercial, civil, aéreo e processual, registros públicos e juntas comerciais; 
b) divisão judiciária da União, do Distrito Federal e dos Territórios e organização dos Juízos e Tribunais 
respectivos; c) normas fundamentais do direito rural, do regime penitenciário, da arbitragem comercial, da 
assistência social, da assistência judiciária e das estatísticas de interesse coletivo; d) desapropriações, requisições 
civis e militares em tempo de guerra; e) regime de portos e navegação de cabotagem, assegurada a exclusividade 
desta, quanto a mercadorias, aos navios nacionais; f) matéria eleitoral da União, dos Estados e dos Municípios, 
inclusive alistamento, processo das eleições, apuração, recursos, proclamação dos eleitos e expedição de 
diplomas; g) naturalização, entrada e expulsão de estrangeiros, extradição; emigração e imigração, que deverá 
ser regulada e orientada, podendo ser proibida totalmente, ou em razão da procedência; h) sistema de medidas; i) 
comércio exterior e interestadual, instituições de crédito; câmbio e transferência de valores para fora do País; 
normas gerais sobre o trabalho, a produção e o consumo, podendo estabelecer limitações exigidas pelo bem 
público; j) bens do domínio federal, riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, 
florestas, caça e pesca e a sua exploração; k) condições de capacidade para o exercício de profissões liberais e 
técnico-científicas assim como do jornalismo; l) organização, instrução, justiça e garantias das forças policiais 
42 
 
 
estabelecer uma esfera de competências legislativas concorrentes
13
 em que se possibilitava o 
“desdobramento, pelos Estados, de normas gerais editadas pela União” (ALMEIDA, 2007, p. 
40). O sistema de repartição de competências de 1934 incluía em seu rol competências 
materiais comuns entre União e Estados
14
. Quanto aos Municípios, nesse Texto assim como 
na Constituição anterior, era lhes assegurada autonomia em tudo que se referisse ao seu 
peculiar interesse. 
 Desde então, as Constituições brasileiras continuaram a utilizar-se dessa técnica que 
combina competências enumeradas, remanescentes e concorrentes. 
 O Texto de 1937 enumerou as competências materiais e legislativas privativas da 
União
15
 e trouxe, como novidade, a possibilidade de delegação, por meio de lei federal, da 
 
dos Estados e condições gerais da sua utilização em caso de mobilização ou de guerra; m) incorporação dos 
silvícolas à comunhão nacional. 
 
12
Art. 7º - Compete privativamente aos Estados: I - decretar a Constituição e as leis por que se devam reger, 
respeitados os seguintes princípios: a) forma republicana representativa; b) independência e coordenação de 
poderes; c) temporariedade das funções eletivas, limitada aos mesmos prazos dos cargos federais 
correspondentes, e proibida a reeleição de Governadores e Prefeitos para o período imediato; d) autonomia dos