Guia de Urbanismo Social_2023

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LA BORATÓRIO ARQ.FUTURO DE CIDADES DO INSPER
GUIA DE URBANISMO 
SOCIAL
LA BORATÓRIO ARQ.FUTURO DE CIDADES DO INSPER
SÃO PAULO 2023
GUIA DE URBANISMO 
SOCIAL
Correalização: 
Núcleo de Urbanismo Social do Laboratório Arq.Futuro de 
Cidades do Insper e Diagonal
Organização: 
Carlos Leite, coordenador do Núcleo de Urbanismo Social
V
LA BORATÓRIO ARQ.FUTURO DE CIDADES DO INSPER
O que é o Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper 
Resultado de uma parceria firmada em 2019 entre o Insper — Insti-
tuto de Ensino e Pesquisa e a plataforma Arq.Futuro, o Laboratório 
tem na interdisciplinaridade e na inovação, a orientação para o 
ensino e a pesquisa sobre a cidade, com a missão de contribuir 
para o impacto real na vida das populações urbanas.
Por que um “Laboratório de Cidades”?
As abordagens tradicionais do urbanismo já não são capazes de 
equacionar os complexos desafios enfrentados pelas cidades 
contemporâneas. Com o extraordinário aumento da disponibilidade 
de dados georreferenciados e a evolução de métodos analíticos, a 
pesquisa interdisciplinar sobre os conglomerados urbanos avançou 
muito em diversos países.
No Brasil, entretanto, constata-se uma carência de práticas inovado-
ras na gestão das cidades e uma escassez de avaliação de impacto 
sobre a eficácia das políticas públicas para a sua transformação. 
O Laboratório Arq.Futuro de Cidades tem como objetivo enfrentar 
esses desafios, integrando-se a uma escola de negócios que é 
referência nas suas atividades acadêmicas de pesquisa e ensino.
Como funciona o Laboratório?
Estruturado em núcleos, o Laboratório Arq.Futuro de Cidades do 
Insper se integra aos programas educacionais e centros de pes-
quisa existentes na instituição de modo transversal, oferecendo 
grande liberdade para a reflexão e o estabelecimento de múltiplas 
associações e criando um ambiente particularmente propício ao 
aprendizado, à pesquisa e à inovação.
A proposta é que o conhecimento sobre cidades seja compreendido 
não como uma especialização e sim como um campo de atuação 
no qual profissionais de diversas disciplinas aplicam seus conhe-
cimentos e ferramentas.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Guia de urbanismo social (livro eletrônico) / 
organização Calos Leite. --1. ed.-- São Paulo: BEI Editoal: 
Núcleo de Urbanismo Social do Laboratório Arq.Futuro de 
Cidades do Insper e Diagonal, 2023. PDF.
Vários colaboradores.
ISBN 978-65-86205-34-3
1. Arquitetura — Aspectos sociais 2. Arquitetura sustentável — 
Aspectos ambientais 3. Cidades — Aspectos sociais 
4. Paisagismo 5. Planejamento urbano 6. Políticas públicas I. 
Leite, Carlos.
23-146825 CDD - 711
Índice para catálogo sistemático:
1. Urbanismo social 711
Aline Graziele Benitez - Bibliotecária - CRB-1/3129
VI VII
UMA CONTRIBUIÇÃO EM FAVOR DE 
CIDADES DESENVOLVIDAS, JUSTAS, 
INCLUSIVAS E SUSTENTÁVEIS
As cidades — a maior invenção da espécie humana, como atesta o 
economista norte-americano Edward Glaeser — vivem, atualmente, 
um desconcertante paradoxo. Enquanto no Norte Global, sobretudo, 
elas vêm ganhando “inteligência”, explorando o uso de tecnologias 
e desenvolvendo práticas de sustentabilidade para melhorar o seu 
funcionamento e a qualidade de vida dos cidadãos, no Sul Global 
os direitos mais básicos seguem distantes da maioria da população. 
Superar essa vergonhosa contradição, que a pandemia de covid-19 
apenas escancarou aos olhos do planeta, é mais que um desafio 
para a sociedade contemporânea: é um dever moral. Dentre as 
ferramentas disponíveis para realizar essa complexa e incontornável 
tarefa, o urbanismo social tem se revelado uma das mais eficazes. A 
estratégia, que teve como uma das referências o projeto Favela-Bairro, 
do Rio de Janeiro, consagrou-se mundo afora a partir de Medellín. 
Nos anos 1990, a metrópole colombiana chegou a ser a mais violenta 
da Terra. Graças ao urbanismo social — cujo propósito é, por meio da 
inclusão cidadã, promover uma transformação real nas comunidades 
pobres —, em 2013 ela foi considerada a mais inovadora do globo.
Sendo um país que tem cerca de 85% dos seus habitantes morando 
em cidades, e quase um quarto deles em situação de pobreza, o Brasil 
precisa cada vez mais do urbanismo social (e, de fato, já o adotou, 
com êxito, em algumas localidades). Daí a pertinência e a importância 
de uma obra como esta que o Laboratório Arq.Futuro de Cidades do 
Insper traz agora ao público, em uma correalização com a empresa 
Diagonal. Trata-se do primeiro livro do gênero nessa área lançado no 
país. Sua ambição é falar de perto a todos os agentes envolvidos nas 
questões das populações periféricas brasileiras, fornecendo-lhes 
conhecimento teórico e indicações de práticas bem-sucedidas para 
ajudá-los a superar as dificuldades que assolam tais territórios.
_APRESENTAÇÕESA Diagonal é uma consultoria pioneira em Gestão Social, que apoia 
empresas, organizações e governos a elevarem seu padrão ESG 
(governança ambiental, social e corporativa) e a gerarem impacto 
socioambiental positivo para a sociedade. 
Ao longo da sua trajetória, executou ações em mais de 22 países 
e mil municípios brasileiros, e sua atuação integrada, humanizada 
e disruptiva foi um marco para a gestão social do Brasil, tendo 
influenciado a evolução de políticas públicas voltadas ao trabalho 
social, ao relacionamento e ao diálogo com as comunidades.
As bases metodológicas de sua atuação partem do princípio de 
que todos os problemas são integrados, simultâneos, sistêmicos e 
interdependentes; além da certeza de que para propor soluções para 
os problemas complexos dos territórios e de suas comunidades, é 
necessária uma abordagem integrada e que leve em consideração 
diferentes perspectivas e olhares.
O território é visto como a base do trabalho, porém, para conhecê-lo 
profundamente, a Diagonal compreende-o como matriz da vida 
social, econômica e política de cada comunidade em que atua. E, 
para isso, combina conhecimento interdisciplinar às tecnologias 
sociais e digitais, tendo como premissas a participação, a cocriação 
e o diálogo social, pois acredita que só é possível traçar planos 
estratégicos que incorporam ações realmente sustentáveis por 
meio da escuta ativa, do acolhimento e da cooperação. 
O trabalho participativo constrói as soluções com a população e 
não apenas para ela, favorecendo o desenvolvimento sustentável e 
estabelecendo uma relação mais humana, justa e duradoura entre 
as pessoas e seus territórios.
VIII IX
O presente Guia, que inaugura a nossa “Coleção Urbana”, é outra 
iniciativa pioneira do Laboratório, que, em 2020, criou o primeiro 
curso de pós-graduação lato sensu em urbanismo social do Brasil, 
já em sua terceira turma. 
Ambos, obra e curso, têm em sua organização o Núcleo de Urbanis-
mo Social do Laboratório, cuja missão destaca a qualificação dos 
territórios vulneráveis de modo propositivo, com vistas à promoção 
de cidades desenvolvidas, justas, inclusivas e sustentáveis.
A solução dos problemas das populações urbanas passa necessa-
riamente pela gestão compartilhada. É preciso não só “enxergar” 
as comunidades invisibilizadas como também “ouvi-las”. Esse 
processo de escuta está na raiz do urbanismo social cujas diretrizes 
o Laboratório anseia contribuir para difundir e consolidar no país. 
Por um motivo simples: é o caminho mais robusto, solidário, ético 
e curto para que todos os brasileiros possam realmente, um dia, 
considerar as cidades como a maior invenção humana.
PELA TRANSFORMAÇÃO PREMENTE DA REALIDADE 
SOCIOAMBIENTAL DE UMA IMENSA PARCELA DA 
POPULAÇÃO DO PAÍS
É com grande satisfação que vemos a consolidação deste Guia 
de Urbanismo Social e sua disponibilização abrangente a fim de 
que possa se constituir em mais um subsídio ao planejamento de 
intervenções em assentamentos precários e bairros marcados por 
altos índices de vulnerabilidade socioambiental. Neste trabalho,vários profissionais sintetizam suas experiências individuais e 
coletivas, elencando caminhos possíveis ante as dificuldades e 
potencialidades que se apresentam nas ações que visam diminuir 
diferenças históricas ou recentes de padrão de vida urbana nas 
periferias desassistidas das grandes cidades brasileiras.
A experiência da Diagonal, de mais de 32 anos de consultoria socio-
ambiental em planos e projetos de habitação de interesse social e de 
urbanização de áreas degradadas de diversos portes e matizes setoriais 
(habitação, saneamento, mobilidade e outros), aponta a importância 
do trabalho social junto às comunidades impactadas, com foco na 
organização e mobilização para uma participação social efetiva nos 
processos de intervenção que contemplem, para além das melhorias 
físicas urbanísticas, ações no âmbito das dimensões da sustentabili-
dade ambiental e do desenvolvimento local das comunidades. 
Tal processo de trabalho social estabelece uma aproximação dos 
agentes públicos com a comunidade, a partir da qual se evidencia 
como grande desafio a articulação das políticas sociais nesses 
territórios. Articular na ponta, no território, o que muitas vezes 
não está presente na estrutura central da gestão pública tem se 
mostrado uma difícil tarefa na condução das discussões acerca das 
demandas das comunidades envolvidas. Não se pode ignorar que 
as necessidades das comunidades exigem uma visão integrada da 
totalidade dos aspectos e problemas que afligem a vida de famílias 
em situação de vulnerabilidade que vão além das questões tratadas 
pela intervenção física e urbanística, reivindicando um arcabouço 
de políticas sociais — educação, saúde, trabalho e renda, cultura, 
esporte, assistência social, segurança e outras.
Tomas Alvim
Coordenador-Geral
Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper
X XI
A perspectiva do urbanismo social vem lançar luz sobre a importân-
cia do acolhimento das diversas necessidades sociais dos bairros. 
Realça a relevância de um planejamento territorial a partir de 
uma compreensão mais abrangente da questão social, buscando 
articular, no tempo, intervenções estruturantes com outras de ca-
ráter pontual, mas igualmente importantes para a melhoria da vida 
cotidiana desses bairros. Sua ênfase na implementação de planos 
locais integrados, a partir de processos de participação delibera-
tivos, também induz à necessidade de articulação desses planos 
locais com uma agenda de planejamento global do município para 
que não surjam descolados do orçamento geral da cidade. Nesse 
sentido, a experiência da Diagonal tem mostrado a importância de 
uma liderança capaz de articular políticas sociais, possibilitando 
resultados satisfatórios no atendimento holístico das demandas 
das comunidades vulneráveis.
Esses argumentos reforçam os princípios nos quais a Diagonal acre-
dita e que adota em sua atuação junto às prefeituras, governos esta-
duais e federal, empresas privadas e organismos multilaterais, tanto 
no Brasil quanto em outros países. Parte desse conteúdo compõe 
capítulos do presente Guia, trazendo aspectos de uma metodologia 
de abordagem muito similar e aderente ao que defende o urbanismo 
social: qual seja, colaborar para a busca de um planejamento urbano 
efetivo em áreas de vulnerabilidade, imprescindível para a redução 
das desigualdades socioambientais das cidades, propósito central 
que vem mobilizando toda a nossa trajetória.
Esperamos que a leitura deste Guia contribua para a transformação 
premente da realidade socioambiental de uma imensa parcela da 
população brasileira.
_PREFÁCIOS
O TERRITÓRIO IMPORTA: SUPERANDO AS 
DESIGUALDADES COM INTERSETORIALIDADE, 
CONTINUIDADE E PROTAGONISMO LOCAL
Perto do final deste primeiro quarto do século XXI, estamos viven-
ciando, enquanto humanidade, um conjunto de novas e velhas crises, 
uma das quais é o crescimento das desigualdades. O abismo que 
separa as condições de vida das camadas mais altas para as mais 
baixas da população só cresce em termos materiais e subjetivos, 
com a tecnologia e a ciência levando uns a experimentar arte, 
cultura e viagens por meio da realidade virtual, além da superação 
de doenças crônicas e sonhos de vida em outros planetas, enquanto 
outros ainda não dispõem de algo tão simples como um banheiro ou 
água corrente em suas casas. A intensidade dessas desigualdades 
tem se ampliado, bem como a velocidade com que crescem, de 
modo a ser possível imaginar um ponto de não retorno social, uma 
situação em que já não seremos capazes de conectar os mundos e 
construir uma sociedade efetivamente justa e inclusiva.
É urgente, portanto, repensar as formas como lidamos com o processo 
de desenvolvimento e, em particular, como construímos alternativas 
para a superação das vulnerabilidades na ponta mais frágil desse 
cenário. Infelizmente, estamos acostumados a buscar soluções rá-
pidas, setoriais e generalizáveis para um fenômeno que, na verdade, 
é complexo e específico. As famílias que se encontram em situação 
de vulnerabilidade vivenciam um conjunto de restrições materiais 
e de oportunidades que se articulam para dificultar as possíveis 
estratégias de saída. Não se trata apenas de uma questão de baixa 
renda. É a falta de renda em conjunto com a menor mobilidade, com 
educação e saúde de mais baixa qualidade, ausência de saneamento 
básico, pouca oferta de opções culturais e de entretenimento e mais 
um conjunto de condições que criam uma vulnerabilidade sistêmica. 
Ou seja, não é possível resolver a questão com ações e políticas 
setoriais e pontuais. É preciso abarcar esse conjunto de aspectos 
que condicionam a vida das pessoas em situação de vulnerabilidade.
Kátia Mello
Copresidente da Diagonal
XII XIII
Mas, ao mesmo tempo que essa multiplicidade de vulnerabilidades 
pode ser identificada, e de certa maneira, generalizada para diversos 
territórios, as soluções específicas que devem ser construídas não 
são genéricas. Elas devem levar em consideração as condições 
particulares de cada local e de cada família, com um olhar atento 
para o fato de que não é apenas de vulnerabilidades que essas pes-
soas se constituem. Cada uma delas, em seus bairros e territórios, 
desenvolve estratégias próprias de sobrevivência, bem como rotinas 
potentes de convívio e colaboração que constroem suas histórias de 
luta e superação dentro desse difícil contexto. As novas soluções de 
combate às desigualdades têm que considerar essa potência local 
como fonte propulsora do desenvolvimento territorial. É nas histórias 
específicas que está a chave de articulação dos aspectos mais ur-
gentes e que podem dar início a um ciclo positivo de superação das 
vulnerabilidades. Nesse sentido, o fortalecimento das organizações 
locais, com respeito e estrutura para a sua atuação, seria o modo 
de impulsionar projetos intersetoriais de transformação contínua e 
efetiva para os territórios.
Entendemos que esses são os grandes valores por trás do urbanismo 
social, conceito que este Guia nos convida a aprofundar. Para nós, 
falar em urbanismo social é reconhecer que os territórios urbanos 
são o lugar onde a vida efetivamente acontece e, que por isso, mes-
mo eles devem ser o motor da transformação social. Por meio dos 
territórios se constitui sentido de pertencimento, se compartilham 
anseios sociais, se constroem projetos concretos. 
A superação das desigualdades é urgente. A valorização dos territórios 
é um caminho estruturante para que possa ser efetiva. Esperamos 
que gestores e líderes sociais possam se inspirar nas reflexões aqui 
trazidas para que tenhamos cada vez mais ações promovendo a 
intersetorialidade, a continuidade de políticas e o protagonismo local.
Maria Alice Setubal
Presidente do Conselho Curador da Fundação Tide Setubal
Mariana Neubern de Souza Almeida
Diretora-executiva da Fundação Tide Setubal
URBANISMO SOCIAL: O GRANDE DESAFIO DO 
FUTURO DE NOSSAS CIDADES
Desde o início do século XX, as cidades latino-americanas, do 
norte do México até a Patagônia argentina, caracterizaram-sepela 
superurbanização. Ausentes do horizonte de políticas públicas 
territoriais, elas facilitaram décadas de ocupação irregular de suas 
periferias e, com isso, deram margem ao aumento da pobreza, da 
desigualdade social e da injustiça.
As cidades que se urbanizaram informalmente em decorrência de 
diversos fatores, como o êxodo rural em sua direção, a busca de 
oportunidades e, recentemente, em decorrência da migração de 
outros países por problemas políticos, assentaram-se em territórios 
sem capacidade de suporte (serviços públicos, ruas, equipamentos 
de qualidade e moradia digna).
Tais assentamentos, desconectados da cidade formal, distantes de 
sua dinâmica social e econômica, são hoje o grande problema de 
nossas urbes e o maior desafio a assumir nas próximas décadas. Por 
isso, é preciso construir políticas públicas que permitam a disponi-
bilização simultânea de todas as ferramentas de desenvolvimento, 
possibilitando identificar e enfrentar as carências presentes em 
bairros, favelas e outros conglomerados socialmente vulneráveis 
e, assim, pagar a dívida histórica que a cidade e a liderança insti-
tucional têm com os seus cidadãos e seus territórios.
A referida política pública, que para os fins deste texto denomi-
namos urbanismo social, é uma iniciativa que focaliza o cidadão 
como sujeito e a cidadania como coletivo e sociedade. A estratégia 
propõe um estudo tangível e imaterial do território e, com base 
nisso, a geração e formulação de programas e projetos de forma 
integral e urbanisticamente definidos como ações sistemáticas 
e não isoladas, com o objetivo de proporcionar o maior impacto 
possível na população e sua vinculação com a dinâmica da cidade 
formal, melhorando todos os indicadores de cobertura básica da 
vida urbana e, com ela, a qualidade de vida.
XIV
Na América Latina têm sido realizados programas específicos no 
âmbito do urbanismo social. As experiências de Projetos Urbanos 
Integrais (PUIs), como as desenvolvidas no Rio de Janeiro, caso do 
programa Favela-Bairro; modelos como o de Medellín; as iniciativas 
em Iztapalapa, no México, e as ações que vêm sendo realizadas no 
Recife (os Centros Comunitários da Paz — Compaz) e estão come-
çando na capital paulista são, entre outras, as apostas para assumir 
o desafio de transformar os territórios de maior vulnerabilidade. No 
entanto, de acordo com minha experiência em vários países, elas 
muitas vezes não constituem uma política pública integral; não 
representam uma decisão dos governantes das cidades.
Por fim, e enfatizando o título dado a esta breve apresentação, temos 
quatro desafios realmente importantes para o futuro. Primeiro, 
fazer prevalecer a diretriz política por meio da qual os governos 
entendam que muitos dos problemas dos referidos territórios vul-
neráveis existem devido à sua fragmentação em relação à cidade 
formal e à dívida social acumulada. Em segundo lugar, destacar a 
importância de estudar, compreender e atuar naquelas localidades 
em favor de seus habitantes para buscar soluções conjuntas, a 
fim de conseguir, mediante projetos enquadrados em uma política 
pública como o urbanismo social, implementar o PUI. Terceiro: 
dignificar o cidadão e, finalmente, dar o primeiro passo que nos 
leve, a todos, do medo à esperança.
Carlos Mario Rodriguez
Urbanista e professor do Instituto Tecnológico de Monterrey
_SUMÁRIO
_APRESENTAÇÕES 7
_PREFÁCIOS 11
SUMÁRIO EXECUTIVO 16
URBANISMO SOCIAL: CONCEITOS 32
PLANO DE AÇÃO LOCAL 66
DIMENSÃO GOVERNANÇA 80
DIMENSÃO TERRITORIAL 102
DIMENSÃO SUSTENTABILIDADE URBANA 152
DIMENSÃO SOCIOECONÔMICA E CULTURAL 190
TÓPICOS EM POLÍTICAS PÚBLICAS 210
TÓPICOS EM REGULAÇÃO URBANA 226
TÓPICOS EM FORMAS DE FINANCIAMENTO 240
TÓPICOS EM CIDADE E CRIANÇAS 254
TÓPICOS EM SAÚDE URBANA 272
TÓPICOS EM MULHERES E TERRITÓRIOS 284
TÓPICOS EM MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO 298
CASOS REFERENCIAIS 310
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12_
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Capítulo 01 : Sumário Executivo
17
Este Guia apresenta um “cardápio” amplo de tópicos e temas sobre 
a pauta do urbanismo social, aqui entendida e abordada de forma 
abrangente. Sabe-se que provavelmente nenhum caso referencial ou 
programa de urbanismo social contempla todos os itens apresentados 
nos quinze capítulos do livro. A ideia é oferecer às leitoras e aos leitores 
as diversas alternativas e oportunidades que possam ser utilizadas 
e que sirvam de referência tanto no conteúdo do capítulo específico 
como nas indicações apresentadas em “Para saber mais” — ou ainda 
nos casos referenciais citados em diferentes momentos da obra e 
analisados na parte final do trabalho, o Capítulo 15.
Conforme está explicado no Capítulo 2, o termo “urbanismo social” 
foi consagrado internacionalmente no início do século XXI com a 
experiência colombiana, em especial de Medellín. Assim, a referência 
primordial é essa; não por acaso, existem muitos artigos acadêmicos e 
livros sobre o urbanismo social de Medellín (vários, aliás, citados neste 
Guia). Isso não implica que o caso de Medellín não tenha limitações ou 
críticas, como também se aponta no mencionado capítulo. 
O caso de Medellín inclui alguns elementos que justificam a sua 
fama e referência como o grande modelo na América Latina de 
“urbanismo social”, trazendo, assim, os conceitos do que se entende 
por essa estratégia de atuação de modo amplo: (i) a continuidade do 
programa por quase quinze anos e várias gestões municipais; (ii) a 
efetivação de uma entidade pública empoderada que coordena as 
diversas políticas e ações públicas e as integra e territorializa nos PUIs 
(Projetos Urbanos Integrais), a EDU (Empresa de Desenvolvimento 
Urbano); (iii) a construção de modelos de governança compartilhada 
entre a gestão pública, a academia e, claro, com protagonismo da 
comunidade local; (iv) a efetiva implantação de ações, projetos e obras 
em diversos territórios, com destaque para a construção de grandes 
equipamentos públicos-âncora (bibliotecas-parque; UVA — Unidades 
de Vida Articulada e outros) com altíssima qualidade arquitetônica; 
(v) as entregas rápidas de espaços públicos de qualidade articulados 
com outros elementos do plano urbanístico e, em especial, com os 
O QUE É O GUIA? 
QUAL O OBJETIVO?1.1_
SUMÁRIO EXECUTIVO
1.1_ O que é o Guia? Qual o objetivo?
1.2_ A quem interessa? 
O público-alvo
1.3_ Como organizamos as 
dimensões do urbanismo social e o 
Guia?
1.4_ O contexto
1.5_ Onde encontrar mais 
informações?
1.6_ Quem contribuiu?
AUTORES
Núcleo de Urbanismo Social
01_
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
1918
sistemas de mobilidade urbana, tendo como destaque as estações do 
Metrocable (teleférico); (vi) a ênfase na redução da violência urbana, 
desde a seleção inicial dos territórios (sempre aqueles com índices 
de maior violência), passando pelas abordagens sociais e urbanas 
integradas às de cultura e educação como estratégia de ação (em 
contraposição à postura policial repressora). Vale lembrar ainda que 
o programa de urbanismo social iniciado em 2004 continha uma 
nova visão de cidade, em essência mais inclusiva socialmente, ou 
seja, tratava-se de um projeto amplo e abrangente, com estratégias 
gerais e integradas de transformação e não apenas de ações ou 
planos específicos para alguns territórios.
E o termo “urbanismo social”? De fato, popularizada desde o início 
do programa pelo prefeito Sergio Fajardo e sua equipe em Medellín 
(gestão 2003-7), a expressão adjetivou a palavra urbanismo, en-
fatizando sua demanda focada no impacto social, e o sucesso do 
programa a tornou um conceito com o qual se passou a trabalhar 
em diversas cidades da América Latina. Naturalmente, a expressão 
trouxe consigo esperadas polêmicas. Questiona-se por que agregar 
a palavra “social” se “todo urbanismo deva ser social”1. Para este 
Guia, justifica-se o uso da expressão sobretudo por se reconhecer 
na prática do urbanismo social trazido da experiência de Medellín um 
programa de urbanismo com algumasespecificidades. Obviamente, 
não se intenciona no Guia buscar rivalizar ou deixar de reconhecer 
a enorme importância e pioneirismo dos programas de urbanização 
de favelas que são anteriores, pioneiros e inspiraram o programa de 
Medellín e, sim, trabalhar no âmbito das especificidades dos projetos 
de urbanismo social, assim como apontar diversos elementos que 
são comuns às duas abordagens, as quais, portanto, não devem ser 
vistas como excludentes.
1 Ao avaliar as inúmeras ações e programas de urbanismo no mundo inteiro, ao 
longo da história, há que considerar, naturalmente, uma imensa pluralidade e di-
versidade de enfoques: desde as políticas e ações públicas promotoras de instru-
mentos urbanos e seus planos até inúmeros projetos e ações de caráter privado e 
imobiliário. Ou seja, existem “urbanismos” de caráter público e social, assim como há 
“urbanismos” não sociais que promovem exclusão. E, entre os dois extremos, exis-
tem inúmeros “urbanismos” com enfoques variados e mesclados. Vale aqui lembrar 
da expressão consagrada no Brasil, inclusive legalmente, do conceito e termo “ha-
bitação social”. Essa expressão diferencia e qualifica a palavra “habitação”, dando 
foco para aquela específica de interesse social.
Ainda no Capítulo 2, comenta-se sobre os tradicionais programas de 
urbanização de favelas, desenvolvidos no Brasil desde a década de 
1990, referenciando-se o pioneiro e premiado Favela-Bairro, que teve 
lugar no Rio de Janeiro, com o propósito de esclarecer as diferenças 
e as aproximações entre os dois conceitos. 
Nesse sentido, destaca-se que este não é um “guia de urbanização de 
favelas”, pois: (i) o urbanismo social apresenta algumas especificidades 
e diferenças e (ii) já existem diversos e ótimos livros, teses, artigos 
e manuais publicados no Brasil e América Latina a respeito daquele 
tema, seja via produção acadêmica consistente ou por intermédio de 
órgãos públicos e organizações multilaterais2 (apontam-se alguns 
desses trabalhos nos Capítulos 2 e 15).
As cidades sempre foram palco de disputas no uso do território, e nos 
países com imensas desigualdades sociais, como o Brasil, é nelas que 
os problemas se concretizam e quaisquer programas e ações no campo 
do urbanismo e afins se polemizam. Não se intenciona, no presente 
Guia, alimentar competição entre programas — cada qual tem o seu 
contexto histórico e local — e, sim, evidenciar suas especificidades, 
além, é claro, de apresentar nossas definições de urbanismo social.
Não existe um “modelo único” de urbanismo social; o que se tem são 
diversos processos e programas nos quais, em diferentes situações 
e contextos específicos, utilizam-se itens variados do “cardápio” do 
urbanismo social, mais completos ou parciais, mais ou menos dura-
douros, mais ousados ou restritos. E haverá ações e programas que 
serão nominados de urbanismo social, de modo polêmico. O que se 
procurou trazer no Guia foi aportar o referencial amplo de temas de 
urbanismo social e apresentar alguns casos concretos. Propõe-se aqui 
um aprendizado sobre os diversos temas, processos, estratégias e 
lições que tenham potencial de replicabilidade nas cidades brasileiras.
O objetivo final do urbanismo social é a promoção de melhores 
condições de vida à população que vive nas favelas por meio da qua-
lificação integrada dos territórios precários com base na governança 
2 BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento); Cities Alliance; Banco Mundial; 
CAF (Banco de Desenvolvimento da América Latina).
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
2120
A QUEM INTERESSA?
O PÚBLICO-ALVO1.2_
Como em todo guia, ou manual, procurou-se fazer deste um produto 
prático, de linguagem objetiva e acessível ao grande público, não 
especializado. O objetivo é que quem mais precise promover, de 
algum modo, práticas de urbanismo social nas diversas cidades 
do Brasil encontre aqui explicações, definições, conceitos, meto-
dologias e exemplos concretos.
Assim, os públicos-alvo do Guia são: (i) lideranças comunitárias 
e moradores das favelas das cidades brasileiras; (ii) gestores 
públicos; (iii) lideranças do terceiro setor; (iv) meio acadêmico e 
demais interessados em promover melhorias nos territórios e na 
vida dos moradores das favelas, por meio das diversas práticas de 
urbanismo social aqui apresentadas.
COMO ORGANIZAMOS AS 
DIMENSÕES DO URBANISMO 
SOCIAL E O GUIA?
1.3_
Por se tratar de objeto de estudo em área multi e interdisciplinar, 
organizou-se o presente Guia e seus diversos conteúdos em termos 
de dimensões e tópicos de atuação. Eles ajudam a visualizar como 
o programa está estruturado e permitem abordar cada aspecto em 
separado, sem prejuízo da proposta de integralidade das diversas 
ações. Tudo deve se conectar no território e no seu uso pela comu-
nidade. Assim, as dimensões e sua organização no Guia são estas:
INSTITUCIONAL E GOVERNANÇA 
A governança diz respeito aos espaços de tomada de decisão e aos 
atores (stakeholders) que participam desse processo em determinado 
território. Deve-se refletir sobre a forma de organização de tais atores, 
seja nos órgãos públicos — nas suas diversas escalas e setores de 
atuação —, privados ou nas entidades comunitárias, tendo em vista 
os objetivos do programa. Aspectos como transparência, participação 
 ▸ O Capítulo 4, 
principalmente, e 
também o 3 e o 5 
abordam aspectos 
dessa dimensão.
compartilhada entre a população local e a gestão pública, atuando 
de modo integrado e com continuidade dos programas. Trata-se de 
demanda social urgente no Brasil, pois estima-se que cerca de 17 
milhões de pessoas, 8% da população, residam em favelas3, e que 
o déficit habitacional no país seja de aproximadamente 5,8 milhões 
de moradias (18,5 milhões de pessoas)4.
Existem diversos termos para favelas no Brasil: comunidades, territó-
rios de vulnerabilidade social, territórios periféricos, bairros informais, 
assentamentos precários (usada pelos governos, assim como favelas), 
"áreas degradadas, ocupadas desordenadamente e sem infraestrutura", 
aglomerados subnormais (IBGE) e outros. Optou-se no Guia pela utilização 
do termo favela por ser o mais comumente utilizado e provavelmente o de 
maior aceitação pelas comunidades desses territórios. Obviamente não 
se deve impor ao termo nenhum tipo de significado pejorativo ou precon-
ceituoso, muito pelo contrário: trata-se, sobretudo, do reconhecimento do 
termo junto à sua população, com seus desafios e potencialidades, como 
se mostra ao longo do Guia.
O Guia tem como objetivos: 
 ▸ Apresentar um elenco de possíveis soluções e propostas, apren-
dizados e referências para a promoção do urbanismo social de 
modo amplo em nossas cidades; uma sistematização de conceitos, 
práticas e metodologias orientados para a replicabilidade;
 ▸ Servir de apoio técnico e instrumento de mobilização na imple-
mentação de programas de urbanismo social, especialmente junto 
às comunidades das favelas e suas potencialidades;
 ▸ Gerar impacto social pela divulgação e disseminação ampla e 
gratuita de conhecimentos em urbanismo social.
3 MEIRELLES, Renato; ATHAYDE, Celso. Um país chamado favela: a maior pesquisa 
já feita sobre a favela brasileira. São Paulo: Gente, 2014
4 Ver: O déficit habitacional no Brasil. Fundação João Pinheiro, 2019.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Instituto Locomotiva, 
2021. Educação, cultura, 
periferia e racismo: 
um levantamento do 
Instituto Locomotiva 
para a Central Única das 
Favelas.
 ▸ Fundação João 
Pinheiro, 2021. Déficit 
habitacional no Brasil.
https://fjp.mg.gov.br/deficit-habitacional-no-brasil-2016-2019
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/educacao-cultura-periferia-e-racismo/https://fjp.mg.gov.br/deficit-habitacional-no-brasil
https://fjp.mg.gov.br/deficit-habitacional-no-brasil
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
2322
 ▸ O Capítulo 5, 
sobretudo, e também o 3 
e o 15 abordam aspectos 
dessa dimensão.
 ▸ Contudo, o Capítulo 7, 
em especial, e também 
o 2, 4, 5, 8, 11, 13 e 15 
tratam dessa dimensão.
 ▸ O Capítulo 6, 
principalmente, e 
também o 5 abarcam 
aspectos dessa 
dimensão.
 ▸ O Capítulo 9, 
sobretudo, e também o 
10, abordam aspectos 
dessa dimensão.
 ▸ O Capítulo 10 aborda 
aspectos dessa 
dimensão.
social, capacidade de gerenciamento de processos e resultados devem 
ser considerados no desenho institucional, do mesmo modo que novas 
formas de governança compartilhada podem ser desenvolvidas.
TERRITORIAL
O ordenamento territorial implica a correlação entre um conjunto de 
políticas setoriais que se relacionam direta ou indiretamente com a 
política de desenvolvimento urbano a partir de diferentes escalas. 
Em linhas gerais, devem ser consideradas ações de um conjunto de 
políticas, programas, planos, ações e projetos relacionados aos seus 
diversos elementos: Sistema de Infraestrutura; Sistema de Transporte 
e Mobilidade; Sistema de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e Espaços 
Livres; Sistema de Equipamentos Urbanos e Sociais; Serviço de 
Moradia Social; Sistema de Proteção do Patrimônio Cultural, dentre 
outros. Tais sistemas podem ser entendidos como o hardware com o 
qual o programa deve dialogar, da mesma maneira que as dimensões 
de governança e participação social se refeririam ao software.
SOCIOECONÔMICA E CULTURAL
As dimensões socioeconômica e cultural dizem respeito ao conjunto 
de políticas públicas e recursos locais que tratam desses aspec-
tos em termos de desenvolvimento social, empreendedorismo, 
artes, hábitos e costumes presentes que atendem determinado 
território ou são produzidos pela comunidade da área em ques-
tão. Relacionam-se aos programas de tais políticas e, como eles, 
dialogam com os territórios quanto à abrangência, qualidade, 
prioridades e mecanismos de integração de serviços. Aqui também 
se apresentam as fundamentais ações que emergem nas diversas 
comunidades a partir de seus moradores, os diversos processos 
bottom-up, a potência das favelas. Essa temática está presente de 
modo transversal em diversos capítulos do livro.
SUSTENTABILIDADE URBANA
As dimensões ambiental e de sustentabilidade abordam a melhoria 
do padrão de vida em todos os espaços da cidade por meio de uma 
relação mais bem-sucedida entre a ocupação urbana e a natureza, 
de modo a garantir condições socioambientais satisfatórias para 
a população nos bairros e nas comunidades. Essas dimensões olham 
para os seguintes aspectos: Sistema de Espaços Livres e Infraestrutura 
Verde, Sistema de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário, 
Drenagem da Superfície, Coleta e Disposição dos Resíduos Sólidos e 
Orgânicos, Gestão de Riscos Urbanos e Educação Ambiental e Ações 
e Instrumentos de Redução dos Impactos das Ações Climáticas. Como 
as periferias são impactadas e podem ser territórios de recuperação 
ambiental e ações de sustentabilidade urbana? Como reduzir áreas 
de risco ambiental levando sempre em conta as comunidades locais? 
Como promover a justiça ambiental nas periferias?
JURÍDICA (MARCOS REGULATÓRIOS)
O elemento jurídico alude aos instrumentos que prezam pela 
promoção da função social da cidade e da propriedade e da ges-
tão democrática urbana. Trata ainda de todos os demais itens da 
regulação urbana que podem ajudar na promoção de cidades mais 
justas e inclusivas e na qualificação dos territórios de vulnerabili-
dade social. Tais instrumentos podem responder ao desequilíbrio 
de forças no que diz respeito ao desenvolvimento local de áreas 
urbanas vulneráveis e suas populações. Para essa dimensão é 
importante realizar o levantamento e a análise do marco regula-
tório aplicável, especialmente em relação à política urbana e às 
interfaces com as demais políticas setoriais que dialogam com o 
escopo do programa.
FINANCEIRA 
(FORMAS DE FINANCIAMENTO)
Refere-se ao potencial ou formato de investimentos público e/ou de 
agências multilaterais de financiamento (Banco Mundial, BID, CAF 
etc.), assim como àqueles derivados da política fundiária, utilizados 
para viabilizar os programas de urbanismo social. A depender das 
estruturas organizacionais, normas legais e interesses políticos, as 
formas de viabilização do projeto podem ser distintas e, por vezes, 
inovadoras para o investimento público.
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
2524
O CONTEXTO1.4_
Este Guia emerge do Núcleo de Urbanismo Social do Laboratório 
Arq.Futuro de Cidades do Insper, que tem como missão congregar 
de forma integrada, multidisciplinar e inovadora as dimensões de 
extensão e impacto social, pesquisa aplicada, ensino e capacitação. 
Trata-se do primeiro centro especializado no tema no Brasil com 
tal agenda emergencial, que consiste em uma complexa pauta de 
promoção das cidades inclusivas, com a qualificação dos territórios 
de vulnerabilidade social de modo propositivo e transformador, 
incremental e contínuo. 
O Núcleo busca atuar como um “laboratório de conceituação”, 
estudos de caso e pesquisa baseada em dados e evidências, visan-
do à construção de conhecimento em urbanismo social e unindo 
pesquisadores e instituições das áreas pública e privada, do âmbito 
acadêmico e do terceiro setor, além de lideranças comunitárias, e 
promovendo parcerias com instituições multilaterais.
O Guia surge também alinhado à Pós-graduação em Urbanismo 
Social do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper. Pioneiro 
no país, o curso traz uma agenda emergencial para as cidades 
brasileiras: capacitar profissionais a estarem aptos a trabalhar 
na qualificação dos territórios de vulnerabilidade social. Inserida 
no Núcleo de Urbanismo Social, a pós-graduação é resultado de 
uma parceria entre Insper, Itaú Cultural e Arq.Futuro e compõe, de 
maneira transversal, uma plataforma interdisciplinar que oferece 
grande liberdade para a reflexão e o estabelecimento de múltiplas 
associações, propício ao aprendizado, à pesquisa e à inovação. Tal 
plataforma compreende que o conhecimento sobre as cidades deve 
ser entendido como um campo de atuação no qual profissionais 
de diversas áreas desenvolvam as competências e habilidades 
necessárias à atuação em favelas.
Além de tais dimensões — as mais tradicionais, por assim dizer —, 
apresentam-se alguns tópicos que complementam o cardápio da obra. 
São temas e pautas de crescente importância em nossas cidades e 
nos territórios de vulnerabilidade social:
 ▸ Tópicos em políticas públicas — Capítulo 8
 ▸ Tópicos em cidade e crianças — Capítulo 11
 ▸ Tópicos em saúde urbana — Capítulo 12
 ▸ Tópicos em mulheres e territórios — Capítulo 13
 ▸ Tópicos em monitoramento e avaliação de impacto — Capítulo 14
A pauta específica dos Planos de Ação Local — que, em uma situação 
ideal, deve aglutinar em seu escopo todas as dimensões e tópicos 
mencionados, integrando-os e territorializando-os — está no Capítulo 3.
Por fim, no Capítulo 15 abordam-se alguns casos referenciais no 
Brasil e na América Latina.
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
https://www.insper.edu.br/pos-graduacao/programas-avancados/pos-graduacao-em-urbanismo-social/
https://www.insper.edu.br/pos-graduacao/programas-avancados/pos-graduacao-em-urbanismo-social/
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
2726
QUEM CONTRIBUIU?
ONDE ENCONTRAR MAIS 
INFORMAÇÕES?
1.6_
1.5_
O Guia é uma iniciativa do Núcleo de Urbanismo Social, em parceria 
com outras áreas do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper — 
Arquitetura e Cidade; Cidade e Regulação; Habitação & Real State; 
Mobilidade Urbana; Mulheres e Territórios e Saúde Urbana — e a 
empresa Diagonal, que tem longa, ampla e reconhecida experiência 
prática no assunto. Em diversos temas específicos,contou-se com 
a colaboração de entidades parceiras e de especialistas, além dos 
membros do Núcleo de Urbanismo Social e da Diagonal: Anaclaudia 
Rossbach (Lincoln Institute of Land Policy); André L. Duarte (Insper); 
Camila Maleronka (Insper); Carlos Mario Rodriguez (Instituto Tec-
nologico de Monterrey); Elisabete França (Prefeitura de São Paulo); 
Fernanda Almeida (Territórios Clínicos, FTAS); Fundação Tide Setubal 
(FTAS); Gabriela Massuda; Gareth Doherty (Harvard University 
Graduate School of Design); Fernanda Moreira; Hubert Klumpner e 
Klearjos E. Papanicolaou (Urban Think Thank Next, Zurique); Instituto 
Alana; Instituto Pólis; Jorge Melguizo (Medellín); José Brakarz; Lizete 
Ao longo do Guia, apresentamos destaques de conteúdo em formato 
de box e em “Para saber mais” damos indicações de leitura para 
quem tiver interesse em se aprofundar nos tópicos discutidos no 
livro. Sendo um guia prático e não um produto acadêmico, pro-
curou-se evitar citações e referências bibliográficas, exceto em 
passagens nas quais isso era absolutamente necessário. Nesses 
casos elas são apresentadas como notas de rodapé. Sempre que 
possível, tanto as indicações de “Para saber mais” como as de 
referências acadêmicas são acompanhadas de hiperlinks para 
os conteúdos disponíveis na internet. Imagens e fotografias dos 
casos estão no Capítulo 15.
M. Rubano e Vigliecca & Associados; Lucas Bueno (FAU-USP); Lucas 
B. Rosin (EACH/USP); Marcus A. Y. Salusse, Juliana M. Mitkiewicz e 
Luiz F. C. S. Durão (Insper); Marcos Rosa (FAU-USP); Martín Motta 
e Mariana Poskus (CAF — Banco de Desenvolvimento da América 
Latina); Murilo Cavalcante (Prefeitura de Recife); Nadia Somekh 
(CAU-BR); Observatório de Olho na Quebrada de Heliópolis; Portal de 
Dados Urbanos do Insper; Renato Anelli, Angélica Alvim e Andresa 
Marques; Antonio Fabiano Jr. (FAU-Mackenzie); Ricardo Henriques 
(Instituto Unibanco); Roland Krebs e Markus Tomaselli (Urban Design 
Lab, Universidade Técnica de Viena); Sérgio Magalhães (FAU-UFRJ); 
Simone Gatti (WRI Brasil / FICA); Ygor Santos Melo e Camila Jordan 
(TETO Brasil); Vera S. Luz (PUCCAMP).
Cabe destacar que o Guia contou com a colaboração fundamental 
não só de pesquisadores da academia, mas também de profissionais 
técnicos e gestores públicos e de lideranças que atuam diariamente 
nos territórios de vulnerabilidade social e favelas, em especial as que 
integram o Núcleo Mulheres e Territórios.
Em cada capítulo, apontam-se os nomes dos autores e das respectivas 
instituições/entidades às quais eles são ligados. Nos casos de autoria de 
membros dos núcleos do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper 
ou da Diagonal — os mais recorrentes no Guia —, creditamos ambas, 
enquanto os autores aparecem referenciados nos quadros adiante.
A organização e a coordenação-geral do Guia ficaram a cargo de Carlos 
Leite, coordenador do Núcleo de Urbanismo Social, com apoio de Ana 
Letícia Salla, pesquisadora do mesmo núcleo. O Núcleo teve ainda a 
participação de Fernando Túlio em 2020 e 2021 e de Laryssa Kruger 
em 2022, ambos colaborando na estruturação dos temas da pesquisa.
A revisão editorial dos textos é de Rinaldo Gama, coordenador de 
Conteúdo do Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper e inte-
grante da equipe BEĨ.
O projeto gráfico e a diagramação são de Mariana Demuth e da 
San.po Arquitetura e Design.
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
https://diagonal.social/
Capítulo 01 : Sumário ExecutivoGuia de Urbanismo Social
2928
CAPÍTULO AUTORES
1 Sumário Executivo
2 Urbanismo social: conceituação
3 Plano de Ação Local
6 Dimensão sustentabilidade urbana
8 Tópicos em políticas públicas
10 Tópicos em formas de financiamento
11 Tópicos em cidade e criança
13 Tópicos em mulheres e territórios
14 Tópicos em monitoramento e avaliação
15 Casos referenciais
12 Tópicos em saúde urbana
9 Tópicos em regulação urbana
7 Dimensão socioeconômica e cultural
4 Dimensão governança
5 Dimensão territorial
Núcleo de Urbanismo Social
Núcleo de Urbanismo Social; Lucas Bueno
Núcleo de Urbanismo Social; Diagonal
Diagonal; André L. Duarte; FAU-Mackenzie
Lucas B. Rosin; Ricardo Henriques; Jorge Melguizo
Camila Maleronka; Anaclaudia Rossbach; Diagonal
Instituto Alana; Núcleo de Urbanismo Social; 
Núcleo Mulheres e Territórios; Observatório de 
Olho na Quebrada de Heliópolis
Núcleo Mulheres e Territórios
Ana L. M. Salla; Fundação Tide Setubal
Núcleo de Urbanismo Social; Gabriela Massuda; 
Sérgio Magalhães; José Brakarz; Elisabete França; 
Diagonal; Lizete Rubano e Vigliecca & Associados; 
CAF; UTT_next; Roland Krebs e Markus Tomaselli; 
Gareth Doherty; Simone Gatti (WRI Brasil / FICA).
Núcleo de Saúde Urbana; Fernanda Almeida
Núcleo Cidade e Regulação; Instituto Pólis
Núcleo de Urbanismo Social; Núcleo Mulheres 
e Territórios; Marcus A. Y. Salusse, Juliana M. 
Mitkiewicz e Luiz Fernando C. S. Durão; Marcos 
Rosa; TETO Brasil
Carlos Mario Rodriguez; Fundação Tide Setubal; 
Núcleo Mulheres e Territórios; Antonio Fabiano Jr. 
e Vera S. Luz.
Diagonal; Portal de Dados Urbanos do Insper; 
Núcleo Arquitetura e Cidade; Murilo Cavalcante; 
Núcleo de Urbanismo Social; Núcleo de 
Mobilidade Urbana; Núcleo Habitação & Real 
State; Núcleo de Mulheres e Territórios; Núcleo de 
Urbanismo Social; Nadia Somekh.
A seguir, a participação dos diversos autores nos respectivos capítulos:
NÚCLEO COORDENADOR EQUIPE
Urbanismo Social
Cidade e Regulação
Mobilidade Urbana
Saúde Urbana
Arquitetura e Cidade
Habitação & Real State
Mulheres e Territórios
Carlos Leite
Victor Carvalho Pinto
Sérgio Avelleda
Paulo Saldiva
Laura Janka
José Police Neto
Juliana Mitkiewicz
Ana Letícia Salla, Laryssa Kruger
José Antonio Apparecido Junior
Adriano Borges Costa, Evandro 
Luís Alves 
Paulo Afonso André
Carmen Silva; Cleide Alves, 
Eliana Silva, Ester Carro, Evaniza 
Rodrigues, Joelma Sousa, Marília 
Di Santis
Nesta página estão listados os núcleos do Laboratório Arq.Futuro de 
Cidades do Insper e os integrantes deles que colaboraram com o Guia:
CAPÍTULOS AUTORES
3 Plano de Ação Local
6
10
15 Casos referenciais
5 Dimensão territorial
José Guilherme Schutzer, Katia Mello e Vilma Dourado 
Matos Maia Gomes
Daniela Lira Mariz, Deise Coelho, Fabio Pereira dos 
Santos, José Guilherme Schutzer, Rafael Costa e Silva
Andressa Capriglione e Deise Coelho
Sandra Capriglione, Laís Rebeque Dagola, Carolina de 
Queiroga Jucá, Kátia Mello e Vilma Dourado Matos Maia 
Gomes
Andressa Capriglione, Letícia Canonico, Paulo Olivato, 
Rodrigo Tavares 
A equipe da Diagonal que participou do livro foi esta:
Coordenação-geral: Katia Mello
Coordenação técnica: José Guilherme Schutzer
Dimensão 
sustentabilidade urbana
Tópicos em formas de 
financiamento
Guia de Urbanismo Social
30
AGRADECIMENTOS
O coordenador do Guia, Carlos Leite, agradece especialmente a 
Tomas Alvim, coordenador-geral do Laboratório Arq.Futuro de 
Cidades do Insper, e a Katia Mello, presidente da Diagonal, pelos 
apoios fundamentais durante todo o período de desenvolvimento 
desta obra — da fase de pesquisas à edição final, passando pelo 
amplo trabalho de alinhamento das contribuições dos diversos 
colaboradores. Registra ainda um agradecimento ao revisor edi-
torial, Rinaldo Gama.
Capítulo 02 : Urbanismo Social — Conceitos
33
URBANISMO SOCIAL: CONCEITOS
2.1_ Definições, origem e contexto
2.2_Medellín: contexto e 
singularidade (o que é replicável e o 
que é específico)
2.3_ Programas de urbanização 
de favelas e urbanismo social: 
semelhanças e complementaridades
02_
AUTORES
2.1_ 2.3_ Núcleo de Urbanismo Social;
2.2_ Lucas Bueno.
DEFINIÇÕES, ORIGEM E CONTEXTO2.1_
“O urbanismo social coloca o cidadão no centro da 
transformação; não é a cidade que se transforma, mas, sim, o 
cidadão que se transforma e acaba por transformar a cidade.” 
Jorge Melguizo1
O termo “urbanismo social” tornou-se internacionalmente conhe-
cido no início do século XXI, com a experiência colombiana, em 
especial de Medellín. A referênciaprimordial é essa; não por acaso 
existem muitos artigos acadêmicos e livros sobre o Urbanismo 
Social dessa cidade2.
Reforça-se aqui a importante explicação apresentada no Capítulo 1:
O caso de Medellín inclui alguns elementos que justificam a 
sua fama e referência como o grande caso na América Latina 
em “urbanismo social”, trazendo, assim, os conceitos do que se 
entende por urbanismo social de modo amplo: (i) a continuidade do 
programa por quase quinze anos e várias gestões municipais; (ii) 
a efetivação de uma entidade pública empoderada que coordena 
as diversas políticas e ações públicas e as integra e territorializa 
nos PUIs (Projetos Urbanos Integrais), a EDU (Empresa de Desen-
volvimento Urbano); (iii) a construção de modelos de governança 
compartilhada entre a gestão pública, a academia e, claro e com 
protagonismo, a comunidade local; (iv) a efetiva implantação de 
ações, projetos e obras em diversos territórios com destaque 
para a construção de grandes equipamentos públicos-âncora 
(Bibliotecas-Parque; UVA — Unidades de Vida Articulada e outros) 
com altíssima qualidade arquitetônica; (v) as entregas rápidas de 
espaços públicos de qualidade articulados com outros elementos 
1 Nascido na Comuna 13, o bairro periférico mais violento na época do narcotrá-
fico e do protagonismo de Pablo Escobar, Jorge Melguizo foi secretário de Cultura 
Cidadã e de Desenvolvimento Social de Medellín e um dos responsáveis pela pro-
moção do urbanismo social. É atualmente escritor, consultor em diversas cidades 
da América Latina e professor do curso de Pós-graduação em Urbanismo Social do 
Laboratório Arq.Futuro de Cidades do Insper.
2 Ver Capítulo 15, com os casos referenciais.
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
3534
do plano urbanístico e, em especial, com os sistemas de mobilidade 
urbana, com destaque para as estações do Metrocable (teleférico); 
(vi) a ênfase na redução da violência urbana, desde a seleção 
inicial dos territórios (sempre os com índices de maior violência), 
passando pelas abordagens sociais e urbanas integradas às de 
cultura e educação como estratégia de ação (em contraposição à 
postura policial repressora). Vale lembrar ainda que o programa 
de urbanismo social iniciado em 2004 continha uma nova visão 
de cidade, essencialmente mais inclusiva socialmente, ou seja, 
tratava-se de um projeto amplo e abrangente, com estratégias 
gerais e integradas de transformação e não apenas ações ou 
planos específicos para alguns territórios.
No Capítulo 1 apresentou-se a explicação e a justificativa do uso 
do termo “urbanismo social”.
Urbanismo social não é uma experiência que surge de modo isolado 
na Colômbia. É o resultado de aprendizados, da construção de 
conhecimentos e de práticas coletivas que tornaram possível a 
transformação e qualificação das favelas na América Latina, cujas 
populações há décadas vêm sofrendo com a violência de conflitos, 
a pobreza, as desigualdades, as carências de infraestrutura urbana 
de todo tipo e de habitação digna. E que, reconhecidamente pelos 
seus autores de Medellín, é influenciado pelo caso pioneiro e 
premiado de urbanização de favelas, o programa Favela-Bairro3, 
desenvolvido no Rio de Janeiro na década de 19904. Ou seja, 
deixa-se claro que ambos os conceitos — urbanismo social e 
urbanização de favelas — não são aqui vistos como excludentes 
ou objeto de disputa e sim como abordagens complementares e 
derivadas do desenvolvimento em contextos diversos.
3 Sobre o programa Favela-Bairro, ver item 2.3, adiante.
4 Programas de urbanização de favelas (ou “assentamentos informais”), “Mejo-
ramiento de barrios” (espanhol) ou “Slum upgrading programs” (inglês) são os ter-
mos utilizados na literatura, bastante ampla, sobre o tema produzida no Brasil e na 
América Latina, na academia, em programas estatais e nas agências internacio-
nais de fomento como BID, CAF, Banco Mundial, ONU Habitat ou Cities Alliance. 
Ver item 2.3, adiante.
No Guia também se pretende mostrar que alguns desses elemen-
tos trabalhados pelo urbanismo social já vêm sendo aplicados 
e desenvolvidos em outras intervenções no Brasil e nos demais 
países da América Latina inspirados pela experiência de Medellín, 
mesmo que ainda de modo parcial, em especial os casos do Compaz 
(Centro Comunitário da Paz) no Recife, desde 2016, e das Utopias 
de Iztapalapa, desde 2018, na cidade do México. Destaca-se que 
a experiência pioneira de Medellín, as de Recife e Iztapalapa e as 
mais recentes sendo desenvolvidas no estado do Pará (Usinas da 
Paz — Territórios pela Paz) e na cidade de São Paulo (Urbanismo 
Social em São Paulo, em fase de planejamento e licitação de obras) 
têm com elemento protagonista a escolha dos territórios com 
altos índices de violência (ver esses casos no Capítulo 15). Menos 
enfáticos no protagonismo da redução da violência, mas com ins-
pirações no urbanismo social e abordagens específicas, pode-se 
citar os programas Rede CUCA (Centros Urbanos de Cultura, Arte, 
Ciência e Esporte) em Fortaleza, Vida Nova nas Grotas, em Maceió, 
e Mais Vida nos Morros, em Recife.
Aqui já se anota, então, um elemento particular dos programas de 
urbanização social que o diferencia dos programas de urbanização 
de favelas — o foco na atuação em territórios de maior violência, 
com robustas ações modeladas para sua redução — e que teve 
no Brasil uma experiência pioneira, mesmo que infelizmente de 
curta duração na sua concepção original abrangente, o programa 
UPP Social (Unidades de Polícia Pacificadora), criado no Rio de 
Janeiro em 2010 e que chegou a implantar alguns equipamentos- 
âncora inspirados nas Bibliotecas-parque de Medellín, as Praças 
do Conhecimento, pontos de referência dos serviços públicos nos 
bairros pacificados.
Ou, como apontado no documento do Pacto pelas Cidades Justas, 
movimento da sociedade civil reunindo quase trinta instituições da 
sociedade civil para promoção do urbanismo social em São Paulo 
em parceria com a Prefeitura da cidade criado em 2020:
O papel do urbanismo como instrumento contra a violência das 
cidades foi amplamente comprovado pela experiência de Medellín, 
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Artigo Medellín: 
inspiração para resgatar 
as cidades brasileiras. 
Outras Palavras, 2022. 
 ▸ Os diversos webinários 
e publicações na página 
do Laboratório Arq.
Futuro de Cidades do 
Insper.
https://www.cufa.org.br/
https://outraspalavras.net/outrasmidias/medellin-inspiracao-para-resgatar-as-cidades-brasileiras
https://outraspalavras.net/outrasmidias/medellin-inspiracao-para-resgatar-as-cidades-brasileiras
https://outraspalavras.net/outrasmidias/medellin-inspiracao-para-resgatar-as-cidades-brasileiras
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
3736
na Colômbia. A transformação ocorreu graças a um projeto que 
integrou a construção de espaços e equipamentos públicos de 
qualidade, soluções inteligentes de mobilidade e investimento 
contínuo em educação e cultura. Sobretudo, o sucesso se deveu 
ao fato de que o projeto não se vinculou a uma gestão ou mandato, 
tendo sido mantido pelas sucessivas administrações da cidade.
Medellín foi a cidade que conseguiu consolidar, de maneira articulada, 
diversas intervenções simultâneas que geraram um resultado urbano 
e social surpreendente em um período relativamente curto, dado o 
escopo de todas elas. Isso não significa que esse processo é isento 
de desafios e críticas. Nenhuma política pública é infalível nem tem o 
poder de resolver por completo todos os problemas a que se propõe. 
O surgimento de tal política pública e da metodologia de intervenção 
participativa centrada na comunidade visando à qualificação de 
favelas ou territórios de vulnerabilidade social é resultado de um 
conhecimento coletivo acumulado ao longo dos anos por diversos 
atores, e em várias cidades, que encontrouambientes com condições 
mais ou menos favoráveis para a sua implementação. Medellín, 
por variadas razões, como veremos mais à frente, não é um caso 
considerado de fácil replicação. Nem deveria ser. As especificidades 
históricas, culturais, sociais, jurídicas e financeiras de cada cidade 
demandam adaptações e traduções de estratégias empregadas 
em circunstâncias distintas. O contexto local importa, o processo 
importa. O que se propõe aqui, vale reiterar, é justamente um 
aprendizado sobre os processos e estratégias — lições que tenham 
potencial de replicabilidade — e não das soluções específicas em 
si desenvolvidas para o contexto de Medellín ou outras cidades 
que, mais recentemente, também têm promovido o urbanismo 
social. Esse exercício de análise também permite aprender com 
os impasses e desafios encarados nessas cidades, com a possibili-
dade de antecipá-los durante o processo de adaptação da política 
para outros territórios, lembrando que se aprende com os erros e 
acertos, limitações e avanços e, sempre que possível, por meio 
de análises de avaliação e monitoramento calcadas em dados e 
evidências (ver Capítulos 14 e 15).
O urbanismo social, em situações ideais com programas completos, 
opera uma transformação integral no território, promove a quali-
ficação e a geração rápida de espaços públicos e a construção de 
equipamentos públicos-âncora que, juntos e integrados à rede 
de mobilidade urbana, se transformam rapidamente em lugares 
públicos qualificados para a vida comunitária ocorrer, elemento 
essencial de vitalidade urbana e de empoderamento da comunidade 
local da favela. Ainda, busca-se promover a oferta de infraestrutura 
urbana e da mobilidade urbana, a construção de habitação social e a 
recuperação do sistema natural associado às estruturas ecológicas 
do território, além da redução da violência urbana. Para tanto, é 
determinante o restabelecimento e o incentivo às relações sociais 
e culturais solidárias, com o propósito de recuperar o tecido social 
local e de consolidar uma relação de confiança junto aos atores pro-
motores. Esses processos são ainda caracterizados pela presença 
de ferramentas e instrumentos participativos nas diversas etapas 
do projeto (desenho, implementação e pós-implementação), que 
objetivam estabelecer abordagens inclusivas levando em conside-
ração perspectivas, demandas e potencialidades das comunidades 
em questão. Seu escopo é amplo, complexo e variado de caso 
para caso, porém se busca promover a adequada integração das 
comunidades às cidades, objetivando melhorar as condições de 
vida dos habitantes daquelas áreas e ampliar o direito à cidade. 
Assim, o urbanismo social não apresenta um desenho ou solução 
únicos e sim pressupostos que permitem a criação de diversas 
soluções “personalizadas” para os problemas locais complexos. 
Soluções essas que também surgem e são viabilizadas a partir 
das possibilidades institucionais e arranjos de governança, com a 
presença do Estado e de atores locais. 
Desse modo, o urbanismo social convida ao diálogo multidisciplinar 
que lida com a diversidade e os desafios dos conflitos sócio-urbanos 
e ambientais, aportando uma visão sistêmica tanto dos problemas 
quanto das soluções. Ressalta-se que as questões que afetam 
as favelas são muitas vezes estruturais e interligadas, podendo 
constituir causa ou consequência de outros problemas lá presentes. 
A própria concepção de vulnerabilidade social é entendida como 
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
3938
um conceito multidimensional no qual privações de acesso e de 
garantia de direitos se acumulam e se interconectam. Assim, as 
diversas ações e políticas do urbanismo social devem procurar 
promover os acessos básicos ao direito à cidade e à moradia 
digna, assim como também às ações afirmativas, à pluralidade e 
diversidade de gênero e étnico-raciais, à equidade socioeconômica, 
à acessibilidade, à inclusão digital e social. 
Ressalte-se que o urbanismo social busca sempre valorizar a 
experiência e história local das comunidades, integrando-as, de 
forma participativa, aos projetos: o reconhecimento da potência 
das favelas e das vozes da comunidade local é essencial. A imple-
mentação busca manter um alto nível de comprometimento com a 
execução e entrega das obras (sejam elas de grande ou pequena 
escala). Esse compromisso também se estende à construção 
sólida de colaboração local e de articulação institucional, nas 
quais o processo de governança compartilhada e integrada das 
intervenções entre as instâncias governamentais e comunitárias 
é fundamental. O urbanismo social deve nascer ancorado em um 
plano integrado de ação local, que integra e territorializa todas 
as políticas públicas e ações, de curto, médio e longo prazo. Há 
uma governança pública local forte que reúne todos os setores e 
promove entregas rápidas de elementos catalisadores da trans-
formação territorial, como os equipamentos-âncora.
Urbanismo social, deve-se acentuar, é um chamado para a ação — as 
ações de infraestrutura são fundamentais para garantir e melhorar 
as condições de vida local, ao mesmo tempo que funcionam como 
instrumentos para unir a população em torno de um objetivo con-
creto em comum. Essas intervenções podem eventualmente ser 
reduzidas, desde que sejam substanciais, ou seja, obras significativas 
para o desenvolvimento adequado da comunidade e que estejam 
alinhadas às suas demandas. Os projetos podem começar por ca-
minhos diferentes, contudo é essencial promover ações integradas 
tanto no planejamento quanto na fase de implementação.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Conceito de 
vulnerabilidade social 
ver IPEA. Atlas da 
Vulnerabilidade Social. 
Brasília: Instituto de 
Pesquisa Econômica 
Aplicada (IPEA), 2017 
mais adiante.
A perspectiva de urbanismo social traz elementos de transfor-
mações urbanas, ambientais e arquitetônicas visando melhorias 
socioeconômicas, físicas e sociais do território através de práticas 
inclusivas para regenerar conexões em áreas vulneráveis. Apesar 
de demandarem grandes investimentos e esforços para as trans-
formações físicas do território, as obras de arquitetura e urbanismo 
de alta qualidade técnica são concebidas como importantes fer-
ramentas que conduzirão à mudança. Ou seja, “o melhor para os 
mais pobres”, como dizia o ex-prefeito de Medellín (2003-7), Sergio 
Fajardo, o gestor público pioneiro do urbanismo social junto com o 
arquiteto e urbanista Alejandro Echeverri, nomeado e devidamente 
empoderado por Fajardo como gerente-geral da EDU, Empresa de 
Desenvolvimento Urbano. 
Ainda: não é a obra em si que transforma o território, mas o tecido 
social de confiança institucional e comunitária consolidado no 
exercício cidadão e participativo ao longo do processo de trans-
formação física e social e após sua conclusão.
!
PARA SABER MAIS:
 ▸ Atualmente Alejandro 
Echeverri é Diretor 
da Urbam EAFIT em 
Medellín, professor 
convidado em diversas 
universidades e 
membro do Conselho do 
Laboratório Arq.Futuro 
de Cidades do Insper. 
http://ivs.ipea.gov.br/index.php/pt/
http://ivs.ipea.gov.br/index.php/pt/
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
4140
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 5 sobre a 
Dimensão Territorial.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Adiante a seção a 
respeito dos PUIs e o 
Capítulo 3, sobre Planos 
de Ação Local.
 ▸ Forte engajamento de lideranças políticas empoderadas na coordenação do programa, tanto de 
figuras públicas como de lideranças comunitárias;
 ▸ Governança integrada e compartilhada das intervenções, tanto entre as instituições da gestão 
pública (secretarias, agências governamentais etc.) quanto com a comunidade e, quando possível, 
com outras instituições (terceiro setor, academia);
 ▸ Participação social deliberativa da comunidade local nas diversas etapas do projeto (desenho, 
planejamento, implementaçãoe pós-implementação) e controle social visando a uma gestão 
democrática da cidade na escala local;
 ▸ Estabelecimento de relações de confiança entre os atores promotores e a comunidade, consolidando 
um tecido social solidário; 
 ▸ Abordagem integrada (sistêmica) do planejamento, desenho e implementação dos diversos projetos 
e ações: infraestrutura, mobilidade, equipamentos sociais, habitação social, espaços públicos etc.;
 ▸ Planos integrados de ação local: ações de curto, médio e longo prazo e processo incremental 
contínuo: “Nada se faz, em qualquer setor ou secretaria da administração pública, sem que não 
esteja no PUI”, como se dizia — e fazia — em Medellín; 
 ▸ Ações concretas de entrega rápida: espaços públicos recuperados e criados, preferencialmente 
integrados à mobilidade urbana;
 ▸ Equipamentos-âncora públicos com alta qualidade dos projetos arquitetônicos e das obras e com 
formas de autogestão ou cogestão junto à comunidade e à sociedade civil organizada;
 ▸ Atuação prioritária em territórios com indicadores de grande violência por meio da adoção de 
abordagens sociais e urbanas integradas às de cultura e educação como estratégia de ação (em 
contraposição à postura policial repressora);
 ▸ Priorização da agenda pública em territórios de alta vulnerabilidade social, visando à mitigação 
ou redução das assimetrias no acesso aos serviços urbanos;
 ▸ Monitoramento e avaliação das intervenções no território por meio de evidências: ações que 
efetivamente não impactem em melhoria na qualidade de vida nos territórios devem ser revistas.
A seguir são apresentados alguns dos processos importantes para 
uma abordagem de urbanismo social:
CONHECIMENTO DOS TERRITÓRIOS E 
DAS DINÂMICAS LOCAIS
A complexidade dos problemas inerentes aos territórios das fa-
velas representa um desafio para a implementação de quaisquer 
políticas públicas. Conhecer os obstáculos que cada comunidade 
enfrenta é um diferencial na efetivação de políticas bem-sucedidas. 
Para o urbanismo social, é fundamental compreender a situação 
concreta dos territórios — as condições de pobreza e desigualdade 
e seus principais desafios; como elas se manifestam e se perpe-
tuam — antes de enfrentá-la. Esse conhecimento profundo sobre 
espaços e as comunidades moldará o planejamento e a execução 
dos projetos às necessidades e costumes locais. Além disso, é uma 
abertura para a construção de uma relação de confiança entre as 
comunidades e a gestão pública, que deverá perdurar ao longo de 
todo o projeto, sendo essencial nas diferentes etapas.
CONSTRUÇÃO DE PLANOS DE AÇÃO 
LOCAL OU INTEGRADOS
Os Planos integrados ou de Ação Local são ferramentas que definem 
e orientam as estratégias de intervenção no território. Nele estão 
definidos os projetos de pequeno e grande porte e as ações que 
serão implementadas no curto, médio e longo prazo. Ele guiará as 
ações integradas e integrais que acontecem sob um processo de 
governança compartilhada e transparente. Um exemplo de Plano 
de Ação Local são os PUIs de Medellín, que articulavam ao mesmo 
tempo várias ferramentas, estratégias e programas de urbanização 
buscando uma melhoria sistemática dos territórios em que atuavam.
CONVERGÊNCIA E VISÃO 
COMPARTILHADA DO PROJETO
Um dos aspectos mais importantes do urbanismo social é a 
compreensão de que os projetos convergem e se concretizam 
PRINCIPAIS ASPECTOS E PRINCÍPIOS METODOLÓGICOS DO 
URBANISMO SOCIAL EM MODO ABRANGENTE
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
4342
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 5, sobre a 
Dimensão Territorial.
nos territórios. Os projetos a serem implementados devem ser 
compartilhados e discutidos detalhadamente num mesmo espaço 
decisório, alcançando de maneira compreensível os diferentes 
atores envolvidos. Isso previne disputas e descompassos entre 
agentes que possam vir a ter uma atuação de oposição, capaz de 
atrasar ou mesmo impedir o andamento do projeto. Ter um espaço 
decisório compartilhado entre todos os atores também contribui 
para que a comunidade se sinta parte do processo. Trata-se, afinal, 
de construir e realizar intervenções com a comunidade e não apenas 
para a comunidade. Ações descoordenadas entre secretarias da 
administração pública, por exemplo, podem levar a processos mais 
longos, com disfunções burocráticas e desconectadas do nível local. 
A construção de uma visão compartilhada entre a comunidade e 
aqueles que planejam e executam as intervenções age como um 
fio condutor do projeto.
APROXIMAÇÃO MULTIDISCIPLINAR 
DO TERRITÓRIO E PROCESSO DE 
COMUNICAÇÃO ABERTO E INCLUSIVO 
COM A POPULAÇÃO
O engajamento da população passa por um esforço intencional e 
conjunto de aproximação entre o poder público e as comunidades. 
Isso implica que o diálogo com a população local não deve ser res-
ponsabilidade unicamente de assistentes sociais, mas também de 
outros gestores especialistas, que precisam conhecer os espaços e 
seus moradores para compreender suas demandas e preocupações. 
Essa pode não ser uma aproximação fácil — muitas comunidades 
sofrem repetidas vezes com a falta de acesso e atenção de políticas 
públicas e esperam há anos por soluções para os serviços urbanos 
mais básicos. Ao mesmo tempo, os servidores podem frustrar ou não 
saber gerenciar a quantidade de demandas e desafios apresentados 
pela população que precisam atender. Entender os lados dessa 
relação é parte essencial para criação de um ambiente cooperativo. 
Para que eles dialoguem são necessários paciência, linguagem clara 
e inclusiva e esforços coletivos. Os técnicos precisam considerar 
a dificuldade que os habitantes possam ter para compreender 
linguagens e conteúdos de caráter técnico, buscando ferramentas 
para democratizar o entendimento dessas informações. Devem 
ainda encorajar a comunidade a pensar sobre soluções estimulan-
tes e inovadoras para o seu território, superando o mero debate do 
básico, do essencial, e se aproximando da dimensão do “sonhar”. 
Apresentar possibilidades em ambientes com grandes restrições e 
ter a capacidade de traduzir demandas e sonhos é o primeiro passo 
para ativar potencialidades tanto pessoais quanto da comunidade. 
Por sua vez, a população local deve utilizar esse espaço de diálogo 
para apresentar suas demandas, percepções e contrapontos sobre as 
propostas dos técnicos e do poder público. Também é uma oportuni-
dade para construir conhecimento a respeito de temas que afetam a 
vida da comunidade, como a interdependência entre os problemas, e 
sobre os processos políticos existentes na produção e implementação 
de projetos. Usar esse espaço participativo, no qual a contribuição de 
todos tem o mesmo peso e importância, é essencial para a construção 
de projetos melhores e mais alinhados às demandas locais.
GOVERNANÇA COMPARTILHADA NOS 
TERRITÓRIOS DE INTERVENÇÃO
A governança compartilhada, para o urbanismo social, diz respeito 
aos espaços de participação e de tomada de decisão, bem como aos 
atores que participam desse processo nos territórios que passam 
pelas intervenções de qualificação. A governança compartilhada 
busca unir tanto as instituições quanto a comunidade em si. Sua 
criação demanda uma reflexão sobre o modo de organização desses 
atores (instituições públicas em suas distintas escalas e setores de 
atuação, entidades privadas ou organizações comunitárias) presentes 
e atuantes nos territórios, consolidando mecanismos de gestão social, 
financeira e institucional e atribuindo responsabilidades e obrigações 
aos agentes do território. Tal processo consiste na criação de grupos de 
organizações que trabalham coletivamente como uma rede e que têm 
como ponto forte o envolvimento dos parceiros na tomada de decisões 
que afetarão a implementação e o planejamento das intervenções 
locais, bem como a flexibilidade e a responsividade às necessidades 
do território e de sua população. É um modelo que, para ser eficiente, 
exige comprometimento e esforços dos participantes, com recursos e 
Capítulo02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
4544
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Item 2.2, sobre o caso 
de Medellín.
 ▸ SILVEIRA, Mariana 
Costa. O ativismo da 
burocracia estatal nas 
políticas públicas. Jornal 
Nexo, 2020.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 9, sobre 
Tópicos em Formas de 
Financiamento;
 ▸ Capítulo 8, a respeito 
dos Tópicos em 
Regulação Urbana.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 4, sobre 
Governança.
ASPECTOS FINANCEIROS E 
JURÍDICOS PARA MANUTENÇÃO E 
CONTINUIDADE DOS PROJETOS 
O desenvolvimento de projetos de urbanismo social, assim como 
de outras intervenções urbanas, precisa estar de acordo com o 
arcabouço jurídico e os marcos legais vigentes nas cidades onde 
os planos serão implementados. Uma dificuldade recorrente é 
que nem sempre os marcos legais levam em consideração ca-
racterísticas e desafios específicos de territórios das favelas – e 
que parcela considerável da população urbana vive em bairros 
irregulares, "invisíveis", portanto, à aplicação das políticas pú-
blicas e suas ações.
Outro ponto importante é compreender que se, mesmo após a 
intervenção, esses territórios continuarem sem acesso a serviços 
públicos básicos — como coleta de lixo, manutenção da rede de 
esgoto, oficialização de ruas, iluminação adequada etc. —, haverá 
um processo de deterioração que ameaçará todo o avanço e os 
benefícios levados até aquela população. Sem a devida manu-
tenção dos serviços públicos, qualquer bairro se deteriora. Por 
isso, a regularização desses bairros e o fornecimento de serviços 
públicos básicos é um fator essencial para que o investimento 
governamental não tenha sido em vão. 
MANUTENÇÃO E CONTINUIDADE 
DOS PROJETOS
Outros dois grandes dilemas enfrentados em quaisquer políticas 
públicas são (i) a manutenção e (ii) a continuidade de projetos 
implementados durante uma gestão pelos seus sucessores. O 
ciclo eleitoral é, claro, parte do processo democrático, assim como a 
alternância no poder. Prefeitos vêm e vão; entretanto, como garantir 
a continuidade dos projetos ao longo dos anos e das gestões? Pro-
jetos socialmente considerados positivos e cujo valor é percebido e 
compartilhado com a população têm mais chances de sobrevida. A 
comunidade e os processos (e espaços) de participação e controle 
social são dois elementos cruciais. Muitas vezes a realização de 
tempo dedicados ao seu funcionamento — daí a importância de uma 
boa articulação com a comunidade, do compromisso com prazos e da 
promoção de entregas que darão credibilidade às ações.
LIDERANÇA E COORDENAÇÃO 
POLÍTICA COMO CHAVE PARA 
INTEGRAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS
Um dos pontos mais desafiadores do urbanismo social é a coor-
denação política e a presença de uma liderança forte na figura 
do prefeito (e/ou de seus secretários, ou de um grupo gestor 
específico). Por se tratar de uma política que presume eficiente 
coordenação institucional, integração intersetorial e destinação 
orçamentária expressiva no médio e longo prazo, o prefeito é a 
liderança que pode colocar todos esses atores na mesa para 
dialogar e priorizar a agenda em seu governo. 
Tais alinhamentos políticos e institucionais reclamam muita co-
ordenação, de modo que o apoio dos secretários e dos demais 
servidores é igualmente importante para que o projeto seja bem-
-sucedido. A construção e a condução do processo são coletivas e 
participativas não apenas em relação à comunidade como também 
entre os órgãos e secretarias do governo local. Não se trata uni-
camente do estabelecimento de metas compartilhadas e sim de 
uma visão compartilhada do projeto, que é aprimorado por meio 
das contribuições de cada área. Isso evita que os projetos sofram 
com sobreposições de competências e disputas internas na ges-
tão pública. Além da legitimidade do voto e do apoio que atores 
eleitos venham trazer às políticas, a burocracia, representada 
pelos servidores públicos, pode ter um papel crucial como agente 
incentivador ou de resistência aos projetos de urbanismo social. A 
boa comunicação e o alinhamento entre os distintos atores internos 
em relação ao poder público podem fazer a diferença no encami-
nhamento das várias etapas de tramitação que a política pública 
demanda. Os servidores, além de terem condição de atuar como 
facilitadores, ainda podem ser parceiros ou até mesmo contribuir 
de forma engajada com a agenda, trazendo possíveis inovações e 
perspectivas complementares. 
https://www.nexojornal.com.br/academico/2020/04/16/O-ativismo-da-burocracia-estatal-nas-pol%C3%ADticas-p%C3%BAblicas
https://www.nexojornal.com.br/academico/2020/04/16/O-ativismo-da-burocracia-estatal-nas-pol%C3%ADticas-p%C3%BAblicas
https://www.nexojornal.com.br/academico/2020/04/16/O-ativismo-da-burocracia-estatal-nas-pol%C3%ADticas-p%C3%BAblicas
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
4746
Ao partilhar de uma visão positiva sobre uma política pública ou projeto, 
a sociedade dá maior legitimidade a ela e, por isso, pode contribuir para 
garantir a sua continuidade, apesar dos desafios existentes. Por esse motivo, 
é importante desenvolver um trabalho constante de conscientização da 
população — como um todo, não apenas dos territórios que estão no foco 
das intervenções — a respeito do valor e dos bons resultados gerados a partir 
das ações propostas. Persuadir a opinião pública pode não ser uma tarefa 
fácil, então aqui estão algumas sugestões de como fazer isso de modo sério:
 ▸ Monitorar indicadores sociais e processos de avaliação dos resultados 
com base em evidências;
 ▸ Divulgar essas informações de maneira transparente e acessível em 
diferentes meios de comunicação;
 ▸ Participar de fóruns de debate com outras comunidades e organizações 
da sociedade civil, apresentando as experiências, os resultados alcançados 
e compartilhando desafios;
 ▸ Apresentar experiência e processos de monitoramento e avaliação 
em espaços de debate no ambiente acadêmico, como universidades, 
encontros e seminários;
 ▸ Compartilhar as boas experiências em órgãos multilaterais. 
 ▸ Ver mais nos Capítulo 8 e 14.
CONSTRUÇÃO DA PERCEPÇÃO SOBRE A 
POLÍTICA PÚBLICA
grandes projetos é evitada por haver receio de riscos políticos 
associados (rejeição e críticas). Uma forma de diminuir esse risco 
é dividi-lo com outros atores (desde a população até servidores 
públicos e secretários), consolidando mecanismos de gestão 
social, institucional e financeira, atribuindo responsabilidades e 
obrigações para os agentes do território. Ao incentivar uma ampla 
participação na formulação dos projetos com as diferentes partes 
interessadas, cria-se uma lógica coletiva alinhada com demandas 
e necessidades locais, bem como capacidades institucionais. Ao 
espalhar a decisão entre instituições e entes públicos, não se está 
compartilhando apenas o poder de decisão; ao mesmo tempo, 
reduz-se o risco associado a certas políticas e projetos. A partici-
pação comunitária em todo o processo orienta à apropriação social 
coletiva da comunidade, que cobrará dos agentes e dos usuários 
a manutenção e conservação do projeto.
Outra abordagem possível é introduzir algumas etapas do projeto 
de maneira incremental ao longo do tempo. Isso permite que certos 
aspectos sejam discutidos e incorporados de modo gradual, evitando 
mudanças bruscas que possam gerar atritos e questionamentos. Um 
prazo maior também permite processos participativos mais robustos 
e elaborados. Ambas as estratégias diminuem os riscos porque 
constroem visões compartilhadas, fortalecendo a legitimidade. Os 
possíveis problemas e conflitos vão surgindo e sendo solucionados 
durante o processo, e não somente após a entrega da intervenção. 
Quando uma política é construída de forma participativa, cria-se 
um vínculo com aquela ação, que passa a ser de todos, gerando 
incentivos para a sua continuidade.
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
4948
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 3, sobre 
Planos de Ação Local.▸ Capítulo 15, com casos 
referenciais.
 ▸ CAVALCANTI, Murilo. 
Conexão Recife Medellín 
Compaz — Laboratório de 
boas práticas urbanas. 
Recife: Cepe, 2022.
 ▸ PONZI, Túlio, LEITE, 
Carlos. Urbanismo Social 
com as cores do Recife, 
Revista Piauí, 2021.
coordenada no mesmo projeto com as mesmas metas e os mesmos objetivos;
 ▸ Descontinuidade ocasionada por mudanças nas gestões, tanto pelo 
ciclo eleitoral quanto pela troca de secretários e equipe das secretarias;
 ▸ Sustentabilidade dos projetos, intervenções de longo prazo e com alto 
custo de implementação e manutenção posterior;
 ▸ Manutenção das intervenções no território, especialmente se não 
houver ação coordenada para oficialização da respectiva localidade e 
fornecimento de serviços públicos;
 ▸ Manutenção da mobilização e engajamento da população (processos 
participativos e de governança) sem que haja mudanças ou entregas 
concretas acontecendo.
Bons projetos e bons planos de intervenção integrada fazem a 
diferença — inclusive para a manutenção posterior dos bairros 
e projetos — desde que combinados com processos planejados 
de entregas rápidas e alinhados com as ações incrementais e 
sistêmicas de médio e longo prazo.
ENTREGAS RÁPIDAS DE 
AÇÕES CONCRETAS 
A dinâmica das entregas representa um importante diferencial 
no urbanismo social: implementar as ações concretas e de modo 
rápido e contínuo, superando o campo do planejamento, gargalo 
recorrente nos programas de urbanização de favelas no Brasil e na 
América Latina. Entregas rápidas e recorrentes são fundamentais 
para garantir maior aderência, credibilidade e participação da 
comunidade local. 
Uma característica importante que distingue o urbanismo social 
é a rapidez dos projetos. A base dessa característica está na 
necessidade de implantar ações físicas e materializadas no terri-
tório, como um compromisso social do poder público para aquela 
comunidade. O aspecto central é consolidar ações concretas no 
território, como os equipamentos-âncora e os espaços públicos 
que promovem a qualificação da vida coletiva de forma imediata. 
Paralelamente a isso, trabalha-se em processos e projetos mais 
complexos, e consequentemente mais morosos, como a promoção 
de infraestrutura e de habitação social (via de regra, em mais de 
uma gestão). Aqui vale a máxima "não se trata do que fazer, mas 
como de fazer". Naturalmente, é fundamental ter bons processos 
de planejamento e projetos de alta qualidade de futuras interven-
ções, no entanto é necessário superar essa etapa, consolidando 
ações concretas no território que ratifiquem os compromissos dos 
agentes promotores com a comunidade.
Materializar ações programadas nos planos de intervenção local, 
independentemente de seu porte, contribui para a transformação 
do cenário habitual de estagnação e descontinuidade de projetos, 
o que leva ao perigoso descrédito da população com o poder 
público, cristalizando a ideia de que se “produzem muitos planos 
sem que nada saia do papel”.
PRINCIPAIS DESAFIOS DA ABORDAGEM DE 
URBANISMO SOCIAL
 ▸ Baixa articulação institucional dentro do governo para atuar de maneira 
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
5150
MEDELLÍN: CONTEXTO E 
SINGULARIDADE (O QUE É 
REPLICÁVEL E O QUE É ESPECÍFICO)
2.2_
Na década de 1990, Medellín chegou a ser considerada a cidade mais 
violenta do mundo, com índices altíssimos de homicídios: em torno de 
380 mortos por 100 mil habitantes em 19915. A metrópole colombiana 
era campo de um violento conflito interno — que envolvia atores do 
Estado aplicando fortes políticas de repressão contra o narcotráfico, 
as guerrilhas e os grupos paramilitares —, em um cenário que refletia 
uma complexa dinâmica local de disputa nas áreas sociais, políticas 
e econômicas. Foi naquele contexto que Medellín desenvolveu e 
implementou o urbanismo social, concebido a partir da mediação 
de conflitos e da abertura de diálogo institucional com a comuni-
dade e consolidado com os projetos urbanos integrais executados 
posteriormente. Sublinhe-se que as intervenções de urbanismo 
social em si não trataram problemas de violência local por meio 
de ações de forças policiais e sim de abordagens construtivas de 
prevenção e mediação de conflitos nos assentamentos informais 
dos “bairros populares” — favelas — de Medellín, localizados nas 
encostas do vale, em regiões íngremes e de alto risco.
Como em outros centros urbanos, a violência, a pobreza e as 
desigualdades sociais dominavam as regiões periféricas ou zonas 
excluídas da cidade, que eram ocupadas e comandadas por diferen-
tes grupos armados. Esse contexto e os diversos atores em disputa 
evidenciam a enorme dificuldade e urgência de implementação 
naquele território de projetos urbanos para a entrada (e perma-
nência) do governo em tal área e para a conquista da confiança da 
população local no governo municipal. A presença da violência na 
vida e nos espaços urbanos do cotidiano, ao lado da complexidade 
social dos territórios, exigia do Estado uma resposta maior do que 
os meros deveres básicos de fornecimento de serviços públicos. A 
solução encontrada foi um modelo de intervenção aberto a novas 
5 Disponível em: Urbanismo Social que promove segurança. Arq.Futuro/Casa Vo-
gue, 2019.
dinâmicas de participação, que respondesse ao conjunto de deman-
das dos habitantes, ao mesmo tempo que se reconstruía a coesão 
do tecido social e se reintegravam os espaços físicos, reconectando 
as zonas historicamente excluídas ao restante da cidade.
Naturalmente, há uma história prévia que contextualiza a emer-
gência do programa de urbanismo social na gestão do prefeito 
Sergio Fajardo em 2014, que passa (i) pela emergência no âmbito 
nacional colombiano de um marco regulatório urbanístico inovador 
e robusto — derivado das leis colombianas de reforma urbana — e a 
criação de instrumentos jurídicos locais; (ii) pelas especificidades 
da estrutura urbana e econômica de Medellin; (iii) pelo ambiente 
político, por arranjos institucionais e agentes estratégicos para a 
proposta de mudanças sociais e espaciais mencionadas adiante 
e (iv) pelas transformações inovadoras e impactantes que vinham 
ocorrendo havia alguns anos na capital do país, Bogotá6.
No Capítulo 15 aprofundamos o caso de Medellin, e aqui destacamos 
três iniciativas locais que foram fundamentais para a construção, 
coordenação e implementação das intervenções de urbanismo 
social: a Empresa de Desenvolvimento Urbano (EDU), os Projetos 
Urbanos Integrais (PUIs) e a Empresa Pública de Medellín (EPM). 
Elas, além de inovadoras, são parte do que tornou a metrópole 
colombiana um caso singular, no qual financiamento, planejamento, 
articulação interinstitucional e implementação integrada transfor-
maram não apenas as comunidades mas a cidade como um todo.
EMPRESA DE DESENVOLVIMENTO 
URBANO (EDU) 
O urbanismo social em Medellín é marcado pelo robusto exercício 
da coordenação interinstitucional. Os PUIs foram coordenados 
e implementados pela Empresa de Desenvolvimento Urbano 
(EDU) — instituição jurídica municipal essencial para viabilizar a 
transformação urbana e social. 
6 Mariana Wilderom em LEITE, Carlos et al. Social Urbanism in Latin America: Cases 
and Instruments of Planning, Land Policy and Financing the City Transformation with 
Social Inclusion. Cham: Springer Nature, 2020.
https://arqfuturo.com.br/post/urbanismo-social-cidadania-que-promove-seguranca
https://digitalfavela.com.br/
https://digitalfavela.com.br/
https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-030-16012-8
https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-030-16012-8
https://link.springer.com/book/10.1007/978-3-030-16012-8
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
5352
Com uma proposta inovadora, a EDU é uma empresa pública mu-
nicipal que possui patrimônio próprio e autonomia administrativa 
e financeira. Com essas características, a EDU liderou todo o 
processo de implementação das intervenções (elaboração, coor-
denação institucional,planejamento e implementação via PUIs). 
Essa empresa pública tornou-se um poderoso espaço institucional 
intersetorial para a articulação de órgãos públicos e privados. A 
EDU começou a mobilizar e coordenar diferentes agentes de acordo 
com a competência necessária de cada intervenção sob sua super-
visão: agências de planejamento, Empresas Públicas de Medellín 
(EPM), as diversas secretarias municipais etc. Essa capacidade de 
articulação, planejamento, gestão e monitoramento de resultados 
desenvolvida pela EDU foi fundamental para a expansão dos PUIs.
 ▸ Espaço institucional intersetorial empoderado de articulação de órgãos 
públicos e junto à sociedade;
 ▸ Mobilização e coordenação de diferentes órgãos de acordo com a 
competência necessária a cada intervenção sob a sua supervisão, como 
agências de planejamento e de implementação (diversas secretarias);
 ▸ Capacidade de articulação, planejamento, formulação e gestão, o que 
se revelou fundamental para a metodologia integrada proposta pelo 
urbanismo social.
PROJETOS URBANOS INTEGRAIS (PUIS) 
Os PUIs começaram a ser realizados em 2000 e são uma evolução 
dos Programas de Melhoramento Integral de Bairros Subnormais 
(PMID). Atuam em três dimensões —física, social e institucional —, 
promovendo ações integradas entre as diferentes secretarias com 
o objetivo de reduzir as desigualdades socioterritoriais e ampliar o 
direito à cidade às comunidades afetadas. As ações são destinadas 
à promoção e qualificação do espaço público, construção de equipa-
mentos de uso coletivo — os chamados equipamentos-âncora — como 
bibliotecas, escolas, creches, recuperação do sistema natural, promo-
ção da regularização fundiária e construção de moradias populares.
Os projetos consolidados promoveram, articulados entre si, novas 
formas de apropriação do espaço público urbano, a partir da acessi-
bilidade e da inclusão, por meio de articulações locais com equipes 
especializadas e multidisciplinares. Os PUIs propunham programas e 
projetos complementares focados na educação, empreendedorismo, 
segurança, convivência, saúde, esporte e recreação. Eles concentra-
vam esforços de atuação em bairros com certo grau de consolidação 
urbana porém baixo índice de desenvolvimento humano, segregados 
e com altos índices de pobreza e violência — onde a ausência do 
Estado era notável.
Os PUIs sempre foram os instrumentos essenciais à promoção do 
urbanismo social, alinhando as diversas ações e políticas públicas, 
integrando-as e territorializando-as.
RECORTES DE ATUAÇÃO DOS PUIS
No âmbito físico
 ▸ Intervenções concretas em infraestrutura, equipamentos de uso 
coletivo, saneamento e habitação, com priorização das zonas mais 
conflituosas das comunas, criando ambientes seguros contra os 
diversos riscos;
 ▸ Recuperação de áreas ambientalmente degradadas e consolidação 
de sistema de espaço público associado à mobilidade e aos projetos 
definidos para cada zona.
DESTAQUES DA ATUAÇÃO DA EMPRESA DE 
DESENVOLVIMENTO URBANO (EDU)
https://conhecimento.fgv.br/sites/default/files/iptu_no_brasil_um_diagnostico_abrangente_0.pdf
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
5554
No âmbito social
 ▸ Reconhecimento das lideranças e agentes locais dos territórios, 
estabelecendo atores-chave para a comunicação e o desenvolvimento 
das etapas subjacentes;
 ▸ Implementação de conselhos gestores e de processos participa-
tivos para resolução de conflitos associados aos territórios e para 
o planejamento das atividades previstas, legitimando as ações 
definidas para o território;
 ▸ Amplo diagnóstico das condições de vida da população local, 
residente na área de intervenção, procurando identificar os prin-
cipais problemas para o exercício digno da vida, seja associado ao 
acesso à terra, à moradia, ao saneamento básico, aos serviços ou à 
infraestrutura pública.
No âmbito institucional
 ▸ Articulação com agentes estabelecidos nos territórios, de maneira 
a consolidar parceiros locais, fortalecendo a gestão institucional e 
ampliando os laços com a comunidade;
 ▸ Definição de instrumentos, mecanismos e responsabilidades para 
a efetivação dos projetos estipulados;
 ▸ Gestão financeira responsável e articulada entre secretarias e 
instituições promotoras, determinando responsabilidades e atribui-
ções para a execução dos projetos;
 ▸ Planejamento da gestão durante e após a execução dos projetos, 
elencando as atribuições e responsabilidades pertinentes para cada 
agente da comunidade e das instituições participantes.
A promoção dos PUIs orientados através dos eixos de mobilidade 
projetados para a cidade — como os metrocables (teleféricos) — 
permitiu a transformação integral desses territórios, promovendo a 
articulação das comunidades e da cidade formal, potencializada pela 
estratégia do equipamento-âncora como impulsionador das atividades 
e como um contrato social com a comunidade, e a qualificação dos 
espaços públicos, estruturando um sistema que expande o caráter 
das transformações sociais instituídas nos territórios em questão.
EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPAIS (EPM)
A implementação de políticas públicas sociais e urbanas complexas 
e de escopo tão extenso quanto as realizadas em Medellín necessita 
de consideráveis investimentos. Outro órgão de grande relevância 
para as ações foi a Empresas Públicas Municipais de Medellín 
(EPM), que se mostrou essencial para o financiamento das amplas 
obras de reintegração física e social do território. 
A EPM constitui um grupo empresarial que atua na área de infraestru-
tura, incluindo geração e distribuição de energia elétrica, tratamento 
e distribuição de água, coleta e tratamento de esgoto, distribuição 
de gás encanado, coleta e destinação de resíduos sólidos e serviços 
de telecomunicação, entre outros. Controlada pela prefeitura de 
Medellín, presta serviço também para várias cidades da Colômbia 
e de outros países da América Latina. É considerada referência 
internacional em matéria de governança corporativa de empresas 
públicas. Entre 2001 e 2011, a EPM contribuiu com US$ 877 milhões, 
uma média de 50% de seus lucros para o município, o que, por sua 
vez, representa 27% dos recursos de investimento da cidade7.
2.2.1_ ALGUMAS LIMITAÇÕES E CRÍTICAS AO 
URBANISMO SOCIAL
A abordagem no presente Guia é sempre no sentido de analisar e 
referenciar uma experiência duradoura que permita uma reflexão 
crítica sobre os seus avanços e limites.
Apesar dos vários e robustos ganhos em potencial apresentados, o 
urbanismo social não está isento de avaliações mais críticas sobre 
seus conceitos e implementações. Tais reparos demonstram a 
complexidade que as políticas públicas urbanas podem enfrentar na 
sua implementação em ambientes sociais complexos e os revezes 
a que elas estão sujeitas se houver baixa aderência política e/ou 
social ao projeto que vem sendo desenvolvido.
7 Mariana Wilderom. Ibidem.
https://www.edu.gov.co
https://www.edu.gov.co
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
5756
PROGRESSIVA DESCONTINUIDADE 
DAS AÇÕES E PROGRAMAS APÓS 
TRÊS GESTÕES
Os projetos de urbanismo social em Medellín existem há quase 
vinte anos. Os diferentes prefeitos apoiaram com maior ou menor 
intensidade a continuidade do que foi implementado por outros 
governantes. Mas mesmo lá, porém, o prosseguimento dos projetos 
ainda é dependente de um ciclo político favorável. Depois de três 
gestões, a continuidade ou manutenção daquilo que fora implanta-
do foi sendo reduzida gradativamente conforme acontecia a troca 
de prefeitos. Apesar dessa falta de disposição para seguir com 
os projetos de urbanismo social atualmente, cabe apontar que a 
institucionalização deles e a forte aderência da população podem 
ser apontados como fatores que contribuíram para que a política 
e os equipamentos não fossem desmobilizados por completo.
A CRÍTICA AO “MARKETING URBANO”, “CITY BRAND” 
E APRESENTAÇÃO DA CIDADE COMO O “MEDELLÍN 
MIRACLE” OU O “MODELO MEDELLÍN”
Junto com a surpreendentetransformação pela qual passou a 
cidade colombiana8, começaram a surgir algumas críticas:
 ▸ Crítica ao uso do “modelo Medellín” de urbanismo social como 
uma fórmula com apelo de marketing que permitiria “exportar” o que 
se fizera naquele município para outras cidades da América Latina, 
sem levar em conta os seus contextos locais e suas peculiaridades;
 ▸ Crítica ao fato de que supostamente o sucesso de Medellín 
haveria sido capturado pela publicidade turística, gerando, assim, 
uma forte e valiosa marca, uma “city brand”. Esse fator teria sido 
responsável por um grande afluxo de visitantes, vindos de diversos 
lugares do planeta, só para conhecer os territórios transformados 
pelo urbanismo social, as chamadas comunas.
 ▸
8 Medellín: da mais violenta à mais inovadora do planeta, BBC Brasil, 2013.
A “GENTRIFICAÇÃO” CAUSADA PELO
 URBANISMO SOCIAL
Trata-se do processo de valorização urbana que ocorre após a 
transformação e a qualificação de territórios precários, com a 
consequente expulsão da população local de baixa renda, impos-
sibilitada de lá continuar vivendo devido à elevação dos custos e a 
dificuldade de atrair população de baixa renda para esses lugares. 
Vale lembrar que o fenômeno da valorização dos preços — particu-
larmente da terra e dos imóveis — ocorre inexoravelmente em todos 
os territórios que se qualificam, em quaisquer cidades do mundo. 
O que se tenta fazer nos processos de transformação urbana é 
atenuar o fenômeno por meio de alguns instrumentos de política 
fundiária, dentre eles: a demarcação de áreas/zonas destinadas 
exclusivamente à moradia social — e, quando for necessário, a 
construção de moradia social nesses lugares — para a manutenção 
da população local; a promoção dos instrumentos de captura da 
valorização do solo.
Por fim, como qualquer processo de transformação urbana du-
radouro em uma grande cidade (Medellín tem aproximadamente 
2,5 milhões de habitantes) — e esse é um dos maiores méritos do 
urbanismo social dessa cidade —, há sempre limitações conjunturais 
de difícil superação. Ainda assim, “talvez o elemento fundamental 
e catalisador da transformação urbana de Medellín tenha sido o 
conjunto de estratégias participativas que ativaram diferentes 
estruturas e representações da sociedade civil dentro do processo 
político. Ao convidá-los a pensar, desenvolver e pactuar planos e 
intervenções, vislumbrou-se a possibilidade de um novo contrato 
social. Esse talvez tenha sido o maior mérito de Fajardo: criar o 
ambiente adequado para que isso acontecesse. E talvez seja tam-
bém o seu maior legado, pois, na medida em que a população tem 
reconhecido os seus direitos de cidadão na tomada de decisões, 
pode, afinal, vir a exigi-los”9.
9 Mariana Wilderom. Op. cit.
!
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 9.
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
5958
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Publicações da Urbam EAFIT, Medellín;
 ▸ ALCALDÍA DE MEDELLÍN. Guía de la Transformación Ciudadana, 2004-2011. 
Medellin: Alcaldía de Medellín, 2011;
 ▸ ALCALDÍA DE MEDELLÍN e BID. Medellín, Transformación de una Ciudad. 
Medellin: Alcaldía de Medellín e BID, 2009;
 ▸ CAVALCANTE, Murilo (org.). As lições de Bogotá e Medellín: Do caos à referência 
mundial. Recife: INTG, 2014;
 ▸ Publicações e webinários do Núcleo de Urbanismo Social;
 ▸ ANTONUCCI, Denise e BUENO, Lucas. A construção do espaço público em 
Medellín. Quinze anos de experiência em políticas, planos e projetos integrados. 
São Paulo: Arquitextos, 2018; 
 ▸ COELHO, Tiago. Como escapar do inferno. Outras Palavras, 2022;
 ▸ Capítulo 15 (Casos Referenciais).
! PROGRAMAS DE URBANIZAÇÃO DE FAVELAS 
E URBANISMO SOCIAL: SEMELHANÇAS E 
COMPLEMENTARIDADES 
2.3_
Nas cidades brasileiras, a atuação da gestão pública no que se 
refere às favelas foi até o final dos anos 1980, pautada pela lógica 
de erradicação desses espaços e não pelo seu reconhecimento e 
pela busca por solucionar seus problemas. Tais territórios eram 
encarados como anomalias, em vez de resultado de fatores estru-
turais, e suas peculiaridades e potencialidades passavam ao largo.
As características dos assentamentos precários são muito diversas, 
variando em localização (morros, vales, periferias urbanas), tamanho 
e densidade (com poucas famílias ou milhares de habitantes), tipo 
e qualidade de construções, situação da propriedade (ocupações 
em áreas públicas ou privadas), situação de (i)legalidade e regulari-
zação fundiária, grau de consolidação e níveis de integração com a 
chamada cidade formal, isto é, aquela regularizada, equipada e com 
infraestrutura. O que esses territórios geralmente têm em comum 
é a forte carência de infraestrutura urbana, baixo acesso a serviços 
e equipamentos públicos essenciais, significativa segregação em 
relação à cidade formal, precariedade associada a suas formas de 
morar e a incerteza na posse da terra onde estão localizados, além 
da presença de crescentes e variados modos de violência urbana.
A relação entre Estado e favelas no Brasil veio se transformando 
ao longo das décadas, passando pela repressão, tolerância, su-
bordinação, relativa aceitação, reconhecimento de existência e 
permanência e, finalmente, por sua legitimação na cidade, incluindo 
o reconhecimento e valorização das potências locais construídas 
pelas comunidades. São transformações alcançadas tanto por mu-
danças nos marcos institucionais quanto por pressões sociais — de 
maneira progressiva e através de um longo processo de lutas pelos 
direitos básicos à cidade e à moradia10. A partir daí tem emergido em 
diversas cidades brasileiras o entendimento sobre a necessidade de 
metodologias que permitam intervenções mais abrangentes, capazes 
10 O Capítulo 5 aborda mais o tema da habitação social.
https://www.eafit.edu.co/centros/urbam/articulos-publicaciones/Paginas/produccion-urbam.aspx
https://acimedellin.org/wp-content/uploads/publicaciones/libro-transformacion-de-ciudad.pdf
https://www.insper.edu.br/laboratorio-de-cidades/
https://vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/19.218/7022
https://vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/19.218/7022
https://piaui.folha.uol.com.br/materia/como-escapar-do-inferno/
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
6160
de incluir todo o território, apesar de ainda estarem distantes do 
necessário e da urgente demanda por ganhar escala e continuidade11.
Em geral, no Brasil e nos demais países da América Latina, os pro-
gramas de urbanização de favelas têm como aspectos centrais a 
promoção de habitação social e de infraestrutura urbana essencial. 
E, nos programas mais completos, chamados integrais, as ações 
incluem: mapeamento e reassentamento de famílias situadas em 
áreas de risco; o provimento de infraestrutura urbana (sistemas de 
água, esgoto, saneamento, energia elétrica, drenagem e iluminação); 
promoção de obras de contenção e estabilização de encostas; aber-
tura de ruas; promoção de moradia; construção de espaços públicos; 
inserção de equipamentos públicos essenciais e, na sequência, as 
dimensões de regularização fundiária e dos direitos básicos de 
cidadania (endereço oficial).
Durante todo o processo, há o acompanhamento social junto à 
comunidade e o empenho para que ela participe do processo. Tais 
ações são fundamentais para promover a inserção da população no 
contexto legal da cidade e, na situação ideal, visa-se transformar uma 
favela com inúmeros problemas e carências em um “bairro regular”, 
com melhores condições de vida. Daí o nome do programa brasileiro 
pioneiro nessa frente: Favela-Bairro (ver Capítulo 15).
Como tais intervenções são bastante complexas, morosas e de alto 
custo, além de essencialmente dependentes de ações públicas, 
com frequência não é possível entregar “o pacote completo”, de 
modo que o que foi planejado, muitas vezes, não tem êxito em sua 
totalidade. Com frequência, os programas são interrompidos ou 
executados apenas em parte; isso por diversas razões: ausência de 
uma liderançapolítica forte com essa pauta empoderada na gestão, 
baixa integração setorial das políticas públicas e suas as ações, 
ausência de financiamento para todas ações, falta de priorização do 
programa por parte dos prefeitos, descontinuidade de gestão etc.
11 BONDUKIi, Nabil (org.). A luta pela reforma urbana no Brasil: do seminário de 
habitação e reforma urbana ao plano diretor de São Paulo. São Paulo: Instituto Casa 
da Cidade, 2018.
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. São Paulo: Hucitec, 1993.
As ações de urbanização de favelas podem ser utilizadas em 
territórios onde predominam formas de ocupação mais precárias, 
como palafitas, ruas sem asfaltamento, sem ligação de esgoto 
etc. Nesses casos, serão necessários investimentos maiores em 
infraestrutura urbana, como saneamento e recuperação de áreas 
de risco. A provisão habitacional também se torna essencial, 
tendo em vista a condição de precariedade existente. Por sua vez, 
no urbanismo social, ainda que haja projetos de infraestrutura e 
expansão de acesso a esses serviços básicos, os programas atuam 
prioritariamente em territórios cujo grau de precariedade física 
não seja tão amplo e intenso a ponto de monopolizar a urgência 
de investimentos apenas para essas ações essenciais e custosas.
Seja por impasses relacionados à descontinuidade de gestão, con-
tingenciamento orçamentário ou baixa integração entre secretarias 
e coordenadorias que cuidam de políticas setoriais de maneira 
independente, os programas de urbanização de favelas, salvo 
exceções, infelizmente têm revelado descontinuidade ao longo 
do tempo, não conseguindo concluir todas as entregas previstas 
inicialmente. A população, mobilizada e inserida no processo de 
escuta e de decisão, acaba muitas vezes deixando de acreditar no 
processo. Além do efeito simbólico de confiança nas instituições 
públicas, essa prática tem o efeito de deslegitimar as contribui-
ções advindas do processo participativo. Por isso, parte central da 
política de urbanismo social são as entregas contínuas, de curto, 
médio e longo prazo e de baixa, média e alta complexidade. Assim, 
é sempre possível enxergar o que está sendo realizado, mantendo 
o engajamento e a legitimidade da comunidade.
Os programas tradicionais de urbanização de favelas dão um 
enfoque maior a dois elementos: (i) melhorias de infraestrutura 
urbana e (ii) moradia. Ambos são os mais custosos e morosos. 
Apesar de serem demandas essenciais e urgentes na promoção 
da qualificação do território e consequente melhoria nas condi-
ções de vida da comunidade, talvez a abordagem integrada e que 
contempla entregas rápidas de elementos menos complexos e 
morosos do urbanismo social — espaços públicos, urbanismo tático 
e equipamentos públicos — possa complementar os programas.
http://www.casadacidade.org.br/wp-content/uploads/2018/12/A-Luta-Pela-Reforma-Urbana-no-Brasil_CAU-SP_2018.pdf
http://www.casadacidade.org.br/wp-content/uploads/2018/12/A-Luta-Pela-Reforma-Urbana-no-Brasil_CAU-SP_2018.pdf
Capítulo 02 : Urbanismo Social — ConceitosGuia de Urbanismo Social
6362
Deve-se ressaltar a enorme diferença de contexto em escala 
dessas demandas essenciais — melhorias de infraestrutura urbana 
e promoção de moradia — entre Medellín e duas grandes cidades 
brasileiras, São Paulo e Rio de Janeiro, cujos tamanhos de população 
e carências são muito maiores.
Nesse sentido, remete-se o leitor do Guia a algumas experiências 
de urbanização e favelas amplamente estudadas nas duas grandes 
metrópoles nacionais: o já mencionado programa Favela-Bairro, 
no Rio de Janeiro (com mudanças de nome no decorrer do tempo, 
entre paralisações e retomadas), e os programas em São Paulo nos 
mananciais, em Paraisópolis e em Heliópolis. Adiante são apontadas 
referências a essas e experiências em outras cidades do país.
Ao se lembrar dos elementos característicos e das singularidades 
do urbanismo social apontadas no item “2.1_ Definições, origem 
e contexto”, deve-se novamente ressaltar que há muitas aproxi-
mações e semelhanças entre os dois conceitos, a começar pelo 
objetivo central: a promoção da melhoria das condições de vida 
das comunidades que vivem nas favelas. As abordagens podem 
ser vistas como complementares, e as lições advindas — sucessos 
e reveses — dos casos de urbanismo social e dos programas de 
urbanização de favelas no Brasil e na América Latina como um 
todo devem servir para os aprendizados, sejam quais forem as 
abordagens.
Lembre-se ainda de que há muito mais experiências desenvolvidas 
por meio dos programas de urbanização de favelas nas cidades do 
chamado Sul Global, assim como é farta a produção bibliográfica 
a respeito no meio acadêmico, livros, manuais e referências publi-
cadas por governos, instituições do terceiro setor e multilaterais. 
Apontamos a seguir algumas de destaque.
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ ALIANÇA DE CIDADES e PMSP (Prefeitura da Cidade de São Paulo). Urbanização 
de favelas em foco — Experiências de seis cidades. Washington: The Cities Alliance, 
2008;
 ▸ CARDOSO, A. L. Avanços e desafios na experiência brasileira de urbanização de 
favelas, Cadernos Metrópole, 2007;
 ▸ CARDOSO, Adauto e DENALDI, Rosana (orgs.). Urbanização de favelas no Brasil: 
um balanço preliminar do PAC. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2018;
 ▸ FERREIRA, L.; OLIVEIRA, P. e IACOVINI, V. Dimensões do Intervir em Favelas. São 
Paulo: Peabiru TCA / Coletivo LabLaje, 2019; 
 ▸ IBAM. Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre urbanização de favelas e 
regularização fundiária. IBAM: Rio de Janeiro, 2002;
 ▸ LIBERTUN DE DUREN, Nora R. E OSORIO RIVAS, Rene. Favela-Bairro: 10 anos 
depois. Washington: BID, 2020;
 ▸ MAGALHÃES, Sérgio e CONDE, Luiz Paulo. Favela-Bairro: Uma outra história da 
cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: RioBooks, 2021;
 ▸ Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad. Decálogo para el Mejoramiento 
Integral de Barrios;
 ▸ SILVA, M. N.; CARDOSO, A. L. e DENALDI, R. Urbanização de favelas no Brasil : 
trajetórias de políticas municipais. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2022;
 ▸ VILLAROSA, Francesco di e MAGALHÃES, Fernanda. Urbanização de favelas — 
Lições aprendidas no Brasil. Washington: BID, 2012;
 ▸ ZUQUIM, Maria de Lourdes (org.), 2014. Práticas recentes de intervenções 
contemporâneas em cidades da América Latina. São Paulo: FAU-USP, 2014;
 ▸ Capítulo 15, Incluindo textos da Diagonal, Elisabete França, Jose Brakarz e 
Sérgio Magalhães.
!
Diante de todos esses critérios e orientação, pode restar a dúvida se 
projetos de urbanismo social somente poderão ser implementados 
nessas condições ideais. Como mencionado no item 2.1, existem 
algumas iniciativas que bebem das experiências e aprendizados de 
tal estratégia de intervenção e tentam adaptá-los às suas realidades 
e possibilidades locais.
O urbanismo social como foi implementado na Colômbia tem 
especificidades que vão além dos projetos e contextos urbanos 
e sociais locais, refletindo uma forma própria de organização do 
Estado naquele país e algumas especificidades regionais muito 
https://www.citiesalliance.org/sites/default/files/Urbanizacao-de-Favelas-em-Foco.pdf
https://www.citiesalliance.org/sites/default/files/Urbanizacao-de-Favelas-em-Foco.pdf
https://revistas.pucsp.br/index.php/metropole/article/view/8771
https://revistas.pucsp.br/index.php/metropole/article/view/8771
https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/wp-content/uploads/2019/06/Adauto-CARDOSO-e-Rosana-DENALDI-Urbaniza%C3%A7%C3%A3o-de-favelas-no-Brasil.pdf
https://www.observatoriodasmetropoles.net.br/wp-content/uploads/2019/06/Adauto-CARDOSO-e-Rosana-DENALDI-Urbaniza%C3%A7%C3%A3o-de-favelas-no-Brasil.pdf
https://observatoriodefavelas.org.br/
https://blogs.iadb.org/brasil/pt-br/favela-bairro-avaliacao-de-resultados-10-anos-depois/
https://blogs.iadb.org/brasil/pt-br/favela-bairro-avaliacao-de-resultados-10-anos-depois/
https://www.right2city.org/es/decalogo-para-el-mejoramiento-integral-de-barrios-hoja-de-ruta-para-america-latina-y-el-caribe/
https://www.right2city.org/es/decalogo-para-el-mejoramiento-integral-de-barrios-hoja-de-ruta-para-america-latina-y-el-caribe/https://publications.iadb.org/pt/node/17403
https://publications.iadb.org/pt/node/17403
http://www.favelasaopaulomedellin.fau.usp.br/wp-content/uploads/2015/11/ZUQUIMDOTTAVIANO_2014.pdf
http://www.favelasaopaulomedellin.fau.usp.br/wp-content/uploads/2015/11/ZUQUIMDOTTAVIANO_2014.pdf
Guia de Urbanismo Social
64
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ SALLA, Ana Leticia. Desafios na Transferências de políticas públicas: experiências 
de urbanismo social em perspectiva comparada. São Paulo: Revista Exame, 2021.
 ▸ Capítulo 15 (Casos Referenciais)
!
relevantes e de enorme dificuldade de replicar em outros contextos 
(como apresentado na seção sobre Medellín).
Inspirar-se em políticas bem-sucedidas de outros governos ou re-
plicá-las não é uma novidade na área da gestão pública. No entanto, 
esse movimento de transferir políticas não é tão simples quanto 
parece. Ele é o processo no qual o conhecimento sobre políticas 
de um determinado tempo ou local é usado no desenvolvimento da 
gestão em outro tempo ou local. Transferir, porém, não é apenas 
“copiar e colar” uma política ou uma “boa prática”. Esse processo 
pode ser bem complexo, a depender dos contextos (e problemas) 
locais e do escopo da política de interesse. Transferir uma política 
para um contexto diverso daquele em que foi originalmente dese-
nhado apresenta vários desafios, obstáculos e riscos que devem 
ser levados em consideração para que ela se converta em uma 
iniciativa exitosa após sua transferência. É possível tomar empres-
tado boas soluções, mas é necessário adaptá-las e customizá-las 
às possibilidades e realidades locais do município adotante.
https://exame.com/colunistas/impacto-social/transferencia-de-politicas-publicas-o-caso-do-urbanismo-social
https://exame.com/colunistas/impacto-social/transferencia-de-politicas-publicas-o-caso-do-urbanismo-social
AUTORES
3.1_ Núcleo de Urbanismo Social
3.2_ Diagonal
Capítulo 03 : Plano de Ação Local
67
PLANO DE AÇÃO LOCAL
3.1_
Plano de Ação Local
3.2_
Contribuições para a metodologia 
do Plano de Ação Local
03_ PLANO DE AÇÃO LOCAL3.1_
3.1.1_ INTRODUÇÃO
Dentro de uma metodologia de planejamento urbano, e não apenas 
no contexto do urbanismo social, um Plano de Ação Local tem a 
função de articular justamente o planejamento do território e as 
priorizações de projeto, considerando as questões orçamentárias 
e os objetivos traçados, de forma a organizar as diversas ações 
previstas, tanto em relação à sua temporalidade — curto, médio e 
longo prazo — quanto à espacialidade. Tudo isso por meio da terri-
torialização das ações previamente definidas e também das ações 
estratégicas e sistêmicas, além de alinhar-se desde o início com o 
processo de governança compartilhada.
Diante de um cenário de descontinuidade de políticas públicas e 
considerando os ciclos político-administrativos de gestão, o Plano 
de Ação Local pode funcionar como garantia de implementação 
a médio e longo prazo dos programas elaborados, assim como a 
destinação planejada dos investimentos previstos.
Como comentado no Capítulo 1 (e será detalhado no Capítulo 14), a 
maior referência de Plano de Ação Local em urbanismo social são os 
PUIs, Projetos Urbanos Integrais de Medellín. No Brasil, infelizmente, 
há poucos casos de desenvolvimento e implantação de Planos de 
Ação Local e mesmo de Planos de Bairro — que poderiam incorporar 
Planos de Ação Local dentro deles.
No caso da cidade de São Paulo, por exemplo, o Plano Diretor Estra-
tégico de 2014 (PDE) define que a cada quatro anos é necessária a 
realização dos Planos de Ação das Subprefeituras, “que têm o objetivo 
de detalhar as propostas e intervenções necessárias, na escala local, 
para o desenvolvimento urbano e ambiental da região”, articulando o 
planejamento territorial, as leis orçamentárias (como o Plano Plurianual 
— PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias — LDO e a Lei Orçamentária 
Anual — LOA) e o Programa de Metas de cada gestão. 
!
PARA SABER MAIS, VER: 
 ▸ Prefeitura de São 
Paulo. Portal Gestão 
Urbana SP.
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br
https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
6968
Utilizando como referência os marcos legais mencionados — PDE e 
Plano de Ação das Subprefeituras, entre outros (Planos de Bairro, 
por exemplo) —, a iniciativa do Pacto pelas Cidades Justas reuniu, em 
2019, diferentes entidades da sociedade civil para a implementação 
de estratégias para projetos de urbanismo social em algumas áreas 
da cidade de São Paulo, através de uma metodologia estabelecida 
pelo Plano de Ação Local. 
A experiência do Pacto pelas Cidades Justas no âmbito do ur-
banismo social foi também inspirada no projeto de Medellín 
para territórios em situação de vulnerabilidade social. Portanto, 
além da implementação de um planejamento urbano integrado, 
realizado a partir de diagnósticos técnico e social-participativo e 
de um planejamento detalhado para cada localidade, os projetos 
seguem diretrizes de: (i) priorização dos investimentos em áreas 
em situação de alta vulnerabilidade; (ii) articulação territorial das 
ações públicas e da sociedade civil; (iii) participação comunitária 
em todas as etapas de projeto; (iv) implementação de um modelo 
de governança integrado e compartilhado na escala local; e (v) 
avaliação e monitoramento dos impactos das políticas públicas. 
Sendo assim, o Plano de Ação Local, de acordo com a metodologia 
elaborada pelo Pacto, é montado a partir da priorização das ações 
propostas nos Planos Urbanos Integrados e Programas Sociais 
Integrados, a fim de colocar em prática as diretrizes propostas 
em um período de tempo de médio prazo. Essas priorizações se 
dão a partir das avaliações e consultas com a equipe técnica, 
secretarias envolvidas e também diretamente nos territórios, 
levando em consideração aspectos como: (i) urgência e gravidade 
do problema; (ii) custo; e (iii) oportunidade (se está dentro de um 
contexto de implementação facilitada pelas condições gerais que 
influenciam no andamento do projeto/programa). 
Vale ainda ressaltar que, assim como todos os processos de im-
plementação de projetos e planejamento realizados pela via do 
urbanismo social, o Plano de Ação Local deve considerar as formas 
organizadas de participação contínua e permanente da população 
local e das lideranças comunitárias, pois a priorização de ações, bem 
 ▸ Pacto pelas Cidades 
Justas. Produto 5: 
Relatório Final.
PARA SABER MAIS, VER: 
como a cobrança pela continuidade dos projetos, estão diretamente 
ligadas aos interesses da própria comunidade beneficiada. 
3.1.2_ FASES DE IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE 
AÇÃO LOCAL NO URBANISMO SOCIAL
O Plano de Ação Local tem como objetivo viabilizar a implementação 
de programas e projetos estratégicos para favelas, levando em 
conta a diversidade de cada localidade em transformação, suas 
problemáticas sociais e ambientais. Sendo assim, ele funciona 
como um importante instrumento para urbanização e integração 
desses territórios à cidade formal — através da priorização de 
recursos para transformações no espaço físico urbano e também 
das intervenções sociais, com a participação e gestão ativa das 
comunidades locais. 
Pode-se considerar o Plano de Ação Local um mapeamento de 
todas as ações planejadas e contextualizadas dentro do território 
beneficiado, integrando as questões orçamentárias (fontes de 
financiamento, investimentos públicos e/ou privados), os atores 
envolvidos no processo (comunidade, poder público, setor privado, 
sociedade civil etc.), os modelos de gestão, os tipos de intervenções 
e a priorização dos projetos. 
Sua viabilização segue uma metodologia com quatro eixos prin-
cipais de ação:
 ▸ Planejamento;
 ▸ Formulação;
 ▸ Implementação e Gestão;
 ▸ Avaliação e Monitoramento.
Na etapa de Planejamento, é realizada uma análise de reconhe-
cimento da área de intervenção, de suas características e pro-
blemáticas. Para isso são feitos diagnósticos físicos, espaciais e 
socioparticipativos,tais como:
!
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
7170
 ▸ Diagnóstico Físico: morfologia urbana 
(topografia, hidrografia, uso e parcelamento 
do solo, traçado viário etc.);
 ▸ Diagnóstico Social: composição da popu-
lação e sua caracterização (nível de escolari-
dade, saúde pública, segurança pública etc.);
 ▸ Diagnóstico de Inserção Política e Insti-
tucional: análises de programas e políticas 
estatais e municipais, ações preexistentes 
em benefício da população local, secretarias 
envolvidas e suas atividades;
 ▸ Diagnóstico Participativo: identificação 
das demandas junto aos moradores e demais 
atores envolvidos (prefeitura, profissionais 
e técnicos e entidades da sociedade civil), 
estabelecendo as agendas prioritárias.
A etapa de Formulação é iniciada após a 
identificação dos problemas levantados na 
etapa de diagnósticos. Nela, portanto, são 
desenvolvidas as estratégias e soluções 
que darão andamento aos projetos e sua 
execução. Nessa fase, a participação da 
comunidade local e seu envolvimento na 
formulação dos projetos são essenciais para 
o seu desenvolvimento. O processo coletivo 
de desenho e discussão é geralmente rea-
lizado no formato de oficinas participativas 
comunitárias, nas quais são expostas as 
propostas dos participantes e definidas 
as ações prioritárias dentro do território, 
por meio de mapas, práticas de desenho e 
visualização de imagens representativas. 
Juntamente com o exercício de territoriali-
zação das ações de cada área estudada e a 
definição dos objetivos propostos, é necessá-
rio realizar um detalhamento das atividades 
definidas para cada lugar específico, soman-
do-se ao planejamento estratégico sobre as 
demandas locais e suas prioridades, pois, 
além dos projetos de estruturação urbana e 
qualificação ambiental dos territórios, existe 
a preocupação de que as ações estratégicas 
dos programas sociais promovam a qualifica-
ção da vida das pessoas que habitam essas 
áreas, com ações que vão desde a comple-
mentação de renda à segurança alimentar, 
passando pela inclusão digital, a capacitação 
profissional e o empreendedorismo, além de 
toda uma ativação do território através de 
atividades culturais e de educação. 
A etapa de Implementação e Gestão com-
pactua com todo o processo anterior de 
diagnóstico, planejamento e formulação, 
estabelecendo de maneira clara uma organi-
zação da governança entre todos os atores 
envolvidos nos projetos e seus objetivos. 
É de extrema importância que haja uma 
comunicação e uma gestão transversal 
entre a totalidade desses atores para que 
todas as fases do projeto estejam alinhadas, 
coordenadas, e que consigam sair do papel 
como planejado, dentro dos prazos de curta, 
média e longa duração. 
No campo das políticas públicas, a imple-
mentação é compreendida não como a mera 
execução daquilo que foi planejado, mas 
como um complexo processo de interação 
entre atores, no qual a intervenção pública 
é continuamente influenciada e redefinida 
pelas ações que a põem em prática. Uma 
implementação coerente e coordenada deve 
prever, portanto, espaço para aprendizados 
e acomodações, que devem ser comparti-
lhados na rede de governança. 
Nos modelos de gestão no urbanismo social 
é fundamental que exista a capacitação 
dos líderes comunitários e a tomada de 
responsabilidade pela população local, 
pois a transformação do espaço físico não 
está desassociada da transformação social, 
impactada diretamente pela integração da 
comunidade e seu envolvimento na apro-
priação e gestão do espaço construído de 
modo coletivo. O planejamento e a gover-
nança compartilhada permitem justamente 
que a comunidade local esteja incluída nos 
processos de deliberação e tomada de deci-
sões de todas as etapas do Plano de Ação 
Local, de forma que o desenvolvimento dos 
projetos possa ser monitorado e avaliado 
pelos próprios moradores. 
A etapa de Avaliação e Monitoramento é uma 
continuidade do modelo de governança com-
partilhado. Segundo experiências de urba-
nismo social acompanhadas pelo Programa 
Pacto pelas Cidades Justas, o monitoramento 
das entregas do Plano de Ação Local e a 
avaliação de seus impactos no território são 
parte fundamental para a efetividade das 
intervenções. Esse modelo de governança 
organiza entidades da sociedade civil junto à 
população local para que, de maneira colabo-
rativa, sejam capazes de avaliar e monitorar a 
implementação dos projetos nos territórios, 
através da coleta de dados e do acompanha-
mento periódico e a longo prazo. 
Ressalta-se também a importância de ga-
rantir a transparência dentro da estrutura 
de governança, com o acompanhamento 
das atividades dos atores que a compõem, 
além da necessidade de prestar contas à 
sociedade, à população e aos órgãos de 
controle. O accountability (prestação de 
contas/transparência) funciona como uma 
estratégia para continuidade dos projetos ao 
longo do tempo, além de fortalecer o senso 
de responsabilidade dos gestores públicos 
locais perante às ações pactuadas.
Saiba mais sobre a metodologia de 
urbanismo social, com foco nos Pla-
nos de Ação Local desenvolvido pelo: 
Pacto pelas Cidades Justas.
https://www.cidadesjustas.org.br/#:~:text=O%20Pacto%20pelas%20Cidades%20Justas%20integra%20o%20Programa%20Cidade%20Solid%C3%A1ria,emerg%C3%AAncia%20e%20o%20estado%20de
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
7372
CONTRIBUIÇÕES PARA A 
METODOLOGIA DO 
PLANO DE AÇÃO LOCAL
3.2_
Serão apresentadas a seguir três contri-
buições metodológicas para a construção 
de Planos de Ação Local no que tange às 
questões de governança e participação co-
munitária. A primeira dá relevância ao olhar 
metodológico para a desigualdade, para as 
questões de nível macro e micro das polí-
ticas públicas no combate às duas formas 
de desigualdade, a territorial e a social. A 
segunda realça a inclusão dos processos de 
mobilização, organização e fortalecimento 
social relacionados à elaboração de Planos 
de Ação Local. A terceira contribuição lança o 
olhar para a leitura e análise das instituições 
e organizações locais, como um instrumento 
relevante para o planejamento dos processos 
de governança e participação, englobando 
os desafios relacionados à prática da gestão 
participativa e a necessidade de considerar a 
interdependência entre plano global e local, 
com exemplos de práticas desenvolvidas 
pela Diagonal.
3.2.1_ OLHAR INTEGRADO DAS 
DESIGUALDADES
Favelas, de forma geral, se confundem 
com áreas urbanas degradadas, pois são 
o reflexo de uma construção humana pau-
tada pela necessidade, recursos escassos 
e busca de uma localização urbana para 
morar. São um produto social contraditório, 
no qual a ocupação do núcleo de vivência 
deflagra uma sequência de ações e impac-
tos desfavoráveis à condição humana nesse 
hábitat. Essa realidade constantemente 
produzida e reproduzida em territórios de 
vulnerabilidade dá lugar a grandes espaços 
de precariedade. Nesse sentido, é neces-
sário olhar para o território em questão 
fundamentando-se minimamente em dois 
princípios básicos: a abordagem integrada 
e interdisciplinar e a participação e o pro-
tagonismo das comunidades.
Estão ancoradas na abordagem integrada e 
interdisciplinar dois procedimentos: a leitura 
territorial integrada das desigualdades e as 
estratégias globais de combate a elas. Os 
esquemas a seguir ilustram esses dois as-
pectos de leitura e planejamento das ações 
junto às áreas em condição de vulnerabilidade. 
No primeiro, ressalta-se a importância do 
cruzamento de ambas as dimensões da vulne-
rabilidade de uma comunidade — a territorial 
e a social — e a necessidade da focalização e 
da universalização das políticas públicas no 
território, entendidas como um direito. No 
segundo, enfatiza-se a relevância de consi-
derar os doisníveis de ações que intervêm no 
planejamento territorial: o macro, que orienta 
as ações globais e estruturantes da organiza-
ção do território, e o micro, que olha e articula 
as ações locais dentro das especificidades 
de cada área, em uma perspectiva de outra 
temporalidade, visando ao atendimento de 
demandas históricas e urgentes. 
INFOGRÁFICO 01: 
LEITURA TERRITORIAL INTEGRADA DAS DESIGUALDADES
Fonte: Diagonal.
Precariedade 
Territorial
Desigualdade Social
POLÍTICAS PÚBLICAS
FOCALIZADAS E UNIVERSALIZADAS
POLÍTICAS PÚBLICAS COMO DIREITO
BASEADAS EM EVIDÊNCIAS
Periferia marcada pela 
inseguridade do solo/
relevo, da infraestrutura, 
da construção, da 
condição jurídica da 
posse do terreno.
PRECARIEDADE 
TERRITORIAL
DESIGUALDADE
SOCIAL
Territórios vulneráveis 
marcados pela 
desigualdade econômica 
estrutural impactando em:
Baixo índice de 
desenvolvimento 
humano: 
educação infantil, 
mortalidade, violência, 
padrão de tolerância/
intolerância a 
heterogeneidades de 
gênero, etnia, opção 
sexual, opção religiosa, 
trabalho feminino.
Qualidade de vida: 
capacidade de 
subsistência-renda, 
qualidade ambiental 
(água, esgoto, lixo), 
qualidade dos 
domicílios, propriedade; 
deslocamentos nas 
ruas, ofertas de 
serviços básicos (saúde, 
educação, transporte 
público, lazer).
Contradição;
Gera uma cadeia para a 
cidade inteira;
Crescimento geográfico 
desigual.
V
U
LN
ER
A
B
IL
ID
A
D
ES
Vulnerabilidades 
socioambientais;
A precariedade territorial 
nas cidades brasileiras 
é mais do que a imagem 
da desigualdade, é 
condenação de todas as 
cidades de coexistirem 
com um urbanismo 
de risco.
https://diagonal.social/
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
7574
3.2.2_ PARTICIPAÇÃO E PROTAGONISMO COMUNITÁRIO 
No Brasil, a evolução das abordagens participativas dentro das 
experiências de urbanização integrada de assentamentos precários 
deu protagonismo ao trabalho social de mobilização, organização e 
fortalecimento das comunidades impactadas pelas obras, estrutu-
rando e proporcionando visibilidade à importância desse trabalho no 
contexto das intervenções. 
A própria normatização realizada no âmbito do Ministério das Cida-
des — atual Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional 
(MDR) — para o financiamento de projetos reforça essa relevância no 
INFOGRÁFICO 02: 
ESTRATÉGIAS GLOBAIS DE ATAQUE
Fonte: Diagonal.
Fonte: Diagonal.
INFOGRÁFICO 03: 
FLUXOGRAMA DOS PLANOS DE AÇÃO LOCAL EM FAVELAS
NÍVEL MACRO
NÍVEL MICRO
VISÃO GLOBAL DAS 
ÁREAS DEGRADADAS
ESPECIFICIDADES DE 
CADA ÁREA
[região, município ou estado]
ESTRATÉGIAS GLOBAIS 
DE ATAQUE
PROJETOS E AÇÕES 
ESPECÍFICAS
RETROALIMENTAÇÃO ▸ Principais problemas;
 ▸ Principais demandas de 
cada área;
 ▸ Quadro geopolítico e das 
organizações.
 ▸ Diagnóstico integrado da 
área e individualizado por 
unidade familiar;
 ▸ Diagnóstico integrado 
geopolítico.
 ▸ Propostas e Programas de 
Ações Globais;
 ▸ Propostas de captação 
de recursos (opção de 
implantação gradual).
 ▸ Projetos específicos;
 ▸ Implantação e 
monitoramento das ações.
AÇÕES 
PRELIMINARES
INVESTIGAÇÕES, 
ANÁLISES E ESTUDOS
AÇÕES 
PRELIMINARES
Mobilização da 
Comunidade;
Pesquisa de Fontes 
Secundárias;
Diagnóstico Socioeconômico;
Discussão do 
Programa Melhorias 
para o Bairro;
Pesquisa 
Socioeconômica- 
Ambiental;
Diagnóstico Sócio-organizativo;
Discussão do Plano de 
Trabalho da Equipe, 
diagrama de fluxos e 
cronograma;
Discussão do papel 
da comunidade 
e definição do 
modelo de gestão 
participativa.
Pesquisa Sócio-
organizativa 
(quantitativa);
Levantamento do 
Perfil das Instituições;
Estudos sobre 
Tendência da Terra;
Estudos Urbanísticos e 
Ambientais.
Diagnóstico Urbanístico;
Diagnóstico Jurídico e Fundiário.
Diagnóstico Integrado e Diretrizes 
da Intervenção.
PROCESSO 1
AÇÕES INICIAIS E PLANO DE TRABALHO
PROCESSO 2
DIAGNÓSTICO
processo de implementação, buscando abrir espaço para o protagonismo comunitário. Tais 
diretrizes participativas e deliberativas constituem parte dos preceitos do urbanismo social 
e devem ser incorporadas em seus projetos. O fluxograma apresentado a seguir ilustra 
sinteticamente os principais processos de elaboração de planos de ação que agregam a 
contribuição do trabalho social, incorporando suas principais linhas ou eixos de atuação, nas 
distintas fases das obras/intervenções:
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
7776
 3.2.3_ DIAGNÓSTICO SÓCIO-ORGANIZATIVO COMO INSU-
MO NOS PROCESSOS DE GOVERNANÇA E PARTICIPAÇÃO 
O desenvolvimento de um Plano de Ação Integrado demanda um 
diagnóstico sócio-organizativo do território, composto pelo mape-
amento das instituições/organizações locais, além de pesquisas 
qualitativas que contribuam para a compreensão do sistema de 
governança local.
MAPEAMENTO DAS INSTITUIÇÕES
O trabalho integrado com a comunidade requer um amplo diagnóstico 
das organizações comunitárias e institucionais inseridas nos terri-
tórios que envolvem a ação, tomando como base o cadastramento 
e georreferenciamento de todas as unidades presentes e operantes 
nas comunidades. Poderá ser complementado com organizações/
instituições do entorno ou da cidade em forma de tabela. 
Os dados básicos do mapeamento devem contemplar: 
 ▸ Identificação;
 ▸ Natureza das organizações (formal ou informal);
 ▸ Objetivos;
 ▸ Serviços prestados;
 ▸ Capacidade de atendimento;
 ▸ Convênios (caso existam);
 ▸ Parcerias, canais de reivindicação;
 ▸ Identificação e papel dos líderes;
 ▸ Constituição da organização (estatuto);
 ▸ Representação em conselhos gestores de governos;
 ▸ Indicação de outras lideranças da comunidade ou fora dela;
 ▸ Redes de comunicação virtuais;
 ▸ Outros dados necessários ao objetivo do projeto integrado.
PESQUISAS QUALITATIVAS
A pesquisa qualitativa procura, junto às 
lideranças e a atores de referência, indivi-
dualmente ou em grupo, resgatar a história 
das comunidades, coletando suas principais 
reivindicações, mobilizações e formas de 
lutas. Com as informações coletadas, junto 
a essas lideranças e aos moradores mais 
antigos, é possível situar num contexto his-
tórico o processo de ocupação das áreas, as 
etapas mais importantes do desenvolvimento 
das comunidades e os traços marcantes da 
dinâmica das relações sociais internas e ex-
ternas, inclusive no que diz respeito ao poder.
O roteiro utilizado é semiestruturado em 
torno das seguintes referências básicas:
 ▸ Histórico de ocupação;
 ▸ Organizações comunitárias: processos 
de lutas e reivindicações;
 ▸ Participação em conselhos e movimentos 
populares;
 ▸ Principais demandas das comunidades;
 ▸ Correlação de forças internas e externas.
As informações obtidas, somadas aos cadas-
tros, fornecem quadros das relações sociais 
que permitem o planejamento de diversas 
frentes de trabalho, ações conjuntas e de-
finição de estratégias com menor margem 
de erro. Descrever em cada comunidade as 
análises e marcar os pontos facilitadores e 
dificultadores colabora muito para a iden-
tificação e priorização de ações de acordo 
com as especificidades dos grupos locais.
Com o intuito de exemplificar as perspec-
tivas de uma análise integrada das orga-
nizações sociais, demonstra-se a seguir 
uma das possibilidades de avaliação das 
organizações visando à governabilidade dos 
planos e as atenções para capacitação e 
ações participativas, incluindo as estratégias 
a serem adotadas.
Exemplos de aspectos a serem considerados 
para a construção da Matriz de Avaliação 
das Organizações/Instituições Comunitárias:
VARIÁVEIS DE ANÁLISE
retângulo
 ▸ Mobilidade para mudança e resistência; 
 ▸ Organização e representatividade; 
 ▸ Formalidade ou informalidade;
 ▸ Relações políticas (institucionais/partidárias);
 ▸ Reivindicações por grau de necessidade;
 ▸ Situação fundiária;
 ▸ Pontos críticos.
Capítulo 03 : Plano de Ação LocalGuia de Urbanismo Social
7978
DESAFIOS E OBSTÁCULOSPARA O 
PROTAGONISMO SOCIAL
A proposição de novas linhas de ação que 
envolvem processos de governabilidade so-
cial integrada prevê mudanças significativas 
e desafios em diversos aspectos. Exemplos:
 ▸ Tarefas: que passarão de simples, já en-
tão vivenciadas, para multidimensionais, 
mais complexas no fazer e nas relações 
que estabelecem;
 ▸ Papéis: de beneficiários do poder público 
para gestores de programas;
 ▸ Valores: de solidariedade e responsabilida-
de social nos “negócios” (empreendimentos);
 ▸ Serviços de apoio e assistência: para 
serviços de gerenciamento e execução de 
ações que envolvem fatores econômicos e 
financeiros, técnicos e sociopolíticos num 
contexto determinado.
Os obstáculos para a participação popular 
e o protagonismo social podem ser sinte-
tizados pela falta dos seguintes aspectos:
 ▸ Experiência dos três lados (governos, 
comunidades e parceiros privados);
 ▸ Organização pontual para reivindicar e 
garantir o objeto de suas demandas (flui de 
acordo com os moradores e as emergências);
 ▸ Organização para a autogestão;
 ▸ Conhecimento sobre custos, variáveis téc-
nicas e processos envolvidos na realização 
dos seus objetivos;
 ▸ Visão pontual e segmentada sobre o am-
biente local e a cidade.
3.2.4_ A INTERDEPENDÊNCIA 
ENTRE PLANO GLOBAL E PLANO 
DE AÇÃO LOCAL 
As experiências obtidas no desenvolvimento 
das ações de acompanhamento social das 
intervenções em áreas vulneráveis indicam 
que os melhores resultados têm correspon-
dido aos momentos em que os Planos de 
Ação Local são discutidos e priorizados na 
formulação de um planejamento territorial 
mais amplo da cidade. É nesse processo 
que as questões locais são articuladas com 
aquelas mais gerais dos municípios, na 
combinação dos aspectos estruturais das 
políticas setoriais com as múltiplas necessi-
dades sociais e urbanísticas de cada bairro, 
em suas carências históricas e nas novas, 
surgidas nos tempos atuais. Nesse trânsito 
de escalas, o orçamento pode ser priorizado 
de modo mais claro para os agentes técnicos 
e de governança — e de maneira transparente 
para as comunidades envolvidas. 
Trata-se da busca pela construção de pla-
nejamento e pactos territoriais olhando para 
a totalidade, e que não sejam sobrepujados 
pelos planos e pactos setoriais orientados 
e/ou determinados por uma lógica predomi-
nantemente econômica, na qual se ressalta 
o poder político de determinados agentes 
e de classe social.
Em muitas intervenções de urbanização 
integrada de assentamentos precários as 
políticas setoriais de saneamento e mobili-
dade estrutural tendem a determinar — em 
virtude de sua rigidez técnica-tecnológica 
e elevado consumo de recursos orçamen-
tários e de financiamentos — os principais 
investimentos no tempo e no espaço, pro-
porcionando pouca margem decisória e de 
atendimento a outras demandas sociais da 
vida do bairro. Configura-se, assim, a prática 
corrente de um planejamento de cima para 
baixo (top-down), no qual a racionalidade 
econômica se impõe sobre uma questão que 
é política: a discussão do uso do território.
Algumas poucas experiências de elaboração 
de Planos de Ação Local derivados de uma 
discussão mais ampla dos problemas e do 
orçamento da cidade podem ser relatadas, 
como as que aconteceram em Curitiba (PR), 
em 1999, e Boa Vista (RR), entre 2001-2004. 
Na capital paranaense, o Plano Decidindo 
Curitiba, elaborado na primeira gestão do 
prefeito Cássio Taniguchi (1997-2000), vi-
sou aplicar para toda a cidade metodologia 
de intervenção desenvolvida em áreas e 
assentamentos vulneráveis, que pressupu-
nha abordagem territorializada, integrada, 
focalizada, participativa e negociada com a 
comunidade. Desse plano decorreram inter-
venções integradas em toda a cidade. Em 
bairros periféricos, múltiplas ações setoriais 
desenvolvidas se articularam às necessida-
des identificadas e priorizadas, tendo como 
centro as demandas da comunidade. Essas 
ações são exemplos de urbanismo social, 
pois tiveram como foco o atendimento das 
principais questões do lugar, enquanto to-
talidade que expressa o acontecer solidário 
das relações sociais e a construção e ressig-
nificação da paisagem do bairro de vivência. 
Em Boa Vista/RR, o Programa Braços Aber-
tos — elaborado nos primeiros meses de 
gestão de Teresa Surita na prefeitura (2001-
2004), desenvolvendo metodologia similar 
à de Curitiba, acima mencionada — foi o 
instrumento de planejamento das ações 
estruturais e locais da cidade, com foco na 
participação social. Para tanto, foi criada a 
Secretaria de Gestão Participativa e Cidada-
nia, designada a trabalhar todo o processo 
de relação com a população, organização 
e levantamento de dados, informações e 
pesquisas, além de definir planos locais 
de ação integrada, com a participação das 
comunidades. Valendo-se da estratégia de 
engajamento e envolvimento da população 
no processo, o programa combinou a reali-
zação de obras estruturais da cidade e do 
bairro, de médio e longo prazo, com entregas 
rápidas, de curto prazo, focando aquelas de 
alto impacto e baixo custo e que gerassem 
emprego e renda para as pessoas.
A priorização de investimentos e intervenções 
urbanísticas e sociais nos bairros mais vul-
neráveis de Boa Vista configura exemplo de 
urbanismo social em que as demandas locais 
do bairro assumem protagonismo no processo 
de decisão e escolhas do poder público.
AUTORES
4.1_ Carlos Mario Rodrigues (Instituto 
Tecnologico de Monterrey);
4.2_ a 4.7_ Pedro Marin e Andrelissa 
Ruiz (Fundação Tide Setubal);
[Box A Maré que Queremos] Núcleo 
Mulheres e Territórios;
[Box Ações cooperativas academia-
-comunidade-escola pública no Jardim 
Ângela] Vera S. Luz (PUC-Campinas) e 
Antonio Fabiano Jr. (FAU-Mackenzie).
Capítulo 04 : Dimensão Governança
81
PROCESSOS DE GOVERNANÇA NO 
URBANISMO SOCIAL4.1_
O urbanismo social em Medellín como política pública territorial 
visou construir uma governança corresponsável do território, 
focando a relação entre Estado e sociedade no cidadão como 
sujeito de transformação social, econômica e cultural. Essa ideia de 
governança, nascida no início dos anos 1990, levantou a necessidade 
de boas práticas na forma como o Estado intervém no território e 
define instâncias e cenários de discussão com uma estrutura menos 
piramidal e mais horizontal, gerando, assim, espaços de tomada 
de decisão compartilhada, o que implica o empoderamento da 
sociedade nas ações levadas a cabo na comunidade.
A governança como estratégia de eficiência requer uma demanda 
por processos de planejamento que permitam pensar e repensar 
o território de modo democrático. No urbanismo social, e espe-
cificamente nos Projetos Urbanos Integrais (PUIs) — que são 
mediados por processos de planejamento tangíveis da área em 
questão —, isso se faz com a leitura conjunta do território pelo 
Estado e pela sociedade.
O reconhecimento do território por todos os seus intervenientes 
e o acompanhamento constante durante os processos de imple-
mentação garantem a sustentabilidade, a melhoria das condições 
econômicas, o aumento dos indicadores da qualidade de vida dos 
habitantes e por último, mas não menos importante, a construção 
do capital social.
A governança é o principal objetivo desses processos enqua-
drados no urbanismo social. A partir dos diferentes programas 
e projetos que visam à democratização dos territórios, eles são 
implementados e fazem da transformação da cidade intervenções 
integrais nas quais todas as ferramentas de desenvolvimento 
estão disponíveis de forma simultânea.
DIMENSÃO GOVERNANÇA
4.1_
Processos de governança no 
urbanismo social
4.2_
Diretrizes para construção de um 
modelo de governança territorial 
para o urbanismo social
4.3_
Eixos para construção de uma boa 
governança territorial
4.4_
Diagnóstico dos principais 
problemas de governança
4.5_
Diretrizes para a modelagem de 
uma boa governança territorial
4.6_
Objetivos, instâncias e instrumentos
4.7_
Mobilização e protagonismo 
comunitário
04_Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
8382
DIRETRIZES PARA CONSTRUÇÃO 
DE UM MODELO DE GOVERNANÇA 
TERRITORIAL PARA UM 
URBANISMO SOCIAL
4.2_
Uma das premissas do urbanismo social é a necessidade do 
estabelecimento de um modelo de governança diferenciado para 
os territórios que são objeto de intervenção. A descontinuidade 
administrativa, as dificuldades das diversas pastas de trabalharem 
de acordo com o mesmo planejamento e o baixo nível de institucio-
nalização das instâncias participativas locais, como os conselhos 
gestores de equipamentos públicos, são características frequentes 
na atuação do poder público em favelas. 
Os capítulos anteriores já demonstraram que o sucesso do ur-
banismo social em casos de referência como Medellín e Recife 
também estão atrelados a modelos consistentes e inovadores de 
governança compartilhada no território. Isso porque o sucesso 
da implementação das intervenções urbanas e das diretrizes de 
integração de políticas sociais aqui propostas depende, em grande 
parte, da capacidade do poder público de fortalecer a coordenação 
intersetorial e de estreitar seus laços com a sociedade civil local, 
além de garantir a continuidade dos investimentos necessários 
ao longo do tempo.
Para alcançar tais objetivos, é de interesse do poder público pro-
mover mudanças significativas na maneira como as políticas para 
o território são planejadas, implementadas e avaliadas. A esses 
arranjos formais e informais de interdependência entre diferentes 
atores estatais e não estatais que produzem e implementam as 
políticas públicas no território chamamos de governança1.
1 MARQUES, Eduardo. Government, political actors and governance in urban poli-
cies in Brazil and São Paulo: concepts for a future research agenda. Brazilian Political 
Science Review, [s. l.], v. 7, p. 8-35, 2013.
STOKER, Gerry. Governance as theory: five propositions. International Social
Science Journal, [s. l.], v. 50, p. 17-28, 2002. DOI 10.1111/1468-2451.0010.
Nos capítulos anteriores, vimos que não há um único modelo de 
urbanismo social, uma “receita pronta” que funcione para todos 
os contextos. Da mesma forma, a implementação de um modelo 
de governança para o urbanismo social deve ser pensada a partir 
da realidade de cada território, em diálogo próximo com os atores 
envolvidos no processo. 
Sendo assim, em vez de algo pronto, apresentaremos a seguir 
algumas diretrizes para a construção de um modelo de governança 
que permita enfrentar os desafios elencados acima e dar um salto de 
qualidade na capacidade de implementação das ações planejadas 
no âmbito de projetos de urbanismo social. Essas diretrizes foram 
elaboradas no âmbito do projeto de cooperação entre o Pacto pelas 
Cidades Justas e a Prefeitura Municipal de São Paulo a partir de 
um extenso trabalho de levantamento sobre o funcionamento das 
instâncias de participação local nos territórios-alvo no diagnóstico 
sobre a governança dos Centros Educacionais Unificados, bem 
como nos estudos de benchmark a respeito dos principais casos 
de referência: Medellín; Compaz e Porto Digital, no Recife; Comitê 
das Bacias Hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, no 
Estado de São Paulo (CBH-PCJ).
O QUE É GOVERNANÇA?
Governança é um termo amplo que pode ser usado em diversos contextos. 
Aqui, porém, entendemos governança como arranjos formais e informais 
nos quais participam representantes do poder público, entidades privadas 
locais e organizações comunitárias que estão presentes nos territórios. 
Esses arranjos são espaços de articulação, de participação e de tomada 
de decisões que afetam tanto o território e sua população quanto as 
próprias intervenções. Nele se constitui uma interdependência entre 
diferentes atores estatais e não estatais que produzem e implementam 
as políticas públicas na área em questão. É um espaço para discutir e 
alinhar os diferentes interesses do território. Lembrando que o sucesso 
na mobilização comunitária é um dos aspectos determinantes para a 
construção de modelos bem-sucedidos de governança territorial. 
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Capítulo 15 (Casos 
Referenciais)
PARA SABER MAIS, VER: 
 ▸ Comitê das Bacias 
Hidrográficas dos Rios 
Piracicaba, Jundiaí e 
Capivari (PCJ).
!
!
https://www.comitespcj.org.br
https://www.comitespcj.org.br
https://www.comitespcj.org.br
https://www.comitespcj.org.br
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
8584
EIXOS PARA CONSTRUÇÃO 
DE UMA BOA GOVERNANÇA 
TERRITORIAL
4.3_
Estudos sobre governança2 estabelecem três principais eixos 
que devem orientar o desenho de um modelo dessa natureza que 
produza bons resultados. 
Em primeiro lugar, um arranjo de governança deve ser capaz de 
produzir um planejamento compartilhado, ou seja, que todos os 
atores envolvidos no desenho das políticas públicas participem 
de sua construção e estejam cientes de quais objetivos devem 
ser perseguidos no curto, médio e longo prazo. Esse planejamento 
definido no e com o território deve ser efetivamente transmitido 
às instâncias superiores de todas as organizações envolvidas na 
governança, de modo que o plano local esteja contemplado nos 
instrumentos centrais de planejamento físico e orçamentário. Para 
o poder público, isso significa que instrumentos de planejamento 
como planos setoriais, planos regionais, planos estratégicos, Plano 
Plurianual e Lei Orçamentária Anual devem trazer de maneira 
explícita o planejamento pactuado nos territórios-alvo dos proje-
tos de urbanismo social, de forma a garantir a priorização dessas 
ações em face do imenso conjunto de demandas com as quais as 
secretarias têm de lidar no dia a dia.
Uma boa estrutura de governança deve também favorecer uma 
implementação coerente e coordenada das ações pactuadas na 
etapa do planejamento. A implementação será coerente se seguir, 
sempre que possível, o planejamento estabelecido, sendo que os 
inevitáveis ajustes no planejamento original devem ser feitos de 
modo integrado, com a participação e a ciência de todos os atores 
envolvidos. A dimensão da coordenação refere-se à capacidade 
das diversas áreas responsáveis pela implementação das ações 
de compartilhar conhecimento técnico, protocolos e recursos na 
condução das atividades planejadas, garantindo que as ações 
2 PIERRE, Jon; PETERS, Guy. Governing complex societies: trajectories and scena-
rios. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005. ISBN 978-0-230-51264-1.
PRINCIPAIS DIRETRIZES PARA A
CONSTRUÇÃO DE UM MODELO DE
GOVERNANÇA
 ▸ Planejamento compartilhado;
 ▸ Implementação coerente e coordenada das ações pactuadas na etapa 
do planejamento;
 ▸ Accountability ou transparência no processo e responsabilização contínua 
daqueles que participam da estrutura de governança.
aconteçam na ordem em que têm que acontecer e que haja efetiva 
ação intersetorial no enfrentamento dos problemas.
Por fim, é necessário garantir o accountability, ou seja, a transpa-
rência no processo e a responsabilização contínua daqueles que 
participam da estrutura de governança. Tal prática se dá de duas 
maneiras principais. A primeira é interna, e se manifesta na medida 
em que os atores que compõem a rede de governança necessitam 
dar satisfações uns aos outros na condução das atividades do 
cotidiano. A segunda é externa, e refere-se à prestação de contas 
da estrutura de governança à população do território, aos órgãos 
de controle e à sociedade como um todo. 
Ambas as formas de accountability são vitais para garantir a con-
tinuidade do projeto no tempo, considerando as descontinuidades 
administrativas que são características do regime democrático no 
Brasil. O fortalecimento do accountability interno fortalece o senso 
de responsabilidade dos gestores públicos locais e da burocracia 
de nível de rua perante o projeto e a sociedade civil envolvida. A 
cobrança entre pares torna mais difícil que o novo gestor de um 
equipamento público local adote práticas muito diferentes daquelas 
pactuadas.Já o accountability externo mantém o projeto em evi-
dência perante a população local e à sociedade como um todo ao 
longo do tempo, criando novos constrangimentos que favorecem 
a continuidade das ações pactuadas.
 ▸ Burocracia de nível 
de rua se refere ao 
servidores públicos 
que atuam diretamente 
no atendimento à 
população — são a face 
do Estado em contato 
com os cidadãos.
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
8786
DIAGNÓSTICO DOS PRINCIPAIS 
PROBLEMAS DE GOVERNANÇA4.4_
A modelagem de uma estrutura de governança orientada pelos 
eixos apresentados anteriormente deve partir da consolidação 
do diagnóstico dos principais problemas e lacunas da estrutura 
atual em cada território. Com base nos levantamentos conduzidos 
pela equipe do Pacto pelas Cidades Justas nos três territórios que 
foram objeto de intervenção na cidade de São Paulo, foi possível 
identificar quatro problemas principais relacionados à governança 
naquele contexto. Esses problemas, embora detectados no processo 
de diagnóstico de três casos específicos, tendem a se reproduzir 
em outros contextos de vulnerabilidade social, razão pela qual 
iremos discuti-los a seguir. 
Entretanto, recomendamos que cada processo de intervenção 
territorial tenha sua etapa própria de diagnóstico dos problemas de 
governança, de modo que o processo de modelagem seja conduzido 
de maneira mais adaptada ao contexto local.
BAIXA RESPONSIVIDADE ÀS 
DEMANDAS LOCAIS
A baixa capacidade de resposta das diversas secretarias municipais 
às demandas apresentadas pela população tem gerado um forte 
sentimento de frustração, apatia e descrédito em relação ao poder 
público nas favelas. Décadas de demandas ignoradas, promessas 
não cumpridas e intervenções que levam muito mais tempo para 
ocorrer do que deveriam fizeram com que as lideranças e a popu-
lação em geral nutram um forte sentimento de desconfiança em 
relação ao poder público e à própria possibilidade de mudanças 
significativas na qualidade de vida no território. Nesse cenário, 
a mobilização da população local em torno de um projeto de ur-
banismo social participativo como o proposto neste Guia é tarefa 
especialmente desafiadora. 
 ▸ Capítulo 5 (Dimensão 
Territorial), sobre 
a elaboração de 
diagnóstico local.
PARA SABER MAIS, VER: 
!
BAIXO NÍVEL DE 
PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
Como consequência do problema apontado anteriormente, verifi-
ca-se um alto nível de fragmentação e um baixo grau de institu-
cionalidade das instâncias de participação social nos territórios. A 
atuação nas instâncias formais de participação, como o conselho 
participativo ou os conselhos gestores de equipamentos públicos, 
não é vista pelas lideranças públicas locais como estratégica na 
busca por soluções para o território, uma vez que essas instâncias 
não têm se mostrado capazes de fornecer respostas efetivas para 
os problemas. Em tal contexto, as lideranças comunitárias do 
território também têm dificuldade de mobilizar pessoas em torno 
de objetivos coletivos.
POUCA INTEGRAÇÃO DAS 
POLÍTICAS LOCAIS
Os funcionários do poder público responsáveis pela implementação 
das políticas públicas na ponta têm pouca interação significativa 
entre si na formulação, construção ou implementação de políticas. 
Há uma dificuldade do poder público de engajar esses servidores 
em torno de objetivos comuns, bem como de estabelecer uma 
escuta ativa e contínua dos funcionários. Essa integração torna-se 
ainda mais difícil quando envolve quadros de diferentes níveis de 
governo (estadual e municipal) que atuam no mesmo território.
DESCONTINUIDADE 
POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
As mudanças políticas oriundas de eleições ou trocas de secreta-
riado ou subprefeitos costumam levar a alterações relativamente 
frequentes da equipe responsável pela direção de equipamentos 
públicos vitais para o sucesso do projeto de urbanismo social.
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
8988
DIRETRIZES PARA A MODELAGEM 
DE UMA BOA GOVERNANÇA 
TERRITORIAL
4.5_
Com base nos problemas aqui apresentados, estabelecemos as 
seguintes diretrizes de modelagem para um novo sistema de 
governança local compartilhada:
PACTUAÇÃO CLARA DE OBJETIVOS
Os objetivos comuns a serem perseguidos no âmbito do projeto 
de urbanismo social no curto, médio e longo prazo devem ser de 
conhecimento de todos os atores do território e, ainda, ser objeto 
de priorização no planejamento físico e orçamentário de cada pasta. 
Esse processo de priorização é fundamental não apenas para dar 
orientação integrada às equipes técnicas locais e facilitar o pro-
cesso de coordenação intersetorial no território como também para 
garantir que haja recursos orçamentários para financiar as ações 
pactuadas com os atores da comunidade em questão, garantindo 
responsabilidade e diminuindo o sentimento de frustração da socie-
dade civil local. Nesse sentido, é fundamental que o planejamento 
não seja apenas uma “lista de desejos” irrealista, mas constitua, isto 
sim, uma programação de ações possíveis de serem implementadas 
nos tempos previstos e com os recursos disponíveis.
CENTRALIZAÇÃO DOS PROCESSOS 
PARTICIPATIVOS LOCAIS
A fragmentação de espaços de participação social no território 
desmobiliza a população local e pulveriza a energia comunitária 
em torno de diversos pequenos conselhos sem poder efetivo de 
influenciar as políticas públicas na área em questão. Combater essa 
fragmentação de espaços participativos requer a concentração de 
recursos institucionais e de mobilização de modo a fortalecer um 
fórum que de fato seja reconhecido no território como interlocutor 
na definição e monitoramento das políticas públicas para a localida-
de. Tal fórum deve ser intersetorial; neles, o planejamento do bairro 
como um todo é debatido e deliberado. Para que seja fortalecido, 
é fundamental que as decisões tomadas tenham consequências, 
refletindo no trabalho de todas as secretarias envolvidas.
COORDENAÇÃO INTERSETORIAL
Um planejamento comum e compartilhado entre as equipes téc-
nicas locais de todas as secretarias com presença no território é 
um primeiro passo importante no sentido de construir uma coor-
denação intersetorial mais robusta. Outro passo fundamental diz 
respeito à criação de instâncias de coordenação intersecretarial 
na escala territorial e na escala central em torno de temas de 
natureza intersetorial. Desafios concretos e de interesse comum 
tendem a facilitar o início de um processo mais amplo de integra-
ção de políticas públicas. Um exemplo de desafio desse tipo é o 
de proteção da primeira infância, que mobiliza áreas tão diversas 
quanto Saúde, Educação, Assistência e Desenvolvimento Social, 
Segurança Pública, além dos Conselhos Tutelares.
APOIO À MOBILIZAÇÃO COMUNITÁRIA
Para além dos mecanismos formais de participação, é preciso 
estabelecer incentivos para a mobilização comunitária mais ampla, 
que permita integrar ao processo de urbanismo social pessoas 
que não têm experiência prévia com processos de construção 
coletiva. Para tanto, é importante empoderar lideranças locais e se 
apoiar nas microrredes dos atores que já estão mobilizados, além 
de identificar temas que têm o potencial de mobilizar pessoas no 
território. Ações de urbanismo tático, por exemplo, têm o potencial 
de mobilizar novas pessoas em torno de processos mais complexos 
de planejamento comunitário. 
COMPARTILHAMENTO DA GOVERNANÇA 
COM A SOCIEDADE CIVIL
As experiências bem-sucedidas de governança em urbanismo 
social demonstram que formas inovadoras de parceria com a 
sociedade civil costumam render bons frutos. No caso do Porto 
Digital de Recife, referência no modelo de governança, a direção 
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
9190
DIRETRIZESPROBLEMAS
retângulo
RESPONSIVIDADE ÀS DEMANDAS SOCIAIS
Baixa capacidade de resposta às demandas apresen-
tadas pela população, gerando frustração e apatia.
retângulo
OBJETIVOS PACTUADOS
Priorizar os objetivos pactuados no território no 
planejamento físicoe orçamentário de cada pasta, 
garantindo responsividade.
retângulo
INTEGRAÇÃO DAS POLÍTICAS LOCAIS
Dificuldade de engajar funcionários da ponta em 
torno de objetivos comuns.
retângulo
COORDENAÇÃO INTERSETORIAL
Criar instâncias de coordenação intersecretarial na 
escala territorial e central em torno de temas de 
natureza intersetorial (ex: primeira infância).
retângulo
PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA
Baixo nível de participação social, fragmentação e 
baixo grau de institucionalidade das instâncias de 
participação social.
retângulo
FOMENTO À MOBILIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO 
DAS INSTÂNCIAS PARTICIPATIVAS
Criar incentivos para a mobilização comunitária e 
concentrar recursos institucionais para fortalecer 
um fórum participativo que de fato seja reconhecido 
no território.
retângulo
DESCONTINUIDADE 
Descontinuidade político-administrativa relacionada 
aos ciclos eleitorais.
retângulo
GOVERNANÇA COMPARTILHADA
Estabelecer parceria com a sociedade civil para atuar 
como guardiã do planejamento e como responsável 
por seu monitoramento.
Fonte: Pacto pelas Cidades Justas.
Fonte: Pacto pelas Cidades Justas.
OBJETIVOS, INSTÂNCIAS E 
INSTRUMENTOS4.6_
Com base nas diretrizes e nos eixos elencados, é possível propor 
um modelo de governança que englobe o uso de instrumentos 
de planejamento existentes e a criação de novas instâncias de 
coordenação de modo a reunir os atores relevantes em torno de 
objetivos específicos relacionados à construção e implementação 
de um projeto de urbanismo social. A figura a seguir traz propostas 
de instrumentos e instâncias pensados a partir dos três eixos da 
boa governança: planejamento compartilhado, implementação 
coerente e coordenada e accountability.
retângulo
retângulo retângulo
retângulo
PLANEJAMENTO 
COMPARTILHADO
IMPLEMENTAÇÃO 
COERENTE E 
COORDENADA
ACCOUNTABILLITY
OBJETIVOS
PROPOSTAS DE 
INSTRUMENTOS
PROPOSTAS DE 
INSTÂNCIAS DE 
COORDENAÇÃO
 ▸ Unificar e integrar 
o planejamento para 
intervenções no território.
 ▸ Garantir a priorização 
pelas diversas pastas 
em seus respectivos 
planejamentos físicos e 
orçamentários.
 ▸ Plano de Bairro.
 ▸ Programa de Metas, 
PPA, LOA, Planos Setoriais.
 ▸ Conselho Gestor do 
Plano de Bairro.
 ▸ Comitê intersecratarial 
de Urbanismo Social.
 ▸ Conselho Gestor do Plano 
de Bairro.
 ▸ Núcleo de 
Desenvolvimento Local (em 
parceria com a OSC).
 ▸ Comitê intersecretarial 
de Urbanismo Social.
 ▸ Núcleo de 
Desenvolvimento Local 
(em parceria com a OSC).
 ▸ Termo de Parceria 
com a Organização da 
Sociedade Civil (OSC).
 ▸ Protocolos específicos 
para políticas integradas.
 ▸ Termo de Parceria com a 
Organização da Sociedade 
Civil (OSC).
 ▸ Observatório local.
 ▸ Implementar as 
políticas previstas no 
planejamento de forma 
integrada.
 ▸ Implementação do 
planejamento pactuado 
sem descontinuidade.
 ▸ Monitoramento 
participativo da imple-
mentação do plano.
 ▸ Garantir a 
responsabilidade continuada 
do Poder Público pelos 
objetivos pactuados, mesmo 
com mudanças políticas.
INFOGRÁFICO 01:
PROBLEMAS E DIRETRIZES PARA GOVERNANÇA LOCAL
INFOGRÁFICO 02:
OBJETIVOS, INSTRUMENTOS E INSTÂNCIAS DE 
COORDENAÇÃO DO MODELO DE GOVERNANÇA
do equipamento público é tripartite e compartilhada entre 
governo, academia e sociedade civil. Em São Paulo, um Termo 
de Parceria poderia instituir a sociedade civil como guardiã do 
Plano de Ação Local e empoderá-la para atuar como responsável 
formal por seu monitoramento.
A figura a seguir resume essa construção das diretrizes de mo-
delagem a partir da consolidação do diagnóstico dos principais 
problemas da governança nos territórios:
https://www.cidadesjustas.org.br
https://www.cidadesjustas.org.br
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
9392
No eixo do planejamento compartilhado, 
temos como objetivos principais a unificação 
e integração do planejamento das interven-
ções no território e a garantia da priorização 
pelas diversas pastas em seus respectivos 
planejamentos físicos e orçamentários. A 
função desse planejamento unificado é 
traduzir as ações estabelecidas no projeto 
de urbanismo social em um pacto entre 
poder público e população local para o 
curto, médio e longo prazo, tendo em vista 
as demandas da área em questão, as prio-
ridades político-administrativas da gestão 
pública e a disponibilidade de recursos. 
No contexto paulistano em que tal proposta 
de modelo de governança está baseada, 
compreendeu-se que o melhor instrumento 
para consolidar esse planejamento unifi-
cado é o Plano de Bairro, um dispositivo 
que tem como base a participação da po-
pulação no planejamento da cidade e que 
está previsto em diversos Planos Diretores 
municipais. No entanto, diferentes instru-
mentos poderão ser adotados em outros 
contextos, a depender das possibilidades 
e institucionalidades locais.
A criação do Plano de Bairro ou outro 
instrumento integrado de planejamento 
territorial deve ser conduzida por uma 
instância de coordenação e participação 
com enfoque territorial. No caso de São 
Paulo, tal instância foi denominada Con-
selho Gestor do Plano de Bairro. É esse o 
fórum que permitirá centralizar o processo 
de participação no território, reunindo a 
sociedade civil local, equipes técnicas e os 
órgãos de coordenação territorial do poder 
público em torno da pactuação de objetivos 
compartilhados para a área em questão.
Mas o Plano de Bairro não deve ser o único 
instrumento público de planejamento em 
que as ações de desenvolvimento ter-
ritorial pactuadas no urbanismo social 
estejam refletidas: como já foi dito, é fun-
damental que o os planos estratégicos, o 
Plano Plurianual (PPA), a Lei Orçamentá-
ria Anual (LOA) e os planos setoriais de 
políticas públicas garantam os devidos 
recursos e esforços institucionais e polí-
ticos para que o planejamento territorial 
seja priorizado nos processos internos de 
cada órgão do poder público. Para discutir 
a incorporação do planejamento territorial 
no planejamento central das secretarias, 
pleitear e decidir a destinação de recursos 
oriundos de fundos públicos e dar visibi-
lidade ao projeto por parte do chefe do 
Executivo deve existir um fórum de alto 
nível que congregue funcionários de médio 
e alto escalão das secretarias envolvidas 
no projeto de urbanismo social. Nessa pro-
posta denominamos tal instância “Comitê 
Intersecretarial de Urbanismo Social”.
Uma vez pactuados os objetivos e concluído 
o processo inicial de planejamento territo-
rial, entramos na etapa de implementação. 
Uma implementação coerente e coordenada 
deve prever espaço para aprendizados e 
acomodações, que, por sua vez, devem ser 
compartilhadas na rede de governança. As-
sim sendo, temos como principais objetivos 
no eixo de implementação coordenada e 
coerente a execução das políticas previstas 
no planejamento de forma integrada e a não 
descontinuidade em relação ao planejado. 
Os aprendizados e dificuldades naturais da 
etapa de implementação devem ser retroa-
limentados ao processo de planejamento; 
contudo, não devem ser usados como pre-
textos para abandonar o projeto original. 
Há duas propostas de instrumentos para 
atingir esses objetivos. Em primeiro lugar, 
é necessário estabelecer protocolos es-
pecíficos para a integração de políticas. O 
segundo instrumento representa uma das 
maiores inovações do modelo de gover-
nança proposto no âmbito do projeto do 
Pacto pelas Cidades Justas com a Prefei-
tura Municipal de São Paulo. Trata-se do 
estabelecimento de um Termo de Parceria, 
baseado no Marco Regulatório das Organi-
zações da Sociedade Civil (MROSC), com 
organizações sem fins lucrativos (OSC) que 
possam colaborar de diversas maneiras 
com o processo de implementação, moni-
toramento e avaliação do urbanismo social 
nos territórios. 
A organização ou rede de organizações a 
serem selecionadas teriam experiência em 
mobilização social e gestão intersetorial e 
capacidade de articulação com os atores do 
território. Essa OSC pode atuarsensibilizan-
do e mobilizando os atores do território em 
torno da implementação do plano, incluindo 
equipes técnicas, associações de bairro e 
movimentos sociais locais, somando esfor-
ços de coordenação aos do poder público. 
Outra maneira como a OSC pode contribuir é 
fornecendo apoio e aconselhamento técnico 
no desenho de projetos urbanos e protocolos 
de integração de políticas.
A coordenação do processo de implementa-
ção seria, dessa maneira, compartilhada por 
um Núcleo de Desenvolvimento Local, “braço 
local” do poder público no território, e pela 
OSC. O Comitê Intersecretarial de Urbanismo 
Social a que nos referimos no eixo anterior 
também tem um papel a cumprir, facilitando 
as negociações em torno da construção de 
protocolos integrados. Por fim, é importante 
estabelecer fóruns de integração de políticas 
locais que reúnam as equipes técnicas do 
território em torno de desafios comuns, como 
no exemplo da proteção da primeira infância 
mencionado antes.
Por fim, no eixo de accountability, temos 
como objetivos a viabilização do monito-
ramento participativo da implementação 
do plano e a garantia da transparência do 
processo e responsabilização contínua do 
Poder Público pelos objetivos pactuados, 
mesmo com mudanças políticas. O Termo 
da Parceria com a OSC é instrumento-chave, 
sendo a responsabilidade pelo monitora-
mento do plano um dos objetivos principais 
da construção de tal parceria. Caberá às 
OSCs selecionadas construir estratégias de 
monitoramento e avaliação na forma de um 
“observatório local”, acompanhando de perto 
as ações do projeto, reunindo dados e dando 
publicidade à atualização dos indicadores 
de impacto. Em parceria com o Núcleo de 
Desenvolvimento Local, serão elaborados 
ainda relatórios periódicos de prestação 
https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P165695
https://projects.worldbank.org/en/projects-operations/project-detail/P165695
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
9594
de contas, os quais chegarão às instâncias 
de coordenação responsáveis pelo controle 
do processo no território.
Como foi possível notar, a governança de um 
projeto de urbanismo social não diz respeito 
apenas às esferas com atuação específica 
nos territórios-alvo. Ela envolve também as 
estruturas de coordenação central das se-
cretarias e do poder público como um todo. 
MOBILIZAÇÃO E PROTAGONISMO 
COMUNITÁRIO4.7_
Falar sobre estratégias de participação comunitária é pensar o 
território não apenas como espaço urbano: é considerá-lo também 
em sua condição de território de direitos, onde espaço, seres e sub-
jetividades compõem uma organização para um bem viver coletivo. 
Talvez o motivo determinante para uma comunidade se mobilizar 
ou não seja o quanto ela se identifica com o território em questão, 
sobretudo em áreas de ocupações, nas quais há muita rotatividade 
em função das precárias condições de habitação. Moradores de 
territórios periféricos são afetados pela rotina exaustiva de trabalhar 
longe de casa, o que gera anseio por mudanças, todavia não possi-
bilita brechas para uma vivência mais intensa das questões locais. 
O bairro é muitas vezes apenas o território de moradia, o lugar para 
o qual se retorna no fim do dia, não permitindo o estabelecimento 
de vínculos sociais mais profundos. 
Por isso, ao lidar com mobilização é necessário primeiro aproximar 
a população do sentido de território; promover a identificação 
local, pois haverá baixo engajamento se o objetivo principal for 
apenas individual — ou seja, melhorar a própria vida para sair dali. 
O território precisa ser mais do que uma delimitação geográfica 
sobre a qual recai uma proposta de transformação: há um sentido a 
ser construído. A peça-chave de todo esse processo são os atores 
envolvidos e suas expectativas em relação àquele espaço em 
que vivem. A relação das pessoas na construção de um território 
pressupõe identidade com o lugar e o que viver ali representa 
para elas. A participação comunitária, portanto, não pode ser 
traduzida em uma receita e sim em estratégias que precisam se 
moldar às questões socioespaciais de maneira a fortalecer as 
potências locais a fim de que possam contribuir com o processo 
de forma autêntica e estimulante. Também é importante perceber 
o que freia a participação, como o descrédito no próprio potencial 
individual e a falta da vivência de coletividade. 
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
9796
Outro elemento que dificulta a mobilização comunitária em ter-
ritórios periféricos é uma espécie de “cultura da ruptura” que 
predomina nesses locais. Como por muito tempo eles não foram 
o foco do poder público, passaram-se longos períodos sem que se 
conseguisse algo concreto capaz de servir de estímulo à participação 
comunitária — ou, como é bastante comum, alcançando coisas pela 
metade. Nada se conclui, ou seja, o provisório quase sempre se 
torna permanente nesses locais. Isso, sem contar a demora, às 
vezes de gerações, para se obter alguma transformação. Sendo 
assim, encontra-se nessas áreas uma complexidade de problemas 
que só se resolverão a partir de um olhar interdisciplinar e inter-
setorial por parte da gestão pública, aliado com a participação 
comunitária, capaz de alcançar camadas que uma ação de melhoria 
pensada somente pelo poder público jamais alcançaria, dadas as 
especificidades locais.
Apesar dos desafios a serem superados, implementar projetos 
baseados no urbanismo social no Brasil é uma abordagem pro-
missora. Medellín constitui uma referência que traz esperança 
de que é possível fazer grandes mudanças nos territórios de 
favelas e periferias, com base em um trabalho focado na me-
lhora das condições de vida dos moradores desses espaços e no 
desenvolvimento local. 
O Jardim Lapena, um dos três territórios com atuação do Pacto pelas 
Cidades Justas em São Paulo, tem uma longa história de mobilização 
social, iniciada por líderes comunitários em 1965. 
Na última década, a mobilização popular no local foi responsável por 
conquistas importantes, como a construção dois CEIs (Centro de Educação 
Infantil), uma UBS (Unidade Básica de Saúde), um acesso ao bairro pela 
estação São Miguel da CPTM (Companhia Paulista de Trens Metropoli-
tanos) — que não constava no projeto original da nova estação — além de 
melhorias expressivas no saneamento básico e na coleta de resíduos sólidos. 
Em 2017, o Jardim Lapena iniciou o processo de construção do seu Plano 
de Bairro, cujo objetivo era conectar as ações de participação comunitária 
já existentes com um instrumento de planejamento urbano estabelecido 
pelo poder público. Sua metodologia de construção foi desenvolvida em 
parceria com moradores e organizações locais e contou com a composição 
de um grupo fixo de participação, mas com entrada sempre aberta, deno-
minado Colegiado Plano de Bairro Jardim Lapenna, o que gerou sentido 
de protagonismo e identidade ao movimento de transformação local.
Não existe, sublinhe-se, uma receita para a participação comunitária, 
no entanto é possível afirmar: ninguém melhor do que uma comunidade 
ribeirinha, por exemplo, para saber o que de fato faz diferença para quem 
vive em beiras de rios; ninguém melhor do que um jovem da periferia de 
uma grande cidade para saber qual política pública atende seus anseios 
e os de seus pares; ou seja, quem vive as adversidades e dinâmicas locais 
são os melhores consultores para qualquer projeto local. Essa é a riqueza 
da participação comunitária: abrir espaços para as diferentes vozes, 
descentralizar planejamentos e decisões e, sobretudo, estabelecer uma 
governança territorial, na qual cada um tem o seu papel e os cidadãos 
podem realmente se reconhecer como sujeitos políticos da sua cidade. 
PARA SABER MAIS, VER:
 ▸ Fundação Tide 
Setubal. 2019.
!
MOBILIZAÇÃO COMUNITÁRIA E 
PLANEJAMENTO TERRITORIAL: REFLEXÕES 
A PARTIR DA EXPERIÊNCIA DO 
JARDIM LAPENA
https://fundacaotidesetubal.org.br/iniciativas/https://fundacaotidesetubal.org.br/iniciativas/
Capítulo 04 : Dimensão GovernançaGuia de Urbanismo Social
9998
EXEMPLOS DE INICIATIVAS COMUNITÁRIAS: 
A MARÉ QUE QUEREMOS, O SONHO QUE 
MOVIMENTA A LUTA
A Maré que Queremos é um conjunto de mo-
vimentos que buscam articular ações estrutu-
rantes a partir da mobilização, do envolvimento 
e do fortalecimento de agentes atuantes no 
contexto territorial das dezesseis favelas do 
Complexo da Maré e que impactam de modo 
direto na qualidade de vida dos moradores. Ele 
se baseia em três iniciativas estruturantes que 
caminham juntas:
1_ Fórum das Associações dos Moradores/ FAM: 
Reúne-se mensalmente, desde 2010, visando à 
melhoria da qualidade de vida dos moradores da 
região nas mais diferentes áreas, especialmente 
no âmbito da política urbana, direito socioam-
biental, educação, saúde e segurança pública. 
Em tais encontros, são identificadas e debatidas 
diferentes reivindicações da população local, 
promovendo o fortalecimento de lideranças 
comunitárias e iniciativas do território, aproxi-
mando-as dos representantes do poder público. 
2_ Missão em Foco: Busca apoiar jovens, suas 
iniciativas e fazeres, que pensam no desenvolvi-
mento territorial da Maré. A partir dessa articu-
lação em rede e de processos de formação — o 
que inclui ferramentas para o desenvolvimento 
de projetos e gestão de equipes —, o propósito é 
contribuir para que tais ações sejam ainda mais 
potentes e próximas do que almejam. A iniciativa 
é do Itaú Social, Redes da Maré e Projeto Maré 
que Queremos. O último Missão em Foco ocorreu 
em 2020 e, no momento (outubro de 2022), não 
há previsão de abertura de novas inscrições para 
o processo de mentoria.
3_ Regularização das Ruas: Propõe-se a ga-
rantir o reconhecimento dentro do processo 
de urbanização dos espaços e territórios do 
conjunto de 16 favelas da Maré e incidir, de 
maneira política, na garantia e na efetivação de 
uma gestão pública que promova a regularização 
das comunidades. Desse modo, é incentivada a 
inclusão urbana definitiva em equilíbrio com a 
natureza e o meio ambiente, junto com projeto 
Maré Verde. Em julho de 2021, o Programa de 
Engenharia Ambiental (PEA-UFRJ) convidou a 
comunidade para participar do seminário “Segun-
das Ambientais”, a partir do trabalho realizado 
pelo Maré Verde — Campanha Climão.
As metodologias das ações do projeto Maré que 
Queremos envolvem produções de diagnósticos 
e conhecimento, mobilização e formação de dife-
rentes grupos, coletivos, iniciativas e atores locais 
estratégicos na articulação de diferentes redes de 
parcerias, incidência política e práticas. 
Abordar as realidades mareenses a partir de uma 
perspectiva de interseccionalidade implica que 
as políticas públicas considerem os impactos 
distintos que são gerados em relação ao terri-
tório, classe social, etnia e meio ambiente, entre 
outros. Além disso, que levem ao reconhecimento 
territorial e ao direito à cidade, possibilitem e 
condicionem as práticas de desenvolvimento. 
Assim, figuram no radar do diálogo: informação, 
participação e mobilização, urbanismo, susten-
tabilidade, regularização urbana, equipamentos 
comunitários, integração ambiental e gestão 
comunitária, entre outros temas. 
AÇÕES COOPERATIVAS ACADEMIA-
COMUNIDADE-ESCOLA PÚBLICA NO JARDIM 
ÂNGELA
O conjunto de três intervenções apresentadas a seguir tem como âncora a 
Escola Municipal de Educação Infantil (EMEI) Chácara Sonho Azul, locali-
zada no Fundão do Jardim Ângela, periferia da zona sul de São Paulo — um 
modelo de escola-comunidade, sob direção e coordenação pedagógica de 
Antonio Norberto Martins, Shirlei do Carmo e Kelly Batista. Tais iniciativas, 
idealizadas e construídas entre os anos 2016 e 2017, se estruturam pela 
compreensão do ensino acadêmico associado à pesquisa permanente e 
como ponte inexorável de atividades de extensão com ações reais no local.
Por meio de construção de relação e colaboração entre os professores 
Vera S. Luz e Antonio Fabiano Jr, alunos e alunas do último ano do curso 
de Arquitetura e Urbanismo da PUC-Campinas e lideranças comunitárias 
do Jardim Ângela, o desafio a ser pensado e continuamente reformulado 
foi a perspectiva do alargamento democrático, atrelada a processos de 
formação do ser político técnico-científico.
Dentro do escopo do Trabalho Final de Graduação (TFG), ao longo de 
dois anos alunos e alunas daquela instituição universitária elaboraram 
um projeto urbano em escalas sucessivas — metropolitana, regional e 
local — e desenvolveram projetos de arquitetura compromissados com o 
território escolhido. Esses direcionamentos propositivos geraram também 
atuações efetivas junto à comunidade, da pequena escala local à sistêmica, 
articulando essas ações concretas como horizonte possível. Vislumbrou-se 
também uma reflexão crítica e propositiva e, em certa medida, um apoio aos 
modos e formas de articulação da parceria academia-comunidade como 
modelo de participação comunitária, para o fortalecimento dos sistemas 
de estabelecimento de programa de necessidades, projeto e gestão.
Dentre as atividades propostas realizadas figuraram:
 ▸ O desenvolvimento de forro térmico no galpão da escola, iniciado e concluído em 
2016, estruturado em três etapas: i) campanha de recolhimento de isopor utilizado na 
FAU/PUC-Campinas para os trabalhos acadêmicos dos alunos ao longo de um ano; 
ii) instalação de duas faixas desse material sobre tecidos de chita atirantados para 
proteção térmica da cobertura da área coletiva da escola; iii) instalação completa 
do forro da cobertura;
Guia de Urbanismo Social
100
 ▸ Aperfeiçoamento do ateliê de artes da escola, iniciado e concluído em 2016, 
estruturado em duas etapas: i) criação de crowfunding para arrecadação 
de valores em dinheiro para a aperfeiçoamento de ateliê de arte para a 
comunidade dentro da EMEI Chácara Sonho Azul; ii) acompanhamento 
técnico de restauração de sistema de esgotos e instalação de pia de 
trabalho no ateliê de arte e educação da EMEI Chácara Sonho Azul;
 ▸ Plantio de árvores de espécies nativas da Mata Atlântica em área pública 
para criar espaço de estudo ambiental, convívio e sombreamento para 
atividades comunitárias da escola, em 2017. Essa iniciativa foi realizada 
em três etapas e fez parte da programação da 11ª Bienal Internacional de 
Arquitetura de São Paulo: i) preparação de terreno em área verde pública 
contígua à EMEI Chácara Sonho Azul para cultivo de horta educativa em 
extensão à atividade já existente; ii) construção de um muro na área que, 
antes, em projeto, estava destinada à praça pública aberta. Construir 
um muro na cidade já tão segregada e confinada, onde a disputa pelo 
território urbano é fato declarado, constante e intrínseco em sua lógica, 
se apresentou necessário como posicionamento coletivo no propósito da 
sua preservação; como ato de resistência à grilagem praticada em área 
contígua; como resposta necessária para a luta diária; iii) Plantio em 
mutirão com a comunidade.
Tais atividades foram premiadas no 23º Prêmio IAB (Instituto de Arquitetos 
do Brasil) – 2022, categoria Urbanismo, Planejamento e Cidade. Mais do 
que isso, ainda reverberam em ações no território, com a professora Vera 
S. Luz integrando a comissão do Fórum Fundão das Águas, em defesa 
da represa Guarapiranga, o Fórum de Pesquisadores do M’Boi Mirim e o 
Fórum em Defesa da Vida, da Sociedade Santos Mártires.
Capítulo 05 : Dimensão Territorial
103
DIMENSÃO TERRITORIAL
5.1_ Diagnósticos técnico-territorial 
e social-participativo
5.2_ Dados em territórios informais
5.3_ Mapeamento de territórios 
invisibilizados
5.4_ Identificação de 
potencialidades
5.5_ Processos de urbanização
5.6_ Desenho urbano e urbanismo 
tático
5.7_ Espaços públicos, de 
convivência e áreas verdes
5.8_ Equipamentos públicos e 
sociais e equipamentos-âncora
5.9_ Tópicos em mobilidade urbana
5.10_ Tópicosem habitação social
5.11_ Tópicos em segurança pública
05_
AUTORES 
5.1_ 5.2_ 5.4_ 5.5_ 5.7_ Diagonal;
5.3_ Adriano B. Costa e Evandro L. Alves 
(Portal de Dados Urbanos Insper);
5.6_ Diagonal e Núcleo Arquitetura e 
Cidade; 
5.8_ Murilo Cavalcante e Núcleo Urba-
nismo Social; 
5.9_ Núcleo Mobilidade Urbana; 
5.10_ Núcleos Habitação & Real State e 
de Urbanismo Social; 
5.11_ Núcleo Mulheres e Territórios 
(5.11.1) e Murilo Cavalcante (5.11.2).
BOX Urbanismo social e Arquitetura 
Popular: Nadia Somekh (CAU-BR)
DIAGNÓSTICOS TÉCNICO-TERRITORIAL 
E SOCIAL-PARTICIPATIVO5.1_
RECONHECIMENTO E PERTINÊNCIA: 
UMA ABORDAGEM MULTIDISCIPLINAR 
E PARTICIPATIVA SOBRE O TERRITÓRIO
O urbanismo social tem duas características fundamentais em 
seu processo de transformação das favelas e áreas de maior 
vulnerabilidade social visando a sua qualificação.
A primeira delas é o reconhecimento, característica que, por meio 
de uma jornada exploratória e crítica sobre diferentes aspectos 
relacionados à condição local, é responsável pela identificação 
e reflexão sobre as principais questões presentes no território. 
Orientada por uma abordagem multidisciplinar e territorializada 
sobre diferentes temas e políticas setoriais, essa característica 
ajuda a revelar as particularidades físicas e sociais do local e 
sua situação atual de maneira integrada, constituindo-se numa 
fotografia sobre a realidade imediata da comunidade. 
A segunda característica é a pertinência, um complemento essencial 
à primeira, pois o reconhecimento da realidade local, de acordo 
com a abordagem proposta pelo urbanismo social, é inseparável do 
olhar de quem vive o cotidiano da área. A pertinência, nesse sentido, 
compreende uma abordagem inclusiva que valoriza a perspectiva 
da própria comunidade, que, ao explorar as questões presentes em 
seu território, identifica as principais demandas e potencialidades 
do local, além de conferir ao futuro das intervenções o devido 
pertencimento comunitário.
LEITURA TÉCNICA PRELIMINAR
Em geral, o reconhecimento do território tem seu início na leitura 
técnica multidisciplinar. Seu olhar exploratório é responsável 
pela reunião dos primeiros dados e indicadores sobre os temas e 
políticas setoriais de interesse, organizando, em suas respectivas 
dimensões, uma leitura preliminar sobre o território que será objeto 
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
105104
Do ponto de vista prático, essas duas características, reconhecimento 
e pertinência, estão reunidas na abordagem que orienta o processo de 
elaboração do diagnóstico técnico-territorial e sócio-participativo. Base 
para o planejamento das intervenções, o diagnóstico deve ser compre-
endido como um exercício de construção coletiva, conciliando análises 
técnicas e práticas do cotidiano para identificar os principais problemas 
presentes no território. O objetivo principal é que o diagnóstico organize 
uma leitura integral dos fatores que interferem na qualidade de vida das 
pessoas e sua relação, contribuindo para a fundamentação das propostas 
de intervenção e tomada de decisão.
das intervenções. Aqui teremos as primeiras impressões sobre o 
local, o que auxiliará na identificação de questões prioritárias para 
discussão coletiva e aprofundamentos.
Para a elaboração da leitura técnica, a equipe responsável tem 
como fontes principais dados e documentos públicos já consoli-
dados, como o Censo Demográfico1; diagnósticos setoriais (saúde, 
educação, assistência social etc.); e planos municipais (Plano 
Municipal de Habitação, entre outros). A análise desses dados, de 
maneira crítica e integrada, é o que permite localizar o território 
em seus diferentes níveis de necessidades, seja pela ausência de 
equipamentos públicos e serviços essenciais, ausência ou insufi-
ciência de infraestrutura urbana básica, entre outros aspectos que 
compreendem a investigação.
Objetivamente, trata-se de um exercício que situa o território em 
relação aos principais temas e políticas setoriais de forma articulada 
com a cidade, auxiliando na identificação das condições externas e 
internas que configuram a condição de vulnerabilidade local.
As cidades brasileiras, em sua maioria, refletem, no uso do território, 
imensas desigualdades quanto ao acesso às diversas oportunidades. 
As favelas são os territórios com maiores carências. O acesso às 
1 Os dados do Censo Demográfico podem ser acessados em diferentes níveis terri-
toriais (distritos, bairros e setores). Ver: Sidra.
pesquisas territoriais com dados continuamente atualizados é de 
grande relevância para a formulação do diagnóstico técnico, seja 
para uso no desenvolvimento de Planos de Ação Local, Planos de 
Bairro e exposição no diálogo com a comunidade local, seja na 
formulação de políticas públicas e ações visando à qualificação 
dos territórios mais vulneráveis. 
LEITURA COMUNITÁRIA E VIVÊNCIA LOCAL
Embora os processos de intervenção urbana tragam, atualmente, 
componentes participativos em suas discussões, o urbanismo 
social apresenta uma ruptura com os modelos de intervenção 
mais fechados, optando pela valorização da experiência local e 
pelo engajamento deliberativo das comunidades na elaboração 
dos projetos de intervenção.
Esse caráter deliberativo é o ponto disruptivo da abordagem 
proposta pelo urbanismo social, ao inserir o cidadão no centro 
do processo de transformação de sua comunidade e pela sua 
escala local. Por esse motivo, o engajamento e a participação 
da comunidade são fundamentais desde o início. Ao considerar o 
território enquanto ator de mudança, o urbanismo social estabelece 
uma camada humana no processo de leitura integrada dos aspec-
tos que organizam a área em questão, refletindo em si a própria 
organização social da comunidade.
Utilizando métodos de produção de dados primários sobre a vivência 
local, tais como mapeamento de atores, mapas comunitários, rodas 
de diálogo e pesquisas qualitativas, o componente participativo 
auxilia na construção do olhar em primeira mão sobre as principais 
questões que caracterizam o cenário de vulnerabilidade das áreas, 
bem como na identificação das demandas da população para o 
projeto de intervenção.
PARA SABER MAIS, VER: 
 ▸ Insper Metricis. A 
lupa na cidade: Painel 
de indicadores de 
desenvolvimento 
de áreas urbanas 
vulneráveis. 2021; 
 ▸ Rede Nossa São Paulo. 
Mapa da desigualdade. 
2021; 
 ▸ PMSP Geosampa. 
Mapa digital da cidade 
de São Paulo; 
 ▸ Pacto pelas Cidades 
Justas. Diagnóstico 
participativo 
para elaboração 
de projetos de 
integração de políticas 
setoriais visando ao 
desenvolvimento local; 
 ▸ Fundação Tide 
Setubal. Territórios de 
direitos — Um guia para 
construir um Plano de 
Bairro com base na 
experiência do Jardim 
Lapena. 2019. 
!
https://sidra.ibge.gov.br/home/pimpfrg/nordeste
https://sidra.ibge.gov.br/home/pimpfrg/nordeste
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://fundacaotidesetubal.org.br/publicacoes/a-lupa-na-cidade-painel-de-indicadores-de-desenvolvimento-de-areas-urbanas-vulneraveis/
https://www.nossasaopaulo.org.br/2021/10/21/mapa-da-desigualdade-2021-e-lancado
https://geosampa.prefeitura.sp.gov.br/PaginasPublicas/_SBC.aspx
https://geosampa.prefeitura.sp.gov.br/PaginasPublicas/_SBC.aspx
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdfhttps://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://www.cidadesjustas.org.br/assets/downloads/00_Relatorio_Produto05_PactopelaCidade-v3.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
https://fundacaotidesetubal.org.br/midia/publicacao_2986.pdf
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
107106
5.2_
Um princípio para a implementação de um projeto de intervenção 
de qualidade em um território é o seu reconhecimento adequado. 
Para isso, é importante recorrer a dados fundamentados e bem 
elaborados. Assim será possível o desenvolvimento de um bom 
diagnóstico e planejamento da intervenção.
No entanto, um desafio comum na elaboração de um diagnóstico 
técnico e participativo é a indisponibilidade de dados e informações 
sobre o território das comunidades. Em geral, não há uma variedade 
de dados disponíveis sobre os diversos temas de uma investigação 
territorial como a proposta pelo urbanismo social. Esses dados, 
classificados como secundários, quando disponíveis, ainda correm o 
risco de estarem defasados, ou seja, em descompasso com o momento 
atual da comunidade. Isso pode comprometer a investigação e o 
nível de planejamento das intervenções que buscam a melhoria de 
suas condições na localidade. Além disso, há outras questões que 
demandam informações mais qualificadas e atuais que esses dados 
não conseguem fornecer no nível de leitura que se pretende — como 
é o caso das formas de acesso às políticas setoriais de saúde, edu-
cação e assistência social pela perspectiva da própria comunidade.
Diante desse desafio, a própria comunidade surge como um im-
portante recurso para produzir e organizar esses dados sobre 
sua realidade. A produção de dados comunitários, nesse sentido, 
é uma fonte importante de dados primários atualizados para a 
identificação de questões relevantes no território, auxiliando na 
leitura e contribuindo para que o diagnóstico forneça os principais 
elementos para o planejamento das intervenções futuras. Dessa 
maneira, tanto a leitura técnica quanto a comunitária podem se valer 
de métodos de coleta de dados primários que utilizem a perspectiva 
da própria comunidade na produção de informações atualizadas.
Dentre as principais formas de produção desses dados, a pesquisa 
qualitativa auxilia na compreensão de significados e situações 
DADOS EM TERRITÓRIOS INFORMAIS que dificilmente os dados secundários poderiam fornecer. Essa 
abordagem, focada na perspectiva das pessoas que residem 
no território, é um olhar contextualizado e autêntico sobre as 
principais questões que integram a leitura do diagnóstico. Tal 
tipo de pesquisa, que tem a possibilidade de ser estruturada para 
abordar questões objetivas do diagnóstico sobre diversos temas, 
não descarta a alternativa de ser realizada tanto individualmente 
— através de entrevistas com lideranças e pessoas de referência 
da comunidade — como de modo coletivo, com grupos focais que 
tragam um olhar específico sobre determinadas questões, caso de 
mulheres que tenham interesse em discutir questões de gênero, 
ou de jovens focados nas perspectivas de mercado de trabalho.
Além da pesquisa qualitativa, outro método de produção de dados 
primários em conjunto com a comunidade é o mapeamento comu-
nitário, que consiste na identificação espacializada de questões 
relevantes para o diagnóstico. Ele pode ser realizado com mapas 
impressos ou digitais e permite aos participantes a elaboração de 
um exercício de reconhecimento sobre o território, contribuindo 
para o desenvolvimento de uma perspectiva espacial a respeito 
das principais demandas e potencialidades do local.
Pode-se, então, trabalhar na produção de dados primários, através do 
mapeamento comunitário e da pesquisa qualitativa em complementação 
aos dados secundários, quando existentes.
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
109108
5.3_ MAPEAMENTO DE TERRITÓRIOS INVISIBILIZADOS
O DESAFIO DA INFORMAÇÃO SOBRE AS FAVELAS E 
TERRITÓRIOS DE VULNERABILIDADE SOCIAL 
Territórios ocupados pelas parcelas mais pobres da população 
nas grandes cidades tendem a concentrar maior vulnerabilidade 
socioambiental, a estar localizados perto de lixões, aterros sani-
tários, áreas inundáveis, plantas industriais. Somada à falta de 
infraestrutura e serviços adequados, essa situação cria um cenário 
complexo, merecendo um olhar aprofundado de tomadores de de-
cisão nas esferas governamentais e da sociedade civil organizada. 
Mas, analisando o problema mais de perto, torna-se fundamental 
também ressaltar que esses territórios não são negligenciados 
apenas pela falta de infraestrutura urbana e de serviços públicos: 
eles padecem ainda de uma carência sistemática de dados confiáveis 
sobre a realidade local, que informem em maiores detalhes seus 
problemas e suas potencialidades. 
Para além dos já bastante conhecidos problemas relacionados à 
informalidade e à vulnerabilidade social, é importante também 
constatar que tais territórios são invisibilizados nos processos 
tradicionais de aplicação de metodologias de mapeamento e de 
caracterização socioterritorial. Sua complexidade não está bem 
representada nos mapas e nos números oficiais e nem se encontram 
bem representados os desafios vividos cotidianamente por seus 
habitantes. Isso acaba por dificultar muito uma tomada de decisão 
baseada em evidências que seja capaz de garantir a implementação 
das soluções mais efetivas de transformação social, gerando um 
círculo vicioso de sobrevulnerabilização, especialmente para pessoas 
que carregam no seu corpo grandes marcadores da diferença social 
(pobres, mulheres, pessoas não brancas, pessoas LGBTQIA+ etc.).
Uma das dimensões desse problema de maior destaque em debates 
especializados e junto à opinião pública é a baixa representativi-
dade de pesquisas censitárias nas favelas, evidenciada por uma 
recorrente diferença entre as contagens populacionais realizadas 
por diferentes fontes para uma mesma comunidade. Um exemplo 
ilustrativo é a favela de Heliópolis, em São Paulo, que tem 65 mil 
habitantes segundo o Censo de 2010, 180 mil segundo a subprefei-
tura de Ipiranga, 140 mil moradores segundo a Secretaria Municipal 
de Saúde e mais de 200 mil moradores segundo a UNAS, União 
de Núcleos, Associações dos Moradores de Heliópolis e Região, 
organização da comunidade local. Ao competirem entre si, as 
informações, avalizadas pelo poder público e de caráter oficial, 
acabam confundindo o tomador de decisão, gerando um cenário 
de incerteza que pressiona os agentes a implementar soluções que 
podem agravar os problemas, quando não os leva a se omitirem do 
dever de implementar soluções. 
Há várias causas possíveis para essa dificuldade de obter in-
formações censitárias básicas sobre a população residente em 
favelas. Destacamos, primeiramente, um problema relacionado à 
metodologia de pesquisa, dado que o Censo Demográfico trabalha 
com amostras que nem sempre são representativas em escala 
territorial mais local, comunitária — ou seja, informações sobre 
bairros, comunidades, aldeias, vilarejos etc. Há também o problema 
de, muitas vezes, ocorrerem intensos fluxos migratórios em tais 
territórios, o que dificulta uma boa medição e um monitoramento 
dessa medição nos espaçados intervalos de tempo entre uma 
pesquisa censitária e outra. Contudo, saltam aos olhos também 
problemas que não são de natureza estritamente metodológica, 
como a dificuldadede estruturar e interpretar de maneira coor-
denada os resíduos informacionais de atendimentos de políticas 
públicas presentes no território — isto é, a falta de “diálogo” entre 
o CRAS (Centro de Referência de Assistência Social), a UBS (Uni-
dade Básica de Saúde), as escolas etc.—, bem como a dificuldade 
de implementar pesquisa de modo mais adequado em função do 
controle que grupos civis armados exercem sobre a comunidade.
E cabe destacar também que a incorporação de tecnologias de 
fronteira ao processo de coleta, produção e sistematização de 
informações em tais territórios é peça essencial na jornada de supe-
ração dessa situação de invisibilização informacional que estamos 
https://www.unas.org.br
https://www.unas.org.br
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
111110
diagnosticando aqui, no entanto, não é garantia de sucesso por si 
mesma. A figura a seguir é ilustrativa da invisibilização também 
existente em soluções high tech, destacando o forte “contraste car-
tográfico” na comparação entre as mesmas comunidades informais 
no Google Maps (à direita) e no OpenStreetMap (à esquerda). No 
exemplo, podemos observar que o mapeamento do Complexo do 
Alemão, na cidade do Rio de Janeiro, produzido pelo Google Maps 
apresenta menos detalhes de configuração espacial do que aquele 
produzido pela iniciativa Open Street Map. Esse contraste pode ser 
atribuído a um maior viés da ferramenta do Google para “colocar 
no mapa” apenas lugares onde transitam os carros. 
Fonte: Google Maps/Open Street Map.
BOAS PRÁTICAS NA PRODUÇÃO DE 
INFORMAÇÃO SOBRE AS FAVELAS E 
TERRITÓRIOS DE VULNERABILIDADE SOCIAL 
Nas primeiras tentativas de encontrar formas de superar o desafio 
da informação em territórios invisibilizados, pode ficar a impressão 
de um "beco sem saída". Contudo, um olhar mais atento é capaz de 
enxergar uma série de experiências inovadoras de mapeamento que 
nos ajudam a vislumbrar soluções sistemáticas para tal problema. São 
experiências que chamam a atenção por serem, em geral, muito ricas 
em termos de caráter participativo e também porque normalmente se 
utilizam de uma relação orgânica com a dinâmica territorial e/ou de 
inventivas aplicações de tecnologias de fronteira em geoprocessa-
mento e em ciência de dados — e que podem ser complementares a 
processos oficiais de mapeamento, inclusive oferecendo perspectivas 
de aperfeiçoamento das teorias e métodos aplicados.
 ▸ A destacada experiência do Censo da Maré, que mobilizou o complexo 
de favelas da Maré, no Rio de Janeiro, para a realização de uma pesquisa 
censitária no território; 
 ▸ A interessante ferramenta “Mapa de Direitos”, da TETO Brasil, que se 
utiliza de BI (Business Intelligence) e de aprendizado de máquina (Machine 
Learning) para estruturar informações a partir dos registros de atendimentos 
realizados pela instituição;
 ▸ A inovadora experiência da Fundação Tide Setubal com seu projeto A 
Lupa na Cidade, no Jardim Lapena, periferia de São Paulo, que mobiliza 
um sofisticado instrumental de métricas relacionadas a uma Teoria da 
Mudança e organiza indicadores de diagnóstico socioterritorial aplicados 
junto a grupos de tratamento e de controle; 
 ▸ O interessante projeto Observatório de Olho na Quebrada, em Heliópolis, 
que tem se colocado como uma referência em produção de informações 
sobre a maior favela de São Paulo e que constrói um importante ciclo de 
formação de jovens e adultos para o trabalho com pesquisa socioespacial 
aplicada à comunidade; 
 ▸ A pioneira aplicação da metodologia LiDAR na maior favela do Brasil, a 
Rocinha, no Rio de Janeiro, que foi implementada pela Prefeitura da cidade 
em parceria com o MIT (Massachusetts Institute of Technology) no projeto 
Favelas 4D e que oferece uma importante alternativa ao uso de drones e 
outras técnicas de identificação do ambiente construído por sensoriamento 
remoto, que sofrem resistência em razão de reivindicações de privacidade; 
 ▸ O projeto Territórios da Cidadania, organizado pela ONU-Habitat em 
Juiz de Fora (MG), que promove parcerias com o poder público local e 
incorpora aprendizados da atuação da instituição no Brasil em termos de 
diagnósticos participativos e facilitação do uso de tecnologias de fronteira.
ALGUNS EXEMPLOS PODEM SER LISTADOS 
EM UM ROL NÃO EXTENSIVO DE PRÁTICAS
retângulo
retângulo
retângulo
retângulo
retângulo
retângulo
retângulo
retângulo
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
113112
Experiências como essas nos remetem a uma série de ações de 
diagnóstico, monitoramento e avaliação que devem ser estudadas 
de perto e que podem ser tomadas como boas práticas. São ações 
que possuem várias camadas de complexidade e que apresentam 
resultados que merecem acompanhamento e detalhamento mais 
profundo, mas é possível concluir algumas questões a partir de 
uma análise geral. 
Podemos, em primeiro lugar, destacar algumas diretrizes que são 
comumente tidas como boas práticas em qualquer contexto de 
aplicação de ciência de dados e que se manifestam nessas prá-
ticas de referência em territórios populares. É possível ver nelas 
abordagens muito diretas para questões como reprodutibilidade, 
produtização, escalabilidade de soluções e também forte interação 
com movimentos/princípios hoje largamente promovidos pelas 
comunidades de desenvolvimento como Dados para o Bem (Data 
for Good), Software Livre e Dados Abertos.
São diversas as hipóteses de trabalho que podemos inferir de ex-
periências de mapeamento em territórios invisibilizados. Podemos 
destacar algumas: primeiramente, a constatação de que há uma 
sistemática falta de evidência para essas comunidades que está 
prejudicando a tomada de decisão de políticas públicas relacio-
nada a eles; a ideia de que questões de governança são melhores 
solucionadas com o fortalecimento da rede de sociedade civil 
organizada que já atua nos territórios; a visão de que é prioridade 
trabalhar com a integração e a incorporação das coisas que já exis-
tem antes de se lançar a explorar novos caminhos metodológicos; 
a perspectiva de que novas tecnologias de fronteira no campo da 
computação visual, do geoprocessamento e da ciência de dados 
têm muito a contribuir; a aplicação em contextos de projetos pilo-
tos e experimentais antes de aplicar soluções em larga escala; e 
também a noção de que existe um enorme ganho para processos 
de mapeamento e diagnóstico socioterritorial se forem feitos de 
modo integrado em Planos de Ação Local (ver Capítulo 3).
INFOGRÁFICO 01:
QUAIS DIRETRIZES DE TRABALHO PODEMOS DESTACAR A PARTIR DA ANÁLISE DE 
ALGUMAS BOAS PRÁTICAS DE MAPEAMENTO DE TERRITÓRIOS INVISIBILIZADOS?
DADOS PARA O BEM 
(DATA FOR GOOD)
REPRODUTIBILIDADE
Boas práticas em análise de dados em territórios populares podem ser 
consideradas parte do movimento Data for Good. São resultados de processos de 
trabalho cada vez mais vinculados à era do Big Data e orientados a dados (data-
driven), porém, mais que isso, são intrinsecamente relacionadas ao propósito de 
gerar impacto positivo em termos de desenvolvimento social e sustentabilidade, 
sendo esses resultados lucrativos ou não.
É essencial para coleta, produção e sistematização de informações em territórios 
populares. Os métodos, transparentes, são compartilhados com as partes 
interessadas e podem ser reproduzidos por pesquisadores e servidores públicos.
DADOS ABERTOS
Boas práticas de mapeamento e diagnóstico socioespacial em territórios 
populares são fortemente ligadas aos princípios do movimento de Dados 
Abertos. Há um intenso esforço de compartilhar, além dos métodos e 
procedimentos de tratamento de dados, os dados em si. 
Soluções em análises de dados em territórios populares são fortemente 
orientadas à produtização e ao ganho de escala. Mesmo que circunscritas 
a iniciativas pequenas, geralmente aparecem como projetos pilotos que 
pretendem ser aplicados não apenas ao contexto específico de cada projeto 
como também a problemas relacionadose a outros territórios similares.
PRODUTIZAÇÃO/
ESCALABILIDADE
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
115114
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H0: Há falta de evidências sobre 
a cidade informal, prejudicando a 
tomada de decisão
H1: Uma rede de sociedade civil 
organizada no território produz melhor 
governança
H2: A prioridade é integrar o 
que já existe 
H3: Novas tecnologias podem 
contribuir de forma decisiva 
H4: É preferível iniciar com um 
projeto piloto 
Investir tempo e recursos na produção de melhores 
evidências sobre a realidade socioespacial da cidade 
informal para fins de monitoramento e avaliação 
configura um melhor cenário para a redução da 
vulnerabilização social de seus habitantes. 
Apostar que instituições atuantes em territórios 
vulnerabilizados adaptarão seus processos de 
trabalho para fins de mapeamento é algo preferível 
a investir em abordagens de especialistas que ainda 
não atuam no local.
Processos e atividades de mapeamento que já estão 
em curso têm qualidade técnica razoável e sua 
integração deve ser priorizada em relação a novas 
intervenções de mapeamento.
Tecnologias de fronteira — sobretudo no campo da 
computação visual — podem enriquecer os processos 
de mapeamento que já estão em curso e produzir 
novos percursos metodológicos a serem explorados. 
Para uma solução de mapeamento que alinhe atores 
estratégicos para uma metodologia comum de 
trabalho e que seja, ao mesmo tempo, replicável 
a todos os territórios invisibilizados é necessário 
começar com um projeto piloto em um território 
específico. 
INFOGRÁFICO 02: 
QUAIS HIPÓTESES DE TRABALHO SÃO SUGERIDAS PELA ANÁLISE DE ALGUMAS 
BOAS PRÁTICAS DE MAPEAMENTO DE TERRITÓRIOS INVISIBILIZADOS?
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H5: O mapeamento deve ser integrado 
a um Plano de Ação Local para garantir 
melhores resultados 
Para tornar os eventos de mapeamento um processo 
que também seja orientado para a transformação 
da realidade social desses territórios, é desejável 
que, em vez de pensar problemas em separado, o 
processo seja vinculado a uma ampla concertação de 
interesses e iniciativas de intervenção social na forma 
de um Plano de Ação Local. 
Por fim, cabe ressaltar a mais crítica e mais simples das hipóteses: a 
conscientização acerca do fato de que há uma importante trajetória 
de aprendizado sendo construída por essas e outras iniciativas, que 
pode (e deve) ser fortalecida e priorizada pelas partes interessadas 
no desenvolvimento territorial local. Não há necessidade nem 
serventia de pensarmos esse processo como algo que parte de 
uma folha em branco, o que nos leva a ter como questão primordial 
pensar primeiramente em caminhos que promovam a integração e o 
aprimoramento metodológico dos bons processos de mapeamento 
que estão em curso. 
Podemos pensar nisso como a meta muito direta de um primeiro 
passo para contornar os gargalos de informação em territórios 
invisibilizados. Nela, o verbo integrar aparece como a palavra-chave. 
E integrar as experiências exige não apenas o simples ato de juntar 
os produtos resultantes do trabalho desses agentes mapeadores. 
Exige também viabilizarmos cenários em que esses diversos levan-
tamentos possam construir momentos de aprendizagem em comum 
e se tornem processos comparáveis entre si, promovendo, assim, 
um grande apoio à tomada de decisão baseada em evidências para 
territórios hoje invisibilizados. Trata-se de uma iniciativa bem-vinda 
e urgente promovermos espaços físicos e virtuais para que essa 
convivência de experiências aconteça e floresça no país.
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Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
117116
5.4_ IDENTIFICAÇÃO DE POTENCIALIDADES
Etapa fundamental no processo de planejamento das intervenções, 
a identificação das potencialidades locais pode ser considerada o 
ponto mais importante da síntese do diagnóstico técnico-territorial 
e social-participativo. Essa síntese, integrando as leituras da carac-
terização preliminar com a vivência local, auxilia na identificação 
dos fatores que podem contribuir para alavancar as intervenções 
e maximizar seus resultados no cotidiano da comunidade.
Para colocar tal olhar em prática, o primeiro passo é a definição 
das categorias de análise integrada. Essas categorias, além de 
orientar o exercício de reflexão conjunta sobre a intervenção local, 
vão definir as estratégias de ação, planejando o fio condutor de 
todo o processo de transformação da área em questão. Dentre 
as categorias de análise integrada sobre as potencialidades da 
comunidade, esse exercício pode, por exemplo, direcionar seu olhar 
para os potenciais humano, social e urbano — categorias essas 
que permitem uma visão abrangente a respeito da diversidade de 
temas e questões locais.
Outras categorias podem ser definidas em conjunto com a comu-
nidade por meio de oficinas de integração técnica e comunitária. 
O ideal é que essas categorias permitam uma reflexão ampla 
sobre todas as questões abordadas no diagnóstico e, sempre que 
possível, façam do exercício de integração um espaço de debate 
no qual a comunidade enxergue sua própria perspectiva de análise.
POTENCIAL 
HUMANO
POTENCIAL 
SOCIAL
POTENCIAL 
URBANO
Envolve o conhecimento, as competências e 
capacidades locais (educação e experiência) 
existentes na comunidade e que facilitam 
a criação de bem-estar pessoal, social e 
econômico.
Abrange não somente o tamanho de sua 
população como também a existência, a 
quantidade e a distribuição no território das 
instituições públicas e privadas e suas redes 
de equipamentos e serviços.
É refletido pela existência de uma 
adequada infraestrutura urbana e 
ambiental que possibilite um padrão de 
vida digno para a população. Nesse quesito 
entram os dados sobre infraestrutura de 
mobilidade e acessibilidade, saneamento, 
energia etc., além das condições 
habitacionais (dos domicílios, conjuntos, 
bairros), da regularização jurídico-
fundiária e da segurança urbana, por meio 
dos serviços nessa frente, do controle das 
áreas de risco etc.
INFOGRÁFICO 03: 
CATEGORIAS DE ANÁLISE INTEGRADA SOBRE AS 
POTENCIALIDADES DA COMUNIDADE
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
119118
5.5_ PROCESSOS DE URBANIZAÇÃO
Verificam-se dois distintos processos de ocupação urbana: o de 
produção da cidade formal e o da cidade informal. Nas áreas for-
mais sua configuração física se dá por meio da realização de três 
operações de estruturação do espaço. Os parâmetros em cada uma 
delas são: (i) parcelamento (a divisão de grandes glebas, por meio da 
rede viária, em porções menores, as quadras) e microparcelamento 
(a divisão das quadras em lotes); (ii) implantação de infraestrutura; 
e (iii) construção das edificações. 
A cidade formal, portanto, corresponde aos bairros mais centrais, 
consolidados e dotados de maior infraestrutura urbana, que podem, 
todavia, se mesclarem em situações e práticas de informalidade 
(bem como nas áreas informais podem existir traços de formalidade). 
As áreas formais costumam apresentar uma estrutura viária legível, 
em uma malha mais ou menos regular, mais ou menos densa, sobre 
a qual podem ainda ser realizadas intervenções diversas como 
redesenho das suas espacialidades, novas articulações viárias, 
ampliação e adequação das infraestruturas existentes, qualifi-
cação de espaços públicos, novos equipamentos, adensamento 
habitacional etc. 
As chamadas áreas informais correspondem às configurações nas 
quais predominam precariedades diversas. Uma das operações 
citadas anteriormente está ausente ou incompleta. No caso dos 
loteamentos irregulares, por exemplo, o parcelamento do solo 
foi realizado por meio de um projeto técnico com os lotes comer-
cializados, porém o empreendedor não cumpriu a obrigação de 
fornecer toda a infraestrutura básica2. Frequentemente,algumas 
ações ainda devem ser endereçadas, envolvendo a implantação 
de infraestrutura por meio das redes oficiais, pavimentação das 
vias, qualificação dos passeios públicos e, ao mesmo tempo, 
regularização fundiária dos lotes, entre outras. 
2 Lei Federal No 6.766/79.
As favelas, por sua vez, não contam com projeto de parcelamento 
e ocupação do solo e a maior parte da infraestrutura básica está 
ausente. Tomamos as favelas como exemplo para discussão de 
infraestrutura por serem assentamentos nos quais estão presentes 
elevados graus de vulnerabilidade social. A intervenção nos pro-
cessos de urbanização das favelas requer uma análise cuidadosa 
do tecido urbano, ao associarmos as questões de vulnerabilidade 
social às de riscos diversos — e incluindo severas situações de 
insalubridade e isolamento territorial. Deve-se considerar reverter 
tais situações com ações técnicas, contudo sem perder de vista 
um cuidadoso acompanhamento e envolvimento dos moradores. 
Intervir tanto em áreas formais quanto informais da cidade 
pressupõe reconhecer a sua conexão os sistemas que possuem 
rebatimentos nas escalas micro e macro. Para isso, pode-se 
trabalhar com as camadas territoriais, enquanto leitura cartográ-
fica de cada uma das grandes temáticas, inter-relacionando-as, 
conforme o quadro a seguir:
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CAMADAS SUBCATEGORIAS ANALÍTICAS
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
121120
INFRAES-
TRUTURA
Sistematização e cruzamento das camadas relativas às infraestruturas:
 ▸ Mobilidade e acessibilidade;
 ▸ Sistema de abastecimento de água;
 ▸ Sistema de coleta e tratamento de esgoto;
 ▸ Drenagem de águas pluviais;
 ▸ Energia elétrica etc.
Compreende recolher informações necessárias à descrição dos diversos componentes dos 
sistemas, caracterizando, segundo as diversas modalidades e níveis hierárquicos implicados, 
as deficiências e pendências, limitações e potencialidades de desempenho técnico e funcio-
nal das redes e serviços existentes. Implica ainda analisar as demandas atuais e futuras.
FÍSICO-
AMBIENTAL
Camadas físico-ecológicas e de uso dos sistemas naturais (serviços ambientais):
 ▸ Relevo-geomorfologia;
 ▸ Geologia;
 ▸ Hidrografia e hidrologia;
 ▸ Aspectos climáticos;
 ▸ Cobertura vegetal;
 ▸ Sistemas de regulação e proteção ambiental.
A síntese dessas leituras leva ao reconhecimento dos compartimentos ambientais 
da paisagem, propiciando a elaboração de diretrizes de ordenamento, respeitando o 
equilíbrio entre os processos naturais e a urbanização e os usos do território.
As informações cartográficas e quantitativas necessárias à tarefa 
de construção do mapeamento têm obtido importante ajuda dos 
programas de georreferenciamento dos dados coletados em campo 
e das informações públicas advindas de diversas fontes de pesquisa. 
O trabalho de transformação das áreas informais tende a gradativa-
mente promover o fortalecimento dos valores de dignidade humana 
e do tecido social, minimizando as desigualdades. A implantação 
das infraestruturas corresponde a elevados investimentos públicos 
e faz enorme diferença no processo de urbanização de favelas. 
Nas duas ou três últimas décadas, diversas intervenções foram rea-
lizadas em favelas nas cidades brasileiras na tentativa de incorporar 
áreas informais às áreas formais da cidade. As características mais 
comuns desses planos referem-se à redução das situações de risco, 
com remoções de habitações em tais condições e reassentamento 
na própria comunidade ou nas suas proximidades, implantação de 
infraestrutura de saneamento, instalação de equipamentos públicos 
e melhorias nos espaços públicos de uso coletivo. 
 ▸ Capítulo 15 
(Casos Referenciais).
!
PARA SABER MAIS, VER:
USO E 
OCUPAÇÃO 
DO SOLO
A análise das formas de uso e ocupação do solo deve contemplar, quando possível ou 
aplicável, questões como:
 ▸ Caracterização tipológico-funcional das zonas habitacionais, industriais, de comércio e 
serviços da área em estudo e sua articulação com os sistemas de mobilidade e transportes; 
 ▸ Localização e caracterização tipológico-funcional das áreas de centralidade ou 
de pontos de referência, ou daquelas que exercem atração ao usufruto coletivo da 
população, ao contribuírem para a legibilidade da área; 
 ▸ Características locacionais dos espaços abertos de uso público, verificando sua 
continuidade, articulação e condições de acessibilidade em relação às linhas e 
modalidades de circulação e transportes; 
 ▸ Características locacionais da rede de equipamentos públicos destinados à promoção 
da educação, da saúde e assistência social;
 ▸ Uso e ocupação do solo (tendências de expansão, desocupação, deterioração, 
substituição, adensamento, mudança de função etc.).
INFOGRÁFICO 04: 
CAMADAS TERRITORIAIS INTER-RELACIONADAS
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
123122
5.6_ DESENHO URBANO E URBANISMO TÁTICO
O direito à cidade deve assegurar uma vida digna a todos, garantindo 
os fundamentais espaços de sociabilidade. O cuidado em valorizar 
as narrativas da vida comunitária, por vezes esquecidas pelo olhar 
tecnicista, torna-se um procedimento central na promoção do urba-
nismo social e, nesse sentido, deve-se promover o desenho urbano 
adequado, tecnicamente desenvolvido em processos produtivos 
de interação junto à comunidade local.
Algumas alternativas ao planejamento urbano tradicional vêm 
surgindo na última década, como as ações do urbanismo tático. Ele 
pode apontar para uma saída diante de uma crise de governança 
nas cidades e da corriqueira morosidade da gestão pública em 
implantar as melhorias dos espaços públicos nas favelas. Trata-se 
de intervenções urbanas de ação rápida, baixo custo e, por vezes, 
em uma escala pontual (microescala), chamada de acupuntura 
urbana. O urbanismo tático propõe alternativas ao processo tra-
dicional de projeto urbano e propõe a mobilização da base para 
o topo, no que se refere aos agentes de transformação, além de, 
por sua escala mais pontual, não demandar muitos investimentos 
concentrados. Dessa maneira, ele mantém pontos de contato com 
o urbanismo social desde o seu aspecto estratégico, com desdo-
bramentos locais e participativos, até, eventualmente, intervenções 
mais sistêmicas. O urbanismo social e o urbanismo tático mobilizam 
um conjunto de agentes com capacidades produtivas e criativas na 
transformação socioespacial e que têm uma boa dose de viabilidade 
em suas proposições. Nesse caso, ele pode ser um importante 
desencadeador, em etapas iniciais, de ações mais duradouras e 
estruturantes, aumentando o engajamento em políticas vinculadas 
coletivamente, com maior empoderamento social. 
As intervenções urbanas devem, assim, ser pensadas não apenas 
em termos das configurações espaciais das porções mais visíveis 
dos assentamentos e sim considerando também a articulação das 
proposições, de modo a prever as transformações, incorporando 
suas bordas ao contexto circundante e estabelecendo formas de 
penetração de urbanidade nas porções interiores dos recortes 
territoriais em questão. Ressalte-se a importância do efetivo diálogo 
entre o novo e os elementos preexistentes da paisagem com seu 
valor simbólico e identitário.
Por fim, sugere-se, durante a criação de projetos que envolvam 
o redesenho urbano, a elaboração de propostas que combinem 
atividades, ampliando o repertório de programas conhecidos, via 
de regra, excessivamente utilitaristas e monofuncionais. Esse 
olhar crítico ajuda a reposicionar a atuação não apenas nas áreas 
formais e legíveis, como também nas situações mais difíceis, 
eventualmente desprezadas, ou residuais, geralmente resultan-
tes da interferência entre as grandes linhas de infraestrutura 
(viadutos, linhas de energia etc.) e o tecido urbano do bairro. O 
desenho, nesse sentido, pode ser um parceiro para ressignificar 
áreas consideradas, por vezes, como degradadas.
O urbanismo social deve procurar estendera atuação para escalas 
mais amplas, por meio de um plano de ação global, associando 
um conjunto de ações locais a um olhar sistêmico. No entanto, as 
ações locais e rápidas como as do urbanismo tático, quando mul-
tiplicadas, possuem um potencial de impacto no todo. Trata-se de 
compor soluções multifuncionais e em diversas esferas, resultando 
em uma transformação de visão, enquanto aproximação com as 
questões territoriais. 
O urbanismo tático, sublinhe-se, é um método de transformação 
urbana estratégico para criar mudanças rápidas e maior aderência 
social. Como um processo de engajamento e de governança comu-
nitária, baseia-se na construção de ambientes criativos: campos de 
ação, inovação e imaginação, transformando espaços concretos em 
laboratório de experiências voltadas para a melhoria do hábitat. O 
urbanismo tático fomenta o ambiente coletivo: processos engajando a 
comunidade que se apoia na infraestrutura social local e que buscam 
refletir a identidade dos espaços com a participação ativa dos cidadãos. 
O processo é iterativo. O método “Planejamento baseado em ações" 
surge como alternativa para prever os impactos das transformações 
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
125124
futuras, a partir de dinâmicas de cocriação3. Os processos de desenho 
e planejamento urbano tradicional são baseados numa sequência 
linear com pouca margem de mudança. Já no planejamento baseado 
em ações, as soluções de desenho sustentam-se em uma lógica mais 
ágil de testar e corrigir — vale dizer, medição, testagem e redefinição 
—, existindo abertura para mudanças e adaptações que se revelarem 
necessárias ao longo do processo. 
Por fim, ações de urbanismo tático têm ajudado na implementação 
de áreas de trânsito calmo, definidas com o objetivo de melhorar 
a segurança de usuários vulneráveis por meio de medidas como 
exigência de baixa velocidade no entorno de uma escola, com 
priorização dos pedestres nas vias em detrimento dos veículos.
3 Gehl. Action Oriented Planning Methodology. 2016.
PARA SABER MAIS, VER: 
 ▸ WRI. Guia para áreas 
de trânsito calmo. 2022.
!
 ▸ Inspiração para projetos estruturantes: as 
mudanças concretas, e especialmente físicas, 
embora temporárias, servem de modelo de 
transformação a longo prazo. São projetos pilotos 
que permitem trazer para o presente propostas 
para o futuro e, com isso, avaliar os impactos e 
planejar melhor o que será feito e até mesmo 
visibilizar outras mudanças.
 ▸ Equipamentos seguros: os equipamentos, 
especialmente aqueles considerados “âncora”, e 
o seu entorno são importantes porque geram vida 
pública e comunitária, sendo também chamarizes 
para frequentadores.
 ▸ Coleta de dados: o urbanismo tático apresenta 
um momento inovador no processo tradicional 
de planejamento: o de acertar os indicadores 
baseados numa ação real. Ao mesmo tempo, 
é uma oportunidade para conhecer melhor a 
localidade, a partir de dados quantitativos ou 
qualitativos, como o nível de participação e a 
aceitação do projeto. 
 ▸ Ampliação da participação social: o 
engajamento comunitário é complexo e 
precisa se apoiar não apenas em dinâmicas 
de planejamento. As ações concretas criam 
ânimo de mudança, assim como estabelecem 
novos pontos de partida ao longo dos 
processos participativos. Como o urbanismo 
tático trata de transformações físicas nos 
espaços, principalmente, comunitários, é uma 
oportunidade para atrair diferentes atores. 
 ▸ Convocatória: nesse modelo, é mais fácil 
despertar a percepção sobre necessidades 
ou possibilidades de mudança que estavam 
passando em branco. Para os moradores da 
região pode ser uma oportunidade para que 
grupos alheios ao projeto experimentem 
fisicamente um espaço de maneira distinta. O 
engajamento comunitário com resultados físicos 
concretos no entorno é um bom caminho para 
trazer setores do poder público para a conversa. 
 ▸ Processo Bottom-up: o urbanismo tático é uma 
ferramenta valiosa para incorporar práticas de 
baixo para cima, em oposição ao planejamento 
tradicional de cima para baixo (Top-Down). 
 ▸ Processo pedagógico: uma cidade 
educadora é um lugar que potencializa todos 
os espaços físicos e aspectos subjetivos, como 
oportunidades de aprendizagem. O urbanismo 
tático permite passar da teoria à prática e da 
prática ao desenho, ao mesmo tempo que traduz 
estratégias complexas em transformações 
concretas e visíveis. 
 ▸ Capital social: o desenvolvimento do capital 
social entre os cidadãos e a construção da 
capacidade organizacional entre instituições 
públicas/privadas, organizações do terceiro setor 
e a população local são indissociáveis do modelo 
de urbanismo tático. 
CARACTERÍSTICAS DO 
URBANISMO TÁTICO
Fotografias: Carlos Leite.
O Mutirão da Praça dos Sonhos no Jardim Lapena, favela na Zona Leste 
em São Paulo, foi desenvolvido em um fim de semana de 2022 na forma 
de mutirão junto à comunidade local. Dentre várias atividades, contou com 
ações de urbanismo tático e teve a participação de dezenas de crianças do 
CEI (Centro de Educação Infantil) que desenvolveram desenhos e maquetes.
https://issuu.com/gehlarchitects/docs/action_oriented_planning_february_0/12
https://www.wribrasil.org.br/publicacoes/guia-para-areas-de-transito-calmo
https://www.wribrasil.org.br/publicacoes/guia-para-areas-de-transito-calmo
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
127126
5.7_ ESPAÇOS PÚBLICOS, DE CONVIVÊNCIA E ÁREAS VERDES
A matriz pública dos espaços urbanos é composta pelos espaços 
de domínio público e acessíveis a toda a população. São os lugares 
de passagem, de encontro, de integração e de trocas — como ruas, 
calçadas, largos, praças, parques e jardins, entre outros — a partir 
dos quais se desdobram os demais usos e atividades de convivência.
Essa vivência nos espaços livres públicos ocorre no cotidiano das 
cidades através dos seus mais diversos percursos. Mas não são 
raras as vezes em que nos deparamos com a falta de conexão, 
pertencimento e articulação entre as áreas urbanas. Essas bar-
reiras, presentes em inúmeras situações de segregação, geram 
inacessibilidade e percepção de insegurança à população.
Pensar e promover a diversidade nos espaços urbanos é essencial 
para a construção de lugares mais saudáveis, inclusivos e seguros. 
O debate atual por cidades mais justas e inclusivas se depara com 
o enorme desafio de propiciar espaços mais humanos, adequados 
e receptivos, que integrem e acolham as diferentes características 
de seus usuários, como gênero, raça, etnia, orientação sexual, 
renda, idade e condições físicas diversas.
Deve-se ter um olhar atento para o protagonismo comunitário, 
desde as escolhas iniciais dos projetos até a gestão desses espa-
ços. É fundamental dialogar e integrar quem vivencia o território; 
valorizar e incentivar a participação da população nas decisões e 
processos, em todas as etapas. Além disso, é preciso pensar polí-
ticas públicas que permitam outras formas de habitar e interagir 
com o território, incentivem outras relações com o tempo, com a 
memória, com o trabalho, com o alimento, com o brincar, com os 
resíduos e com o diferente — e, sobretudo, possibilitem que surjam 
potências locais, estimulem e exercitem uma visão sistêmica que 
integre o corpo, a ecologia, a cultura e o território.
O caso das hortas urbanas e outras ações comunitárias em di-
ferentes áreas, como a Praça Sete Jovens, na Brasilândia, ou a 
Comunidade Cultural Quilombaque, em Perus, ambas em São Paulo, 
constituem exemplos de iniciativas nas quais a própria população, 
através de editais públicos e privados de apoio a projetos de base 
e periféricos, como a Lei de Fomento à Periferia, atua em seu 
território. Isso se dá em diferentes escalas, desde a individual até 
a urbana, com atendimentos psicológicos, incremento de projetos 
de educação formal e ambiental, recuperação de nascentes, rodas 
de jogo e de samba etc. que valorizam o indivíduo, a sua cultura eo seu território, promovendo ações sociais e ambientais. 
Novamente, deve-se lembrar da carência desses espaços abertos 
de convivência, praças e áreas verdes nas favelas brasileiras, onde 
comumente a única área de tal natureza é o campo de futebol, que, 
a despeito de cumprir uma função esportiva, é um espaço de uso 
predominantemente masculino e não arborizado. Os indicadores 
de distribuição territorial de praças e parques nas cidades do 
país mostram a urgência na implantação desse tipo de área nas 
periferias de nossas cidades.
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
129128
5.8_ EQUIPAMENTOS PÚBLICOS E SOCIAIS E EQUIPAMENTOS-ÂNCORA
Toda cidade deve ter uma rede de equipamen-
tos públicos equitativamente distribuída pelas 
suas diversas regiões e bairros, de modo que 
a população possa acessar, de modo equâni-
me, as oportunidades de saúde, transporte, 
esportes e lazer, cultura etc. Infelizmente, essa 
não é uma realidade no Brasil, onde as favelas 
e territórios periféricos são os que menos 
possuem equipamentos públicos.
Assim, é parte fundamental dos processos e 
programas de urbanismo social o adequado 
mapeamento desses equipamentos, que 
naturalmente possuem, cada qual com suas 
especificidades e demandas, as áreas de 
influência e abrangência nas cidades e a 
respectiva promoção de oferta.
Novamente aqui trazemos a referência de 
Medellín, com um de seus elementos-chave 
do urbanismo social: os grandes equipamen-
tos públicos implantados nas diversas "comu-
nas" (favelas) situadas nos morros da cidade, 
em geral com programas multifuncionais, alta 
qualidade de projeto e execução, conectados 
com os sistemas de mobilidade — as estações 
do famoso teleférico (Metrocable) e escadas 
rolantes —e os espaços públicos. 
Sendo projetados sempre nos Projetos Ur-
banos Integrais (PUIs) e alinhados com as 
demais ações setoriais, a implantação de 
tais equipamentos consistiu ações públicas 
de "entregas rápidas", ou seja, das primeiras 
de porte nos processos de urbanismo social. 
Isso porque, além de cumprirem suas fun-
ções essenciais, fizeram também o papel de 
acelerar as transformações nos territórios, 
gerando importantes locais de encontro 
da comunidade e propiciando o desejável 
processo de credibilidade da comunidade 
em relação ao programa. 
Em Medellín, os equipamentos-âncora são 
as grandes escolas públicas, bibliotecas e 
bibliotecas-parque, Unidade de Vida Articu-
lada (UVA) e Casa da Justiça, dentre outros. 
Em duas de suas célebres afirmações como 
o gestor público que pioneiramente criou tais 
programas, o então prefeito Sergio Fajardo 
(2004-2008) apontava "o melhor para os 
mais pobres" e "o bom design educa". Assim, 
os melhores projetos, obras, equipamentos 
públicos, escolas da metrópole colombiana 
estão nas áreas de menor IDH e extrema 
pobreza da cidade e se transformaram ra-
pidamente em referências nos territórios. A 
ideia foi alinhar ética e estética para acabar 
com o ciclo da pobreza e exclusão social: em 
Medellín, toda arquitetura deve ser peda-
gógica e toda engenharia deve ser social. 
Lá, os equipamentos-âncora configuram 
centralidades no território e simbolizam as 
transformações sociais e culturais.
Com as lições aprendidas em Medellín, 
nasce a Rede Compaz em Recife4
O Centro Comunitário da Paz – Compaz 
foi concebido com foco na prevenção à 
violência, na inclusão social e no fortaleci-
mento comunitário. Baseado em experiên-
cias colombianas de urbanismo social e de 
outras fontes de espaços de cidadania, o 
Compaz possui quatro unidades no Recife. 
Conhecidos como “Fábricas de Cidadania”. 
Os equipamentos se destacam tanto pela 
estrutura quanto pelos serviços e atendi-
mentos oferecidos, a exemplo de cursos 
de capacitação profissional. 
Os Compaz fazem parte da Secretaria de 
Segurança Cidadã da Prefeitura do Recife, e, 
em 2019, o projeto foi escolhido como o me-
lhor para a redução da desigualdade social 
no país pelo Programa Cidades Sustentáveis 
e Oxfam Brasil. O prêmio objetiva reconhe-
cer projetos nacionais de larga escala social 
que tenham impacto em vários setores.
A primeira unidade do projeto foi inaugurada 
em 2016, no bairro do Alto Santa Terezi-
nha, zona norte da capital pernambucana. 
O Compaz Governador Eduardo Campos 
oferece diversos atendimentos e ativida-
des esportivas, com destaque para o Dojô, 
espaço de artes marciais, e a biblioteca 
Afrânio Godoy. Mais de quinze mil pessoas 
estão cadastradas no equipamento público. 
Em média, 250 pessoas frequentam diaria-
mente sua biblioteca, a maior construída 
4 CAVALCANTI, Murilo. Conexão Recife, Medellin, 
Compaz. Recife: Cepe, 2022.
pela Prefeitura do Recife, com 850 m2 e um 
acervo de cerca de quinze mil livros. 
Já o Dojô chegou à marca de mais de oi-
tocentos praticantes. O número qualifica 
o espaço como o maior centro público de 
treinamento de artes marciais de Pernam-
buco e o coloca como o principal projeto 
social ligado à prática de artes marciais no 
Brasil. Vários alunos já se tornaram atletas 
profissionais, vencendo competições nacio-
nais e internacionais. Os bairros diretamente 
beneficiados, além do Alto Santa Terezinha, 
e que estão no raio de 1 km de lá, são: Bebe-
ribe, Água Fria, Dois Unidos, Linha do Tiro 
e Bomba do Hemetério. 
Em março de 2017, a segunda unidade foi 
entregue à população no bairro do Cordei-
ro: o Compaz Escritor Ariano Suassuna. O 
equipamento oferece espaços para resolver 
pendências de documentação, orientações 
judiciárias, mediar conflitos e informações 
sobre assistência social. Entre os destaques 
da unidade da zona oeste recifense está o 
Ateliê Compaz, cujo foco é capacitar os par-
ticipantes para a geração de renda. As duas 
quadras de tênis e a quadra poliesportiva 
também são diferenciais. O equipamento 
abriga com exclusividade uma Junta Militar 
e tem mais de 22 mil pessoas cadastradas. 
A segunda “Fábrica de Cidadania” da cidade 
atende, além de Cordeiro, os moradores dos 
bairros San Martin, Torrões, Prado, Bongi, 
Mustardinha e Afogados e as comunidades 
da Roda de Fogo e Vietnã.
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
131130
Já o Compaz Governador Miguel Arraes, 
terceira unidade da rede, foi inaugurado em 
2019, na comunidade do Sítio do Berardo, na 
Praça da Caxangá. Entre seus diferenciais, 
está a atenção especial à cultura maker, 
com uma Unidade de Tecnologia (UTEC), 
da Secretaria de Educação, oferecendo 
cursos básicos de computação, de robótica, 
animação digital e a oficina de Arduino. Essa 
unidade atende os moradores dos bairros 
da Iputinga, Torre, Zumbi, Madalena, Ilha 
do Retiro, Derby, Graças, Santana e Várzea.
A quarta “Fábrica de Cidadania”, o Compaz 
Dom Hélder Câmara, foi inaugurada em 
2020, na comunidade do Coque. Possui 
piscina, quadra poliesportiva, Dojô, Centro 
de Referência em Assistência Social — CRAS 
e o auditório Geneton Moraes Neto. Entre os 
serviços que só essa unidade oferece estão: 
Sala Mãe Coruja, espaço do empreendedo-
rismo, estúdios de rádio, TV e fotografia e 
Casa da Justiça e Cidadania.
5.9_ TÓPICOS EM MOBILIDADE URBANA
FATORES QUE DIFICULTAM A 
MOBILIDADE E O ACESSO 
NAS FAVELAS 
As comunidades urbanas desprovidas de in-
fraestrutura são as que mais sofrem também 
com a exclusão do acesso às oportunidades 
de trabalho, serviços públicos, lazer e outros 
equipamentos das cidades. Quando não são 
distantes dos centros comerciais, de serviços 
e de empregos, tais comunidades sofrem com 
a falta de integração com infraestruturas e 
serviços de transporte existentes. Linhas de 
ônibus não penetram em seus territórios, as 
ruas não se conectam de forma a otimizar 
a circulação e a conexão com estações de 
metrô ou corredores de média capacidade, 
por exemplo. A insegurança viária e a pre-
cariedade das infraestruturas para desloca-
mentos ativos predominam. 
A dificuldade de se mover dentro das favelas, 
bem como para fora delas, é mais uma cama-
da de vulnerabilidade que se soma a tantas 
outras e que afeta de modomarcante o dia 
a dia de seus moradores. Uma mobilidade 
precária afeta o acesso a serviços públicos 
e torna ainda mais penosos deslocamentos 
fundamentais para a vida urbana, como em 
direção ao trabalho, à escola e a comércios. 
Assim, a mobilidade urbana digna e eficiente, 
além de ser um direito, é um meio para a 
efetivação de outros — e fundamental para 
uma vida digna e saudável.
Entre os fatores comuns que tornam a 
mobilidade urbana precária nas favelas, 
destacam-se a ausência, a inadequação ou 
a precariedade dos seguintes elementos:
 ▸ Viário: uma das características mais 
visíveis das favelas é a ocupação desor-
denada, que leva à ausência de sistema 
viário articulado, tal como nas áreas urbanas 
consolidadas em geral; 
 ▸ Calçadas: quando presentes, caminhos 
segregados para deslocamentos a pé 
são irregulares, estreitos e muitas vezes 
ocupados por automóveis estacionados 
e comércio. Comumente, pedestres e 
veículos são obrigados a compartilhar o 
mesmo espaço, expondo os caminhantes 
a riscos de atropelamento, especialmente 
idosos e crianças. Apesar disso, os des-
locamentos a pé são meio fundamental 
para moradores circularem no território e 
acessarem serviços de transporte público 
para locomoção diária com destino ao 
trabalho ou a serviços públicos;
 ▸ Rotas de bicicletas: em territórios com 
topografia não acentuada, em que o uso da 
bicicleta é frequente, ciclistas conflitam 
no precário e limitado espaço viário com 
carros, motos, pedestres e comércios, o 
que torna o uso de tal meio deslocamento 
ineficiente e inseguro;
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
133132
 ▸ Serviços de transporte público capilariza-
dos: as rotas coletoras ou de bairro operadas 
por ônibus não possuem penetração nessas 
áreas. Os veículos, mesmo de menor porte 
(micro-ônibus), não conseguem transitar 
pelas vielas, ruas irregulares e pequenos 
espaços entre as construções que caracteri-
zam as favelas e outros territórios informais;
 ▸ Conectividade com sistemas por trilho: o 
sistema viário não articulado e as condições 
precárias para deslocamentos ativos (a pé e 
de bicicleta) dificultam a conectividade com 
estações de metrô e trem urbano, quando 
elas estão presentes no entorno das favelas. 
Condições mais adequadas para ciclistas e 
pedestres poderiam tornar o deslocamento 
até tais infraestruturas de transporte de 
massa menos penoso, mais rápido e seguro.
Esses fatores reduzem enormemente o 
acesso dos moradores aos benefícios de 
viver em cidades. Além de comprometer o 
acesso a serviços públicos e empregos, bair-
ros precarizados também veem seriamente 
dificultada a entrega de produtos e serviços 
nessas regiões, elevando custos logísticos e 
excluindo a população da possibilidade de 
aquisição de bens e serviços. Mal existindo 
espaço para automóveis, motos e pedestres, 
também não há condições para a implanta-
ção de infraestrutura ciclística, que poderia 
viabilizar deslocamentos em um veículo sus-
tentável, barato, acessível e, também, seguro. 
A presença de ruas de terra em algumas 
dessas comunidades torna-as intransitáveis 
e ainda mais inseguras em dias de chuva. São 
camadas de vulnerabilidade que se somam 
em um mesmo território e que comprometem 
fortemente a capacidade de seus moradores 
de ter uma vida produtiva, digna e saudável.
PROMOVENDO MOBILIDADE E 
ACESSIBILIDADE NAS FAVELAS 
Melhorar a mobilidade em favelas e promo-
ver acesso a oportunidades urbanas a seus 
moradores passa não só por intervenções 
urbanísticas que remodelem as condições do 
viário como também pela adequação dos sis-
temas de transporte às condições existentes 
nessas comunidades. Experiências no Brasil 
e em países cidades latino-americanos com 
sistemas de gôndolas conectando ocupações 
em regiões de morro a bairros consolidados 
e infraestruturas de transporte ganharam 
grande visibilidade nas duas últimas décadas. 
Especial destaque foi dado ao Metrocable de 
Medelín (ver Capítulo 15) e ainda às expe-
riências de Caracas, La Paz (Mi Teleférico), 
Manizales, Cali (MÍO Cable), Bogotá (Trans-
MiCable) e Greater Mexico City (Mexicable). 
O Rio de Janeiro também implementou essa 
solução com o Teleférico do Alemão, que 
foi inaugurado em 2011; mas o serviço foi 
suspenso em 2016, quando o governo do 
estado deixou de pagar os subsídios que 
mantinham o sistema em operação.
No entanto, muitas favelas não estão lo-
calizadas em regiões de morros e, mesmo 
assim, encontram barreiras não naturais 
que dificultam seu acesso às oportunidades 
que as cidades oferecem. Algumas ações 
e medidas podem ser desenvolvidas com 
o objetivo de enfrentar tal situação. Entre 
elas destacamos:
PROMOVENDO MOBILIDADE E 
ACESSIBILIDADE NAS FAVELAS
É um serviço de transporte de passageiros por teleférico com o objetivo 
de conectar assentamentos informais localizados nos morros que mar-
cam a topografia da cidade ao Metrô. É considerado o primeiro sistema 
de transporte urbano movido a cabo na América do Sul e o primeiro no 
mundo promovendo acesso para um bairro pobre, violento e precário. Em 
funcionamento desde 2004, atualmente o sistema é composto por seis 
linhas. Um estudo acadêmico encontrou evidências de que a implantação 
do Metrocable levou à redução da criminalidade nos bairros que passaram 
a ser conectados à cidade consolidada1.
1 CERDÁ, M. et al. Reducing violence by transforming neighborhoods: a natural expe-
riment in Medellín, Colombia. Am. J. Epidemiol. 175 (10): 1045–53, 2022.
 ▸ Manuais de desenho urbano para territórios informais: cidades 
podem elaborar manuais de sistemas viários que contemplem 
regras, padrões e diretrizes para todos os tipos de vias, inclusi-
ve aquelas localizadas em favelas. Entender as necessidades 
específicas dessas áreas e oferecer padrões de soluções pode 
facilitar imensamente o trabalho de implantação de soluções que 
melhorem a caminhabilidade e a convivência entre diferentes 
modos de transporte. A capital paulista já conta com um manual 
que especifica soluções para vielas e becos.
 ▸ Plano diretor de mobilidade para favelas: para além da gestão 
do sistema viário, seria interessante ter um verdadeiro plano de 
mobilidade urbana para favelas, contendo diretrizes para o viário, 
mas também para implantação de soluções ciclísticas. Além 
disso, a gestação desse plano, desde que ele seja construído 
com a participação da comunidade, pode identificar com muito 
mais eficiência as rotas prioritárias que conectam as residências 
às escolas, creches, unidades de saúde e pontos de ônibus mais 
próximos. Identificadas as rotas prioritárias, devem elas receber a 
atenção primeira do poder público com intervenções que melhorem 
 ▸ PMSP, Secretaria 
Municipal de Mobilidade 
e Transportes. Manual 
de Desenho Urbano e 
Obras Viárias de São 
Paulo, que contempla 
diretrizes para vielas e 
becos em contextos de 
favelas.
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://www.manualurbano.prefeitura.sp.gov.br
https://www.manualurbano.prefeitura.sp.gov.br
https://www.manualurbano.prefeitura.sp.gov.br
https://www.manualurbano.prefeitura.sp.gov.br
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
135134
sua caminhabilidade, a segurança, a superação de obstáculos e o 
aumento da sua atratividade. A chave para o sucesso de um plano 
dessa natureza é assegurar o engajamento social das comunida-
des, envolvendo a população local na formulação e execução das 
intervenções e melhorias.
 ▸ Planejar o transporte público com flexibilidade e prioridade 
de atendimento: o desenho das rotas de transporte público deve 
priorizar atender os pontos de conexão mais fáceis para as comu-
nidades onde os veículos não podem entrar. Entretanto, ao mesmo 
tempo, a autoridade gerenciadora do sistema de transporte coletivo 
deve buscar flexibilizar o tamanho dos veículos para lograr acessar 
o maior número possível de pontos dentro das favelas. A lógica da 
rentabilidade deve dar lugar ao compromisso de garantir acesso a 
todas e todos que moram nessas localidades.Além disso, o desenho 
das rotas deve assegurar o atendimento não apenas radial, partindo 
das comunidades em direção às centralidades econômicas, como 
também contemplar a demanda de viagens para equipamentos 
de saúde, escolas e creches, onde mãe e pais possam deixar seus 
filhos antes de irem para o trabalho.
 ▸ Financiamento do transporte público: a lógica do financiamento 
do transporte público considera o rateio dos custos entre os seus 
usuários. Apesar de o transporte ser tão essencial quanto a saúde 
e a educação, que têm os custos suportados por toda a sociedade, 
são os usuários que financiam tal serviço, salvo poucas cidades 
brasileiras onde existe subsídio público. É preciso reduzir o valor 
das tarifas, oferecendo integração e descontos, além de políticas 
de gratuidade aos que mais precisam, a fim de assegurar o direito 
ao transporte e o acesso a todas as pessoas, independentemente 
de renda ou posição social.
 ▸ Políticas para aumentar a oferta de transporte por aplicativo: 
através da regulação do transporte por aplicativos a cidade pode 
incentivar a oferta do serviço de maneira mais igualitária, bene-
ficiando os moradores das favelas e comunidades mais carentes. 
Em São Paulo, por exemplo, a regulação do serviço oferece um 
desconto às empresas de aplicativo sobre o valor que elas devem à 
cidade como contrapartida do uso quando a viagem é iniciada fora 
do centro expandido. Essa medida cria uma racionalidade econô-
mica em favor do atendimento das regiões mais pobres da cidade.
 ▸ Políticas para oferta de bicicletas compartilhadas nas regiões 
mais carentes: as cidades devem buscar oferecer sistemas de 
compartilhamento de bicicletas, que democratizam o acesso e 
viabilizam o uso desses veículos por uma gama muito maior de 
pessoas do que apenas os seus proprietários. Contudo, nas poucas 
cidades brasileiras que contam com esse serviço, não há registro 
de oferta nas regiões mais carentes. Cabe ao poder público exigir 
das empresas operadoras um balanço equânime na oferta de 
bicicletas, indo além dos bairros mais ricos ou das centralidades 
econômicas. Ajuda muito se o mesmo meio de pagamento do 
transporte público puder ser aceito para liberação das bicicletas 
e, inclusive, se existirem tarifas integradas com descontos para 
conjugação das viagens.
 ▸ Foco na logística sustentável: assegurar que as comunidades 
tenham acesso a serviços de entregas e que os comércios locais 
sejam regularmente abastecidos é outra tarefa fundamental para 
melhorar a inclusão social. Uma possibilidade é o incentivo público à 
construção de centros logísticos destinados a concentrar a entrega 
de produtos comprados e que precisam ser entregues em domicílio, 
nas franjas das comunidades, consolidando em um único local a 
entrega desses produtos. Incentivar a adoção de veículos leves, 
preferencialmente não motorizados, ou elétricos, a fim de permitir a 
entrega eficiente de produtos e o abastecimento do comércio local.
Para a maior parte dos moradores de favelas, deslocar-se para o 
trabalho, para a escola, frequentar serviços de saúde ou se envol-
ver em atividades sociais requer caminhadas longas e inseguras, 
demoradas esperas entre serviços mal conectados, em locais 
inconvenientes ou viagens caras em veículos desconfortáveis e 
inseguros. Promover a capacidade dos moradores de circularem 
dentro e para fora de seus bairros, especialmente utilizando 
modos ativos, promove a garantia de direitos básicos e o acesso 
aos benefícios urbanos para uma vida produtiva, digna e saudável.
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
137136
5.10_ TÓPICOS EM HABITAÇÃO SOCIAL
Segundo estudo da Fundação João Pinheiro, o déficit habitacio-
nal no Brasil em 2019 era de 5.876.699 unidades habitacionais. 
Esse total está distribuído em diferentes componentes: habitação 
precária, coabitação, ônus excessivo com aluguel e adensamento 
desmedido de domicílios. O componente de habitação precária 
demanda 1.482.585 unidades (25,2%) e é subdividido em domi-
cílios rústicos (696.849 unidades 11,9%), domicílios improvisados 
(785.736 unidades 13,4%); coabitação demanda 1.358.374 unidades 
(23,1%), subdividida em unidades domésticas conviventes (1.261.407 
unidades, 21,5%) e domicílios cômodos (96.968 unidades, 1,7%); 
ônus excessivo com aluguel: 3.035.739 unidades (51,7%).
Destaca-se ainda o déficit qualitativo de moradias, em que a pro-
visão de nova unidade não precisa ser a solução, que pode partir 
das melhorias das habitações existentes. A distribuição territorial 
entre as regiões e diferentes tamanhos de cidades, seu perfil 
socioeconômico, bem como a dinâmica dos diversos componentes 
do déficit, indicam a necessidade de políticas diversas que possam 
afetar intencionalmente cada um dos problemas.
O principal referencial legal na política de moradia no país é a Lei 
11.124/2005, que estabelece as diretrizes gerais para uma política de 
habitação de interesse social, além de criar um fundo específico para 
financiamento da política e mecanismos de governança. Também 
são relevantes as leis que criaram os programas de aquisições, o 
Casa Verde Amarela e o Minha Casa Minha Vida, responsáveis pela 
contratação de mais de cinco milhões de unidades de habitação 
social e mercado popular. Outro marco legal que vale destaque é 
a nova Lei de Regularização Fundiária — Reurb (ver Capítulo 9), 
ainda que alguns de seus instrumentos dependam de regulamen-
tação municipal. 
Há ainda que se mencionar as políticas setoriais que dialogam dire-
tamente com a questão da moradia por tratarem da infraestrutura 
do entorno. É o caso do Marco Regulatório do Saneamento Básico5, 
da Política de Mobilidade6 e da Política Nacional de Resíduos Sóli-
dos7 . Todavia, é necessário lembrar que os elementos essenciais 
de regulação da política urbana estão contidos nas legislações 
municipais em função das atribuições constitucionais distribuídas 
a cada ente federativo. 
Aqui são apresentadas algumas das principais reavaliações suge-
ridas, a serem consideradas no conjunto de propostas oferecidas 
em habitação, direito à moradia e à cidade.
O primeiro passo é a concepção moderna de Direito à Moradia 
e Direito à Cidade que vá além da infraestrutura primária e da 
unidade habitacional. Locais infraestruturados contribuem para 
a redução da necessidade de investimentos futuros, em especial 
de mobilidade e equipamentos públicos, assim como têm o papel 
de reduzir a ociosidade na própria infraestrutura. 
Apesar da existência de várias políticas setoriais, inclusive com 
bons resultados, não há mecanismos eficientes de articulação entre 
elas, sobretudo entre as de infraestrutura primária e as políticas 
urbanas. Essa condição se reflete nas três esferas de governo e 
nas relações interfederativas, gerando superposição ou mesmo 
conflito de diretrizes que poderiam ser compartilhadas, mas que, 
na prática, competem entre si.
A concepção do grande conjunto habitacional, distante das 
centralidades e com limitações para a criação de sua própria 
centralidade, está definitivamente ultrapassada. É necessário 
que os programas de regularização e urbanização levem em conta 
os espaços para usos comerciais e que possam ter condições de 
indução de negócios capazes de gerar emprego e renda endógenos, 
preservando os antigos e ampliando as novas oportunidades.
5 Marco Regulatório do Saneamento Básico (2007 e 2020).
6 Política de Mobilidade (2012).
7 Política Nacional de Resíduos Sólidos (2010).
https://fjp.mg.gov.br
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/l13465.htm
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
139138
É necessário acompanhar e exigir a plena utilização dos recursos 
disponíveis aos municípios através dos instrumentos urbanísticos 
da política fundiária (ver Capítulo 10).
Além disso, implementar ferramentas de avaliação de custos, 
resultados e impactos das políticas em suas diversas fases per-
mite encaminhar decisões com base em evidências empíricas. 
Essaprodução de dados também deve servir para estabelecer 
uma métrica capaz de equilibrar o atendimento ao déficit nas 
áreas metropolitanas, onde os custos de produção, bem como as 
externalidades negativas resultantes do adensamento periférico, 
são muito diversos. 
Há ainda alguns instrumentos e ferramentas possíveis para qualifi-
car a política habitacional. Primeiramente, trata-se de estabelecer 
estímulos e induções à adoção pelos municípios de instrumentos 
de controle da função social da propriedade e a transferência do 
direito de construir para fins de moradia. A medida tem importân-
cia fundamental, uma vez que coloca pressão negativa sobre o 
valor da terra infraestruturada, estimulando sua comercialização 
e a produção de novas unidades habitacionais e empreendimen-
tos comerciais em áreas melhor localizadas. O instrumento está 
previsto no Estatuto da Cidade (ver Capítulo 9), que estabelece 
a possibilidade de utilização da Transferência do Direito de Cons-
truir (TDC) para áreas associadas a programas habitacionais. A 
concessão de coeficientes adicionais a empreendimentos que 
contemplem a demanda por habitação social, a possibilidade de 
pagamento de outorga pela produção de unidades de Habitação 
de Interesse Social (HIS) no mesmo território, o estímulo ao uso 
misto e a mescla de classes sociais em um mesmo empreendimento, 
entre outras medidas, podem assegurar a viabilidade econômica 
de empreendimentos. 
Porém, apesar das contribuições apresentadas, em muitos casos 
o atendimento ao direito à moradia em áreas infraestruturadas e 
com oferta de empregos só é possível por meio de um arranjo de 
programa de locação e não de transferência de propriedade. Essa 
também é uma solução viável de atendimento para a crescente 
população com idade superior a 60 anos, uma vez que os cálculos 
atuariais inviabilizariam os financiamentos habitacionais. 
A locação social é um instrumento relevante no sentido de poder 
atender cada família nas suas necessidades específicas, que variam 
ao longo da vida. Adicionalmente, a adoção em escala permitiria 
maior accountability da relação entre a demanda atendida e a ocu-
pação efetiva dos imóveis subsidiados. Esse controle atualmente 
é difícil, gerando desgaste burocrático e alto custo, sem que seja 
de fato eficiente.
Ademais, considerando diferentes realidades encontradas a partir 
do déficit, entende-se como adequada a adoção de soluções 
diversificadas, que demonstraram resultados positivos quando 
aplicados de forma piloto. Alguns bons exemplos são programas 
de geração de emprego, renda e fomento ao empreendedorismo, a 
preservação de atividades econômicas em áreas reurbanizadas e a 
criação de incentivos ao teletrabalho. Por fim, as soluções também 
devem contemplar programas de autogestão, que empoderem as 
comunidades e entidades de maneira mais significativa, como foi 
o Programa Minha Casa Minha Vida — Entidades e outros arranjos 
de governança compartilhada.
 ▸ CHIESA, Mariana. A 
locação social como 
opção para reduzir o 
déficit habitacional. 
Nexo Jornal, 2021.
 ▸ Entrevista com José Police Neto: O desafio do déficit habitacional (Insper 
Notícias/Laboratório Arq.Futuro de Cidades, 2022).
!
!
PARA SABER MAIS, VER:
PARA SABER MAIS, VER:
URBANISMO SOCIAL E ARQUITETURA POPULAR: QUAL 
PARTICIPAÇÃO?
A existência de mais de vinte milhões de moradias precárias no 
Brasil confirma que a regulação urbanística exclui a população 
mais pobre, reproduzindo as desigualdades presentes no espaço 
urbano. Entendemos que é possível contrapor um urbanismo 
social ao histórico urbanismo corporativo, usual na regulação das 
cidades brasileiras.
https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2021/A-loca%C3%A7%C3%A3o-social-como-op%C3%A7%C3%A3o-para-reduzir-o-deficit-habitacional
https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2021/A-loca%C3%A7%C3%A3o-social-como-op%C3%A7%C3%A3o-para-reduzir-o-deficit-habitacional
https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2021/A-loca%C3%A7%C3%A3o-social-como-op%C3%A7%C3%A3o-para-reduzir-o-deficit-habitacional
https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2021/A-loca%C3%A7%C3%A3o-social-como-op%C3%A7%C3%A3o-para-reduzir-o-deficit-habitacional
https://www.insper.edu.br/noticias/o-desafio-do-deficit-habitacional
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
141140
Segundo pesquisa da Fundação João Pinheiro, o número acima 
é de domicílios no país que apresentaram ao menos um tipo de 
inadequação (de infraestrutura, edilícia, fundiária). Quando se 
trata de déficit habitacional (domicílios que não oferecem as 
condições mínimas de segurança), a maioria desses lares são de 
responsabilidade das mulheres.
Nesse sentido, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil 
(CAU Brasil) e as unidades federativas vêm apoiando cada vez mais 
a implementação de serviços gratuitos de Assistência Técnica em 
Habitação de Interesse Social (ATHIS) para construção e reformas 
de moradias, a serem prestados por profissionais de arquitetura 
e urbanismo a famílias de baixa renda. Desde 2008, o país tem 
uma Lei de Assistência Técnica (Lei nº 11.888), que garante esse 
direito a famílias com renda de até três salários mínimos. Contudo, 
a legislação ainda é pouco aplicada no território nacional. 
O CAU Brasil entende a ATHIS como um direito fundamental do 
cidadão, assim como saúde e educação. Trata-se da qualidade 
de vida da população, não apenas em sua residência, mas na 
cidade como um todo.
No entanto, a construção de uma política pública específica — e 
complementar à já anunciada retomada do Programa Minha Casa 
Minha Vida — é imperiosa. Além disso, a inclusão dos municípios 
numa perspectiva de desenvolvimento local e a conscientização 
da população de seu direito a uma moradia adequada em um 
espaço urbano digno demandam ainda a existência de recursos 
para se atingir uma escala própria às necessidades sociais, sempre 
excluídas das pautas do urbanismo corporativo.
O CAU Brasil deu o primeiro passo para promover a ATHIS em 2015, 
com um edital que oferecia R$ 150.000,00 para financiar ações de 
desenvolvimento e socialização da arquitetura e do urbanismo. O 
primeiro projeto financiado foi a concepção e execução de 98 uni-
dades habitacionais do Loteamento Canhema II, em Diadema (SP). 
Com o sucesso da experiência, o plenário do CAU Brasil aprovou uma 
resolução destinando 2% do total das receitas de arrecadação dos 
27 Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito 
Federal (CAU/UF) para o desenvolvimento de projetos de ATHIS.
Em 2018, o CAU Brasil e a revista Projeto lançaram uma edição 
especial dedicada ao tema da habitação social. Ela vinha encartada 
com a Cartilha ATHIS, produzida em coedição pelo CAU Brasil com 
o CAU/SC. O documentário Habitação social: Uma questão de saúde 
pública (2020), com 52 minutos de duração, mostrou como a pandemia 
da covid-19 agravou a situação de vulnerabilidade das famílias que 
vivem em assentamentos precários. 
Na gestão 2021-2023 do CAU Brasil, em meio ao surto do novo 
coronavírus, foi lançado o Programa Mais Arquitetos, evidenciando 
também que habitação social é uma questão de saúde pública. 
Campanhas nas redes sociais buscaram a conscientização da popu-
lação de baixa renda sobre seu direito a uma moradia digna através 
da Lei de ATHIS. Vídeos e podcasts com influenciadores digitais 
impactaram uma audiência de mais de sessenta milhões de pessoas. 
No Congresso Nacional, o CAU Brasil conseguiu que senadores e 
deputados destinassem emendas parlamentares para projetos de 
ATHIS nos municípios. 
O entidade lançou ainda no mesmo período dois editais de ATHIS, 
oferecendo financiamento de até R$ 2 milhões para ações de constru-
ção e reformas em habitações de interesse social. O objetivo desses 
editais de Assistência Técnica é mostrar a importância fundamental 
desse tipo de intervenção nas cidades brasileiras, convencendo os 
gestores públicos a promover tais ações em escala necessária para 
atingir as 25 milhões de famílias que vivem em moradias precárias. 
Na perspectivade promover o urbanismo social e a arquitetura po-
pular, essenciais ao Programa Mais Arquitetos, o Edital Nº 05/2022 
do CAU Brasil está investindo mais R$ 1,5 milhão em projetos de 
ATHIS com foco na prevenção e mitigação de riscos e em ações que 
visem a recuperação de áreas degradadas por desastres ambientais 
recentes (últimos cinco anos). 
Os exemplos a seguir apontam o direcionamento desse instrumento — 
que, para atingir a escala necessária, requer o apoio do governo federal, 
https://causp.gov.br
https://causp.gov.br
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
143142
estados e municípios, além da conscientização da população sobre 
os seus direitos e os recursos específicos. O projeto Reabilitação 
urbana e ambiental do bairro Gogó da Ema (Itabuna-BA) apontou 
que há mais de cinquenta anos aquela localidade sofre com as 
enchentes. O propósito da iniciativa é enfrentar esse problema 
histórica a partir de uma proposta de ATHISt estruturada em seis 
fases, que envolvem desde cursos de extensão universitária — em 
parceria com o programa de residência da Universidade Federal da 
Bahia — até a implementação de relatórios e publicações a serem 
entregues às prefeituras da região. 
Em São Paulo, o Mutirão para mitigação de risco em Franco 
da Rocha mostrou que os deslizamentos de terra já destruíram 
muitas moradias no bairro de São Carlos. Lá, o terreno íngreme, o 
saneamento precário e o descarte indevido de resíduos de cons-
trução potencializam os estragos em períodos de chuva intensa. 
O projeto prevê, então, a construção de um muro de contenção e 
um dissipador pluvial na área mais afetada.
Na área coberta pelo projeto Casa Eco-Pantaneira (Ladário-MS), 
localizada no Pantanal Mato-Grossense do Sul, as queimadas cons-
tantes afetam a vida da população. A ATHIS realizada justamente 
na Área de Proteção Ambiental Bahia Negra vai construir habita-
ções adequadas para a população ribeirinha, dentro das regras do 
Plano de Manejo da Unidade de Conservação de Uso Sustentável. 
Será também promovido um programa de capacitação conjunta, 
pilotado pela Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), 
Secretaria de Patrimônio da União e a ONG Ecoa.
A iniciativa Projeto Morar Bem, em Rio Branco do Sul (PR), visa 
capacitar mulheres para realização de melhorias habitacionais, 
promovendo a autonomia da população no processo de readequação 
do espaço de moradia. A ideia é fornecer conhecimento e material 
para que a população, principalmente donas de casa, possam 
identificar e reparar problemas em sua habitação e no interior da 
comunidade. De modo indireto, toda a comunidade será impactada 
pela proposta, tendo em vista a multiplicação do conhecimento por 
meio de tecnologias sociais.
Em São Carlos (SP), os projetos Reurb-S nas Ocupações “Em 
busca de um sonho” e “Em busca por moradia”, se veem às voltas 
com moradores que enfrentam diversas dificuldades de acesso à 
cidadania: risco de vulnerabilidade socioambiental, condições habi-
tacionais precárias e insegurança jurídica sobre a posse das casas. 
Os pilares da ação de reurbanização consistem na recuperação 
de áreas degradadas, aplicação de políticas públicas ambientais, 
capacitação da população e divulgação e conscientização sobre 
ATHIS, entre outros. 
Exemplo de urbanismo social pode ser encontrado no projeto 
Entre o parque e a favela, no bairro da Coréia de Mesquita (Rio de 
Janeiro). A comunidade foi muito afetada pelas fortes chuvas de 
abril de 2022, que causaram enchentes e deslizamentos na região. 
O objetivo do projeto financiado pelo CAU Brasil é conscientizar e 
envolver a população por meio de dinâmicas baseadas na prática 
de jogos, exercícios e técnicas teatrais baseadas no Teatro do 
Oprimido, de Augusto Boal. 
Um caso particularmente dramático é o abarcado pelo Plano 
comunitário de gestão de riscos na comunidade caiçara de Ponta 
Negra (Paraty-RJ): Também em abril de 2022, um deslizamento 
atingiu várias residências na localidade e vitimou sete pessoas. 
Desenvolvido pelo Pólis - Instituto de Estudos, Formação e Assessoria 
em Políticas Sociais, o projeto consiste na criação de um Plano de 
gestão de riscos. A ideia é estudar e mapear a região, identificando, 
assim, possíveis riscos de deslizamento de terra, como já ocorreram 
anteriormente, e realocar as famílias moradoras do território.
Já o principal objetivo do projeto Autourb-Reurb Anchieta (São 
Paulo) é retirar famílias da comunidade Anchieta Grajaú de regiões 
de risco de deslizamentos e alagamentos e assentá-las em lotes 
marcados. A proposta é desenvolvida pela Peabiru Trabalhos Co-
munitários e Ambientais, que atua desde 2019 na ocupação, visando 
não só as melhorias habitacionais na comunidade como também o 
processo de regularização fundiária e urbanística, inserindo mais 
arquitetos, urbanistas e estudantes nesse campo de atuação.
Exemplos similares aos aqui mencionados estão sendo desenvolvidos 
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
145144
pelos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Dis-
trito Federal, onde de 2% a 10% de cada orçamento estão sendo 
investidos. Todavia, reiteramos que, para atingir a escala necessária, 
é fundamental formular uma política pública que envolva a União, 
estados e municípios e tenha a participação da população, além 
da destinação de recursos para um fundo por meio do qual o CAU 
Brasil possa sustentar ações capazes de atingir o país inteiro.
5.11_ TÓPICOS EM SEGURANÇA PÚBLICA
5.11.1_ SEGURANÇA PÚBLICA E TERRITÓRIOS PERIFÉRICOS 
A discussão sobre o direito à segurança pública, no contexto da 
elaboração de projetos que trabalham com o conceito de urbanismo 
social, é primordial. Isso porque na construção de novos paradigmas 
no campo das políticas públicas, da mobilização social e da efetiva-
ção de direitos devemos levar em consideração a necessidade de 
uma compreensão mais elaborada das representações, vivências 
e violações que existem nos espaços nos quais as desigualdades 
sociais se fazem mais presentes. 
Nessa perspectiva, é preciso reconhecer que a ação do aparato 
do Estado, no que tange às políticas de segurança pública nos 
territórios populares, é marcada, historicamente, pela diferença 
de tratamento e de investimento em relação aos espaços ditos 
formais. Materializar o direito à segurança pública como um 
elemento integrado a outras políticas públicas e dentro de um 
escopo de direito humano para o conjunto dos cidadãos e cidadãs 
numa cidade está longe de ser efetivado na maioria dos estados 
brasileiros. Ao contrário disso, o que prevalece é uma lógica nor-
teada pela conservação da ordem social vigente, na qual práticas 
diferenciadas afirmam um modo de funcionamento do Estado que 
tem pressupostos sustentados em hierarquias sociais distintas 
e pela reprodução de um processo de privatização da soberania 
nas favelas e periferias conduzido por grupos que se organizam 
em variadas frentes de atividades ilícitas e criminosas, em geral.
Nesse quadro, o Estado, que deveria garantir a segurança pública 
de toda cidade, age nos territórios considerados periféricos sem 
considerar condicionantes e necessidades dos cidadãos. Essa 
postura naturaliza o uso da violência como eixo axial da estratégia 
policial para conter os grupos criminosos vinculados ao comércio de 
drogas no varejo, modalidade de crime transformada em prioridade 
absoluta de combate pelo Estado no espaço urbano brasileiro. Dessa 
 ▸ CAU-BR.
 ▸ Levantamento revela que mais de (ou apenas...) 20 cidades brasileiras têm leis 
ATHIS;
 ▸ Plataforma colaborativa que visa fomentar o debate sobre a Assistência Técnica 
de Habitação de Interesse Social (ATHIS).
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://causp.gov.br
https://causp.gov.br/mapa-da-arquitetura-social-oferece-panorama-da-athis-no-brasil
https://causp.gov.br/mapa-da-arquitetura-social-oferece-panorama-da-athis-no-brasil
https://www.athis.org.br
https://www.athis.org.br
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de UrbanismoSocial
147146
maneira, a superação das formas de soberania diferenciadas na 
cidade e, em função disso, dos modos distintos de ação das forças 
de segurança é o caminho necessário para a construção de uma 
cidade democrática, onde exista apenas um tipo de cidadão. 
Nessa lógica, constata-se — no que se refere à percepção global 
dos moradores de favelas e periferias e também de profissionais 
que nelas atuam — uma visão de que é necessário mudar radical-
mente a forma de atuação das forças policiais nessas regiões, já 
que é consenso o fracasso das atuais políticas/programas para 
lidar com a questão da segurança pública, na maioria dos estados 
do país. É evidente, também, um sentimento de impotência que 
domina os olhares e práticas daqueles agentes sociais, o que 
contribui, sobremaneira, em alguns contextos, para uma inércia 
e passividade diante da grave negligência que vem ocorrendo 
em relação à priorização de políticas públicas por parte dos 
governos voltadas para as populações que mais são atingidas 
pela desigualdade social no Brasil.
Nesse entendimento, é importante olhar para algumas experiências 
da sociedade civil, que colocam foco no fundamental papel que 
as populações diretamente atingidas devem ter na necessária e 
urgente mudança no campo da segurança pública. 
O trabalho desenvolvido nessa área a partir de uma organização 
da sociedade civil, a Redes da Maré, no Rio de Janeiro, é um 
exemplo, dentre alguns que existem no país, que colocam como 
foco da sua atuação o fortalecimento das populações — no caso, 
das dezesseis favelas do Complexo da Maré, onde residem 140 mil 
pessoas —como prerrogativa para que se modifique o contexto 
de violações de direitos cometidos por profissionais da segurança 
pública e também por integrantes de grupos civis envolvidos em 
atividades ilícitas e criminosas na região.
O EXEMPLO DA MARÉ 
REDES DA MARÉ
O bairro Maré, no Rio de Janeiro, é uma expressão concreta não só dos 
limites das representações tradicionais sobre as favelas como também 
da necessidade de se construírem novas interpretações sobre complexos 
territórios, que levem em conta a pluralidade, a riqueza da vida cotidiana e 
de sua estrutura material. Ao longo da consolidação das dezesseis favelas 
na região da Maré, foram se formando diferentes movimentos sociais em 
torno de lutas para a efetivação dos direitos mais básicos da população 
que ali chegava. As associações de moradores tiveram, e, ainda têm, papel 
determinante na organização e conquista do conjunto de equipamentos e 
serviços públicos existentes até o momento. Foi nesse contexto que a Redes 
da Maré surgiu, sendo alguns de seus fundadores parte do processo histórico 
de lutas empreendidas nas favelas daquela localidade. 
Com uma longa tradição de atuação nas dezesseis favelas do complexo, a 
Redes da Maré tem como missão maior fomentar a criação de processos que 
contribuam de forma estruturante e concreta, em curto, médio e longo prazo, 
para a efetivação dos direitos de sua população. Sempre numa perspectiva 
de reconhecimento e investimento no potencial local, produz conhecimento 
sobre os modos de vida dos moradores e elabora projetos e ações que con-
tribuam para ampliação e consolidação das políticas públicas que devem ser 
implementadas numa escala que é responsabilidade dos governos.
Do ponto de vista da sua organização, a Redes da Maré atua a partir de quatro 
eixos programáticos, quais sejam: (i) Arte, Cultura, Memórias e Identidades; 
(ii) Direitos Urbanos Socioambientais e Saúde; (iii) Educação; e (iv) Direito à 
Segurança Pública e Acesso à Justiça. De modo articulado, essas áreas de 
trabalho formulam iniciativas, a partir das quais respondem a demandas 
específicas trazidas pelos moradores da comunidade. A ideia básica é que 
seja possível construir, de maneira coerente, processos político-pedagógicos 
que mobilizem os moradores e os envolvam de forma orgânica nas invenções 
que precisam acontecer para que, de fato, disso resulte mais igualdade no 
acesso e qualidade das políticas públicas. Tal engajamento também deve 
alcançar o enfrentamento das violências que estruturam o processo desigual 
que se configura no racismo, bem como da criminalização em relação aos 
habitantes da região. 
Capítulo 05 : Dimensão TerritorialGuia de Urbanismo Social
149148
O Eixo de Direito à Segurança Pública e Acesso à Justiça da Redes da Maré 
busca fortalecer a concepção justamente sobre segurança pública e justiça a 
partir de uma lógica de direitos humanos. Para tanto, as ações desenvolvidas 
se organizam em três grandes áreas: 
 ▸ Produção de conhecimento sobre o contexto de violência armada na Maré: 
Atua a partir da seguinte metodologia: a) coleta de dados sobre violência e 
violações de direitos in loco, durante os confrontos armados e até 48 horas 
depois de seu início; b) articulação de rede de colaboradores locais que 
reportam e validam evidências sobre as violências ocorridas; c) coleta de 
dados oficiais; d) levantamento em meios de comunicação de massa e redes 
sociais; e) produção e manutenção de banco de dados; e f) publicação anual 
do Boletim Direito à Segurança Pública da Maré. 
 ▸ Atendimento às vítimas de violações de direitos: Prestação de serviço de 
atendimento sociojurídico gratuito aos moradores, no contexto da violência 
armada. Acolhimento realizado por assistentes sociais, psicólogas e advogadas, 
buscando viabilizar e fortalecer o acesso a direitos, sobretudo à justiça.
 ▸ Mobilização de moradores: Atividades de sensibilização e disseminação 
de conteúdo acerca de direitos fundamentais. A partir do diálogo cotidiano 
nas ruas, pretende-se fortalecer estratégias de reivindicação de direitos, 
especialmente nas áreas onde são perpetradas recorrentes violações. 
 ▸ Redes da Maré. Boletim Direito à Segurança Pública na Maré.
!
PARA SABER MAIS, VER:
SEGURANÇA E JUSTIÇA 5.11.2_ MEDELLÍN: O URBANISMO SOCIAL AJUDA A 
REDUZIR A DESIGUALDADE SOCIAL E A COMBATER O 
NARCOTRÁFICO 
Medellín já foi a cidade mais violenta do planeta — na década de 
1990, dominada pelo narcotráfico de Pablo Escobar, apresentava 
o índice de 380 assassinatos por 100 mil habitantes, situação de 
guerra. Atualmente, esse indicador caiu para vinte. O que garan-
tiu, a longo prazo, a queda dos índices de violência de Medellín 
foi um conjunto de políticas públicas pensadas para reduzir as 
desigualdades sociais e garantir que os moradores dos bairros 
pobres tivessem acesso aos serviços públicos oferecidos nos 
bairros de classe média. 
Por meio dos Projetos Urbanos Integrados (PUIs), Medellín pacificou 
territórios violentos e reduziu as distâncias físicas, éticas e morais 
entre a cidade formal (a cidade de todos os direitos) e a cidade 
informal (a cidade dos esquecidos, a cidade dos invisíveis, a cidade 
dos direitos negados). O caso mais emblemático de Medellín se deu 
através do PUI da Comuna 13. Uma grande oferta de equipamentos 
públicos de altíssima qualidade — escolas públicas, bibliotecas, 
Casa da Justiça, Unidade de Vida Articulada (UVA), iluminação 
pública, saneamento, mobilidade, dentre outras intervenções — 
transformou o território no maior destino de turismo internacional 
da metrópole colombiana. Algo impensável há vinte anos, quando 
a própria polícia tinha dificuldade de entrar naquela área.
Medellín mostrou para o mundo que o contrário de insegurança 
não é polícia, é convivência. Quanto mais gente nos espaços públi-
cos, mais seguros esses espaços serão. A metrópole colombiana, 
literalmente, deu dignidade para a população que mora nas áreas 
mais vulneráveis da cidade. 
Para as autoridades públicas de Medellín, “a vida é o valor máximo e 
não há uma só ideia ou propósito que justifique o uso da violência”. 
Se em Medellín todos não são iguais perante a lei, são, de fato, 
iguais perante os recursos públicos investidos na cidade. Eis o 
verdadeiro princípio da equidade.
https://www.redesdamare.org.br/media/downloads/arquivos/Boletim-Direito-Seguranca-Publ.pdfGuia de Urbanismo Social
150
Em Medellín, a segurança não é tratada como um problema de 
esquerda, centro ou direita. É um direito do cidadão à vida, porque 
a vida é sagrada.
Duas palavras são chave na gestão pública: confiança e esperança.
Ao estabelecer tais políticas públicas, Medellín abandonou um 
passado que definitivamente deve ser esquecido. Ela é hoje reco-
nhecida internacionalmente por ser a cidade mais inovadora do 
globo — título obtido em um concurso promovido pelo Wall Street 
Journal, em parceria com o Citigroup — e a que, também em todo 
o planeta, mais reduziu a taxa de homicídios.
 ▸ Urbanismo e segurança pública. Org: Arq.Futuro e Escola da Cidade, Bei, 2019.
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://bei.com.br/livro/urbanismo-e-seguranca-publica/174
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade Urbana
153
DIMENSÃO SUSTENTABILIDADE 
URBANA
6.1_ Introdução
6.2_ Diagnóstico Ambiental
6.3_ Processos de Qualificação 
Ambiental: ações estratégicas, 
sistêmicas e locais
6.4_ Resiliência urbana e justiça 
ambiental em territórios periférico
6.5_ Projeto Campo-Favela: um 
caso escalar
06_
AUTORES
6.1_ 6.2_ 6.3_ Diagonal; 
6.4_ Angélica B. Alvim; Renato Anelli e 
Andresa L. Marques (FAU-Mackenzie); 
6.5_  André L. C. M. Duarte (Insper).
INTRODUÇÃO6.1_
A dimensão da sustentabilidade urbana e ambiental traz um olhar 
para a melhoria da qualidade de vida em todos os espaços da 
cidade por meio de uma melhor relação entre a ocupação urbana 
e a natureza, garantindo condições socioambientais satisfatórias 
à vida nos bairros e comunidades. 
Toda ocupação e uso do solo gera alterações nas dinâmicas naturais, 
modificando a intensidade dos processos que compõem a ambi-
ência do território. O crescimento das aglomerações urbanas e os 
elevados padrões de consumo geram graves impactos ambientais, 
especialmente nas grandes cidades. A implantação de infraestru-
tura urbana básica e social frequentemente não acompanha esse 
processo, excluindo de parcelas da população o direito à cidade e a 
condições ambientais adequadas à saúde e à sua reprodução social. 
Esses déficits, resultado de assimetrias de poder no planejamento 
e na distribuição dos recursos da cidade, historicamente vêm sendo 
confrontados pelas reivindicações por melhores condições de habi-
tabilidade (habitação, saneamento, mobilidade, segurança urbana), 
de saúde, educação, cultura e espaços de lazer. 
Nas áreas em que a situação de vulnerabilidade social é elevada, 
as questões ambientais são percebidas no bojo das reivindicações 
pelos direitos à moradia e infraestrutura urbana e social básica. 
Assim, diferentemente das demandas daqueles que moram 
nos bairros bem servidos de infraestrutura, o "ambientalismo 
dos pobres" emerge geralmente dentro desse quadro de luta 
contra conflitos distributivos1 de maneira pragmática, e menos 
por uma compreensão de sustentabilidade ambiental conforme 
impulsionada pelos organismos globais.
Nessa perspectiva é que cabe salientar a grande variedade de 
acepções que o termo sustentabilidade alcança na atualidade, 
1 Ver ALIER, Joan Martinez. O ecologismo dos pobres: conflitos ambientais e lingua-
gens de valoração. São Paulo: Contexto, 2009
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Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
155154
caminhando em meio às contradições entre os padrões de consumo 
e capacidade de suporte do planeta e de seus territórios, da distri-
buição desigual da poluição e das amenidades verdes nas cidades, 
da desigual oferta de infraestrutura urbana e social, dentre outras, 
denotando que o conceito ainda está fortemente dominado por 
uma racionalidade mais econômica do que ambiental2. 
A desigual adequação da infraestrutura e condições de habita-
bilidade nos amplos espaços periféricos e/ou degradados das 
grandes cidades do Sul Global faz com que a questão ambiental 
seja, muitas vezes, confusamente percebida nas comunidades com 
elevado grau de vulnerabilidade. É nesse ponto que se destaca a 
importância da execução de um trabalho de educação ambiental 
durante todo o processo de urbanismo social, desde o planejamento 
até as intervenções por melhorias nas áreas vulneráveis.
Assim, a dimensão sustentabilidade urbana aqui trabalhada para 
fins de um Urbanismo Social agrega os elementos que compõem 
a infraestrutura ambiental de um território urbanizado3 , incluindo 
o olhar para os aspectos apresentados no Infográfico 01. 
Dessa forma, este capítulo apresenta as duas principais etapas da 
abordagem da dimensão sustentabilidade urbana e ambiental no 
planejamento de intervenções de Urbanismo Social: o diagnóstico 
ambiental e os processos de qualificação ambiental.
2 LEFF, Enrique. Ecologia, capital e cultura: a territorialização da racionalidade am-
biental. Petrópolis: Vozes, 2009.
3 SCHUTZER, J. G. Infraestrutura verde no contexto da infraestrutura ambiental ur-
bana e da gestão do meio ambiente. Revista Labverde n. 8, jun. 2014.
INFOGRÁFICO 01: 
DIMENSÃO SUSTENTABILIDADE URBANA: ELEMENTOS E ASPECTOS QUE 
COMPÕEM A INFRAESTRUTURA AMBIENTAL DE UM TERRITÓRIO URBANIZADO
retângulo retângulo
ELEMENTOS ASPECTOS
SISTEMA DE ESPAÇOS LIVRES — 
INFRAESTRUTURA VERDE
SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA
SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO
DRENAGEM DA SUPERFÍCIE
SISTEMA DE COLETA E DISPOSIÇÃO DOS 
RESÍDUOS SÓLIDOS E ORGÂNICOS
GESTÃO DE RISCOS URBANOS
EDUCAÇÃO AMBIENTAL
Sistema de espaços livres e áreas verdes, en-
tendidos como uma rede de espaços abertos 
multifuncionais — ambiental e social — conectados; 
Vinculados ao uso e consumo do bem natural 
água, requerendo um olhar para a qualidade, dis-
ponibilidade e desperdício (consumo consciente);
Utiliza a água como suporte à diluição e transporte 
dos efluentes; 
Inclui a drenagem natural (espaços permeáveis, 
bairros ecológicos, bairros verdes) e a construída 
(sistema de drenagem convencional e soluções 
de drenagem sustentável/infraestrutura verde);
Faz uso da superfície do solo como agente recep-
tor, incluindo os aterros sanitários, a coleta seletiva 
e soluções alternativas;
Os sistemas de controle dos riscos urbanos, que 
envolvem áreas de risco e áreas contaminadas;
Importante instrumento de difusão do cuidado 
com o meio ambiente, mudança de valores, de 
padrões de consumo e de engajamento da popu-
lação para intervenções ambientais de cuidado 
com a natureza e a saúde.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
157156
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL6.2_
O diagnóstico que aqui será abordado se baseia nos pressupostos 
apresentados ao longo do Capítulo 5 — Dimensão Territorial. Para 
entender e pensar um processo ambiental integrado às ações de 
urbanismo social, é elaborado um diagnóstico único, adotando 
as mesmas estratégias metodológicas em todas as dimensões 
presentes. Em síntese, a construção do diagnóstico ambiental deve 
ser conduzida no âmbito da elaboração do diagnóstico geral da 
dimensão territorial, reconhecendo e articulando as questões am-
bientais nos levantamentos técnico-territorial e social-participativo. 
Portanto, esta seção está estruturada em duas frentes. Na primeira 
são apresentados os temas e estudos ambientais a serem conduzi-
dos e integrados no diagnóstico técnico-territorial. Na segunda são 
organizadas as principais questões ambientais a serem tratadas 
junto à população no diagnóstico socioparticipativo.
O diagnóstico ambiental, para fins de planejamento territorial 
em áreas vulneráveis, deve conter informações técnicas de dados 
secundários e primários sobre os sistemas ambientais locais e 
regionais, obtidos a partir de visitas de reconhecimento de campo, 
e, o mais importante, de insumos colhidos junto à população mo-
radora. Os territórios vulneráveis, periféricos ou não, apresentam 
em comum situações de degradação da paisagem de seus bairros. 
Essa degradação, como se sabe, combina vulnerabilidadesocial e 
ambiental, em virtude das carências de infraestrutura, em especial 
de saneamento ambiental (esgoto, drenagem e resíduos) e da ausên-
cia de oferta de terrenos urbanizados ou habitação adequada para 
as faixas da população de mais baixa renda. Assim, tanto em áreas 
periféricas quanto em bairros degradados centrais, a população 
em vulnerabilidade ocupa, predominantemente, fundos de vale 
suscetíveis a enchentes e alagamentos, ou encostas de morros e 
anfiteatros de nascentes passíveis de ocorrência de deslizamentos.
A seguir estão destacadas as principais abordagens ambientais a 
serem trabalhadas no diagnóstico técnico-territorial.
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL: 
TÉCNICO-TERRITORIAL 
O objetivo da leitura técnica sobre as questões ambientais do 
território é realizar um levantamento detalhado de informações 
dos sistemas ambientais da área de intervenção, devendo-se 
considerar os seguintes temas: 
 ▸ Compartimentos ambientais da paisagem: o relevo como con-
dicionante dos processos naturais e urbanos
Neste tema é importante observar e caracterizar as condições 
do relevo, em seus aspectos topográficos, formas de relevo e da 
ocupação inserida, bem como as condições geotécnicas, chegando 
à identificação dos compartimentos ambientais existentes (topo, 
vertentes e fundos de vale)4, em suas particularidades, e conside-
rando suas fragilidades e potencialidades em relação ao uso urbano. 
Muito mais que uma simples caracterização topográfica, é impor-
tante reconhecer quais funções, ante as dinâmicas do clima e da 
água, cada compartimento desempenha, para fins de proposição 
de ações e intervenções adequadas a cada um deles, visando 
reduzir impactos no meio ambiente urbano e perda de recursos 
monetários em investimentos de baixa efetividade. 
Será importante a identificação, nos fundos de vale, da presença de 
setores de planície aluvial, com seus ambientes de várzeas alagáveis, 
e seu estado de preservação, conservação e ocupação. Também é 
relevante a demarcação dos setores íngremes das vertentes, que 
geralmente caracterizam anfiteatros de nascentes abrigando en-
costas de alta declividade, ambientes extremamente suscetíveis à 
erosão, que impulsiona os riscos de deslizamentos, gerando impactos 
negativos na vida das comunidades que ali residem.
4 SCHUTZER, J. G. Cidade e meio ambiente: a apropriação do relevo no desenho am-
biental urbano. São Paulo: Edusp, 2012.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
159158
 ▸ Sistema hídrico e drenagem
Associada à investigação dos compartimentos ambientais da 
paisagem, cabe uma caracterização atenta da situação do local 
em relação à bacia hidrográfica na qual o bairro se encontra 
inserido. Para isso, identificar o canal receptor mais próximo que 
recebe o escoamento das águas pluviais e servidas do bairro, e 
suas condições de conservação e/ou ocupação urbana, é muito 
importante. Nas reuniões com a comunidade e encontros de 
reconhecimento participativo com grupos de interesse (lideran-
ças, futuros agentes ambientais, ativistas etc.), é pedagógico 
identificar o caminho das águas locais, pelos terrenos internos 
às quadras e ao longo do sistema viário. 
Ao mesmo tempo, verificar as condições do canal receptor, seja 
ele perene ou intermitente, aparente à superfície ou canalizado, 
é relevante para reconhecer as fragilidades que apontam para os 
riscos de enchentes, nos casos de estrangulamento do canal e 
depósito de entulho e lixo, e riscos à saúde, nos casos de conta-
minação da água pelo recebimento de efluentes.
Nessa investigação é importante verificar e quantificar os espaços 
que permitem a infiltração da água no solo, em especial nos com-
partimentos ambientais do relevo em que essa função é desejada, 
para subsidiar a discussão e o planejamento de ações que visem 
uma maior porosidade no tecido urbano do bairro como estratégia 
natural de prevenção de enchentes e reabastecimento do lençol 
freático. Essa abordagem traz bons subsídios para a implementação 
de estratégias de infraestrutura verde como os jardins de chuva, 
biovaletas, grades verdes, poços e lagoas de infiltração5 .
 ▸ Sistema de áreas verdes e dinâmicas do clima associadas
Neste tema cabe identificar dois aspectos: o primeiro é composto pela 
quantidade e pelas condições dos espaços livres e verdes existentes, 
5 CORMIER, Nathanael S.; PELLEGRINO, Paulo R. M. Infraestrutura verde: uma es-
tratégia paisagística para a água urbana. In Revista Paisagem e Ambiente: ensaios, nº 
25, p. 127-142, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. 
São Paulo: FAU, 2008.
como as praças e parques de vizinhança acessíveis à comunidade. 
O segundo são as condições de ambiência desses espaços públicos 
de lazer, circulação e vivência (sistema viário e calçadas). 
Quanto ao primeiro, os parâmetros urbanísticos recomendados 
mencionam distâncias de quinhentos metros para praças e parques 
de vizinhança e de mil metros para parques de bairro e demais 
equipamentos de esportes e lazer. Em relação às condições de 
ambiência do bairro, cabe mensurar a quantidade de espaços 
arborizados (conjuntos arbóreos e arborização nas calçadas) e 
superfícies verdes (jardins arbustivos e gramados) presentes no 
sistema viário, praças e parques, bem como os estudos sobre 
ilhas de calor e aquecimento da superfície, que possam trazer 
subsídios para a percepção do conforto ambiental existente. Com 
a finalidade de tangibilizar essas condições da ambiência urbana 
em que a comunidade vive, é possível analisar a fisiologia da 
paisagem local quanto ao conforto térmico, por meio da relação 
entre cobertura vegetal (arborização e superfícies verdes) e as 
dinâmicas do clima. 
Muitas soluções de infraestrutura verde vêm sendo aplicadas 
atualmente por várias cidades em escala mundial, como estímulo à 
transformação desse cenário de desconforto térmico e engajamento 
das comunidades na regeneração ambiental dos espaços livres. 
Mutirões para conservação e plantio de arborização nos espaços 
livres e calçadas, implantação de hortas comunitárias, tetos e 
paredes verdes, viveiros de mudas, entre outras, são experiências 
que podem ser mostradas como estímulo à ação.
 ▸ Saneamento básico
Dentre os grandes desafios atuais postos ao urbanismo social, a 
superação do déficit e das desigualdades no acesso aos serviços 
de saneamento pode ser incluída como uma questão fundamental 
colocada para toda a sociedade e, em particular, para os profis-
sionais e instituições atuantes no setor. A resposta sobre como 
é possível planejar e gerir de uma maneira mais adequada a 
prestação desses serviços ainda não foi plenamente apresentada, 
 ▸ Exemplo de 
organização social 
Mulheres do GAU (Zona 
Leste de São Paulo) — 
Viveiro Escola União de 
Vila Nova.
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://agricultoreszonaleste.org.br/viveiro-escola-quebrada-sustentavel
https://agricultoreszonaleste.org.br/viveiro-escola-quebrada-sustentavel
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
161160
e insiste em desafiar a capacidade de reflexão e de formulação 
de políticas públicas para o setor.
É necessário o convencimento de todos da importância de tratá-lo 
de forma associada às demais dimensões — drenagem e resíduos 
sólidos — em toda a sua complexidade, o que significa pensar e 
desenhar adequadamente as soluções tecnológicas e a infraes-
trutura, assim como considerar todas as variáveis socioculturais 
e ambientais envolvidas na formulação dessas soluções, desde a 
adequação às necessidades, expectativas e valores culturais locais.
Os serviços de abastecimento de água e saneamento constituem, 
juntamente com o manejo de resíduos sólidos e a drenagem das 
águas pluviais urbanas, o saneamento básico. Esses serviços bási-
cos levam à melhoria da qualidade de vida das pessoas, sobretudo 
na saúde da criança6, com redução da mortalidade infantil, além 
de melhorias na educação, na expansão do turismo, na valorização 
dos imóveis, na renda do trabalhador,na despoluição dos rios e 
preservação dos recursos hídricos, repercutindo, inclusive, na 
melhoria da autoestima dos habitantes de uma região, produzindo 
efeitos positivos em diversos setores da sociedade e do país tanto 
em termos socioambientais quanto econômicos. 
É importante destacar a conformação espacial de cada localidade, 
considerando que a concepção desses sistemas deverá levar em 
conta um ou mais formatos de atendimento. Para isso, é preciso 
vencer as dificuldades locais, buscando métodos, tecnologias e 
inovações que se adéquem à realidade local.
Os maiores impactos da falta de água, de saneamento, de drenagem 
e coleta de lixo estão presentes nos extratos da população mais 
vulnerável, que ocupam os territórios que sobraram da urbanização 
regular, ora situada às margens de vales, canais ou rios sujeitos a 
alagamentos, ora em encostas, sujeitas a erosões e deslizamentos, 
6 Estudos da Organização das Nações Unidas (ONU) estimam que uma criança 
morra no mundo a cada 2,5 minutos por causa de água não potável, saneamento e 
higiene deficientes.
Um avanço que ocorreu na metade da década passada foi a Organização 
das Nações Unidas (ONU) ter reconhecido o Saneamento como um di-
reito humano, separado do direito à água potável7 . Contribuiu para esse 
avanço o que fora estabelecido através dos Objetivos de Desenvolvimento 
Sustentável (ODS), no caso do saneamento o ODS 6 — Água Potável e 
Saneamento — que estabelece: Assegurar a disponibilidade e gestão 
sustentável da água e saneamento para todos.
aliado às maiores densidades populacionais. São locais com maior 
risco de transmissão de doenças de veiculação hídrica ou transmitida 
por vetores, como mosquitos, ratos e baratas. 
Em relação ao esgotamento sanitário, é muito comum o uso de 
sistemas de drenagem para o afastamento dos esgotos, mesmo 
que sejam apenas das águas servidas, os quais trazem consigo 
uma sensação de “problema resolvido”, que tende a afastar os 
usuários de uma solução definitiva, quando esta lhes é oferecida, 
produzindo impactos significativos sobre o meio ambiente e a 
saúde de todos que ali residem. Essa condição propicia o contato 
direto da população com esse líquido.
Esse cenário demonstra um paradoxo incrível no processo de 
urbanização das cidades: serviços considerados essenciais para a 
vida e responsáveis por garantir as condições mínimas de habita-
bilidade da população, são precários, ou são os últimos ofertados, 
implantados depois dos serviços de energia, pavimentação etc.
Em termos técnicos, no diagnóstico ambiental os principais aspectos 
que devem ser considerados quanto ao saneamento básico são 
apresentados no Infográfico 02.
7 A natureza é reconhecida distintamente, embora tenha mantido os direitos juntos.
 ▸ Sistema Condominial — 
alternativa para favelas e 
áreas de baixa renda.W
!
PARA SABER MAIS, VER:
SANEAMENTO COMO UM DIREITO HUMANO
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
https://brasil.un.org/pt-br/sdgs
https://allevanteducacao.com.br/wp-content/uploads/Cursos/%20SISTEMAS%20DE%20ESGOTO%20SANIT%C3%81RIO%20M%C3%93DULO%202/07SIST~1.PDF
https://allevanteducacao.com.br/wp-content/uploads/Cursos/%20SISTEMAS%20DE%20ESGOTO%20SANIT%C3%81RIO%20M%C3%93DULO%202/07SIST~1.PDF
https://allevanteducacao.com.br/wp-content/uploads/Cursos/%20SISTEMAS%20DE%20ESGOTO%20SANIT%C3%81RIO%20M%C3%93DULO%202/07SIST~1.PDF
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Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
163162
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TEMAS ASPECTOS
ESGOTAMENTO 
SANITÁRIO
RESÍDUOS SÓLIDOS
DRENAGEM 
 ▸ Mapeamento da rede de esgotos instalada;
 ▸ Identificar os setores não servidos pela rede;
 ▸ Taxa de adesão de domicílios ao sistema junto à operadora;
 ▸ Organizar informações sobre os sistemas alternativos, descentralizados e 
ecológicos de coleta e tratamento passíveis de incorporação nas condições 
urbanas e naturais do bairro: como o sistema condominial, wetlands (zona de 
raízes), biodigestores, entre outros.
 ▸ Sistema de coleta e disposição dos resíduos sólidos e orgânicos;
 ▸ Forma de atendimento no bairro;
 ▸ Pontos de descarte irregular;
 ▸ Cooperativas atuantes na região;
 ▸ Existência de ecopontos, coleta seletiva, pátios de compostagem e 
composteiras comunitárias, entre outras.
 ▸ Mapeamento da rede de drenagem existente;
 ▸ Pontos de concentração do escoamento superficial;
 ▸ Qualidade das águas superficiais;
 ▸ Percentual de áreas permeáveis;
 ▸ Setores de relevo plano e/ou suave ondulado nos compartimentos de topo 
compatíveis para o incentivo à infiltração das águas pluviais;
 ▸ Condições de conservação dos canais de drenagem aparentes;
 ▸ Organizar informações sobre medidas não estruturais de drenagem 
sustentável ligadas às soluções de infraestrutura verde, como: biovaletas, 
grade verde, jardins de chuva, poços de infiltração, lagoa pluvial, alagado 
construído, cisternas e pequenos reservatórios de detenção integrados aos 
parques lineares, dentre outras;
ABASTECIMENTO DE 
ÁGUA
 ▸ Áreas ou domicílios não atendidos pela rede regular;
 ▸ Intermitências no sistema;
 ▸ Ligações clandestinas;
 ▸ Perda de água;
 ▸ Sistema de tarifação do local;
 ▸ Existência de cisternas, poços, entre outros.
INFOGRÁFICO 02: 
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL: ASPECTOS TÉCNICOS DO SANEAMENTO BÁSICO
 ▸ Áreas de risco e gestão de risco 
A contínua ressignificação das definições de risco, realocou-o nas 
ciências sociais, resgatando os aspectos social e econômico e o 
definindo como “a probabilidade de danos e perdas futuras asso-
ciadas à ocorrência de um evento físico danoso”8, dando ênfase aos 
prováveis impactos e perdas sobre as pessoas e comunidades, como 
os moradores de setores de risco de deslizamento ou inundação.
A presença da população, comunidades e infraestruturas expostas 
a possíveis impactos causados por perigos associados a processos 
físicos, como deslizamentos e inundações, são fatores indispen-
sáveis para que o desastre aconteça. Entretanto, além desses 
elementos, a vulnerabilidade é a variável que exerce influência 
direta para determinar o grau de risco. A mudança de abordagem 
mostrou que os riscos resultam das fragilidades e vulnerabilidades 
da sociedade, de comunidades, pessoas, bens e infraestrutura a 
diferentes processos físicos e sujeitos a seus impactos. Logo, ele 
pode ser entendido como a probabilidade de ocorrência futura de 
um acidente, um desastre ou qualquer outro evento físico que resulte 
em danos e perdas sociais, econômicas e até de vidas humanas.
Assim, considera-se que para o seu enfrentamento, ou gestão, as 
ações devem integrar, necessariamente, três aspectos fundamentais: 
(a) conhecimento sobre o tema dos riscos e suas componentes; (b) 
intervenções e ações para a redução dos riscos socioambientais; 
e (c) planejamento e organização para o manejo de desastres. O 
conhecimento sobre o território é indispensável para a efetiva gestão 
de riscos socioambientais e ponto de partida para o diagnóstico, que 
deve considerar tanto fatores que contribuem para a construção do 
perigo no meio físico quanto para aspectos da exposição e fragilidades 
(vulnerabilidade física e social) e das capacidades de enfrentamento. 
Para tanto é necessário identificar, mapear e avaliar os perigos e as 
vulnerabilidades. Assim sendo, deve-se estar atento para caracte-
rísticas e dados relacionados ao (i) Meio físico; (ii) Demográfico, (iii) 
8 NARVÁEZ, L.; LAVELL, A,; ORTEGA, G. P. La gestión del riesgo de desastres: un 
enfoque basado en procesos. San Isidro: Secretaría General de la Comunidad An-
dina, 2009.
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Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
165164
Socioeconômico; (iv) Urbanístico; (v) Ambiental. Logo, as cartografias 
geotécnicas (carta de suscetibilidade a movimento de massa e inun-
dações a carta de aptidão à urbanização)são instrumentos, quando 
disponíveis, indispensáveis para o ordenamento e planejamento 
territorial, respectivamente, e podem ser utilizadas no processo 
de diagnóstico para entender as potencialidades e limitações dos 
terrenos nas áreas de intervenção. Dados do censo demográfico, 
informações provenientes das secretarias de assistência social, de 
saúde, habitação, defesa civil, entre outras, são essenciais para a 
caracterização social, econômica e demográfica das populações e 
comunidades nas áreas de intervenção. 
Dessa forma, para o diagnóstico de riscos elencamos os principais 
pontos a serem considerados na vistoria em campo: 
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CAMADAS SUBCATEGORIAS ANALÍTICAS
ENCOSTAS
NAS MARGENS DE 
CURSO D’ÁGUA
 ▸ Taludes: de corte, aterro ou naturais, altura e se o solo está compactado ou não; 
 ▸ Distância entre moradia e encosta; 
 ▸ Declividade;
 ▸ Estrutura do solo;
 ▸ Presença de blocos rochosos e matacões, paredões rochosos; 
 ▸ Se a ocupação é em cabeceira de drenagem; 
 ▸ Se há trincas nas moradias;
 ▸ Árvores, muros ou postes inclinados ou muros embarrigados;
 ▸ Degraus de abatimento, cicatrizes de escorregamentos anteriores, outras 
rupturas ou feições erosivas. 
 ▸ Tipo de canal e se ele é natural, sinuoso ou retificado; 
 ▸ Distância da moradia à margem; 
 ▸ Altura do talude marginal; 
 ▸ Altura de cheias no curso d’água.
INFOGRÁFICO 03: 
DIAGNÓSTICO DE RISCOS: PRINCIPAIS PONTOS A CONSIDERAR 
NA VISTORIA EM CAMPO
DRENAGEM E 
ESGOTAMENTO
INFRAESTRUTURA 
URBANA
VEGETAÇÃO
VULNERABILIDADES
 ▸ Concentração de águas superficiais; 
 ▸ Lançamento de água servida em superfície; 
 ▸ Presença de fossas ou lançamento de esgoto. 
 ▸ Sarjetas e redes de drenagem pluvial; 
 ▸ Rede de abastecimento de água; 
 ▸ Rede de coleta de esgoto; 
 ▸ Coleta de resíduos sólidos regular ou caçamba;
 ▸ Energia elétrica e sua origem;
 ▸ Intervenções estruturais anteriores para controle de riscos.
 ▸ Presença de árvores, vegetação rasteira ou área desmatada;
 ▸ Áreas de cultivo.
 ▸ Moradores idosos, portadores de ncessidades especiais, dependentes 
químicos ou alcoólicos;
 ▸ Evidências de fragilidade construtiva, de instabilidade estrutural ou de 
degradação significativa da edificação;
 ▸ Acúmulo de lixo significativo no entorno da moradia; 
 ▸ Evidência clara de perigo ou impacto ou dano à moradia por ocorrência 
pretérita, sem que haja providência observável de reparo ou mitigação por 
parte do morador;
 ▸ Desorganização espacial e/ou adensamento excessivo das edificações na 
área vistoriada, afetando fluxos de drenagem superficial;
 ▸ Lançamento desorganizado de águas servidas sobre taludes 
(NOGUEIRA et al., 2018).
O diagnóstico de riscos deve ser feito, obrigatoriamente, em campo. 
Isso não significa que sistemas de informação geográfica e outras 
ferramentas remotas não devem ser utilizados para dar suporte 
ao trabalho. Também é importante considerar aspectos funcio-
nais — como o viário local, principais vias de acesso, localização 
de equipamentos públicos —, aspectos de conforto ambiental — 
como o material construtivo, densidade construtiva e conformação 
espacial das edificações —, e aspectos legislativos — como lei de 
uso e ocupação do solo, zoneamento, plano diretor, ZEIS. 
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
167166
AMBIENTE CONSTRUÍDO E HABITABILIDADE
A forma e a configuração dos assentamentos são fatores relevantes 
para as condições ambientais. Aqui nos referimos não somente à 
relação com elementos naturais, como (cursos d’água e relevo, por 
exemplo), mas também a própria configuração física dos assen-
tamentos, o que denominamos ambiente construído, interfere nas 
referidas condições ambientais.
Para além da relação com elementos naturais e da definição de 
sistema de vias que permita a circulação e a implementação 
de infraestrutura, fatores como definição de espaços livres, 
arborização e permeabilidade do solo, parcelamento e controle 
da densidade construtiva das quadras, bem como observância a 
afastamentos e recuos das construções, permitem obter favoráveis 
condições de habitabilidade. Tais fatores tomam maior emergência 
a partir do contexto da pandemia de covid-19, que demonstrou a 
importância da busca por condições favoráveis de moradia nos 
assentamentos que permitam observar variáveis de salubridade 
e habitabilidade, adensamento, bem como a segurança física dos 
espaços construídos e domicílios.
Dados da maior incidência de doenças respiratórias em assentamen-
tos vulneráveis demonstram a correlação entre moradia e saúde. 
Nesse contexto, é importante observar que quando tratamos de 
moradia digna, adequada e saudável devemos considerar elementos 
em duas dimensões, como mostra o Infográfico 04.
É importante observar que, ao contrário do que preza o senso co-
mum, os assentamentos vulneráveis não são territórios informais 
desprovidos de regras. A dinâmica de produção desses assenta-
mentos é, por vezes, negociada e pactuada entre os moradores. 
Nesse contexto, podemos elencar alguns princípios que orientam 
o processo de Produção do Espaço em assentamentos vulneráveis:
 
 ▸ A destinação prioritária da terra para a moradia;
 ▸ A edificação como a célula — em geral e diferentemente dos 
assentamentos planificados que têm o lote como unidade do 
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DIMENSÕES ELEMENTOS
INSERÇÃO E CONFIGURAÇÃO DO 
ASSENTAMENTO
ASPECTOS DA UNIDADE 
DOMICILIAR
Para além de condição de vizinhança (disponibilidade de 
serviços e oportunidades no entorno) e riscos geotécnicos 
(enchentes e deslizamentos etc.), relaciona-se, de forma 
mais objetiva, com:
 ▸ Forma e parcelamento do assentamento (incluindo 
tamanho dos lotes);
 ▸ Densidade construtiva, recuos e afastamentos entre 
edificações (de modo a permitir a disposição de janelas e 
poços de iluminação/ventilação);
 ▸ Definição de espaços livres.
Relacionada às condições de cada moradia, em síntese:
 ▸ Habitabilidade e salubridade (iluminação e ventilação, 
eliminação de situações de umidade etc.);
 ▸ Densidade da moradia (relacionada ao número de 
pessoas por domicílio);
 ▸ Segurança estrutural (patologias construtivas, 
eliminação de riscos de acidentes e injúrias).
INFOGRÁFICO 04: 
DIMENSÕES PARA O ESTUDO DAS CONDIÇÕES DE HABITABILIDADE
parcelamento, a edificação é que configura o Ambiente Construído 
dos assentamentos vulneráveis;
 ▸ O direito de construir — a liberdade para construir, que se sobre-
põe à necessidade do vizinho ter acesso a iluminação e ventilação;
 ▸ O direito de passagem — a construção de uma edificação não 
poderá impedir a passagem e o acesso de vizinhos aos seus res-
pectivos domicílios.
Observar essa dinâmica de produção dos assentamentos vulne-
ráveis pode ser um subsídio para a definição de estratégias para 
negociação e pactuação de intervenções e projetos.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
169168
DIAGNÓSTICO AMBIENTAL: SOCIAL-PARTICIPATIVO
Neste trabalho reforçamos a pertinência da perspectiva comunitária 
somada às análises técnicas para entender os problemas presentes 
no território, conforme discutido no Capítulo 5. Aliar a leitura da 
realidade aos processos sociais participativos pode sensibilizar, 
promover a mobilização social e compartilhar decisões sobre as 
ações, que serão inclusive desenvolvidas na prevenção de riscos. 
O convite à participação social, que considera a centralidade dos 
grupos sociais no diagnóstico e nas ações, gera responsabilização 
e conscientização social, que promove as comunidades a prota-
gonistas dos processos.
Os princípios metodológicos desse diagnóstico são elencados a seguir:
 ▸ Identificação dos atores (stakeholders) e fortalecimento da 
organização comunitária
O estímulo à participação de lideranças comunitárias, agentes de 
saúde ambiental, agentes comunitários de saúde, de saneamento, 
auxilia no mapeamento e compartilhamento das visõessobre os 
principais problemas ambientais enfrentados. Nesse sentido, caberá 
mapear associações de moradores, grupos sociais ambientais, 
ONGs que atuam com defesa do meio ambiente, que devem ser 
articuladas e convidadas a dialogar com os estudos e promover a 
difusão do trabalho.
PROCESSOS PARTICIPATIVOS DE ESCUTA
Os processos participativos de escuta podem assumir diferentes formatos 
de acordo com o contexto da ação. Nesse sentido, a coleta de informações 
pode utilizar ferramentas quantitativas ou qualitativas.
São consideradas ferramentas como oficinas, grupos focais e rodas de 
conversa para entender como a população reconhece as questões do 
bairro e as situações relacionadas aos diversos riscos, como enchentes, 
deslizamentos, solapamento das construções e erosão. Tais processos 
levam em consideração a percepção das pessoas e suas falas. Eles 
ganham contornos objetivos ao serem desenhados e registrados a partir 
de conversas facilitadas pela equipe de trabalho social. 
Assim, mapeiam-se as condições gerais dos serviços de limpeza urbana 
e coleta (seletiva) de lixo e de manutenção dos córregos, situação das 
áreas verdes, dados do sistema viário e das calçadas, abastecimento de 
água, coleta e tratamento de esgoto, mobilidade e acessibilidade, dentre 
outros. A sistematização dessa leitura pode ocorrer nos chamados mapas 
falados, mapeamentos participativos variados, totens, painéis, entre outros, 
apontando eventuais fragilidades, potencialidades e pontos de atenção 
com a localização das questões indicadas. 
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
171170
PROCESSOS DE QUALIFICAÇÃO 
AMBIENTAL: AÇÕES ESTRATÉGICAS, 
SISTÊMICAS E LOCAIS
6.3_
Na dimensão Sustentabilidade Urbana, 
os processos de qualificação do território 
apresentam uma natureza transversal aos 
sistemas de infraestrutura urbana e social. 
Suas ações estratégicas, sistêmicas e locais 
integram os objetivos dos principais instru-
mentos do Urbanismo Social, que são os 
Planos Urbanos Integrados e os Programas 
Sociais Integrados. Pautado pelas informa-
ções trazidas no Diagnóstico Ambiental, 
esta etapa visa à identificação do conjunto 
de ações estruturantes, locais e pontuais 
(urgentes) a serem implementadas para a 
melhoria das condições ambientais no bairro, 
para fins de dimensionamento e priorização. 
Essas ações buscam encontrar respostas 
aos principais problemas presentes nos ter-
ritórios de alta vulnerabilidade social identi-
ficados nas leituras técnica e participativa. 
A partir dos temas estudados no diagnóstico 
realiza-se uma primeira integração temática 
relacionando as questões ambientais às 
seguintes frentes de ação:
 ▸ Sistema de áreas verdes e espaços pú-
blicos: ações voltadas à expansão, recu-
peração e qualificação dos espaços livres 
das áreas de intervenção (praças, parques, 
unidades de conservação etc.), visando à 
integração no sistema de áreas verdes da 
região e do município, na perspectiva da 
conectividade e multifuncionalidade desses 
espaços, incluindo a conservação ambiental 
associada ao lazer, cultura, saúde e desen-
volvimento local (agricultura urbana, hortas 
urbanas, turismo de base comunitária, vivei-
ros de produção e educativos etc.).
 ▸ Sistema de saneamento ambiental: ações 
vinculadas à qualificação da infraestrutura 
básica de abastecimento de água, esgoto, 
drenagem e resíduos sólidos, incluindo a 
recuperação ambiental de corpos d´água 
e incorporação de sistemas ecológicos e 
sustentáveis de esgotamento sanitário, 
drenagem urbana e resíduos. 
 ▸ Sistema de mobilidade: ações voltadas 
à qualificação ambiental do sistema viário 
(ruas, calçadas, vielas, ciclovias, travessias) 
visando melhorar as condições de conforto 
térmico e da paisagem, incorporando ele-
mentos de infraestrutura verde e soluções 
baseadas na natureza.
 ▸ Ambiente construído e habitabilidade: 
ações vinculadas à melhoria das condições 
entre ambiente, moradia e saúde para 
a qualificação das condições gerais do 
assentamento. 
 ▸ Áreas de risco e gestão de risco: ações 
voltadas à gestão dos riscos urbanos por 
meio da implementação de medidas estru-
turantes e não estruturantes, para controle, 
redução e erradicação dos riscos, tendo em 
vista os processos do seu reconhecimento 
e subsequente integração a projeto de 
maior amplitude.
 ▸ Sustentabilidade das intervenções e do 
território: ações voltadas à educação am-
biental, articulação de parcerias e promoção 
de intervenções ambientais no âmbito de 
ativismos verdes, economia circular, desen-
volvimento local/geração de renda, consumo 
consciente, entre outras.
SISTEMA DE ÁREAS VERDES 
Nas leituras técnica e comunitária realizadas 
na fase do diagnóstico ambiental pode-se 
identificar e avaliar as potencialidades e 
fragilidades da área em relação à oferta de 
espaços verdes de lazer, conjuntos arbóreos, 
arborização viária e a qualidade existente ou 
desejada desses ativos. 
Assim, entre as ações prioritárias estão aque-
las voltadas à expansão do sistema de espa-
ços livres e verdes na área de intervenção, o 
que pode incluir a criação de novas praças, 
parque de vizinhança ou de bairro, ou ainda 
unidades de conservação (fundos de vale com 
várzeas ou encostas íngremes florestadas). Na 
existência desses ativos, cabe a avaliação da 
necessidade de sua recuperação e/ou quali-
ficação (com a inclusão de novos elementos 
ou equipamentos). A perspectiva de conec-
tividade ecológica e social desses espaços 
com os do entorno é um desafio que deve ser 
explorado, bem como a multifuncionalidade 
que devem abrigar em face de seu conteúdo 
urbano, visando articular a conservação da 
natureza e dos processos naturais com usos 
sociais associados ao lazer, à cultura, à saúde, 
e quando possível ao próprio desenvolvimento 
comunitário e econômico. 
Outra ação estratégica para a qualificação 
da ambiência urbana da área de intervenção 
é a ampliação da arborização urbana nos 
espaços públicos existentes, especialmente 
nas praças, calçadas e canteiros centrais 
de avenidas, e nos equipamentos sociais 
públicos do entorno e demais espaços li-
vres que incorporem nascentes, fundos de 
vale e encostas. Para isso, a articulação do 
poder público com a comunidade local é de 
extrema relevância.
De cunho sistêmico são as ações relativas 
à implementação das soluções baseadas 
na natureza impulsionadas pelo conceito 
de infraestrutura verde, que visam tirar 
partido dos processos naturais, muitas 
vezes mimetizando-os. Entre as soluções 
que podem ser desenvolvidas pelo poder 
público em parceria com a comunidade 
local e/ou com coletivos e outras formas 
de ativismos verdes estão:
 ▸ Propor e implementar soluções de Drena-
gem Urbana Sustentável, como biovaletas, 
grades verdes e jardins de chuva, ligadas às 
calçadas e canteiros centrais de avenidas, 
e lagoas pluviais nas praças e parques; 
 ▸ Propor e implementar soluções de Conecti-
vidade Ecológica, por meio de caminhos ver-
des, arborização urbana e parques lineares; 
 ▸ Em alguns casos, propor e implantar solu-
ções de estabilização de taludes, encostas 
e margens de córregos — naturalizadas, 
associadas às ações de gestão de riscos 
urbanos;
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
173172
 ▸ Propor e viabilizar soluções de Regu-
lação e Amenização Climática por meio da 
implantação de paredes (muros) verdes, 
tetos verdes e arborização dos espaços 
públicos e privados.
As ações ambientais que desenvolvem o 
potencial humano, social e produtivo das 
comunidades não podem ser ignoradas. Den-
tre elas destaca-se a agricultura urbana, 
com suas variantes na implementação de 
hortas comunitárias, ações de difusão de 
alimentação saudável, venda de produtos, 
operacionalização de viveiros de mudas, 
educação ambiental, entre outras. Nessa 
ação, a articulação do poder público a cole-
tivos, grupos comunitários, associações etc. 
é de extrema relevância para impulsionar o 
potencial local por meio de fomentoe formas 
diversas de apoio, dando funcionalidade a 
muitos espaços livres vazios e ociosos, como 
o exemplo das faixas de domínio das infraes-
truturas de abastecimento de água e energia, 
de equipamentos públicos, praças etc.
SISTEMA DE SANEAMENTO BÁSICO 
A cultura generalizada de que mediante o 
distanciamento dos esgotos das residên-
cias o problema estaria resolvido tem sido 
danosa para as cidades, especialmente 
devido ao processo de contaminação dos 
recursos hídricos. Esse cenário se inten-
sifica nos segmentos da população de 
renda baixa ou muito baixa, que dispõem 
de instalações intradomiciliares precárias 
ou até mesmo inexistentes, sem possuir 
capacidade financeira para adequar-se às 
necessidades de melhoria nas instalações. 
Alinha-se a esse fato a reprodução de uma 
cultura ainda centrada na individualidade 
(presente não exclusivamente nestes ter-
ritórios), mas que demanda esforços para 
sua desconstrução e para pôr em marcha 
processos participativos que possam atenu-
ar o impacto desse modo de encarar a vida 
urbana. Assim, é fundamental considerar 
a necessidade de mobilização social para 
reforçar o processo participativo na busca 
de soluções conjuntas.
Diante de toda essa problemática, para que 
se possa intervir em saneamento básico, 
integradamente com os demais segmentos 
do urbanismo, propõe-se que 5 cinco pre-
missas sejam consideradas, a saber:
 ▸ Inter-relação entre os quatro sistemas 
que compõem o saneamento básico
Os quatro sistemas que compõem o sanea-
mento básico funcionam dentro do espaço 
urbano de forma muito próxima. A operação 
de cada um deles, quando não é realizada de 
forma eficiente, tende a produzir impactos 
negativos sobre os demais sistemas. Con-
siderando a adoção do sistema separador 
absoluto, em que as águas residuais pro-
venientes do uso doméstico ou industrial 
são conduzidas por um sistema de coleta 
e as de chuva por outro sistema, este sem 
a necessidade de sofrer tratamento para 
seu lançamento nos corpos hídricos, é 
fundamental que as redes de saneamento 
sejam implantadas de forma a garantir a 
melhor estanqueidade possível, absorvendo 
apenas uma pequena parcela de água por 
infiltração. Por seu turno, o sistema de dre-
nagem das águas pluviais também não deve 
receber qualquer contribuição da produção 
dos esgotos domésticos ou industriais. O 
lançamento indevido da água da chuva na 
rede coletora de esgotos, além de diluir o 
esgoto, pode ocasionar extravasamentos e 
até mesmo seu retorno às residências. Já as 
ligações de esgoto, realizadas clandestina-
mente nas redes de drenagem das águas 
pluviais, provocam danos graves ao meio 
ambiente e afetam a saúde da população. 
Em períodos de chuva de maior intensidade 
ou de alagamentos, essas águas extravasam 
do sistema coletor de drenagem para as 
vias, gerando o contato da população e po-
luindo o espaço citadino. Além disso, esses 
espaços abertos nos dispositivos do sistema 
de drenagem propiciam a proliferação de 
vetores de transmissão de doenças, além de 
causarem mau odor no território próximo a 
esses dispositivos.
 ▸ Gradualismo das intervenções
Diante desse desafio, como avançar para 
a implantação de um sistema de esgota-
mento sanitário único, sendo esse sistema 
um dos mais caros?
O esgoto deve ser conduzido a favor da gra-
vidade, ou seja, sempre se encaminhando 
para os pontos mais baixos da topografia 
local. Em áreas planas isso resulta em re-
des profundas, cuja implantação demanda 
grandes escavações para sua implantação, 
e, a depender do tipo de solo (rochoso 
ou com lençol freático elevado), o uso de 
explosivos ou de rebaixamento do lençol, 
esgotamento de vala e escoramento. Em 
função da dimensão do território que se 
quer sanear, e da disponibilidade financeira 
para implantação do sistema, é possível 
concebê-lo de forma a adotar um gradu-
alismo para essa intervenção.
No primeiro momento, a questão mais im-
portante é afastar os esgotos do contato 
com a população. Coletar, bombear, trans-
portar e tratar em um nível que atenda às 
exigências ambientais do corpo receptor. 
Se na partida, ou seja, na concepção, esse 
território foi avaliado e planejado de for-
ma a se constituir em “pequenos espaços 
territoriais de coleta”, a disponibilidade de 
recurso pode atender um ou mais espaços 
e o tratamento, pensado em etapas, pode 
ser implantado por partes. Esses “pequenos 
espaços territoriais” são na realidade as 
microbacias, definidas a partir de divisores 
naturais (divisor de água, canais, rios, áreas 
de proteção ambiental) ou divisores físicos 
(linha férrea, grandes avenidas, equipamen-
tos como aeroporto etc.), descentralizadas, 
sempre a depender da disponibilidade dos 
recursos financeiros.
 ▸ Soluções alternativas de atendimento
Examinada a questão do abastecimento 
de água e coleta de esgotos, podem ser 
identificados dois pontos circunstanciais 
que precisam ser destacados na busca da 
solução do problema: o primeiro diz respeito 
à necessidade de concentrar esforços na 
redução de perdas do sistema de abasteci-
mento de água, o segundo na necessidade 
de reduzir custo, simplificar a implantação 
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
175174
e operação dos sistemas de esgotamento 
sanitário, adequando-o perfeitamente a 
todos os tipos de urbanização, com menos 
transtorno e mais diálogo entre os envol-
vidos. A conjunção adequada da solução 
desses dois pontos não só implica a distri-
buição dos recursos financeiros entre os 
dois sistemas de forma equilibrada, como 
atende à necessidade urgente de buscar 
medidas eficazes que promovam a sua 
universalização. 
Conhecido mundialmente, o Sistema Condo-
minial, conforme já mencionado na seção an-
terior, é uma alternativa de atendimento que 
alia uma solução técnica a um componente 
de participação da sociedade cujo foco é a 
busca mais adequada de atendimento a cada 
imóvel, adaptando-se a todo tipo de ocupa-
ção. Esses dois componentes fortemente 
integrados é que proporcionam o sucesso 
da aplicação do Modelo Condominial. 
A ação integrada física e social parte de 
uma estratégia de trabalho social muito 
bem planejada para o empoderamento da 
população beneficiária. 
Essa tecnologia propicia uma nova forma 
de exercer a Engenharia Sanitária. A prática 
precisa ser integrada para: (i) atuar com as 
equipes integradas: projeto, social, obra 
e operação; (ii) conhecer e se adequar à 
realidade, nos seus aspectos urbanísticos, 
socioeconômicos e ambientais; (iii) cons-
truir pactos e dialogar com as instituições 
públicas, ONGs, formadores de opinião, lide-
ranças locais e a população; (iv) conquistar 
a adesão consciente e a fidelização dos 
usuários ao sistema e, por conseguinte, a 
tão deseja universalização.
Outra alternativa são as chamadas Wetlands 
ou Zonas de Raízes, cujas experiências já 
acumula três décadas de aperfeiçoamento 
dessa forma ecológica de tratamento de 
águas residuais em todo o mundo. Esse 
tipo de tratamento pode servir para esgoto, 
águas residuais industriais e agrícolas, lixi-
viação de aterro e escoamento de águas plu-
viais. Nessa solução a poluição é removida 
através de processos naturais comuns, mas 
realizados em condições mais controladas. 
As Zonas de Raízes podem ser projetadas 
como ecossistemas de múltiplos propósitos, 
fornecendo outros serviços ecossistêmicos 
tais como controle de inundações, sequestro 
de carbono ou hábitat da vida selvagem. 
Podem estar vinculadas a parques lineares 
e áreas de conservação nas áreas de pre-
servação permanente de córregos em áreas 
urbanas, pulverizadas no tecido urbano da 
cidade, como solução de atendimento na 
microescala de bairros. 
 ▸ Setorização da Distribuição da Água 
Potável no Centro Urbano — contribuindo 
para o controle do sistema e a redução das 
perdas de água
Uma das questões graves que afetam a 
gestão do setor de saneamento básico é a 
situação dramática das perdas de água nos 
sistemas de distribuição existentes nas ci-
dades. Trata-se de umdesafio para o avanço 
do saneamento básico e a escassez hídrica. 
Diversas medidas podem e devem ser 
implementadas para o enfrentamento des-
sa questão, porém o controle operacional 
da distribuição de água pode ser a partida 
para esse enfrentamento. Em função da 
conformação urbanística e topografia local, 
a concepção de uma rede de distribuição da 
água para uma localidade poderá contar com 
mais de um ponto de alimentação, mesmo 
tendo como ponto de partida para o abaste-
cimento um reservatório. 
Se a região for muito acidentada, deve-se 
estabelecer faixas de atendimento para que 
se garanta pressões dinâmicas mínimas para 
cada habitação e pressões estáticas máxi-
mas, evitando, dessa forma, pressão elevada 
na rede, que acaba propiciando perdas físicas 
provenientes de vazamentos, rupturas da 
tubulação etc. Dessa forma criam-se Setores 
de Distribuição (ou Ilhas Hidráulicas) que 
favorecem o controle de perdas de água 
no sistema, uma vez que essa tarefa não é 
realizada em toda área onde se concentra 
o número total de conexões domiciliares. 
Cada um dos setores contará apenas com 
um ponto de alimentação, controlado por 
um medidor de vazão e uma válvula de in-
terrupção (ou registro de parada).
Se a região for plana, pode-se definir um 
traçado mais econômico para a linha tronco 
principal, a qual não deverá ter distribuição 
em marcha, buscando ao máximo sua otimi-
zação, e a partir desse traçado criar setores 
de distribuição, os quais contarão com um 
ponto de distribuição alimentando a rede 
secundária de cada setor e serão controlados 
por um medidor e um registro.
 ▸ O Processo Participativo e sua importân-
cia na implantação e manutenção/operação 
do Saneamento Básico
A participação dos agentes institucionais, 
nas suas várias esferas, que têm uma rela-
ção direta ou próxima na implantação dos 
sistemas, da sociedade civil organizada e 
da população usuária, é um pré-requisito 
para que um sistema de saneamento básico 
seja implantado em qualquer território, 
urbano ou rural.
Para a população em geral, o direito à in-
formação sobre o serviço, as obras, suas 
condições de acesso e os transtornos cau-
sados durante essas obras, no caso dos 
três sistemas que contam com redes físicas 
(drenagem, água e saneamento), é uma 
questão de cidadania.
Uma peculiaridade que demanda atenção 
no sistema de esgoto é que a matéria-prima 
do sistema é produzida no domicílio, por-
tanto, esse sistema depende do usuário. A 
população pode não sentir a necessidade 
do serviço, o que demanda ao interveniente 
conscientizá-la a seu respeito. Ou pode não 
ter os requisitos mínimos para o serviço de 
atendimento (instalações sanitárias míni-
mas), informações para o uso correto e/ou 
disponibilidade (fácil) para o pagamento, 
sendo necessário que qualquer intervenção 
considere essas dificuldades. 
É importante também que a população 
entenda quais são seus direitos e deveres, 
a partir das informações fornecidas de 
forma clara, aprofundada e verdadeira. As 
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
177176
entidades locais, no plano institucional, da 
sociedade e do sistema produtivo, devem 
ser envolvidas para que se possa criar uma 
Rede de Difusão do projeto. Da mesma 
forma, é importante identificar e trazer para 
o processo aquelas entidades que podem 
abrir seus espaços para também constituir 
uma Rede Operativa, tais como templos 
religiosos, escolas, mídia, associações co-
munitárias, entre outras.
O papel da mulher no planejamento, imple-
mentação, gestão, utilização e manuten-
ção das infraestruturas de abastecimento 
de água e saneamento; tem se mostrado 
necessário. De fato, a mulher é a grande 
protagonista desse setor; ela sempre está 
à frente de suprir as necessidades básicas 
de sua família, sendo a água uma neces-
sidade vital para a vida. A escola também 
deve ser um espaço de destaque para 
promover a importância de ter um serviço 
adequado de saneamento.
Esse processo impacta sobremaneira no 
funcionamento dos sistemas, nos quais a 
população usuária ocupa um papel ativo 
e, portanto, precisa entender o conceito de 
coparticipação, assumindo o compromisso 
com a despoluição ambiental e tornando-se 
Agentes de Transformação.
SISTEMA DE MOBILIDADE
A relação da dimensão ambiental com os 
assuntos de mobilidade é de natureza com-
plementar e visa dar qualidade ambiental 
aos passeios, calçadas e ao próprio sistema 
viário. Essas ações estão voltadas à quali-
ficação paisagística e de conforto térmico, 
mas também visam explorar a multifun-
cionalidade desses espaços, abrigando, 
quando possível e adequado, soluções de 
infraestrutura verde ligadas à drenagem 
sustentável. Dentre elas, destacam-se as 
biovaletas, jardins de chuva e grade verde.
Das soluções baseadas na natureza para 
melhorar as condições microclimáticas dos 
espaços de mobilidade, a de maior relevân-
cia é a arborização, pois é ela que interfere 
positivamente na redução da emissividade 
de calor das superfícies urbanas, trazen-
do condições climáticas mais amenas aos 
passeios públicos. Atua também como um 
importante refrigerador climático ao impul-
sionar os processos de evapotranspiração 
que umidificam o ar. Em áreas tropicais 
esses serviços ambientais são fundamentais 
para promover ainda mais o uso público dos 
espaços abertos.
Há mais de três décadas que se acentu-
aram os estudos sobre os benefícios da 
arborização e da vegetação urbana para 
o microclima das cidades; no entanto, em 
muitos lugares a arborização permanece 
como um contínuo desafio em virtude da 
prevalência de uma visão utilitarista dos 
espaços públicos do sistema viário, sempre 
privilegiando o automóvel. Nesse sentido, 
as principais ações que o urbanismo social 
deve considerar são: 
 ▸ Articular comunidades e prefeitura local 
para a implementação de programas de 
As intervenções e ações para a redução 
serão, necessariamente, definidas após o 
processo de conhecimento e reconhecimen-
to territorial. O risco, nessa abordagem, é 
totalmente dependente do processo de uso 
e ocupação do solo e sua relação com o meio 
físico, com as dinâmicas socioterritoriais, 
características urbanísticas e ambientais. 
Dessa forma, é possível propor soluções 
viáveis e que se integrem aos processos de 
qualificação urbano-ambiental, elevando 
a segurança de populações vulneráveis e 
expostas aos perigos.
Para cada situação identificada é proposta 
uma tipologia de intervenção para reduzir 
a situação de risco diagnosticada. As tipo-
logias básicas de intervenções e ações são:
 ▸ Serviço de limpeza e recuperação de en-
tulhos e lixos. Recuperação ou limpeza de 
sistemas de drenagem, esgoto e acessos. 
Inclui também limpeza de canais de dre-
nagem. São serviços manuais ou que se 
utilizam de maquinário de pequeno porte; 
 ▸ Obras de drenagem superficial, proteção 
vegetal com gramíneas e desmonte de blo-
cos e matacões. Incluem implantação de 
canaletas, escadas hidráulicas, plantação 
de cobertura vegetal adequada. Predomínio 
de serviços simples, manuais ou com auxílio 
de máquinas de pequeno porte; 
 ▸ Obras de urbanização agregadas a dre-
nagem e esgotamento sanitário. Pequenas 
obras de urbanização como aberturas de 
acessos, melhoria de passagens e vielas e 
becos, execução de passarelas, urbanização 
arborização urbana, promovendo interven-
ções de plantio em parceria com moradores 
e alunos das escolas do entorno;
 ▸ Promover estudos para a ampliação de 
calçadas e a incorporação de baias no leito 
carroçável para possibilitar o plantio de 
árvores em ao menos um lado da rua;
 ▸ Promover a implantação de calçadas 
verdes nas ruas de baixa declividade, in-
corporando paisagismo e abrindo espaço 
para a infiltração das águas pluviais;
 ▸ Articular as discussões entre poder pú-
blico e comunidade para a implementação 
de medidas de drenagem sustentável nos 
passeios públicos, como biovaletas, cantei-
ros pluviais, jardins de chuva e pavimentos 
permeáveis;
 ▸ Identificar necessidades deimplantação 
de barreiras acústicas vegetadas e articular 
comunidade e poder público para discutir 
sua implementação.
ÁREAS DE RISCO/GESTÃO DE RISCO
O resultado do diagnóstico possibilita a 
sistematização de referenciais técnicos e 
gerenciais para a implementação de inter-
venções estruturais e ações não estruturais 
para controle, redução e erradicação dos 
riscos. As áreas identificadas com situações 
de riscos são setorizadas, possibilitando 
executar ações de qualificação ambiental 
de acordo com os problemas identificados 
em cada situação, porém sempre integrados 
a projetos de maior amplitude.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
179178
de áreas visando à implantação de rede de 
drenagem e esgotamento sanitário; 
 ▸ Estruturas de contenção de pequeno por-
te. Implantação de estruturas como gabiões 
e muros de concreto; 
 ▸ Estruturas de contenção de médio e gran-
de porte e que envolvem obras de contenção 
ativas e passivas, como muros de gravidade, 
cortinas atirantadas, entre outros; 
 ▸ Obras de terraplanagem de médio e gran-
de porte com auxílio de maquinário;
 ▸ Remoções de edificações, que podem 
ser definitivas ou não. Priorizar, sempre que 
possível, realocamentos dentro da própria 
área ocupada e em local seguro.
AMBIENTE CONSTRUÍDO E 
HABITABILIDADE
Como mencionado anteriormente9, o Am-
biente Construído — casas e demais cons-
truções no território — é fator relevante para 
as condições ambientais dos assentamentos.
Tal fator influencia também as condições de 
habitabilidade, tema que toma maior emer-
gência a partir do contexto da pandemia de 
covid-19, não desconsiderando outras enfer-
midades que sistematicamente acometem 
populações residentes em assentamentos 
vulneráveis ou precários. 
Assim, é importante prever alternativas 
para intervir no Ambiente Construído, bem 
como para melhorias nas condições de 
9 Ver o tópico 6.2_ Diagnóstico Ambiental.
habitabilidade dos domicílios, considerando 
a correlação entre condições ambientais, 
moradia e saúde. 
 ▸ Requalificação do ambiente construído — 
que implica, via de regra, a atuação do Poder 
Público para intervir na configuração do 
assentamento ou ambiente construído — 
buscando adequar a forma de parcelamento, 
a densidade construtiva (garantindo vãos e 
recuos para iluminação e ventilação) e a pre-
visão de espaços livres. Por vezes, esse tipo 
de intervenção pode implicar a necessidade 
de remoções ou reparcelamento. Para tanto, 
é fundamental prever, desde o planejamento, 
os recursos para garantir o atendimento habi-
tacional para eventuais moradias removidas, 
ou seja, que cada morador tenha garantido 
o direito à moradia, tendo acesso a um novo 
domicílio, sempre que possível no mesmo 
assentamento ou em localidade próxima;
 ▸ Melhorias habitacionais — que contem-
plem a qualificação das moradias, intervindo 
em problemas relacionados à: habitabilidade 
e salubridade —iluminação e ventilação, 
eliminação de situações de umidade etc.; 
densidade da moradia — relacionada ao nú-
mero de pessoas por domicílio, prevendo-se 
ampliações, quando possível ou viável; e 
segurança estrutural — de modo a solucio-
nar patologias construtivas — eliminação de 
riscos de acidentes e injúria.
É importante também observar alternativas 
de ações sistêmicas e locais que se relacio-
nam à qualificação do Ambiente Construído, 
por meio de mutirões, manutenção de espa-
ços públicos e plantio de hortas, entre outros.
SUSTENTABILIDADE DAS INTERVENÇÕES 
E DO TERRITÓRIO
A sustentabilidade das intervenções e das transformações al-
cançadas no território demanda construir e manter um trabalho 
abrangente de mobilização e engajamento da comunidade residente, 
compreendida como agente protagonista do processo de produção 
do espaço urbano na escala intraurbana das áreas vulneráveis. 
Nesse sentido, a Educação Ambiental refletida pela sociedade 
representa um dos temas transversais mais importantes das polí-
ticas, dos programas e dos investimentos nas áreas de habitação, 
mobilidade e saneamento ambiental. Mais recentemente, vem sendo 
percebida como importante instrumento nas ações de prevenção 
e mitigação dos desastres ambientais. 
As ações do trabalho social no eixo Educação Ambiental devem 
ser desenvolvidas em todas as fases do processo de intervenção, 
desde a escuta e planejamento até a execução e consolidação 
das transformações produzidas. Assim, as ações com vistas ao 
alcance da sustentabilidade visam promover mudanças de atitude 
em relação ao meio ambiente, ao patrimônio e à vida saudável, 
fortalecendo a percepção crítica da população sobre os aspectos 
que influenciam sua qualidade de vida, além de refletir sobre os 
fatores sociais, políticos, culturais e econômicos que determinam 
sua realidade, tornando possível alcançar a referida sustentabili-
dade ambiental e social da intervenção. O envolvimento de vários 
segmentos sociais, como moradores, lideranças comunitárias, 
professores, gestores municipais, conselheiros, entre outros, 
é fator determinante para o sucesso das ações, promovendo a 
consolidação e a consistência dos investimentos. 
O trabalho a ser desenvolvido deve ser capaz de subsidiar, sensi-
bilizar e orientar a população sobre a importância das questões 
ambientais e patrimoniais presentes no seu bairro e na moradia, 
através das informações teóricas e práticas disponibilizadas e 
das vivenciadas pela população, que sirvam de ferramentas para 
apropriação de novos conhecimentos e estimulem atitudes positivas 
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
181180
e comportamentos ativos em relação à conservação, manutenção 
e recuperação de seu ambiente de vivência e dos aspectos que 
influenciam sua qualidade de vida.
A sustentabilidade das intervenções prevê uma abordagem sistêmi-
ca, portanto, a Educação Ambiental deve ser inserida não somente 
no pós-obra, mas em todas as fases da intervenção (pré, durante e 
pós-intervenção/obra). Dessa forma, a estratégia de mobilização, 
que se inicia no planejamento do projeto e/ou intervenção, deve 
abranger, para além de observar as discussões mais diretamente 
relacionadas às questões ambientais, aspectos relacionados à 
autoestima dos moradores, do fomento ao trabalho coletivo, e, em 
especial, a articulação ou associação com dinâmicas de geração 
de trabalho e renda. 
A qualificação do Espaço Construído, bem como sua manutenção, 
deve estar associada com questões ambientais, de saúde e habi-
tabilidade e estratégias de subsistência, contemplando iniciativas 
como manutenção de espaços comuns, cultivo de hortas urbanas 
e preparo de alimentos para comercialização, coleta e triagem de 
materiais para reciclagem. A partir dessas iniciativas pode-se, por 
exemplo, oportunizar e potencializar o fomento à visitação dos 
espaços e da valorização da história e ações locais por meio de 
Turismo de Base Comunitária, entre outros.
Em síntese, no fomento à Educação Ambiental junto aos moradores 
e demais atores (stakeholders) locais pode-se articular a realização 
de atividades nos seguintes temas:
Sensibilização sobre meio ambiente: construção de conhecimentos, 
atitudes e habilidades voltadas à preservação do meio ambiente e 
levantamento de interesse sobre a temática.
Manejo dos espaços verdes e comuns: incentivo e desenvolvimento 
de práticas ambientais relacionadas ao manejo (do solo, plantio 
e manutenção) e melhorias nos espaços livres do bairro (áreas 
verdes e comuns) e entorno.
Resíduos sólidos: 
 ▸ Coleta seletiva: sensibilização e apoio à implementação de 
coleta seletiva e óleo de cozinha, bem como aproveitamento de 
material orgânico para compostagem, e material reciclável para 
arte-artesanato;
 ▸ Catadores de materiais recicláveis: articulação/apoio a processos 
de organização e capacitação de catadores de materiais recicláveis 
e/ou de famílias que sobrevivem em lixão, quando da sua existência 
na área de intervenção;
Saneamento Básico (água e esgotos): orientaçãosobre o uso 
racional de água e do sistema de esgotamento sanitário (rede e 
equipamentos), e da tarifa social vinculada a esses serviços;
Segurança Alimentar e Nutricional: sensibilização da comunidade 
para o consumo de alimentação saudável, redução das despesas por 
meio do aproveitamento integral e produção e preparo de alimentos;
Formação de Multiplicadores/Agentes/Influenciadores: identi-
ficação e formação de agentes ambientais, e, quando oportuno, 
constituição e formação de comissão de conservação, manutenção 
e melhorias dos espaços verdes e públicos.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
183182
RESILIÊNCIA URBANA E JUSTIÇA 
AMBIENTAL EM TERRITÓRIOS 
PERIFÉRICOS
6.4_
O debate acerca da resiliência urbana e da justiça ambiental 
torna-se cada vez mais relevante e urgente, sobretudo quando se 
considera o contexto de precariedade das cidades brasileiras, com 
suas enormes desigualdades socioespaciais e exposição a riscos 
socioambientais crescentes10.
Nas cidades do século XXI os desastres ambientais e as pandemias 
evidenciam as precárias condições de vida de grande parte da 
população do planeta. A crescente destruição da natureza, com o 
consumo exacerbado e a poluição da atmosfera, tem impactado 
o meio ambiente com inundações frequentes, secas severas, 
incêndios extensivos, deslizamentos de terra, dentre outros danos 
prejudiciais ao hábitat humano. O 6º Relatório de Avaliação do IPCC 
(2021) indica que o agravamento desses desastres corresponde à 
efetivação das previsões de alterações nos regimes de precipitações 
modelados ao longo da última década, assim como a elevação das 
temperaturas médias. Os impactos dos eventos extremos atingem 
com maior rigor as populações mais pobres, distribuídas em regiões 
que se pautam pela precariedade dos assentamentos onde vivem.
Nesse cenário emergem os temas da resiliência urbana e justiça 
ambiental, entendidos aqui como conceitos indissociáveis que 
remetem ao enfrentamento de algumas das principais proble-
máticas da população das cidades na contemporaneidade, em 
especial aquelas que ocupam territórios periféricos e áreas de 
fragilidade ambiental. 
O modelo de urbanização disperso e extensivo das cidades brasi-
leiras resulta em assimetrias socioespaciais que se expressam, na 
maioria das vezes, no avanço ilegal e predatório da ocupação urbana 
10 Pesquisas : (i) O papel das redes de infraestrutura na redução das vulnerabilidades 
das cidades brasileiras às mudanças climáticas (Renato Anelli, apoio do CNPq e Fun-
do MackPesquisa); (ii) Planos e projetos urbanos para cidades brasileiras: desafios da 
resiliência em áreas protegidas (Angélica Alvim, Bolsa Produtividade CNPq).
sobre áreas protegidas, fundamentais à garantia da sustentabilidade 
da sociedade11. Para Anelli12, os esforços do planejamento urbano 
para reverter esse modelo de urbanização dispersa seguiram o 
conceito de cidade compacta, buscando o maior adensamento 
das áreas estruturadas. Nesse sentido, destaca-se o Plano Diretor 
Estratégico de São Paulo, no qual o adensamento foi concebido 
associado às linhas de transporte público de alta capacidade, 
constituindo uma malha que deveria reestruturar o crescimento 
urbano, revertendo a tendência à dispersão. Estudos recentes 
avaliam o impacto desse novo modelo urbano na produção de ondas 
de calor e na distribuição de chuvas, trazendo subsídios ainda não 
incorporados na revisão dos instrumentos de planejamento urbano 
e em políticas públicas.
As favelas inserem-se em um cenário de crise ambiental, defla-
grando uma série de problemas, incluindo os de caráter social, que 
se configuram em grandes desafios para as metrópoles contem-
porâneas. Grande parte dos domicílios situados nas favelas das 
cidades brasileiras localizam-se em margens de rios, córregos e 
lagos; uma parte situa-se em áreas contaminadas (aterros, lixões 
etc.) ou em unidades de conservação, devendo sua permanência 
ser objeto de discussão. O número de favelas em áreas de risco 
é alto e crescente. A publicação “População em áreas de risco no 
Brasil” do IBGE, em parceria com o Cemaden (Centro Nacional de 
Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais), apresenta números 
inéditos sobre o problema, a partir dos dados do Censo de 2010, 
mapeados em 872 municípios monitorados pelo próprio Centro. A 
população em áreas de risco em tais localidades chegava a 8.270.127 
habitantes, que moravam em 2.471.349 domicílios particulares 
permanentes. Cerca de 17,8% das pessoas que viviam nas áreas de 
risco desses municípios eram idosos ou crianças, os grupos etários 
mais vulneráveis; 20,3% moravam em “aglomerados subnormais” 
(1,7 milhão de pessoas), em 19,9% de domicílios (total de 490.849).
11 ALVIM, A. T. B.; RÚBIO, V. M. (org.). Sustentabilidade em projetos para urbanização 
de assentamentos precários no Brasil: contexto, dimensões e perspectivas. Barueri: 
Manole, 2022.
12 ANELLI, R. L. S. As cidades e o aquecimento global: desafios para o planejamento 
urbano, as engenharias e as ciências sociais e básicas. Journal of Urban Technology 
and Sustainability, v. 3, edição 1, 2020.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
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A questão da urbanização em favelas nas cidades brasileiras é 
recorrente, com investimentos públicos alocados ao longo de 
décadas. Entretanto, as intervenções têm sido desarticuladas e 
insuficientes, não indicando avanços socioambientais qualitativos 
de abrangência coletiva.
Evidencia-se, também, a importância central de uma abordagem 
sistêmica sobre a cidade, uma vez que nenhum dos setores da 
realidade urbana é dissociável e ações que levam à resiliência 
urbana podem contribuir para a redução da desigualdade e para 
a ampliação da justiça ambiental
O conceito de resiliência urbana tem ganhado enorme repercussão 
em pesquisas ligadas ao urbanismo social, principalmente por sua 
inserção no documento Transformando o nosso mundo: A agenda 
2030 para o Desenvolvimento Sustentável, que apresenta os 17 
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), com destaque 
para o Objetivo 11: Tornar as cidades e os assentamentos humanos 
inclusivos, seguros, resilientes e sustentáveis.
Para Meerow et al.13, a resiliência urbana é entendida a partir de uma 
perspectiva complexa como a capacidade dos sistemas urbanos 
de manter ou retornar suas funções após situações de choques e 
distúrbios, ou ainda adaptar e transformar os sistemas que limitam 
a adaptação atual ou futura. Ao considerar a complexidade dos 
sistemas urbanos, os autores apontam que eles são formados 
não apenas pela dimensão técnica como também pelas redes 
socioecológicas e sociotécnicas em diferentes escalas espaciais 
e temporais.
A literatura aponta que a resiliência urbana possui múltiplas di-
mensões. Há quatro centrais e inter-relacionadas que configuram a 
construção de resiliência urbana: fluxos metabólicos (e.g., cadeias 
de produção, abastecimento e consumo); rede de governança (e.g., 
estruturas institucionais e organizações); dinâmicas sociais (e.g., 
13 MEEROW, S.; NEWELL, J. P.; STULTS, M. Defining urban resilience: a review. 
Landscape and Urban Planning, v. 147, p. 38-39, mar. 2016.
demografia, capital humano e desigualdades); ambiente construído 
(e.g, serviços ecossistêmicos nas paisagens urbanas)14.
Essa reflexão é fundamental, pois o debate acerca da resiliência 
urbana não pode estar dissociado dos problemas e desigualdades 
existentes nos ambientes urbanos. Sendo assim, a construção da 
resiliência nas cidades brasileiras não deve assumir uma pers-
pectiva tecnocêntrica e rígida, que reproduz profundas injustiças 
ambientais, transferindo as consequências dos desequilíbrios dos 
ecossistemas para as comunidades e territórios mais vulneráveis, 
como tem sido apontado por diversos autores no debate acerca 
da sustentabilidade.
O termo “justiça ambiental” aparece como um conceito aglutina-
dor e mobilizador, por integrar as dimensões ambiental, social e 
ética da sustentabilidadee do desenvolvimento, frequentemente 
dissociados nos discursos e nas práticas. Justiça ambiental, mais 
que uma expressão do campo do direito, assume-se como campo 
de reflexão, mobilização e bandeira de luta de diversos sujeitos e 
entidades locais, muitos deles afetados por diversos riscos, cuja 
participação é essencial para a boa governança15.
Em tal contexto, operam em rede a governança multiescalar (que 
articula o local, a região e a nação) e a multissetorial (que articula 
as questões setoriais, partes de um único sistema). Trata-se da 
implementação de uma cogestão da resiliência, dividida entre 
atores locais e de âmbito global, entre público e privado, entre 
indivíduos, empresas e governos.
É através do processo participativo e democrático que os gru-
pos mais vulneráveis podem ter voz, colocar suas demandas 
e se tornar atores ativos na busca de um equilíbrio de força na 
14 RESILIENCE ALLIANCE. Urban resilience research prospectus: a resilience 
alliance Initiative for transitioning urban systems towards sustainable futures. USA, 
Sweden, Australia, Arizona State University, Stockholm University: Commonwealth 
Scientific and Industrial Research Organisation — CSIRO, 2007.
15 ACSELRAD, H. Justiça ambiental: ação coletiva e estratégias argumentativas. In: 
ACSELRAD, H.; HERCULANO, S.; PÁDUA, J. A. (org.). Justiça ambiental e cidadania. 
Rio de Janeiro: Relume Dumará; Fundação Ford, 2004.
http://ecam.org.br/blog/o-que-e-a-agenda-2030-e-quais-os-seus-objetivos/#:~:text=A%20Agenda%202030%20%C3%A9%20um,de%20vida%20das%20pr%C3%B3ximas%20gera%C3%A7%C3%B5es.
http://ecam.org.br/blog/o-que-e-a-agenda-2030-e-quais-os-seus-objetivos/#:~:text=A%20Agenda%202030%20%C3%A9%20um,de%20vida%20das%20pr%C3%B3ximas%20gera%C3%A7%C3%B5es.
http://ecam.org.br/blog/o-que-e-a-agenda-2030-e-quais-os-seus-objetivos/#:~:text=A%20Agenda%202030%20%C3%A9%20um,de%20vida%20das%20pr%C3%B3ximas%20gera%C3%A7%C3%B5es.
Capítulo 06 : Dimensão Sustentabilidade UrbanaGuia de Urbanismo Social
187186
PROJETO CAMPO-FAVELA: 
UM CASO ESCALAR6.5_
Um dos dezessete Objetivos para o Desen-
volvimento Sustentável é fome zero e agri-
cultura sustentável. Esse objetivo visa acabar 
com a fome, garantindo acesso a alimentos 
seguros e nutritivos em quantidade suficiente 
para todos até 2030. Faz parte do mesmo 
objetivo dobrar a produtividade e a renda de 
pequenos produtores de alimentos, incluindo 
os pequenos agricultores familiares.
Alcançar esse objetivo é um grande desafio 
para as grandes cidades brasileiras. Dados 
do IBGE mostram que a disponibilidade 
domiciliar de alimentos in natura ou minima-
mente processados vem perdendo espaço 
para alimentos processados e ultraproces-
sados. Esse movimento é ainda mais forte 
em territórios mais vulneráveis, locais onde 
a oferta de produtos saudáveis e nutritivos 
(frutas, verduras e legumes) é significati-
vamente menor quando comparada com a 
realidade em bairros mais ricos, reforçando 
dessa forma uma forte desigualdade social 
e alimentar. Estabelecimentos comerciais e 
varejistas existentes nesses locais preferem 
trabalhar com produtos processados ou 
ultraprocessados, pois são menos pere-
cíveis, não precisam de refrigeração, são 
facilmente estocados e, muitas vezes, são 
também mais baratos. 
Muitas dessas áreas das grandes cidades 
podem ser consideradas desertos ou pân-
tanos alimentares, ou seja, são locais onde 
o acesso a alimentos in natura ou minima-
mente processados é raro ou inexistente 
(desertos alimentares) ou áreas onde há a 
predominância da venda e distribuição de 
produtos altamente processados e ultra-
processados, altamente calóricos e pouco 
nutritivos (pântanos alimentares). Garantir o 
acesso a uma alimentação saudável, segura 
e em quantidade adequada é, ou deveria 
ser, uma preocupação de muitos gestores 
públicos do país, tendo enorme impacto no 
sistema de saúde local.
Se a ponta consumidora mais vulnerável tem 
dificuldade para acessar alimentos frescos 
de maior qualidade nutricional, a ponta 
produtora desses alimentos também tem 
grande dificuldade para produzir e escoar 
a sua produção. Estima-se que cerca de 70 
a 80% da alimentação de produtos in natura 
do dia a dia das famílias seja proveniente 
do pequeno produtor familiar. 
Com a pandemia, as duas pontas frágeis 
dessa cadeia sofreram ainda mais. O acesso 
a alimentos frescos ficou ainda mais restrito 
aos moradores de áreas mais vulneráveis 
das grandes cidades, em especial os mora-
dores de favelas. O fechamento de escolas 
e creches impediu que crianças e adoles-
centes tivessem acesso a uma alimentação 
saudável. Dados da Unicef de 2021 apontam 
que as famílias de baixa renda foram as 
que mais sofreram com a queda na renda, 
disputa por territórios em conflitos ambientais. Assim, torna-se 
indispensável a implementação de políticas públicas urbanas e 
ambientais — integradas às intervenções que promovam a resiliência 
urbana de comunidades vulneráveis, por meio de um processo de 
governança que valorize a participação da sociedade e, ao mesmo 
tempo, incorpore princípios de preservação e de recuperação 
ambiental, em prol da justiça ambiental.
Guia de Urbanismo Social
188
com o aumento da insegurança alimentar 
e da ingestão de alimentos não saudáveis 
ou ultraprocessados. 
Com o objetivo de ajudar as duas pontas 
frágeis dessa cadeia, surgiu a ideia do 
Projeto Campo Favela. No campo, havia 
produtos sendo jogados fora e produtores 
familiares sem renda. Nas favelas, havia 
famílias sem renda ou com pouca renda para 
comprar alimentos, e crianças sem acesso 
a uma alimentação saudável. Um grupo de 
professores e pesquisadores do Insper se 
reuniu para desenvolver e executar o projeto 
e, com a participação de alunos e de grande 
parte da comunidade do Insper, conseguiram 
alavancar o projeto, que teve dois grandes 
objetivos: (1) ajudar as famílias do campo 
e das favelas nesse período de pandemia, 
e simultaneamente (2) criar um modelo 
sustentável que permitisse uma ligação 
direta entre produtores e consumidores 
das favelas. Com a redução do número de 
intermediários, haveria uma diminuição do 
desperdício de alimentos, e os produtos 
frescos poderiam chegar às famílias de 
baixa renda, moradoras de favelas, a um 
preço mais baixo, mas ao mesmo tempo re-
munerando de forma justa todos os agentes 
envolvidos nessa complexa cadeia.
Como resultado, o projeto Campo-Favela 
conseguiu arrecadar cerca de R$ 4 milhões 
em doações de pessoas físicas e jurídicas. 
Foram mais de um milhão de quilos de ali-
mentos frescos distribuídos gratuitamente 
para mais de 130.000 famílias carentes das 
favelas de diversas cidades do país. Mais 
de 1.500 pequenos produtores rurais foram 
beneficiados pelo projeto. O projeto, em uma 
escala menor, continua, com o apoio de uma 
empresa de fertilizantes e com a operação 
de uma cooperativa de pequenos produtores 
familiares. Além disso, algumas associações 
de moradores de comunidades passaram 
a comprar frutas e verduras diretamente 
de agricultores familiares e a vendê-los a 
preços competitivos.
As pesquisas com o objetivo de redesenhar 
as cadeias de alimentos frescos, propondo 
modelos alternativos e sustentáveis para 
atender áreas de baixa renda, também 
continuam sendo desenvolvidas, e contam 
com pesquisadores não só do Insper, mas 
também do MIT (Massachusetts Institute 
of Technology) e da LSE (London School of 
Economics), contando com financiamento 
da British Academy.
https://www.campofavela.ong.br/
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e Cultural
191
DIMENSÃO SOCIOECONÔMICA E 
CULTURAL
7.1_ A dimensão socioeconômica e o 
urbanismo social
7.2_ Cultura local
7.3_ Empreendedorismo nos 
territórios
7.4_ A coprodução urbana pelas 
lentes de iniciativas comunitárias
7.5_ A potência das comunidades 
fortalecidas a partir de tecnologia 
social e cívica
07_
AUTORES
07.1_ Núcleo de Urbanismo Social;
07.2_ Núcleos de Mulheres e Territórios e 
de Urbanismo Social;
07.3_ Marcus A. Y. Salusse, Juliana M.Mitkiewicz e Luiz F. C. S. Durão (Insper);
07.4_ Marcos L. Rosa (FAU-USP);
07.5_ Ygor Santos Melo e Camila Jordan 
(TETO Brasil).
A DIMENSÃO SOCIOECONÔMICA E O 
URBANISMO SOCIAL7.1_
Quando nos referimos aos aspectos socioeconômicos e culturais 
das favelas, estamos, de modo inevitável, falando das condições de 
vida das pessoas e das comunidades que habitam esses territórios. 
Tal qualidade de vida passa pela presença e disponibilidade de 
serviços públicos atendendo à população local (tais como serviços 
de saúde, esporte, lazer, cultura, assistência social, direitos humanos, 
abastecimento, segurança alimentar e desenvolvimento econômico), 
assim como pelo conhecimento em profundidade do território e de 
sua população. Conforme já mencionado no Capítulo 2, na pers-
pectiva do urbanismo social, os principais indicadores que guiam 
as intervenção nos territórios devem ser os indicadores sociais e 
não apenas os indicadores urbanos e de infraestrutura.
Para o urbanismo social, as intervenções devem ser pensadas e 
planejadas para resolver também questões sociais, e não somente 
do espaço urbano, em processos colaborativos. Obviamente há uma 
relação entre qualidade do espaço urbano e qualidade de vida, mas a 
construção e a reformulação desse espaço precisam acompanhar 
as características e demandas da população local — lembrando que 
o urbanismo social pretende deixar mudanças sociais duradouras 
e que empoderem as comunidades, criando um ciclo positivo de 
desenvolvimento local. Entregas previamente formatadas sem 
construção conjunta com a comunidade podem levar a desperdícios 
de recursos valiosos por não corresponderem às necessidades reais 
daquele território e de sua população, além de potencialmente não 
estimularem um sentimento de apropriação e pertencimento da 
comunidade em relação aos produtos ou serviços que estão sendo 
entregues. 
Por isso, ressalta-se a importância de processos de diagnóstico e 
planejamento que sejam participativos e equitativos, refletindo 
a rica e potente diversidade social do território de forma inter-
seccional, abarcando todas e todos, mulheres, crianças, idosos, 
população LGBTQIA+, migrantes e negro(a)s. É importante incentivar 
e buscar de maneira ativa a participação de públicos historicamente 
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
193192
sub-representados em processos decisórios 
e em espaços de representação política. A 
participação permite que as decisões refli-
tam de forma mais democrática e inclusiva 
as características de cada território e sua 
comunidade — suas demandas e potências. 
A construção de políticas públicas e suas 
ações para e nas comunidades das favelas 
devem conciliar as necessidades e deman-
das dos territórios com as características 
particulares de cada local e o reconheci-
mento dos seus potenciais; ações diversas 
nos âmbitos sociais, culturais, educativos, 
econômico etc. que são desenvolvidas a 
partir da população local.
Saber, por exemplo, o número de crianças 
e de migrantes, os índices de gravidez pre-
coce e de violência pode mudar o rumo e a 
escolha das políticas e programas a serem 
priorizados localmente. Apesar de esses 
espaços urbanos, de um modo geral, enfren-
tarem desafios socioeconômicos similares, 
dado o contexto de exclusão, pobreza e 
vulnerabilidade social, é importante ressal-
tar que cada território possui um contexto 
e uma realidade específica que devem ser 
conhecidos e considerados. 
Em um país de proporções continentais como 
o Brasil, isso fica mais evidente quando olha-
mos para municípios de diferentes regiões: 
uma comunidade no Rio de Janeiro é igual 
ou enfrenta os mesmos problemas de uma 
comunidade no Pará? E mesmo dentro de 
um município do tamanho de São Paulo, 
por exemplo, o distrito de Marsillac (situado 
na zona sul da cidade) — que possui forte 
presença de comunidades indígenas, baixíssi 
ma densidade populacional e grandes áreas 
de proteção ambiental —, precisa ou deve 
receber exatamente as mesmas políticas 
públicas que Paraisópolis (também localizada 
na região sul), a segunda maior favela da 
cidade e com altíssima densidade demo-
gráfica? Conhecer as especificidades dos 
territórios é dar visibilidade aos seus prin-
cipais problemas e também reconhecer as 
potencialidades ali presentes. As soluções 
nem sempre vêm de fora. Muitas vezes elas 
precisam ser reconhecidas e fomentadas 
localmente. Porém, isso só será possível 
com um conhecimento profundo e a pro-
dução de dados qualitativos e quantitativos 
sobre os territórios e suas populações, para 
que decisões sejam tomadas de maneira 
informada e deliberada1.
O que o urbanismo social também procura 
alcançar é a redução de distâncias geo-
gráficas, éticas e morais entre as cidades 
“formal” e “informal”. Busca-se romper com 
estigmas contra as comunidades das fave-
las, proporcionando espaços para que elas 
possam continuar criando e expressando 
suas culturais locais e também garantindo 
acesso a espaços e oportunidades da cidade 
como um todo. Em última instância, ao unir 
as cidades formal e informal, o urbanismo 
social almeja que a cidade como um todo 
também possa acessar livremente e sem 
1 Marsillac e as comunidades indígenas: Extremo 
Sul de São Paulo: terra indígena, SESC-SP, 2022. E 
também: Sobre as diversas ações da comunidade de 
Paraisópolis.
preconceitos as culturas locais e periféricas. 
Conectar esses territórios é o primeiro passo 
para uma transformação mais profunda na 
cidade e na sociedade. De forma clara, na 
perspectiva do urbanismo social não se 
faz uma intervenção para manter a favela 
no “gueto” e sim para conectá-la à cidade. 
O modo como caracterizamos as favelas 
ou territórios de vulnerabilidade social 
influencia ou demonstra os preconceitos 
em relação a esses territórios e seus mora-
dores ou os reconhece na sua rica e potente 
vida comunitária social e cultural.
Se olharmos apenas essas características 
sem levar em conta a complexidade e di-
versidade na formação e constituição das 
favelas, acaba-se gerando pressupostos 
centrados em parâmetros negativos, que se 
baseiam em noções idealizadas de cidades 
“normais” versus territórios permeados por 
diversas ausências e carências, estimulan-
do-se, assim, a perpetuação de estigmas 
e preconceitos por não seguirem padrões 
hegemônicos de certos modelos urbanís-
ticos (muito reproduzidos pelo mercado 
e pelo Estado). Esses territórios rompem 
com o imaginário de “cidade ideal” e nos 
confrontam com a realidade da desigual-
dade social, da crescente pobreza urbana 
e da segregação socioespacial presente 
em nossas urbes.
O Observatório das Favelas, por exemplo, 
propõe uma outra maneira para caracterizar 
as favelas que congrega aspectos urbanos, 
sociais e políticos e que procura romper com 
a estigmatização socioespacial. Isso passa 
por compreender esses territórios como 
espaços urbanos que sofreram com uma 
insuficiência histórica de investimentos do 
Estado. Também são territórios nos quais 
se costuma dizer que há pouca presença do 
Estado quando, na verdade, há uma presença 
precária por parte dele — inclusive, recor-
rentemente essa presença se dá de forma 
violenta e repressiva. Assim, para construir 
uma caracterização de maneira mais huma-
nizada com suas peculiaridades resultantes 
de processos socioeconômicos complexos, 
precisamos levar em consideração e ressig-
nificar certos aspectos presentes ali, como:
 ▸ Relações de trabalho marcadas por níveis 
elevados de subemprego e informalidade;
 ▸ Apropriação social do território, especial-
mente para fins de moradia;
 ▸ Construções predominantemente carac-
terizadas pela autoconstrução e realizadas 
de acordo com os espaços disponíveis no 
território;
 ▸ Indicadores socioeconômicos e ambien-
tais abaixo da média do verificado na cidade 
como um todo;
 ▸ Territórios permeados por alto grau de 
vulnerabilidade ambiental;
 ▸ Elevada densidade habitacional e taxa 
de densidade demográfica acima da média;
 ▸ Forte presençade relações sociais e de vi-
zinhança, com uma sociabilidade que valoriza 
os espaços comuns como lugar de encontro;
 ▸ Alta concentração de negro(a)s e pardo(a)s;
https://www.sescsp.org.br/extremo-sul-de-sao-paulo-terra-indigena/
https://www.sescsp.org.br/extremo-sul-de-sao-paulo-terra-indigena/
https://www.facebook.com/ParaisopolisSP/
https://www.facebook.com/ParaisopolisSP/
https://observatoriodefavelas.org.br
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
195194
 ▸ Índices de violência, sobretudo a letal, acima 
da média do observado na cidade “formal”.
Ao destacar aspectos sociais, econômicos, 
políticos e culturais que caracterizam esses 
territórios, abrimos espaço para quebrar 
concepções negativas e preconceituosas de 
espaços periféricos e de suas populações.
A consideração dos interesses dos benefici-
ários ou afetados (por qualquer intervenção 
urbana) é necessária para garantir que um 
processo de decisão seja justo e democrá-
tico e não gere injustiças e/ou reproduza 
um processo de dominação por padrões 
hegemônicos. Uma comunidade informada 
e empoderada também sustenta a manu-
tenção e continuidade do projeto. Para que 
isso se concretize, podemos articular ações 
em termos de quatro componentes cruciais:
 ▸ Componente comunicacional
Implementar uma linguagem comum com 
espaços de troca entre técnicos, gestores 
e a comunidade, para que “aprendam a falar 
a mesma língua”. Construir essa linguagem 
comum proporciona a criação de estratégias 
de comunicação mais eficazes.
 ▸ Componente cultural
Lembrar que nem sempre os projetos são 
replicáveis de maneira literal nos territórios. 
Realizar leituras dos territórios a partir dos 
valores sociais e culturais da comunidade 
é fundamental. Importante também é com-
preender como os territórios constroem 
laços, assim como seus conflitos internos, 
e caracterizar essas comunidades com suas 
distintas condições. E deve-se buscar reco-
nhecer e valorizar as ações lá existentes, 
quase sempre desenvolvidas sem apoio ou 
financiamento públicos.
 ▸ Componente social
Entender como está a educação, a primeira 
infância, a saúde e a segurança ajuda a 
construir insumos para a construção de 
equipamentos que acolham essas neces-
sidades. Trata-se de conhecer os aspectos 
sociais e culturais para que os componentes 
físicos possam abrigar essas relações que 
já existem no território e não desenvolver o 
projeto primeiro de maneira desconectada. 
São as dinâmicas próprias locais que darão 
valor aos projetos sendo desenvolvidos. 
 ▸ Componente econômico
Investigar e buscar entender quais são as 
fortalezas da economia local e como forta-
lecê-las. Como vinculá-las com a economia 
da cidade como um todo? Essas economias 
internas ao território geram e mantêm a eco-
nomia local viva e são fontes de valor para 
produzir relações econômicas importantes 
e positivas com a cidade como um todo. Em 
inúmeras favelas do país existem ações de 
empreendedorismo local.
Portanto, o urbanismo social estimula pro-
jetos que respeitam e integram em seu 
desenho as preexistências do território e 
a cultura local. Assim, é importante levar 
em consideração e integrar aos projetos de 
urbanização as lógicas urbanas, sociais e 
culturais locais presentes em cada território 
e valorizar os espaços públicos enquanto 
morada do coletivo dessas comunidades. 
Outro ponto importante é a perspectiva de 
que todo projeto deve estimular a forma-
ção de capacidade instalada no território, 
fortalecendo associações e comunidades 
locais. Podemos considerar que a susten-
tabilidade do projeto a médio e longo prazo 
também depende dessa formação para gerar 
capacidade instalada no território (que per-
durará após a implementação e entrega final 
dos projetos). Organizações sociais de base, 
associações e lideranças fortalecidas geram 
e mantêm a capacidade instalada nos territó-
rios de forma a dar continuidade a processos 
de cidadania participativa, engajamento no 
desenho e planejamento das intervenções 
e, inclusive, atuando como controle social. 
Essa capacidade instalada também auxilia 
na construção de uma narrativa cidadã com-
partilhada sobre e nos territórios.
Além disso, a articulação desses componen-
tes nos projetos de urbanismo social exige 
uma mudança de lógica institucional com 
integração entre as diferentes secretarias 
— para saber mais, ver o Capítulo 8.
CUFA — Central Única das Favelas: é uma 
organização brasileira reconhecida nacional e 
internacionalmente nos âmbitos político, social, 
esportivo e cultural que existe há vinte anos;
G10 Favelas — é formado por um grupo de 
líderes e empreendedores de impacto social 
das favelas;
Observatório das Favelas: Organização da So-
ciedade Civil de Interesse Público sediada no 
Conjunto de Favelas da Maré, dedicada à pro-
dução de conhecimento e metodologias visando 
incidir em políticas públicas sobre as favelas e 
periferias e promover o direito à cidade.
Para saber mais sobre os dados e as pesquisas, 
ver as referências seguintes: 
 ▸ Instituto Locomotiva
 ▸ Fundação Tide Setubal — Iniciativas 
 ▸ Dicionário de Favelas Marielle Franco 
 ▸ ANF – Agência de Notícias das Favelas 
 ▸ Portal Favelas 
 ▸ Digital Favela 
ALGUMAS INICIATIVAS DAS 
E NAS FAVELAS
https://www.cufa.org.br/
https://g10favelas.com.br/
https://observatoriodefavelas.org.br/
https://ilocomotiva.com.br/estudos/
https://fundacaotidesetubal.org.br/iniciativas/
https://wikifavelas.com.br/index.php/Dicionário_de_Favelas_Marielle_Franco
https://www.anf.org.br/
https://www.portalfavelas.com
https://digitalfavela.com.br/
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
197196
CULTURA LOCAL7.2_
A cidade como lugar de encontro deve propiciar a interação entre 
pessoas diferentes, dentro de uma vasta diversidade, presente em 
cada indivíduo, e sobretudo na coletividade, pois justamente são 
as pessoas que constituem a cidade, e não o contrário. O encontro 
é necessário pelas mais diversas razões, tais como para trabalhar, 
vender o que se produz, consumir o que foi produzido, para o lazer, 
para debater e refletir politicamente, para construir e desconstruir, 
entre muitas outras possibilidades. Contudo, sabemos que existe 
uma desigualdade explícita em relação à distribuição de equipamen-
tos e atividades culturais e sua acessibilidade dentro do território 
da cidade. A política cultural, historicamente, na sua efetivação, 
é muitas vezes tratada como objeto de consumo, limitando não 
apenas o consumo e acesso como também o reconhecimento dos 
mais variados produtos e ações culturais.
Investir e desenvolver territórios com baixo acesso a equipamentos 
culturais passa por valorizar e reconhecer o potencial cultural pe-
riférico, assim como os atores e as organizações locais. É essencial 
reconhecer as múltiplas organizações e projetos comunitários que 
trabalham com cultura. São territórios que, por diversas razões, 
estão apartados dos principais centros culturais das cidades e 
possuem uma carência de equipamentos públicos (ou privados) 
para atividades dessa natureza. No entanto, são espaços que têm 
desenvolvido suas próprias linguagens e produções culturais — na 
música, rap, funk, passinho, rodas de samba; nas artes visuais, o 
grafite, para citar só duas áreas — que historicamente são pouco 
reconhecidas pelo Estado e por quem não está inserido naquele 
contexto sociocultural.
O urbanismo social entende a construção simbólica do valor da 
cultura como um eixo essencial para a transformação da socie-
dade e do território. A cultura é uma das fortalezas que permitem 
aproximar pessoas e deve avançar de modo simultâneo com a ▸ Instituto de Estudos Avançados — USP. Periferias como potência.
!
PARA SABER MAIS, VER:
arquitetura física e a arquitetura social. Trata-se, então, de criar e 
fortalecer espaços nos quais a cultura local periférica ou da favela 
já presente nos territórios possa se manifestar e crescer. Além 
de fortalecer a produção culturallocal, é importante estimular e 
proporcionar acesso dos moradores dessas comunidades a outros 
centros culturais da cidade (facilitando a mobilidade urbana e tor-
nando o custo dos eventos culturais mais acessíveis, por exemplo). 
Por fim, promover a ida a esses espaços culturais nas periferias e 
favelas por moradores de outras regiões da cidade é uma forma 
de estimular a integração do tecido social urbano como um todo, 
abrindo oportunidade para romper com preconceitos.
Assim, a cultura local também precisa de estímulos para crescer e 
romper com concepções negativas com as quais podem ser asso-
ciadas por preconceitos e superar a negação da cultura específica 
produzida nesses territórios. Além da criação de equipamentos 
públicos culturais mais próximos das favelas, é importante fortalecer 
as entidades e grupos culturais locais via políticas públicas mais 
acessíveis. Instrumentos formais de estímulo à cultura (como uma 
Lei Rouanet) não dão conta de alcançar grupos menos formalizados. 
Uma opção é repensar o desenho de eventos culturais para trans-
formá-los em geradores de inclusão, equidade e oportunidades, 
e para que sejam fonte e evidência das novas propostas culturais.
ARTISTAS DA MARÉ – MARÉGRAFIA 
 
A pesquisa “Marégrafia”, desenvolvida pela Redes da Maré, foi realizada 
no conjunto de favelas da Maré, no Rio de Janeiro. Seu objetivo foi romper 
a lógica eurocêntrica, branca e rica sobre o que é cultura e arte, reivin-
dicando o reconhecimento da importância da arte e da cultura na favela. 
A pesquisa aponta como os artistas vivem e produzem seus trabalhos. 
É preciso reunir esforços para que a sociedade entenda e reconheça a 
realidade e as potencialidades dos artistas brasileiros.
 ▸ Instituto de Estudos 
Avançados – USP. 
Periferias como 
potência.
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://conexoesperiferias.iea.usp.br/periferias-como-potencia
https://conexoesperiferias.iea.usp.br/periferias-como-potencia
https://conexoesperiferias.iea.usp.br/periferias-como-potencia
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
199198
EMPREENDEDORISMO NOS 
TERRITÓRIOS7.3_
Nesta seção serão apresentadas as dimensões socioeconômica 
e cultural do urbanismo social, que se manifestam por meio da 
atividade empreendedora tradicional e do empreendedorismo social 
e cultural nos territórios urbanos e de sua relação com as políticas 
públicas e recursos locais. Oferece-se uma análise de iniciativas 
em empreendedorismo tradicional, social e cultural que levam 
em consideração as características específicas dos territórios, 
referências para pensar ações de urbanismo social.
Historicamente, as cidades são palco de disputas no uso do território, 
e, assim como em outras economias emergentes, as desigualdades 
sociais e níveis de pobreza no Brasil tornam as disputas no uso 
dos territórios2 ainda mais presentes. Isso porque, em sociedades 
caracterizadas por elevados níveis de desigualdade, as instituições 
e infraestrutura existentes podem não ser suficientes para prover 
à população o suporte adequado ao desenvolvimento de atividades 
econômicas, culturais e sociais. Esses vazios institucionais podem 
limitar a participação de estratos da população em mercados 
formais e sua intenção de empreender e ter sucesso/impacto 
dos negócios desenvolvidos nesses territórios. Em tal contexto, 
as ausências demandam esforços adicionais da população para 
garantir o exercício de seus direitos e afetam o desenvolvimento 
socioeconômico dos territórios.
É importante analisar a dimensão socioeconômica e cultural do 
urbanismo social sob a perspectiva dos indivíduos e sua relação 
com os elementos social, cultural e comunitário presentes nos 
territórios de maior vulnerabilidade social. Sob a perspectiva 
individual, o processo empreendedor se inicia a partir de um 
determinado conjunto de recursos que são mobilizados e que 
determinam as possibilidades, objetivos e oportunidades. Trata-se 
2 Ver mais em BARKI, E. et al., U. Em busca do empreendedorismo social inclusivo. 
Stanford Social Innovation Review (SSIR), 2022.
não apenas de recursos financeiros e conhecimento, aspectos que 
tradicionalmente são relacionados ao desenvolvimento de atividades 
socioeconômicas, mas também das redes de relacionamento dos 
indivíduos e de seus aspectos psicológicos, como a confiança para 
desenvolver tarefas e atividades desafiadoras, pontos inerentes ao 
processo empreendedor. Esses recursos são chamados de “capital” 
e são de quatro tipos: financeiro, humano, social e psicológico.
O capital financeiro se refere à quantidade de recursos como 
dinheiro, poupança e acesso a crédito dos indivíduos dos territórios 
urbanos e está relacionado, em diversas pesquisas, ao bem-estar 
e a maiores níveis de satisfação e felicidade dos empreendedo-
res. Por sua vez, a escassez de recursos está associada a altos 
níveis de estresse desses indivíduos, uma vez que as atividades 
socioeconômicas desenvolvidas contribuem diretamente para a 
subsistência de suas famílias. Como se trata de um recurso central 
para a dimensão socioeconômica, é essencial que se desenvolvam 
políticas e projetos de acesso a recursos financeiros que sirvam 
de apoio à criação e desenvolvimento de negócios.
Por sua vez, o capital humano refere-se ao conhecimento formal e 
informal adquirido ao longo da vida e se traduz por meio de habili-
dades para desenvolver atividades que possam gerar valor, seja ele 
econômico, social ou cultural. Iniciativas de urbanismo social devem 
considerar maneiras de gerar acesso a conhecimentos que gerem 
valor para o entorno, além de incorporar o próprio conhecimento 
das comunidades locais.
Também é importante considerar o capital social dos empreende-
dores, ou seja, as redes de relacionamento que esses indivíduos 
podem acessar e mobilizar através de laços pessoais fortes e 
fracos — homogêneos e heterogêneos. Elas permitem aos indivíduos 
acessar informações e recursos de outras pessoas e redes, que 
são relevantes para o sucesso das iniciativas empreendedoras, 
especialmente em ambientes carentes de sistemas de apoio.
Por fim, iniciativas de empreendedorismo precisam considerar o 
capital psicológico dos indivíduos, seu estado de confiança para 
https://ssir.com.br/negocios-sociais/em-busca-do-empreendedorismo-social-inclusivo
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
201200
assumir tarefas desafiadoras, otimismo com relação ao sucesso 
atual e futuro da organização, perseverança, redirecionamentos 
quando necessário e resiliência3. O capital psicológico influencia 
positivamente o bem-estar e a satisfação com relação às suas ini-
ciativas e impacta todo o processo empreendedor, da identificação 
de oportunidades à promoção de inovações.
É a partir desses recursos, no sentido amplo, que importantes ações 
emergem nas diversas comunidades. Essas conexões com suas redes 
de relacionamento permitem aos indivíduos preencher e superar 
vazios institucionais que limitam a atividade empreendedora e que 
geram valor financeiro, cultural e social para suas comunidades.
Da interação entre esses dois elementos, recursos individuais e 
ambiente institucional, é que o urbanismo social deve ser pensado, 
especificamente em modos de promover as iniciativas individuais por 
meio do desenvolvimento das infraestrutura e ambiente favorável 
às atividades culturais, sociais e de negócios. 
3 Para saber mais, veja SARASVATHY, S. D. What makes entrepreneurs entrepre-
neurial?, SSRN, 2021.
Feira Preta — “Considerado hoje o maior festival afro da América Latina, 
a Feira Preta nasceu em 2002 como uma feira para produtos de empreen-
dedores negros”, com foco em empreendedorismo, tecnologia, literatura, 
música, artes digitais e o que há de mais urgente e futurista nas reflexões 
da existência preta;
ExpoFavela — “A Expo Favela é uma feira de negócios cujos expositores 
são empreendedores e startups da favela. O objetivo é dar visibilidade 
para essas iniciativas e, assim,promover um palco para esee encontro 
com investidores que possam acelerar estes empreendimentos”.
FAVELAR — Desenvolve projetos de engenharia, arquitetura e urbanismo 
social, executando reformas e integrando soluções sustentáveis, em 
habitações de favelas e comunidades periféricas; 
Moradigna — Negócio social que reforma casas em situação de insa-
lubridade, unindo a opção de “ter uma casa bonita mas também um 
ambiente saudável e longe de doenças que o mofo, a umidade e outros 
fatores podem causar”;
Be.Sun — Realiza a logística reversa de materiais de construção novos, 
seminovos e usados qualificados para reúso. Destina-os à venda com preço 
acessível a todos. Parte do lucro é destinada, por meio de doações, às 
instituições filantrópicas apoiadas ou organizações parceiras de incentivo 
ao desenvolvimento sustentável local;
Coletando — Primeira green fintech do mundo a disponibilizar pontos 
móveis, promove uma economia circular ecológica, trocando lixo por 
dinheiro em comunidades vulneráveis.
FEIRAS DE EMPREENDEDORISMO NEGRO E 
DAS FAVELAS
EXPERIÊNCIAS E INICIATIVAS DE 
EMPREENDEDORISMO EM FAVELAS
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=909038
https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=909038
https://festivalfeirapreta.com.br
https://expofavela.com.br
https://habitatbrasil.org.br/mapeamentos/favelar/
https://moradigna.com.br/#o-que-fazemos
https://www.besun.blog
http://coletando.org
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
203202
A COPRODUÇÃO URBANA 
PELAS LENTES DE INICIATIVAS 
COMUNITÁRIAS
7.4_
Recentemente, processos auto-organizados que atualizam as maneiras 
de uso de espaços subutilizados nas cidades, especialmente nas 
periferias, têm ganhado visibilidade, denunciando a desigualdade, 
a exclusão, o impacto ambiental e a precariedade urbana. Trata-se 
de práticas relacionadas à geração de emprego e renda, à melhoria 
da qualidade do espaço, a formas de expressão de grupos margina-
lizados por meio da arte, cultura e educação. Essas práticas seguem 
demandas e agendas ligadas às comunidades e movimentos locali-
zados. Manifestam desejos de sujeitos concretos, expressando uma 
diversidade de modos de lidar com o espaço cotidiano que são distintas 
daquelas dominantes. São diversas formas de produção sociocultural 
na cidade que demandam o reconhecimento e a afirmação de sujeitos 
e territórios no contexto de disputa sobre o projeto e as ideias que 
definem o urbano.
Essa miríade de iniciativas projeta um imaginário urbano e amplia o 
debate sobre a coprodução dos espaços das cidades. Sua ação qua-
lifica o espaço a partir de ações diretas, apontando para maneiras de 
democratizar processos de decisão e produção da cidade, em resposta 
a diversas formas de exclusão. Apesar das relações limitadas, mas, em 
outros casos, também por causa de parcerias saudáveis com governos 
municipais, há inúmeros exemplos exitosos da participação ativa da 
sociedade civil na construção e qualificação da cidade. 
Politicamente, são experiências fundamentais para revelar demandas 
reais e tornar legíveis problemas relacionados às políticas públicas: um 
pré-requisito para se mover adiante. Socialmente, são atos localizados 
na escala humana, buscando providenciar serviços e qualidades 
necessários para a vida cotidiana. Espacialmente, sua ação revela as 
limitações de um modelo abstrato e prescritivo de desenho e plane-
jamento urbano que impôs de modo homogêneo espaços genéricos 
à cidade como um todo. Os espaços que ocupam revelam novos 
campos de ação em que são experimentadas práticas especializadas.
Nessas experiências, a ideia de coprodução inclui questões relevantes 
sobre como reconhecer um problema, desvelar potencial, inspirar 
soluções e desenvolver respostas programáticas. Envolve também 
questões de agência e sustentabilidade em relação à forma de 
implementação, gerenciamento e manutenção de serviços, espaços 
e infraestruturas urbanas.
THRIVE, CIDADE DO CABO, ÁFRICA DO SUL
Criada em 2009, a Thrive — que em inglês significa crescer, prosperar — é uma organização mul-
tifacetada que se dedica a iniciativas relacionadas à reciclagem e ao gerenciamento de resíduos. 
Operando a partir de uma instalação de resíduos urbanos na fronteira entre um assentamento 
informal (Imizamo Yethu) e condomínios de alto padrão (Hout Bay), sua localização escancara a 
desigualdade existente na paisagem pós-apartheid na Cidade do Cabo e evidencia um forte desejo 
comum de mudança. É gerida pela cooperativa comunitária de reciclagem Hout Bay Recycling 
(HBR), contemplada pela licitação governamental para reciclagem na área. Trabalhando com 
materiais descartados, onze membros recuperam itens reutilizáveis, além de classificar e vender 
materiais recicláveis. 
De maneira adicional a esse escopo básico de trabalho com reciclagem, a ação do grupo criou 
frentes de inovação: o TrashBack é um novo empreendimento social que consiste em um programa 
de reciclagem baseado em incentivos, no qual cerca de 500 membros da comunidade adjacente são 
recompensados por trazer materiais recicláveis para a HBR. As recompensas incluem vales para uma 
rede de lojas e serviços da comunidade, fortalecendo a economia local. Sua ação também aumenta 
a conscientização sobre o desperdício por meio de atividades escolares, apresentações e contatos 
com a mídia local. Aparas descartadas como resíduos de jardinagem florescem em jardineiras feitas 
de velhas telhas e em jardins cercados por pedras e pneus pintados, irrigados por um sistema de 
mangueiras reutilizadas. Essa prática de jardinagem se espalhou pelos espaços subutilizados nos 
terrenos vizinhos, com impacto na qualidade do espaço urbano em que ocorre. As atividades no 
local se fortalecem mutuamente ao demonstrar a possibilidade de verdejar uma paisagem árida, 
gerar renda e fortalecer a economia local junto à iniciativa de cashback capilarizada na comunidade.
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
205204
CONSELHO COMUNITÁRIO DE MIRAVALLE, 
CIDADE DO MÉXICO
Dentro dos limites da Cidade do México e no topo de uma colina com 
vista para a paisagem urbana metropolitana, Miravalle é um bairro de 
Iztapalapa construído no final dos anos 1980 em antigas terras agrícolas. 
Por décadas, o assentamento foi caracterizado pela falta de infraestru-
tura urbana e insegurança. Desde 2006, diferentes organizações locais 
se reuniram em um conselho comunitário com o objetivo de melhorar a 
qualidade urbana do bairro. Ações iniciais conquistaram junto ao governo 
serviços de infraestrutura básica como água, esgoto, arruamento e ilumi-
nação pública. Na sequência, o projeto se consolidou buscando criar uma 
rede de espaços recreativos e culturais seguros para crianças e jovens, 
articulados a um projeto focado na sustentabilidade no manejo da água 
e dos recursos naturais locais. 
Como resultado, espaços abandonados foram transformados em espaços 
públicos, dispostos em uma área aberta com uma grande variedade de 
instalações e programas. Eles incluem uma biblioteca, um centro de treina-
mento digital, uma sala para oficinas, um refeitório comunitário que atende 
trezentas pessoas, um centro de saúde, uma distribuidora subsidiada de 
leite e duas arenas abertas usadas para diferentes atividades culturais e 
recreativas. Adjacente a uma reserva natural, a comunidade utiliza áreas 
fronteiriças para atividades produtivas e educacionais, desenvolvendo o 
manejo sustentável por meio do cultivo de alimentos e da instalação de 
um centro de reciclagem que processa toneladas de resíduos plásticos, 
além de empregar trinta jovens da comunidade. Essa rede de espaços 
configura um limite claro e permeável entre o espaço construído e a reserva 
ecológica, viabilizando uma relação mutuamente benéfica. 
A rede de cooperação criada entre as partes interessadas locais, academia, 
governo e organizações civis vem fomentando um processo de trans-
formaçãolocal que figura como um modelo de reativação sociocultural 
para outras comunidades urbanas marginalizadas na Cidade do México.
As formas de coprodução que caracterizam essas práticas locais 
podem servir para avançar na agenda da justiça social e sustenta-
bilidade, na medida em que oferecem alternativas às estruturas 
que reproduzem desigualdade, contribuindo para a construção 
de outros imaginários desdobrados do fazer-saber local. Esse 
entendimento expande a definição de serviços urbanos básicos 
oferecidos pelo governo, para incluir o papel de cidadãos organi-
zados no mapeamento e reivindicação de outras demandas, nos 
processos de decisão e manutenção dos espaços coletivos. Nesse 
sentido, essas práticas podem informar modos de engajamento 
mutuamente relevantes à arquitetura e planejamento urbano, e 
à ação de movimentos e organizações para encontrar formas de 
ação localizadas, com base nas experiências do lugar.
 ▸ Marcos Rosa. 
Urbanismo feito à mão, 
2013.
!
PARA SABER MAIS, VER:
https://www.marcoslrosa.com/Handmade-Urbanism-Urbanismo-feito-a-mao
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
207206
A POTÊNCIA DAS COMUNIDADES 
FORTALECIDAS A PARTIR DE 
TECNOLOGIA SOCIAL E CÍVICA
7.5_
Dentre as principais contribuições da TETO Brasil à atuação em 
assentamentos vulneráveis, como no caso da Favorita, em Curitiba, 
está seu modelo de intervenção baseado na Mesa de Trabalho, 
tecnologia social que busca estimular as capacidades comunitá-
rias de identidade, organização, participação e trabalho em rede. 
Ao longo dos mais de 25 anos de experiência da TETO Brasil na 
América Latina trabalhando lado a lado com as comunidades, per-
cebemos como crucial que as primeiras ações e projetos com os 
territórios sejam ágeis, baratos, simples e com impacto concreto 
e imediato, pois assim são fortalecidos laços e interesses que se 
revelam fundamentais na execução de iniciativas futuras de maior 
complexidade. A construção da confiança se dá majoritariamente 
pelo contato próximo e contínuo, a divisão das responsabilidades 
e a entrega do que foi acordado de maneira coletiva. Os projetos 
desenvolvidos entre a TETO Brasil e as comunidades sempre têm 
como objetivo final o fortalecimento das capacidades comunitárias: 
identidade, organização, participação e trabalho em rede. 
Dentro dos aprendizados da TETO Brasil com as Mesas de Trabalho 
está a constante disposição para resolução de crises e suporte 
às comunidades em momentos de dificuldade, tendo em vista 
a frequência dos ataques e outras dinâmicas, pois a partir do 
fortalecimento da capacidade de resistência e luta dos territórios 
está justamente uma das chaves importantes da tecnologia social 
Mesa de Trabalho. 
Entende-se que esse fortalecimento de capacidades possibilitará, 
em seu devido tempo, que os próprios moradores das comunida-
des ganhem autonomia para aplicar instrumentos de gestão na 
execução de projetos comunitários, além de ampliar suas noções 
de cidadania e capacidade de reivindicação política, em face da 
violação de seus direitos. A experiência da comunidade Favorita, 
na capital paranaense, compartilha diferentes características em 
comum com outros assentamentos populares. O contexto de vulne-
rabilidade aglutina diferentes dinâmicas, as quais influenciam mais 
ou menos no dia a dia das lideranças comunitárias e organizações 
que trabalham em conjunto com os territórios. Nada disso teria 
sido possível sem os desafios inerentes a processos comunitários 
como momentos de baixa participação de moradores, de conflitos 
com a equipe de voluntariado da TETO Brasil, de dificuldades com 
o poder público e a iniciativa privada, dentre outros. Entretanto, a 
robustez da tecnologia social da Mesa de Trabalho permitiu que 
mesmo diante os desafios o esforço conjunto impactasse de forma 
concreta as comunidades e, estimulando o desenvolvimento de 
lideranças e projetos — que fazem a diferença dentro e fora das 
fronteiras comunitárias.
Capítulo 07 : Dimensão Socioeconômica e CulturalGuia de Urbanismo Social
209208
MESA DE TRABALHO: 
A EXPERIÊNCIA DA 
COMUNIDADE FAVORITA 
(CURITIBA, PR)
A comunidade Favorita está há dezesseis anos 
localizada no município de Araucária, na região 
metropolitana de Curitiba. De acordo com dados da 
TETO Brasil4 — que trabalha há mais de cinco anos 
com o território — a comunidade possui cerca de 
715 domicílios e aproximadamente 2.145 pessoas 
moradoras no total5. 
Com o interesse comunitário validado durante uma 
assembleia de abertura e alinhado com os objetivos 
institucionais, em março de 2018 foi estabelecida 
a Mesa de Trabalho (MdT) na comunidade Favori-
ta — composta por moradore(a)s da comunidade 
e voluntário(a)s para estruturar em conjunto 
projetos e ações voltados ao fortalecimento das 
capacidades comunitárias. Em seguida à criação 
da Mesa de Trabalho, a fase de diagnósticos foi o 
primeiro passo para que as partes envolvidas, so-
bretudo a comunidade, conheçam seus potenciais 
e desafios, a fim de construir soluções coletivas 
capazes de responder com o vigor necessário à 
ampla e escancarada violação de direitos sofrida 
pelo território. A ação Escutando Comunidades 
(ECO)6 reuniu informações quantitativas sobre e 
4 A TETO Brasil atua há quinze anos no país, mobili-
zando voluntários e voluntárias para atuar lado a lado 
de moradores e moradoras em comunidades precárias 
de diferentes estados.
5 Estimativas do Relatório Escutando Comunidades 
(ECO). TETO Brasil, setembro de 2022. A margem de 
erro é de 3,6% para mais ou para menos.
6 TETO Brasil. Documento Interno — Relatório Final 
Escutando Comunidades (ECO). Favorita, Araucária, 
Paraná, 2018.
para a comunidade. O questionário possui mais de 
190 questões, e pode ser aplicado a todos ou em 
uma amostra representativa de moradores das 
comunidades7. Após a aplicação, os dados de 2018 
foram sistematizados e devolvidos à comunidade 
conforme exemplo, juntamente com o mapeamento 
do território8.
Os relatórios quantitativos são fundamentais 
para compreender aspectos gerais do território 
e facilitar, na sequência, processos qualitativos 
que utilizam os dados em debates e deliberações 
coletivas na Mesa de Trabalho. A TETO aprendeu 
que só é possível compreender com profundidade 
determinado dado a partir de espaços ativos de tro-
ca entre as pessoas envolvidas. E é justamente em 
espaços como esse que o processo de diagnóstico 
qualitativo da TETO Brasil, conhecido como Olhar 
Participativo, é aplicado e serve para identificar 
oportunidades de projetos comunitários e ações 
que dialoguem com a realidade local representada 
pelos dados e cartografias. Assim, seguindo essas 
metodologias e analisando os dados levantados em 
associação com uma leitura da conjuntura realizada 
pela TETO Brasil e a comunidade, o primeiro projeto 
deliberado na Mesa de Trabalho foi uma Oficina 
de Regularização Fundiária e Reintegração de 
Posse9 — articulada com apoio de organizações e 
7 Na ECO de 2018 foi mapeado e considerado um 
universo amostral de 398 casas, excluídos os imó-
veis desocupados constatados nos três dias de co-
leta amostral (em número de 25). Dentro do universo 
amostral foram aplicadas 280 enquetes, das quais 261 
completas e 19 recusadas (o equivalente a 70,35% da 
comunidade). Devido à limitação de tempo estabeleci-
da para a execução do evento, 143 casas do universo 
não foram visitadas.
8 Veja aqui o relatório completo.
9 Oficinas que a TETO Brasil aplica regularmen-
te nas comunidades onde atua, conhecidas também 
como Oficinas de Empoderamento Legal ou Oficina de 
Direitos.
profissionais parceiros, consistindo em dinâmicas, 
exposições, palestras e diálogos coletivos sobre a 
situação fundiária da comunidade, o zoneamento, 
órgãos públicos de apoio ao tema (onde pedir 
ajuda) e alternativas de organização comunitária. 
Hoje, a Mesa de Trabalho da Favorita continua 
atuante no processo de reintegração de posse 
e desenvolveu