ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA ORÇAMENTÁRIA - Orçamento Público

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ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público
Professora Mestra Zeni Pereira
ztgpereira@gmail.com
Administração Financeira Orçamentária – conceito e noções gerais
Seu principal foco é administrar as finanças públicas e o orçamento público. 
Quando falamos em finanças públicas estamos nos referindo em como o governo administra os
recursos públicos, sob a perspectiva da realização de suas atividades e consequente alcance dos
objetivos estabelecidos.
E de onde vem esses recursos? 
O governo adquire dinheiro da sociedade, através, por exemplo, de arrecadação de receitas
(tributos, impostos, taxas, contribuições, alugueis de prédios, vendas,...), e essas arrecadações
devem retornar à sociedade, mediante melhorias em bens ou serviços , tipo: infraestrutura
logística (estradas), saúde, educação, honrar compromissos de pagamento aos servidores, ...
Para chegar à administração das finanças há de se considerar a concepção do orçamento
público, passando por etapas de planejamento instrumental (PPA, LDO e LOA), execução e a
última etapa que é o controle e avaliação.
Administração Financeira Orçamentária – conceito e noções gerais
Como a atividade financeira do Estado tem como objetivo o dinheiro, ela considera a obtenção,
criação, gestão e gastos do dinheiro indispensável às necessidades da sociedade.
Por fim, a atividade financeira do Estado tem como principal finalidade o gasto público e não a
arrecadação, pois há dispêndio de recursos.
Significando que é preciso:
• Fazer a gestão do planejamento orçamentário.
• Arrecadar as receitas.
• Gastar com a sociedade.
• Criar crédito público, pois diante de recursos insuficientes, o governo cria por exemplo,
títulos do tesouro direto nacional.
Administração Financeira Orçamentária – conceito e noções gerais
Crédito público, conforme consta no glossário do portal do Senado Federal, é a capacidade de o
governo cumprir obrigações financeiras com quem quer que seja, inclusive e principalmente
com os próprios cidadãos. É a capacidade que tem os governos de obter recursos da esfera
privada nacional ou de organizações internacionais, por meio de empréstimos. Essa capacidade
é medida sob diversos ângulos: capacidade legal, administrativa, econômica, mas,
principalmente, na capacidade de convencimento, medida pela confiabilidade que o candidato
ao empréstimo desperta nos potenciais emprestadores. Considerando-se que, o empréstimo
terá que ser, um dia, amortizado, teoricamente, com as receitas regulares, trata-se, na verdade,
de antecipação de receita futura. O crédito público, quando materializado em empréstimos , dá
origem à dívida pública.
Administração Financeira Orçamentária – campo de atuação
O campo de atuação da Administração Financeira Orçamentária, é vasto, tanto sob a perspectiva de
ocupação de cargo do indivíduo, que pode atuar na iniciativa privada ou pública, em cargos de
Analista (financeiro, orçamentário), Assistente (financeiro, orçamentário) Controller, cargos de gestão
em geral.., assessorias, consultorias.
Já sob o ponto de vista das atividades não se limita apenas às finanças e orçamentos, pois converge e
diverge com outras áreas, ou seja, intersecciona, como por exemplo com o Direito Financeiro
(responsável pelas leis aplicadas nas ações da AFO), Contabilidade pública, Direito tributário, Direito
administrativo (regramento de licitações, parcerias, contratos) e, com Leis como CF/88 (traz todo o
regramento para com o orçamento público), Lei 4.320/64 (elaboração e controle de orçamentos)e
dialoga também com controles externos.
Orçamento Público - conceito
O orçamento público é o que viabiliza a concretização das atividades de finanças, pois o governo só
consegue dar conta dos gastos públicos, a partir do planejamento orçamentário.
E o planejamento conta com o chamado Ciclo Orçamentário, constante na Constituição Federal –
CF/88, em seu art. 165.
CF/88
Art. 165. Leis de inciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I – o plano plurianual.
II – as diretrizes orçamentárias.
III – os orçamentos anuais. 
PODER 
EXECUTIVO
PPA LDO LOA
Ciclo Orçamentário
Quando se pensa em ciclo orçamentário, pensa-se em cumprimento de etapas, até fechar o ciclo,
ou seja, até a concretização do orçamento e, respectivo uso do recurso no objetivo estabelecido.
As etapas consistem em elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação dos orçamentos,
que atenderão os gastos do governo.
Qual a importância dessas etapas?
É importante, porque todo recurso gasto pelo governo é oriundo de propostas do executivo para o
legislativo, que ao aprovar torna-se Lei e, já poderá ser utilizado para os fins a que se presta.
Ciclo orçamentário não pode ser confundido com exercício financeiro.
Exercício Financeiro
O exercício financeiro considera o princípio da anualidade ou periodicidade, no qual o
orçamento deve ser elaborado e autorizado , em geral em um ano. No Brasil, coincide com o
ano civil, que vai de 01 de janeiro a 31 de dezembro.
Lei 4.320/64
Art.34 . O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.
A Lei 4.320/64 é uma lei ordinária que, ao ser recepcionada pela CF/88 passou ao status de
lei complementar.
Instrumento de Planejamento Governamental - PPA
Consta na CF/88, art. 165, inciso I.
Os instrumentos governamentais, que são formalizados como Leis Ordinárias, compõe a fase de
planejamento do ciclo orçamentário e o primeiro instrumento denomina-se PLANO PLURIANUAL.
O PPA É um instrumento que define os programas de governo para o mandato de 4 anos. Pois,
previamente é necessário estabelecer quais são os programas que o governo do mandato colocará
em ação.
Por exemplo: programas na área de educação. Pronatec, Future-se, ..área da saúde Mais Médicos,
...Programa Farmácia Popular, Programa Nacional de Imunizações,...
Para o governo gastar os recursos arrecadados é preciso planejar, antes mais nada.
Instrumento de Planejamento Governamental - PPA
O PPA contempla programa de governo para 4 anos, mas são 3 anos do presidente empossado e 1 ano
do presidente seguinte. Executa 1 ano do PPA do presidente anterior e, no primeiro ano propõe PPA para
os 4 anos, executará 3 anos e deixará um para o próximo presidente, cumprindo com LDO e LOA.
O PPA não coincide com o mandato, pois o ultimo ano a execução é de responsabilidade do próximo
governante.
CF/88 – Art. 165, § 1º
A Lei que instituir o PLANO PLURIANUAL estabelecerá, de forma regionalizada as diretrizes , objetivos e
metas da administração pública federal, paras as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada.
É de médio prazo e tem sua vigência de 4 anos, devendo ser elaborada pelo Governo Federal e entregue ao
Congresso Nacional até o dia 31 de agosto, do primeiro ano de mandato. O Congresso tem até o final do
ano para aprovação.
Instrumento de Planejamento Governamental - LDO
Esse instrumento governamental, também compõe a fase de planejamento do ciclo orçamentário e é o
segundo instrumento, conhecido como LEI DE DIRETRIZES ORLÇAMENTÁRIAS.
É um instrumento que serve de intermediário entre o PPA e a LOA, e tem a incumbência de estipular
metas e prioridades para o ano seguinte, para fins de elaboração da LOA. É elaborada anualmente.
Escolher dentre os programas/áreas estabelecidos no PPA, o critério dessa escolha é o de prioridade
(área da suade, da educação, ...), ou seja, dentre os programas apontados para o mandato, qual é o
mais urgente. A partir daí, define-se as metas para o atingimento desse objetivo.
Instrumento de Planejamento Governamental - LDO
Digamos que a escolha tenha sido um programa voltado à saúde, obra de um novo hospital, por
exemplo. Nesse caso, o governo há de considerar que os recursos que possui deve também cobrir as
despesas (já existentes) com os salários dos servidores, por isso a importância da definição da meta
orçamentária.
CF/88, Art. 165, § 2º
A Lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública
federal, incluindo as despesasde capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a
elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e
estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Instrumento de Planejamento Governamental - LDO
Instituída pela CF/88, a LDO é o instrumento norteador da elaboração da LOA na medida em que dispõe,
para cada exercício financeiro sobre:
• Reajuste do salário mínimo.
• Valor do superávit primário do governo para aquele ano.
• Ajustes nas cobranças de tributos.
• Definição de política de investimento das agências oficiais de fomento, como por exemplo o BNDES.
Deve ser enviada pelo Governo Federal até o dia 15 de abril de cada ano e, necessita de aprovação
até o doa 17 de julho, antes do recesso, enquanto não é aprovada, não há recesso.
A LDO determina o que é e o que não é possível realizar no ano seguinte.
Instrumento de Planejamento Governamental - LDO
Então...!
A LDO deve obedecer a vigência do PPA, que NÃO coincide com o mandato do Chefe do Poder
Executivo.
Cada Presidente eleito deve propor, no seu primeiro ano de governo, as diretrizes, objetivos e
metas (PPA) que depois de aprovadas passam a ter vigência nos três anos seguintes de sua gestão
e, no primeiro da gestão posterior.
Exemplo: Presidente atual, assumiu em 2019, executou o quarto PPA do governo anterior,
elaborou a LDO de 2020 e apresentou o PPA de 2020 – 2023.
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Esse instrumento governamental é o último que compõe a fase de planejamento e também faz
parte das fases de execução e controle/avaliação do ciclo orçamentário e é, conhecido como LEI
ORÇAMENTÁRIA ANUAL.
Na LOA deve constar as estimativas ou previsões das receitas e fixação das despesas do governo,
para o período anual.
É dividida por temas como saúde, educação e transporte.
É um instrumento que consiste em elaborar o orçamento propriamente dito, por isso se estende para
as demais fases do ciclo orçamentário, considerando as receitas correntes previstas e as despesas
correntes fixadas ou autorizadas.
Observe que existe uma hierarquia entre os instrumentos (Leis ordinárias) governamentais. Pois, para
cumprir com as diretrizes orçamentarias (LDO), é preciso o PPA (programa plurianual), para então
priorizar o programa do ano seguinte e, posteriormente providenciar os orçamentos anuais (LOA)
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Conforme consta na CF/88, a LOA prevê os seguintes orçamentos: OF, OI e OSS.
Orçamento fiscal, abrangendo órgãos, autarquias, fundações publicas, estatais dependentes, incluindo
despesas e receitas, com exceção dos recursos da OSS e OI.
Orçamento de investimentos – considerando as empresas estatais independentes, do poder publico.
Orçamento de seguridade social – considerando áreas da saúde, previdência e assistência social para
controle melhor dos gastos.
Despesas nessas áreas formam um bloco com as receitas da contribuição social (sobre lucro, dos
trabalhadores) para fins de desvinculação das receitas da União.
A LOA deve ser enviada ao Congresso até o dia 31 de agosto de cada ano, devendo ser aprovada até o dia
22 de dezembro, mas se não for aprovada não compromete o recesso.
Os três níveis governamentais devem elaborar sua LOA, pois cada um possui despesas e responsabilidades
distintas.
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Mas, nem sempre o planejado se concretiza. Então, imagine que as receitas correntes previstas
tenham sido de R$ 2.000,00 (e que tenham sido arrecadadas via tributos e taxas), e as despesas
correntes seriam na ordem de R$ 1.000,00 para honrar os compromissos salariais dos servidores
(despesa com pessoal) e R$ 1.000 para o projeto/investimento (despesa de capital). Isso constará na
LOA, na fase do planejamento.
Porém na fase executar, percebe-se que o ingresso das receitas foi de R$ 1.700 e, como as despesas
de pessoal necessitam ser honradas, a tendência é de sacrificar a verba para o projeto/investimento
na mesma ou em menor proporção, por exemplo, honrar com as despesas dos servidores, mas
baixar o projeto para R$ 700,00.
Feito isso, é preciso avançar para a fase de avaliação e controle, Nessa fase, os órgãos de controle
de posse dos elementos de execução e respectivos elementos de prestação de contas, avalia sob a
perspectiva de legalidade, legitimidades, economicidade, eficácia, eficiência e efetividade.
Orçamento público no Brasil é sinônimo de LOA.
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Legalidade, averiguando se as despesas estão dentro da lei, se foram empenhadas acima do
necessário, se houve licitação fraudulenta.
Legitimidade, observar se foi feito dentro dos princípios da moralidade, da impessoalidade, ...
Economicidade, observar se os valores gastos poderiam ter sido menores.
Eficácia, averiguar se as metas foram atingidas, honraram com o volume proposto (ex.: construção
de X obras)
Eficiência, se o prazo ficou aquém ou além.
Efetividade - o problema foi solucionado, de fato fez diferença.
De todo modo, avaliação e controle é a fase da fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial.
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Comumente, são feitas perguntas do tipo:
Como gastei? Por quê?
O planejamento foi bem feito?
Foi executado de forma adequada?
Os aspectos legais desde o princípio foram cumpridos? Houve fraude?
É um gasto legítimo?
Houve superfaturamento? E eficiências de prazos? O objetivo foi efetivamente
cumprido?
Fiscalização contábil vai focar na produção dos balanços contábeis orçamentários (verificar se os
registros contábeis estão bem feitos; a fiscalização financeira vai verificar se o arrecadado é compatível
com o que se pagou (equilíbrio entre R e D); a fiscalização orçamentária vai averiguar se as receitas
previstas foram arrecadadas e as despesas fixadas foram empenhadas, a fiscalização operacional
focará na efetividade e, por fim a fiscalização patrimonial irá focar no nível de administração do
governo em relação ao patrimônio público.
Instrumento de Planejamento Governamental - LOA
Então...!
O orçamento público é um instrumento de planejamento governamental em que constam as despesas
da administração publica em equilíbrio com a arrecadação das receitas previstas para um período de
um ano.
No caso do Brasil, o orçamento público (LOA) apresenta a previsão de receitas e a fixação de despesas.
Portanto, é correto afirmar que as despesas são fixadas ou autorizadas. Mas, o mesmo não pode ser
afirmado a respeito das receitas, pois elas são previstas ou estimadas.
CF/88, art. 165, § 8º
A Lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da
despesas, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e
contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.
Receita Pública - conceito
De acordo com o Manual Técnico Orçamentário (MTO, 2022), as receitas públicas podem ser em
sentido amplo e em sentido estrito.
Em sentido amplo, receitas públicas são ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado,
que se desdobram em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos
financeiros para o erário, e ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas
compensatórias.
Em sentido estrito, são públicas apenas as receitas orçamentárias. Observa-se que este Manual
Técnico de Orçamento adota a definição no sentido estrito; dessa forma, quando houver citação
ao termo “receita pública”, implica referência às “receitas orçamentárias”.
Lembre-se receitas são sempre previstas e despesas são sempre fixadas ou autorizadas.
Receita Pública - classificações
As receitas públicas, quanto à natureza (é a de nível mais analítico) , estão classificadas em receitas
extraorçamentárias e receitas orçamentárias
As receitas orçamentárias pertencem ao governo, enquanto as receitas extraorçamentárias não
pertencem ao governo.Lembrete!
Receita NÃO prevista na LOA não significa que seja extraorçamentária. É preciso analisar se
pertence ao poder público, se sim é orçamentária, mas se não estava prevista formalmente na LOA
e pertence ao governo então é orçamentária.
Receita Pública – orçamentárias e extraorçamentárias (critérios)
SIM 
ou 
NÃO
SIM
Receitas
Previsão na 
LOA?
Pertence ao 
Poder Público?
RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
NÃO NÃO
Receitas
Previsão na 
LOA?
Pertence ao 
Poder Público?
RECEITAS 
EXTRAORÇAMENTÁRIAS
Receita Orçamentária - conceito
É aquela receita que está prevista ou não na LOA e pertence ao poder público.
Essas receitas pertencem ao Estado, integram o patrimônio do Poder Público, aumentam-lhe o
saldo financeiro e, via de regra, por força do princípio da universalidade, estão previstas na LOA.
São os ingressos de dinheiro no caixa do governo, que passam a integrar o patrimônio do Poder
Público, como por exemplo: receita de impostos (renda, IPTU,IPVA, ...), de taxas de limpeza
urbana, de alugueis, de serviços prestados, de vendas de bens e, de operações de crédito
(obtenção de empréstimos).
Conforme visto anteriormente, se a receita pertence ao poder público e se está prevista na LOA,
de fato trata-se de uma receita orçamentária.
Receita Orçamentária - conceito
Então...!
Impostos como IPVA e IPTU, por pertencer ao governo, esse pode gastá-lo livremente, no que e como
quiser.
Existem aquelas receitas que pertencem ao governo, mas estão atreladas a um gasto específico ,
como por exemplo a contribuição social, o governo é obrigado a gastar com a previdência,
especificamente.
Lei 4.320/64 - Art. 57
Ressalvando do disposto no parágrafo único do artigo 3º desta lei, serão classificadas como receita
orçamentária, sob as rubricas próprias, todas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de
operações de crédito, ainda que não previstas no orçamento.
As receitas de operações de créditos são recursos financeiros advindos de emissão de títulos públicos
ou de contratação de empréstimos junto a entidades púbicas ou privadas, interna ou externas.
Receita Orçamentária - classificações
A classificação da receita orçamentária, a exemplo do que ocorre na despesa, é de utilização
obrigatória por todos os entes da Federação, sendo facultado o seu desdobramento para
atendimento das respectivas necessidades. Sobre o assunto, as receitas orçamentárias são
classificadas segundo os seguintes critérios:
• natureza da receita.
• indicador de resultado primário.
• fonte/destinação de recursos; e
• esfera orçamentária.
Receita Orçamentária – por indicador de resultado primário
Conforme esta classificação, as receitas do Governo Federal podem ser divididas em: a) primárias (P),
quando seus valores são incluídos no cálculo do resultado primário; e b) financeiras (F), quando não são
incluídas no citado cálculo.
As receitas primárias referem-se, predominantemente, às receitas correntes que advêm dos tributos,
das contribuições sociais, das concessões, dos dividendos recebidos pela União, da cota-parte das
compensações financeiras, das decorrentes do próprio esforço de arrecadação das UOs, das
provenientes de doações e convênios e outras também consideradas primárias.
As receitas financeiras são geralmente adquiridas junto ao mercado financeiro, decorrentes da emissão
de títulos, da contratação de operações de crédito por organismos oficiais, das aplicações financeiras da
União, entre outras. Como regra geral, são aquelas que não alteram o endividamento líquido do Governo
(setor público não financeiro), uma vez que criam uma obrigação ou extinguem um direito, ambos de
natureza financeira, junto ao setor privado interno e/ou externo. A exceção a essa regra é a receita
advinda dos juros de operações financeiras, que, apesar de contribuírem com a redução do
endividamento líquido, também caracterizam-se como receita financeira.
Receita Orçamentária – por fonte/destinação de recursos
O registro da arrecadação (fonte) dos recursos é efetuado por meio de códigos de natureza de
receita, sendo que cada receita possui normas específicas de aplicação, assim como as despesas..
Essas normas, por sua vez, podem especificar tanto a fonte - “quem” deverá aplicar a receita, quanto
a destinação - “qual” atividade estatal (qual política pública, qual despesa) deverá ser financiada por
meio dessa receita.
Denomina-se “Fonte/Destinação de Recursos” a cada agrupamento de receitas que possui as
mesmas normas de aplicação. A fonte, nesse contexto, é instrumento de Gestão da Receita e da
Despesa ao mesmo tempo, pois tem como objetivo assegurar que determinadas receitas sejam
direcionadas para financiar atividades (despesas) do governo, em conformidade com Leis que regem
o tema.
Receita Orçamentária – por esfera orçamentária
A classificação por esfera orçamentária tem por finalidade identificar se a receita
pertence ao Orçamento Fiscal, da Seguridade Social ou de Investimento das Empresas
Estatais, conforme distingue o § 5º do art. 165 da CF.
Também são caracterizadas pelas receitas do OF, do OSS e OI das empresas estatais.
Receita Orçamentária – classificações categoria econômica
Quanto à categoria econômica os § 1º e 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam as
receitas orçamentárias em Receitas Correntes e Receitas de Capital.
Receitas Correntes: são arrecadadas dentro do exercício, aumentam as disponibilidades
financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o Patrimônio Líquido.
De acordo com o § 1º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, classificam-se como correntes as
receitas provenientes de tributos; de contribuições; da exploração do patrimônio estatal
(Patrimonial); da exploração de atividades econômicas (Agropecuária, Industrial e de Serviços); de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas
a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes (Transferências Correntes); e demais
receitas que não se enquadram nos itens anteriores (Outras Receitas Correntes).
Receita Orçamentária – classificações categoria econômica
De acordo com o § 2º do art. 11 da Lei nº 4.320, de 1964, com redação dada pelo Decreto-
Lei nº 1.939, de 20 de maio de 1982, Receitas de Capital são as provenientes de: realização
de recursos financeiros oriundos da constituição de dívidas; conversão, em espécie, de
bens e direitos; recebimento de recursos de outras pessoas de direito público ou privado,
quando destinados a atender Despesas de Capital; e, superávit do Orçamento Corrente.
Receitas de Capital: aumentam as disponibilidades financeiras do Estado. Porém, de forma
diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital não provocam efeito sobre o
Patrimônio Líquido.
Receita Orçamentária – classificações categoria econômica
É considerada a mais importante, pois considera os fatores de produção (terra, trabalho e capital) e
separa, como visto anteriormente em receitas correntes (remunerando os fatores de produção) e
receitas de capital (tomando dinheiro emprestado).
As taxas, o governo é obrigado a gastar no serviço prestado, ou seja, vinculado a ele. Já o imposto não existe
vinculação. A contribuição de melhoria é vinculado a alguma despesa. Essas três receitas são da Lei
4.320/64 chamada de receitas tributárias, mas na nomenclatura nova é nomeada de receita orçamentária.
Exemplos
Receitas Correntes
e suas origens
Impostos, taxas e contribuição de melhoria
Contribuição
Patrimonial
Agropecuária
Industrial
Serviços
Transferências correntes
Outras receitas correntes
Exemplos
Receitas de Capital
e suas origens
Operações de crédito
Alienações de bens
Amortização de empréstimos
Transferência de capital
Outras receitas de capital
Estágios da Receita Orçamentária
As etapas da receita seguem a ordem de ocorrência dos fenômenos econômicos, levando-se em
consideração o modelo de orçamento existente no País. Dessa forma, a ordem sistemática inicia-se com
a etapa de previsão e termina com a de recolhimento.
Planejamento(PREVISÃO)
EXECUÇÃO
LANÇAMENTO ARRECADAÇÃO RECOLHIMENTO
Estágios da Receita Orçamentária – Previsão
Efetuar a previsão implica planejar e estimar a arrecadação das receitas que constará na
proposta orçamentária. Isso deverá ser realizado em conformidade com as normas técnicas e
legais correlatas.
A previsão de receitas é a etapa que antecede a fixação do montante de despesas que irá
constar nas leis de orçamento - LOA, além de ser base para se estimar as necessidades de
financiamento do governo.
No âmbito federal, a metodologia de projeção de receitas busca assimilar o comportamento da
arrecadação de determinada receita em exercícios anteriores, a fim de projetá-la para o período
seguinte, com o auxílio de modelos estatísticos e matemáticos. O modelo dependerá do
comportamento da série histórica de arrecadação e de informações fornecidas pelos órgãos
orçamentários ou unidades arrecadadoras envolvidas no processo.
Estágios da Receita Orçamentária – Lançamento
O art. 53 da Lei nº 4.320, de 1964, define o lançamento como ato da repartição competente, que
verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.
Por sua vez, conforme o art. 142 do CTN, lançamento é o procedimento administrativo que verifica a
ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determina a matéria tributável, calcula o
montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, propõe a aplicação da
penalidade cabível.
Observa-se que, segundo o disposto nos arts. 142 a 150 do CTN, a etapa de lançamento situa-se no
contexto de constituição do crédito tributário, ou seja, aplica-se a impostos, taxas e contribuições de
melhoria.
Estágios da Receita Orçamentária – Arrecadação
Corresponde à entrega dos recursos devidos ao Tesouro Nacional pelos contribuintes ou
devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas
pelo ente.
Vale destacar que, segundo o art. 35 da Lei nº 4.320, de 1964, pertencem ao exercício
financeiro as receitas nele arrecadadas, o que representa a adoção do regime de caixa
para o ingresso das receitas públicas.
Estágios da Receita Orçamentária – Recolhimento
Consiste na transferência dos valores arrecadados à conta específica do Tesouro Nacional,
responsável pela administração e controle da arrecadação e pela programação financeira,
observando-se o princípio da unidade de tesouraria ou de caixa, conforme determina o art. 56
da Lei
Lei 4.320/64, Art. 56.
O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de
tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.
Receita Extraorçamentária - conceito
É aquela receita que não está prevista na LOA e não pertence ao poder público. Também
conhecidas como ingressos extraorçamentários ou ainda recebimentos extraorçamentários.
São os ingressos de recursos financeiros que não estão incorporados de forma definitiva ao
patrimônio, pois NÃO pertencem à entidade que o recebe. Estão apenas, temporariamente,
transitando pelo patrimônio e serão oportunamente restituídos ao seu proprietário.
Como por exemplo: depósitos em cauções, fianças, operações de crédito por antecipação de
receita orçamentária (ARO), emissão de moedas, retenções da folha de pagamento (contribuição
sindical, previdenciárias,...) e outros ingressos compensatórios.
De acordo com o MTO (2022) são recursos financeiros que apresentam caráter temporário e não 
integram a LOA. O Estado é mero depositário desses recursos.
Despesa Pública - conceito
O que diferencia a despesa das receitas no orçamento, é que as receitas estão previstas ,
enquanto as despesas devem ser fixadas e autorizadas.
A despesa pública é o conjunto de gastos realizados pelos entes federados para o
funcionamento e manutenção dos serviços públicos, prestados à sociedade.
No setor publico, a LOA fixa a despesa pública autorizada para determinado exercício
financeiro.
Ela pode ser, a exemplo das receitas, despesa orçamentaria e despesa extraorçamentária.
Despesa Pública – orçamentária e extraorçamentária
A despesa orçamentária é aquela despesa que, em sua realização necessita de autorização
legislativa e que não é efetiva sem crédito orçamentário.
A despesa extraorçamentária é aquela devolvida ao dono, ou seja, decorrente de: saldos
compensatórios no ativo e no passivo financeiro, envolvendo desembolso de recurso de
terceiros em poder do ente publico.
Como por exemplo: caução e depósito (devolução do valor de terceiros); recolher valores
anteriores retido na folha de salários de pessoal ou nos pagamentos de serviços de terceiros:
pagar operações de créditos por antecipação de receita orçamentária (ARO) e, pagar antecipados
de salário-família, salário-maternidade e auxílio-natalidade..
Despesa Orçamentária – classificações
De acordo com o MTO (2022), na estrutura atual, o orçamento público está organizado em
programas de trabalho, que contêm informações qualitativas e quantitativas, sejam físicas ou
financeiras.
O programa de trabalho, que define qualitativamente a programação orçamentária, deve
responder, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar,
sendo, do ponto de vista operacional, composto dos seguintes blocos de informação:
classificação por esfera, classificação institucional, classificação funcional, estrutura
programática e principais informações do Programa e da Ação.
Despesa Orçamentária – classificação qualitativa
Conforme MTO (2022), o conceito de “programações orçamentárias”, disposto na Lei nº 14.194, de 20
de agosto de 2021, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2022 (LDO 2022) de maneira análoga com a
expressão “categorias de programação”.
Despesa Orçamentária – qualitativa por esfera
Na LOA, a esfera tem por finalidade identificar se a despesa pertence ao Orçamento Fiscal (OF),
da Seguridade Social (OSS) ou de Investimento das Empresas Estatais (OI), conforme disposto
no § 5º do art. 165 da CF.
Orçamento Fiscal - referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento da Seguridade Social - abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da
administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo
Poder Público; e
Orçamento de Investimento - orçamento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
O § 2º do art. 195 da CF/88 estabelece que a proposta de Orçamento da Seguridade Social será
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela saúde, previdência social e
assistência social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na LDO, assegurada a
cada área a gestão de seus recursos.
Despesa Orçamentária– qualitativa institucional
A classificação institucional na União, reflete as estruturas organizacional e administrativa e
compreende dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária.
As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível, são
consignadas às UOs, que são as responsáveis pela realização das ações. Órgão orçamentário é o
agrupamento de UOs.
Despesa Orçamentária – qualitativa funcional da despesa
A classificação funcional é formada por funções e subfunções e procura explicitar as áreas em
que as despesas são realizadas. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a
função e a subfunção às quais se vinculam. Notadamente, a função refere-se à principal área
de atuação do órgão e deve refletir a sua missão institucional, já a subfunção é relacionada à
área da despesa na qual a ação será executada.
A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, e é
composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos
gastos públicos por área de ação governamental nos três níveis de Governo.
Trata-sede uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e
obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que
permite a consolidação nacional dos gastos do setor público.
Despesa Orçamentária– qualitativa programática
O Plano Plurianual (PPA) em vigência, período de 2020-2023 apresenta 4 (quatro) pilares em
sua construção: simplificação metodológica; realismo fiscal; integração entre planejamento e
avaliação; e, visão estratégica e foco em resultados.
A metodologia do PPA 2020-2023 compreende 3 dimensões: a Dimensão Estratégica,
composta pelos eixos da Estratégia Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (Endes),
as diretrizes (finalidade de retratar as declarações de governo e indicam as preferências
políticas dos governantes eleitos) do PPA e os Temas (buscam refletir a estrutura institucional
adotada pela administração federal); a Dimensão Tática, composta pelos Programas
(categoria que articula um conjunto de ações (orçamentárias e não-orçamentárias) suficientes
para enfrentar um problema. Seu desempenho deve ser passível de aferição) e seus objetivos,
meta e indicador de resultado e a Dimensão Operacional, onde estão as ações orçamentárias
e não-orçamentárias.
Despesa Orçamentária– qualitativa programática
Assim sendo, a ótica de organização governamental integrando Planejamento e Orçamento está
consubstanciada na ligação das ações orçamentárias e não orçamentárias diretamente aos novos
programas.
Portanto, o produto de uma ação, como resultado, deve visar a concretização/realização dos
objetivos pretendidos nos programas. O conjunto dos produtos de determinadas ações viabilizará
a execução do objetivo e o cumprimento da meta geral estabelecida para um programa finalístico,
mensurada por um indicador de resultado.
Ao se resgatar o modelo lógico como organizador dos elementos constitutivos dos programas do
novo PPA, a metodologia visa contribuir para um adequado desenho dos programas, o que
posteriormente auxilia na avaliação das políticas públicas na medida em que identifica claramente
os objetivos e resultados esperados do programa, bem como os indicadores de resultado.
Despesa Orçamentária – ações orçamentárias
Operação da qual resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao objetivo de
um programa. Incluem-se também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a
outros entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios,
contribuições, entre outros, os financiamentos e as reservas de contingência.
As ações orçamentárias podem ser tipificadas como “projetos”, “atividades” ou “operações especiais”.
A tipologia visa assegurar a diferenciação das ações de acordo com as características de sua operação
e de sua produção, em cumprimento da Portaria nº 42/1999, cujos conceitos constam especificados
também no art. 5º da LDO-2022, e demais normativos afetos.
Importante mencionar que o art. 12 da LDO-2022 dispõe um rol de ações governamentais para as
quais exige que o PLOA, a LOA e seus créditos adicionais efetuem a discriminação em categorias de
programação específicas, ou seja, que exista ação orçamentária específica para cada dotação
destinada às operações listadas no referido artigo, por exemplo: inciso II - ações de alimentação
escolar
Despesa Orçamentária – classificação quantitativa
A programação despesa orçamentária quantitativa tem duas dimensões: a física e a financeira.
A dimensão física define a quantidade de bens e serviços a serem entregues.
A dimensão financeira estima o montante necessário para o desenvolvimento da ação orçamentária.
Despesa Orçamentária – dimensão financeira
Quanto à natureza da despesa, os arts. 12 e 13 da Lei nº 4.320, de 1964, tratam da
classificação da despesa por categoria econômica e elementos.
Quanto à categoria econômica da despesa, assim como a receita, é classificada em duas
categorias:
Despesas Correntes: as que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de
um bem de capital.
Despesas de Capital: as que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um
bem de capital.
Restos a pagar
Diz respeito a todas as saídas de recursos para fins de pagamentos de despesas empenhadas em
exercício anterior.
A legislação em seus artigos 35 e 36 aludem o seguinte:
Lei 4.320/64
Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:
I – as receitas nele arrecadadas.
II – as despesas nele legalmente empenhados.
Art. 36 – Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de
dezembro distinguindo-se as processadas das não processadas.
Parágrafo único. Os empenhos que sorvem a conta de créditos com vigência plurianual, que tenham
sido liquidados, só serão computados como Restos a Pagar no último ano de vigência do crédito.
Restos a pagar
Trata-se de uma despesa extraorçamentária, pois foi empenhado, mas terá que ser paga no próximo
ano.
Mas, o que são despesas empenhadas?
De acordo com art. 58, da Lei Federal 4.320, de 17 de março de 1964, é o primeiro estágio da despesa,
sendo definido como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição. Funciona como garantia ao credor do ente
público de que existe o crédito necessário para a liquidação de um compromisso assumido.
O empenho, também, é entendido como uma reserva orçamentária para determinado gasto. Cria,
nesse sentido, para o Estado uma obrigação de pagamento, mas não uma obrigação de natureza
contábil. Esa obrigação criada pelo empenho não é absoluta, eficaz, líquida e certa.
Adiantamento ou suprimentos de fundos
Em se tratando de despesas de caráter emergencial e que não possam aguardar os trâmites
normais da execução orçamentária, a Administração Pública pode fazer uso de sistemática
distinta para a realização de tais despesas. Os amparos legais estão na Lei 4.320/64 (art.. 68 e
69), que denominou esse processo de “regime de adiantamento e no Decreto- Lei 200/67 (art.
74, § 3º), que o denominou de “suprimentos de fundos”.”
Suprimento de Fundos trata-se da entrega de numerário a servidor, (que depois prestará
contas) sempre precedido de empenho prévio na dotação própria da despesa a realizar, e que, a
critério do ordenador de despesas e sob sua inteira responsabilidade, constitui gasto público
que não pode se subordinar ao processo normal de execução da despesa.
Adiantamento ou suprimentos de fundos
Então...!
O suprimento de fundos está previsto nos artigos 68 e 69 da Lei nº 4.320/1964 e deve ser usado para
as despesas que não possam aguardar o tempo necessário para o ciclo normal de um dispêndio
(licitação ou contratação direta), seja pelo seu caráter anormal ou pela pronta resposta a ser dada para
satisfazer uma necessidade pública.
Lei 4.320/64
Art. 68. O regime de adiantamento é aplicável aos casos de despesas expressamente definidos em lei e
consiste na entrega de numerário a servidor, sempre precedida de empenho na dotação própria para
o fim de realizar despesas, que não possam subordinar-se ao processo normal de aplicação.
Art. 69. Não se fará adiantamento a servidor em alcance nem a responsável por dois adiantamentos.
Adiantamento ou suprimentos de fundos
Porém, como se trata de gasto do recurso público, é imprescindível que os princípios orçamentários e
da administração pública norteadores sejam respeitados, como moralidade, eficiência, motivação,
vantajosidade, economicidade, impessoalidade, transparência, isonomia, dentre outros.
Essa despesa continua requerendo formalidades, mas de forma simplificada e mais flexível para
atender o caráter de urgência. O adiantamento recebido pelo agente público deverá ser usado e,
devidamente justificado pelo mesmo através de documentos fidedignos que demonstrem o uso
adequado e racional do dinheiro público. Ou seja, deve, após o seu uso, prestar contas ao órgão ou à
entidade.
Portanto, é necessário uma lei específica no âmbito de cada ente da Federaçãoque discipline os casos
em que seja possível a utilização de suprimento de fundos
A classificação orçamentária do suprimento de fundos, depende da destinação dos recursos, ou seja,
deve ser classificada no elemento pertinente.
Despesas de exercícios anteriores
As despesas de exercícios anteriores encontram seu amparo legal na Lei 4.320/64 (art. 37) e no
Decreto Federal nº 93.872/86.
Lei 4.320/64
Art. 37. As despesas de exercícios encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava
crédito próprio, com saldo suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época
própria, bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos
após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos à conta de dotação específica
consignada no orçamento, discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem
cronológica.
Despesas de exercícios anteriores
O Decreto Federal nº 93.872/86, que regulamenta a Lei nº 4.320/64 no âmbito Federal, desdobra as
despesas de exercícios anteriores nos seguintes tipos:
Despesas que não se tenham processado na época própria, aquelas cujo empenho tenha sido
considerado insubsistente e anulado no encerramento do exercício correspondente, mas que, dentro
do prazo estabelecido, o credor tenha cumprido sua obrigação.
Restos a pagar com prescrição interrompida, a despesa cuja inscrição como restos a pagar tenha sido
cancelada, mas ainda vigente o direito do credor.
Compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício, a obrigação de pagamento criada em
virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do reclamante após o encerramento do exercício
correspondente.