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Direito Administrativo - Organização da Administração Pública

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DIREITO ADMINISTRATIVO
VIDEOAULA
PROF. LUCAS MARTINS
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
www.acasadoconcurseiro.com.br
http://www.acasadoconcurseiro.com.br
DIREITO ADMINISTRATIVO
3
 
 
CASA DO CONCURSEIRO 
DIREITO ADMINISTRATIVO (MATRIZ) 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO 
(PARTE 1) 
 
PROFESSOR LUCAS MARTINS 
 
Advogado, consultor jurídico e autor de obras jurídicas. Graduado pela Universidade de 
Fortaleza – UNIFOR. Pós-graduado em Direito Processual Civil pela Universidade Cândido 
Mendes – UNICAM/RJ - em convênio com o Curso Ênfase. Pós-graduando em Direito 
Administrativo pela Estácio de Sá em convênio com o Complexo de Ensino Renato Saraiva – 
CERS. Professor de diversos cursos preparatórios para concursos públicos, Exame da Ordem e 
pós-graduação. 
 
CONTATO 
 
INSTAGRAM: proflucasmartins 
FACEBOOK: facebook.com/proflucasmartins 
YOUTUBE: youtube.com/proflucasmartins 
 
TEMA 
Organização administrativa da União; administração direta e indireta. 
 
ESQUEMATIZAÇÃO 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO 
 
1. Considerações Iniciais 
2. Órgãos Públicos 
3. Entes da Administração Indireta 
 
1. CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 
1.1. Organização Política X Organização Administrativa 
1.2. Princípio da Eficiência e Princípio da Especialidade 
1.3. Administração Direta X Administração Indireta 
1.4. Descentralização X Desconcentração 
1.5. Órgãos X Entes 
1.6. Hierarquia X Vinculação 
1.7. Personalidade Jurídica 
1.8. Criação dos Entes da Administração Indireta 
1.9. Espécies de Descentralização 
1.10. Administração no Sentido Subjetivo 
 
1.1. ORGANIZAÇÃO POLÍTICA X ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
 
O Estado surge com a finalidade de garantir o bem comum, isto é, o interesse público. Para isso, deve 
atuar em busca de concretizar os objetivos pré-fixados em sua Constituição. Ocorre que a Constituição 
Federal apenas determina “onde o Estado deve chegar”, isto é, apenas define as metas a serem 
alcançadas, sem, contudo, estipular “o que fazer” para alcança-las. Não determina qual a melhor política 
pública a ser executada para que o Estado alcance seus objetivos. Isso fica a cargo de cada Governo. Isto 
4
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
5
 
 
é, são os órgãos de cúpula, em cada gestão, que irão definir as diretrizes a serem seguidas para o alcance 
dos objetivos determinados constitucionalmente. Essa atuação estatal na elaboração das diretrizes, 
traçando, por exemplo, as políticas públicas a serem seguidas, caracteriza o exercício da função política. 
 
Quanto ao desempenho da função política, é possível que o Estado venha a exercê-la por um único ente 
(Estado unitário) ou por mais de um ente (Estado federativo). São as formas de Estado. No Estado unitário, 
a atividade política fica toda concentrada em um único ente. É esse único ente que irá elaborar as políticas 
públicas, as leis, cuidar da fiscalização e arrecadação dos tributos, etc. Já no Estado federativo, forma 
adotada no Brasil, a função política é distribuída entre vários entes: os denominados entes políticos (por 
desempenharem função política), ou, ainda, entes federativos (por integrarem uma Federação). No caso 
brasileiro, esses entes são: União; Estados-Membros; DF; Municípios. Todos possuem autonomia política 
e irão ter seus próprios governos, sua própria organização, suas próprias políticas públicas, suas próprias 
leis, seus próprios tributos, etc. 
 
O detalhe é o seguinte: quando o Estado se organiza para desempenhar sua função política, estamos 
diante da organização política do Estado, tema afeto ao direito constitucional. No caso do Estado 
brasileiro, tem-se um Estado que, para exercer sua função política, se organiza num Estado Federativo. 
Ocorre que, uma vez definidas as políticas públicas, o Estado deve executá-las, isto é, concretizá-las no 
dia-a-dia. Quando ele vem a fazê-lo, contudo, não está mais no exercício da sua função política (função 
de governo), mas sim de sua função administrativa (função executiva). Não está mais atuando como 
Governo, mas sim como Administração Pública. Entretanto, da mesma forma que ocorre quando exerce 
sua função política, o Estado também deve se organizar para exercer sua função administrativa. 
Compreender como o Estado se organiza para melhor desempenhar sua função administrativa é 
exatamente o objeto do presente tema, qual seja organização administrativa do Estado, matéria afeta 
ao direito administrativo. 
 
1.2. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE 
 
Vale ressaltar ainda que, a necessidade do Estado SE organizar, para melhor desempenhar sua função 
administrativa, decorre do princípio da eficiência, estampado no art. 37, caput, da Constituição Federal. 
A ideia é: para atuar com mais eficiência, o Estado precisa se organizar e essa organização ocorre a partir 
da criação de órgãos e/ou entes especializados em uma só atividade administrativa. Trata-se de 
decorrência de outro princípio que rege a Administração Pública: princípio da especialidade. Em linhas 
gerais, o princípio da especialidade visa garantir o princípio da eficiência. É dizer, busca-se a especialização 
como forma de alcançar eficiência. É a ideia de que a eficiência pressupõe especialização. 
 
1.3. ADMINISTRAÇÃO DIRETA X ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
A Constituição Federal elenca uma série de competências administrativas aos entes federativos. Esses 
entes, portanto, além de exercerem função política, exercem também função administrativa. Entretanto, 
quando exercem função política, atuam como Governo (União Federal elaborando a política pública do 
“Minha Casa, Minha Vida” – tem-se o Governo Federal). Quando exercem, por outro lado, suas atribuições 
administrativas, atuam como Administração Pública (União Federal, por exemplo, prestando serviço de 
saúde a alguém através do Sistema Único de Saúde – tem-se a Administração Púbica Federal). Quando a 
função administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, tem-se a chamada Administração 
Pública direta ou, ainda Administração Pública centralizada. Dessa forma, os entes da Administração 
Pública direta são os próprios entes federativos, políticos: 1) União Federal; 2) Estados-Membros; 3) 
Distrito-Federal; 4) Municípios. 
 
Ocorre que esses entes possuem uma grande quantidade de atribuições administrativas, o que, por vezes, 
os impossibilita de serem eficientes no exercício de cada uma dessas atividades. O que eles podem fazer 
para serem mais eficientes? Podem se especializar. Como? Pela criação de novos entes especializados, 
cada um, em uma única atividade administrativa. Esses novos entes que podem vir a ser criado por cada 
ente federativo são os chamados entes da Administração Pública indireta, ou, ainda, Administração 
Pública descentralizada, quais sejam: 1) Autarquias; 2) Fundações Públicas; 3) Empresas Públicas; 4) 
Sociedades de Economia Mista. Diferentemente dos entes da Administração direta, que podem exercer 
6
 
 
função administrativa e política, esses entes exercem tão somente função administrativa (não exercem 
função política). Por isso, enquanto os primeiros são chamados de entes políticos, estes são chamados de 
entes administrativos. Dessa forma, podemos resumir o seguinte: 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Administração Centralizada Administração Descentralizada 
Entes Políticos Entes Administrativos 
Exercem função administrativa e função política Exercem apenas função administrativa 
União Federal 
Estados-Membros 
Distrito Federal 
Municípios 
Autarquias 
Fundações Públicas 
Empresas Públicas 
Sociedades de Economia Mista 
 
1.4. DESCENTRALIZAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO 
 
Chama-se de descentralização administrativa o fenômeno através do qual os entes federativos transferem 
a execução de uma determinada atividade administrativa a outras pessoas, sejam (1) entes da indireta, 
sejam (2) particulares em colaboração (agentes delegatários). Trata-se a descentralização de 
especialização externa, já que o ente federado transfere a execução da atividadea outras pessoas. É dizer, 
através da descentralização, por exemplo, há a criação de entes novos (os entes da Administração 
Indireta). Lembre-se das letras “c” e “e” na palavra “descentralização”. “CE” é criação de entes (não de 
órgãos). A União Federal, por exemplo, buscando eficiência, criou várias universidades sobre a forma de 
autarquias (descentralização do serviço de educação), criou o INSS (descentralização do serviço de gestão 
dos benefícios previdenciários), criou o IBAMA (descentralização da polícia administrativa ligada à 
fiscalização da legislação ambiental), contratou empresas privadas de telefonia (TIM, Claro, Vivo), 
empresas privadas de aviação civil (LATAN, Azul, Gol), etc. 
 
Por outro lado, chama-se de desconcentração administrativa o fenômeno através do qual os entes 
federativos (ou, até mesmo, os entes da Administração indireta) distribuem a execução de uma 
determinada atividade administrativa internamente (e não a outras pessoas). Trata-se a 
desconcentração, portanto, de especialização interna, já que o ente não transfere a execução da atividade 
a outras pessoas, mas sim internamente, dentro de sua própria estrutura. É dizer, através da 
desconcentração há a criação de órgãos novos (dentro do próprio ente). Lembre-se das letras “c” e “o” 
na palavra “desconcentração”. “CO” é a criação de órgãos (não de entes). A desconcentração ocorre, por 
exemplo, quando ministérios especializados em cada área são criados (Ministério da Economia, Ministério 
da Educação, Ministério da Saúde, etc). Dessa forma, temos o seguinte: 
 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Criação de Entes Criação de Órgãos 
Especialização Externa Especialização Interna 
 
CENTRALIZAÇÃO E CONCENTRAÇÃO 
A centralização ocorre quando a atividade administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, 
isto é, pelos entes da Administração direta (ainda que o façam de forma desconcentrada, por órgãos 
cada vez mais especializados). Já a concentração ocorre quando atividades antes exercidas por órgãos 
distintos passam a ser exercidas por um mesmo órgão. É o que ocorre, por exemplo, quando um único 
órgão passa a exercer três atividades antes desconcentradas a três órgãos distintos. 
 
1.5. ÓRGÃO X ENTE 
 
Os órgãos são fruto da desconcentração administrativa e não possuem personalidade jurídica. É dizer, 
não possuem aptidão para titularizar direitos nem para contrair obrigações. São despersonalizados, 
portanto. Por outro lado, os entes (também denominados de entidades) são fruto da descentralização 
administrativa e, ao contrário dos órgãos, possuem personalidade jurídica. É dizer, possuem a aptidão 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
7
 
 
função administrativa e política, esses entes exercem tão somente função administrativa (não exercem 
função política). Por isso, enquanto os primeiros são chamados de entes políticos, estes são chamados de 
entes administrativos. Dessa forma, podemos resumir o seguinte: 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
Administração Centralizada Administração Descentralizada 
Entes Políticos Entes Administrativos 
Exercem função administrativa e função política Exercem apenas função administrativa 
União Federal 
Estados-Membros 
Distrito Federal 
Municípios 
Autarquias 
Fundações Públicas 
Empresas Públicas 
Sociedades de Economia Mista 
 
1.4. DESCENTRALIZAÇÃO X DESCONCENTRAÇÃO 
 
Chama-se de descentralização administrativa o fenômeno através do qual os entes federativos transferem 
a execução de uma determinada atividade administrativa a outras pessoas, sejam (1) entes da indireta, 
sejam (2) particulares em colaboração (agentes delegatários). Trata-se a descentralização de 
especialização externa, já que o ente federado transfere a execução da atividade a outras pessoas. É dizer, 
através da descentralização, por exemplo, há a criação de entes novos (os entes da Administração 
Indireta). Lembre-se das letras “c” e “e” na palavra “descentralização”. “CE” é criação de entes (não de 
órgãos). A União Federal, por exemplo, buscando eficiência, criou várias universidades sobre a forma de 
autarquias (descentralização do serviço de educação), criou o INSS (descentralização do serviço de gestão 
dos benefícios previdenciários), criou o IBAMA (descentralização da polícia administrativa ligada à 
fiscalização da legislação ambiental), contratou empresas privadas de telefonia (TIM, Claro, Vivo), 
empresas privadas de aviação civil (LATAN, Azul, Gol), etc. 
 
Por outro lado, chama-se de desconcentração administrativa o fenômeno através do qual os entes 
federativos (ou, até mesmo, os entes da Administração indireta) distribuem a execução de uma 
determinada atividade administrativa internamente (e não a outras pessoas). Trata-se a 
desconcentração, portanto, de especialização interna, já que o ente não transfere a execução da atividade 
a outras pessoas, mas sim internamente, dentro de sua própria estrutura. É dizer, através da 
desconcentração há a criação de órgãos novos (dentro do próprio ente). Lembre-se das letras “c” e “o” 
na palavra “desconcentração”. “CO” é a criação de órgãos (não de entes). A desconcentração ocorre, por 
exemplo, quando ministérios especializados em cada área são criados (Ministério da Economia, Ministério 
da Educação, Ministério da Saúde, etc). Dessa forma, temos o seguinte: 
 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
Criação de Entes Criação de Órgãos 
Especialização Externa Especialização Interna 
 
CENTRALIZAÇÃO E CONCENTRAÇÃO 
A centralização ocorre quando a atividade administrativa é exercida pelos próprios entes federativos, 
isto é, pelos entes da Administração direta (ainda que o façam de forma desconcentrada, por órgãos 
cada vez mais especializados). Já a concentração ocorre quando atividades antes exercidas por órgãos 
distintos passam a ser exercidas por um mesmo órgão. É o que ocorre, por exemplo, quando um único 
órgão passa a exercer três atividades antes desconcentradas a três órgãos distintos. 
 
1.5. ÓRGÃO X ENTE 
 
Os órgãos são fruto da desconcentração administrativa e não possuem personalidade jurídica. É dizer, 
não possuem aptidão para titularizar direitos nem para contrair obrigações. São despersonalizados, 
portanto. Por outro lado, os entes (também denominados de entidades) são fruto da descentralização 
administrativa e, ao contrário dos órgãos, possuem personalidade jurídica. É dizer, possuem a aptidão 
 
 
para titularizar direitos e para contrair obrigações. São personalizados, portanto. São pessoas jurídicas. 
Nesse sentido, veja o conceito de órgão e de entidade previsto no art. 1º, §2º da Lei 9.784/99, que 
regulamenta o processo administrativo federal: 
 
LEI 9.784/99 – ART. 1º, §2º 
ÓRGÃO ENTIDADE 
Para os fins desta lei, considera-se órgão a 
unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da 
Administração indireta. 
Para os fins desta lei, considera-se entidade a 
unidade de atuação dotada de personalidade 
jurídica. 
 
 
 PERSONALIDADE JURÍDICA X PERSONALIDADE JUDICIÁRIA 
Como já trabalhado, os órgãos não possuem personalidade jurídica, isto é, não possuem qualquer 
direito ou obrigação. Isso implica em dizer que a atuação do órgão será imputada ao ente ao qual 
pertence. Quando a Receita Federal do Brasil (órgão) atua, sua atuação é imputada à União Federal 
(ente). Quando a Polícia Civil do Estado X (órgão) atua, sua atuação é imputada ao Estado X (ente). 
Entretanto, apesar de não possuírem personalidade jurídica, alguns órgãos poderão, em caráter 
excepcional, possuir personalidade judiciária. Trata-se da legitimidade ativa para figurar em uma 
determinada relação processual, isto é, da possibilidade de figurar o órgão, em alguns casos, como 
autor de uma determinada ação judicia. Exatamente por isso, essa personalidade judiciária também é 
chamada de capacidade processual ativa. Dessa forma, os órgãos não possuem personalidade jurídica, 
mas, excepcionalmente, podem ter personalidade judiciária (capacidade processual ativa).Para alguns 
autores, isso pode ocorre quando o órgão for independente ou autônomo (como será visto adiante) e 
tiver lei a ele conferindo legitimidade ativa1. Entretanto, há uma segunda hipótese de personalidade 
judiciária conferida a órgãos que é mais cobrada em provas de concurso: quando o órgão ingressa com 
uma ação pra defender suas prerrogativas institucionais. Nesse sentido, veja a jurisprudência a seguir. 
 
JURISPRUDÊNCIA 
“A assembleia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no 
orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos 
subjetivos, o que lhe confere a chamada “personalidade judiciária”, que autoriza a defender os seus 
interesses em juízo. Tem, pois, capacidade processual” (TJ-BA, ApCív 24.417-7, 4ª Câmara Cível, j. 
03/09/1997) 
 
JURISPRUDÊNCIA 
Súmula 525-STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade 
judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais. STJ. 1ª 
Seção. Aprovada em 22/04/2015. 
 
1.6. HIERARQUIA X VINCULAÇÃO 
 
A hierarquia decorre do poder hierárquico (um dos poderes administrativos) que se manifesta apenas no 
plano interno, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Dessa forma, apenas haverá hierarquia 
 
1 É o que ocorre, por exemplo, com o Ministério Público. Trata-se de órgão público independente integrante da 
estrutura interna ou da União Federal ou de algum Estado-Membro. O MP/CE, por exemplo, é órgão que integra a 
pessoa jurídica do Estado do Ceará (ente da Administração direta), logo, por ser órgão, o MP/CE não possui 
personalidade jurídica. Por essa razão, você não ajuizaria, por exemplo, uma ação judicial em face do MP/CE, mas sim 
em face do próprio Estado do Ceará, que é quem possui personalidade jurídica (já que é ente). Ocorre que, a Lei 
7.347/85, que regulamenta a ação civil pública, confere ao Ministério Público (da União ou dos Estados) legitimidade 
ativa para propor ação civil pública no intuito de resguardar direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos da 
sociedade. Em outras palavras, a referida Lei confere a um órgão (Ministério Público), que não possui personalidade 
jurídica, personalidade judiciária, isto é, capacidade para ser autor em uma ação judicial (capacidade processual 
ativa). 
8
 
 
dentro de um mesmo ente, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Não haverá hierarquia entre 
entes diferentes, entre pessoas jurídicas diferentes, ou seja, entre um ente da Administração direta e 
outro da Administração direta. Portanto, quando a União Federal, por exemplo, institui uma autarquia, 
não haverá hierarquia entre esta e aquela, pois são duas pessoas jurídicas distintas, dois entes distintos 
(um pertencente à Administração direta e o outro pertencente à Administração indireta). O que há entre 
eles é a chamada vinculação. Por essa razão, a referida autarquia não estará subordinada à União, pois a 
subordinação pressupõe hierarquia e entre eles não haverá qualquer hierarquia. Estará apenas vinculada 
à União. A hierarquia é sempre interna, nunca externa. Dessa forma, muito para não confundir. 
 
HIERARQUIA VINCULAÇÃO 
Sempre dentro de um mesmo ente. Entre os 
órgãos que pertencem a um mesmo ente. É 
interna. 
Entre entes diferentes. Entre um ente da 
Administração indireta e o ente da Administração 
direta que veio a instituí-lo. É externa. 
 
CONTROLE HIERÁRQUICO X CONTROLE FINALÍSTICO 
Quando o Estado exerce sua função administrativa, tem-se a Administração Pública. A Administração 
Pública está subordinada à lei (princípio da legalidade) e, por essa razão, deve ter sua atuação 
controlada não apenas quanto à conformidade com a lei (controle de legalidade), mas também quando 
à análise de conveniência e oportunidade (controle de mérito administrativo). Tem-se, portanto, a ideia 
de controle da Administração. Esse controle pode ser classificado de diversas formas diferentes. Uma 
das várias classificações para o controle da Administração diz respeito à sua abrangência. O controle 
hierárquico é aquele que ocorre dentre de um mesmo ente. Também chamado de controle por 
subordinação. Entre entes diferentes, não há hierarquia e, por conseguinte, não haverá entre eles 
subordinação. Por isso que se diz que o controle que os entes da Administração direta realizam sobre 
os entes da Administração indireta não pode ser denominado de controle hierárquico. Tem-se aqui, 
quanto à abrangência, outro controle: controle finalístico. Não é controle por subordinação, mas sim 
controle por vinculação. Por fim, este controle é chamado ainda de tutela administrativa ou de 
supervisão (se no âmbito federal, chamado de supervisão ministerial, pois realizado pelas ministérios). 
 
Resumindo o que fora trabalho até então, podemos definir o seguinte: 
 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Especialização Interna Especialização Externo 
Criação de Órgãos Criação de Entes 
Hierarquia Vinculação 
Subordinação Supervisão 
Controle Hierárquico Controle Finalístico 
 
RECURSO HIERÁRQUICO PRÓPRIO E IMPRÓPRIO 
Assim como ocorre com as decisões judiciais, as decisões administrativas também são passíveis de 
recurso em virtude do princípio da ampla defesa sobre o aspecto do direito ao duplo grau. Trata-se do 
recurso administrativo, também chamado de recurso hierárquico, posto que, através dele, a matéria 
recorrida é reexaminada por autoridade hierarquicamente superior àquela que proferiu a decisão 
inicial. Alguns desses recursos, de fato, são endereçados a autoridades que estão no mesmo ente que 
proferiu a decisão inicial, havendo, com isso, uma verdadeira hierarquia entre eles. Outros desses 
recursos, contudo, são encaminhados a autoridades que estão em órgãos pertencentes a ente distinto 
daquele que proferiu a decisão inicial, não havendo, neste caso, qualquer hierarquia entre quem 
proferiu a decisão inicial e quem vai reexaminar a questão. Apesar disso, a legislação costuma chamar 
ambos os recursos de “recurso hierárquico”. Como no primeiro caso (recurso endereçado a órgão 
pertencente ao mesmo ente), de fato, há hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico 
próprio. Como no segundo caso (recurso endereçado para órgão pertencente a outro ente) não há 
qualquer hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico impróprio. Dessa forma, o recurso 
hierárquico próprio é aquele encaminhado a autoridade pertencente ao mesmo ente da que proferiu 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
9
 
 
dentro de um mesmo ente, isto é, dentro de uma mesma pessoa jurídica. Não haverá hierarquia entre 
entes diferentes, entre pessoas jurídicas diferentes, ou seja, entre um ente da Administração direta e 
outro da Administração direta. Portanto, quando a União Federal, por exemplo, institui uma autarquia, 
não haverá hierarquia entre esta e aquela, pois são duas pessoas jurídicas distintas, dois entes distintos 
(um pertencente à Administração direta e o outro pertencente à Administração indireta). O que há entre 
eles é a chamada vinculação. Por essa razão, a referida autarquia não estará subordinada à União, pois a 
subordinação pressupõe hierarquia e entre eles não haverá qualquer hierarquia. Estará apenas vinculada 
à União. A hierarquia é sempre interna, nunca externa. Dessa forma, muito para não confundir. 
 
HIERARQUIA VINCULAÇÃO 
Sempre dentro de um mesmo ente. Entre os 
órgãos que pertencem a um mesmo ente. É 
interna. 
Entre entes diferentes. Entre um ente da 
Administração indireta e o ente da Administração 
direta que veio a instituí-lo. É externa. 
 
CONTROLE HIERÁRQUICO X CONTROLE FINALÍSTICO 
Quando o Estado exerce sua função administrativa, tem-se a Administração Pública. A Administração 
Pública está subordinada à lei (princípio da legalidade) e, por essa razão, deve ter sua atuação 
controlada não apenas quanto à conformidade com a lei (controle de legalidade), mas também quando 
à análise de conveniência e oportunidade (controlede mérito administrativo). Tem-se, portanto, a ideia 
de controle da Administração. Esse controle pode ser classificado de diversas formas diferentes. Uma 
das várias classificações para o controle da Administração diz respeito à sua abrangência. O controle 
hierárquico é aquele que ocorre dentre de um mesmo ente. Também chamado de controle por 
subordinação. Entre entes diferentes, não há hierarquia e, por conseguinte, não haverá entre eles 
subordinação. Por isso que se diz que o controle que os entes da Administração direta realizam sobre 
os entes da Administração indireta não pode ser denominado de controle hierárquico. Tem-se aqui, 
quanto à abrangência, outro controle: controle finalístico. Não é controle por subordinação, mas sim 
controle por vinculação. Por fim, este controle é chamado ainda de tutela administrativa ou de 
supervisão (se no âmbito federal, chamado de supervisão ministerial, pois realizado pelas ministérios). 
 
Resumindo o que fora trabalho até então, podemos definir o seguinte: 
 
DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO 
Especialização Interna Especialização Externo 
Criação de Órgãos Criação de Entes 
Hierarquia Vinculação 
Subordinação Supervisão 
Controle Hierárquico Controle Finalístico 
 
RECURSO HIERÁRQUICO PRÓPRIO E IMPRÓPRIO 
Assim como ocorre com as decisões judiciais, as decisões administrativas também são passíveis de 
recurso em virtude do princípio da ampla defesa sobre o aspecto do direito ao duplo grau. Trata-se do 
recurso administrativo, também chamado de recurso hierárquico, posto que, através dele, a matéria 
recorrida é reexaminada por autoridade hierarquicamente superior àquela que proferiu a decisão 
inicial. Alguns desses recursos, de fato, são endereçados a autoridades que estão no mesmo ente que 
proferiu a decisão inicial, havendo, com isso, uma verdadeira hierarquia entre eles. Outros desses 
recursos, contudo, são encaminhados a autoridades que estão em órgãos pertencentes a ente distinto 
daquele que proferiu a decisão inicial, não havendo, neste caso, qualquer hierarquia entre quem 
proferiu a decisão inicial e quem vai reexaminar a questão. Apesar disso, a legislação costuma chamar 
ambos os recursos de “recurso hierárquico”. Como no primeiro caso (recurso endereçado a órgão 
pertencente ao mesmo ente), de fato, há hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico 
próprio. Como no segundo caso (recurso endereçado para órgão pertencente a outro ente) não há 
qualquer hierarquia, tem-se o denominado recurso hierárquico impróprio. Dessa forma, o recurso 
hierárquico próprio é aquele encaminhado a autoridade pertencente ao mesmo ente da que proferiu 
 
 
a decisão inicial (de fato, há hierarquia entre eles) e o recurso hierárquico impróprio é aquele 
encaminhado a autoridade pertencente a ente diferente daquela que proferiu a decisão a decisão 
inicial (na verdade, não há hierarquia entre eles, mas sim vinculação). 
 
1.7. PERSONALIDADE JURÍDICA 
 
Todos os entes da Administração Pública direta (entes políticos) são dotados de personalidade jurídica de 
direito público. Por outro lado, não se pode dizer o mesmo de todos os entes da Administração Pública 
indireta (entes administrativos). As autarquias sempre serão pessoas jurídicas de direito público. Por 
outro lado, as empresas públicas e as sociedades de economia mista (empresas estatais) sempre serão 
pessoas jurídicas de direito privado. As Fundações Públicas, por sua vez, poderão ser instituídas tanto com 
personalidade jurídica de direito público como com personalidade jurídica de direito privado. Dessa 
forma, muita atenção à tabela abaixo: 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
União 
Todos são dotados de 
personalidade jurídica 
de direito público 
Autarquias Direito público 
Estados-Membros Fundações Públicas Direito público ou direito privado 
Distrito Federal Empresas Públicas Direito Privado 
Municípios Sociedades de E.M. Direito Privado 
 
1.8. CRIAÇÃO DOS ENTES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
A instituição de todo e qualquer ente da Administração Pública indireta deverá ser precedida de lei 
específica nesse sentido. É o que determina o art. 37, XIX, da Constituição Federal. Veja: 
 
Art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste 
último caso, definir as áreas de sua atuação; 
 
Dessa forma, a instituição de entes da Administração indireta é matéria de reserva legal. Por essa razão, 
será inconstitucional qualquer ato infralegal (decreto, resolução, instrução normativa, etc) que busque 
instituir entes da Administração indireta. Deve-se notar, contudo, que a Constituição não exige lei 
complementar, bastando, portanto, a edição de lei ordinária para tal. Por fim, por se tratar de lei 
“específica”, não se admite que a lei disponha de qualquer outra temática que não a instituição do ente 
administrativo. Ainda por se exigir lei “específica”, não é possível a criação de mais de um ente por meio 
de uma única lei. É dizer, para cada ente, uma lei diferente. 
 
LEI CRIADORA X LEI AUTORIZATIVA 
A Constituição define que somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição das demais entidades administrativas (empresa pública, sociedade de economia mista e de 
fundação). No primeiro caso, basta que a lei entre em vigor para que a autarquia já esteja criada. Não 
se exige qualquer outra providência, como o registro da autarquia, para que ela esteja instituída. A lei, 
por si só, já é suficiente para isso. Daí se falar que, quanto às autarquias, tem-se uma lei criadora. Aqui 
a lei não autoriza a criação da autarquia. A lei cria a autarquia. Nos demais casos, contudo, não basta 
que a lei entre em vigor para que os outros entes já estejam criados. Além da promulgação da lei, é 
necessário, ainda, que o ato constitutivo do ente (contrato social, estatuto, etc) seja registrado no 
órgão competente (a princípio, o registro é feito na junta comercial). Nesses casos, a lei, por si só, não 
é suficiente para a criação desses entes. Daí se falar que, quanto aos demais entes da Administração 
indireta, a lei meramente autorizativa. Aqui a lei não cria, mas apenas autoriza a criação dos demais 
entes, que apenas estarão criados quando seus respectivos atos constitutivos forem devidamente 
10
 
 
registrados no órgão competente. Deve-se ter atenção, contudo, quanto à fundação pública. Se 
instituída com personalidade jurídica de direito privado (fundação governamental), teremos lei 
autorizativa e a criação da fundação apenas ocorrerá quando ela vir a ser registrada no cartório (aqui 
o registro não é na junta comercial, já que a fundação não tem fins lucrativos). Por outro lado, se 
instituídas com personalidade jurídica de direito público (fundação autárquica), teremos lei criadora e 
a criação da fundação não dependerá de qualquer registro. Dessa forma, tem-se a seguinte regra: a) 
caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito público (autarquia ou fundação autárquica), a lei 
será criadora; b) caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito privado (fundação 
governamental, empresa pública ou sociedade de economia mista), a lei será meramente autorizativa 
e o ente deverá ser registrado ou na junta comercial (empresas estatais) ou no cartório (fundação 
governamental). 
 
LEI COMPLEMENTAR: ÁREAS DE ATUAÇÃO DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
A Constituição Federal, na segunda parte do art. 37, XIX, exige que haja lei complementar definindo as 
áreas de atuação das fundações públicas2. Essa lei complementar, não se confunde com a lei 
instituidora (que é mera lei ordinária, com visto). Essa lei complementar é exigida apenas para delimitar 
as áreas para as quais cada ente, um dia, poderá instituir suas fundações públicas. Quando o ente 
quiser instituir a fundação, apenas poderá instituir para uma das áreas previstas na referida lei 
complementar,mas, para instituí-la, não precisará editar nova lei complementar, mas sim mera lei 
ordinária. Apesar disso, a referida lei, na prática, não foi instituída e os entes federativos vêm 
instituindo suas fundações com base naquilo que a própria Constituição Federal define como atividade 
social3. 
 
1.9. OUTORGA X DELEGAÇÃO 
 
Outorga e delegação são espécies de descentralização, isto é, de especialização externa. Quando os entes 
federativos descentralizam suas atividades, o fazem a partir da (1) outorga ou da (2) delegação. Para parte 
da doutrina, ocorre a (1) outorga quando a atividade é descentralizada a pessoas jurídicas de direito 
público (autarquias e fundações públicas de direito público). Já a delegação ocorre quando a atividade é 
descentralizada a pessoas jurídicas de direito privado: a) quando para entes da Administração indireta 
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas ou sociedades de economia), seria caso de 
delegação legal (mediante lei autorizativa); quando para particulares, seria caso de delegação contratual 
(mediante contrato de concessão ou de permissão4). 
 
DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇO X 
DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO 
O entendimento anterior não é o que mais vem sendo adotado nas provas. As últimas provas realizadas 
pela FGV e pela FCC, por exemplo, tem adotado um segundo entendimento quando à matéria. 
Ocorrendo a descentralização para qualquer ente da Administração indireta (pessoa jurídica de direito 
público ou de direito privado), ocorreria mediante outorga. Ocorrendo para particulares (e apenas 
neste caso), ocorreria mediante delegação. Dessa forma, de acordo com esta segunda corrente, tem-
se o seguinte: a) descentralização para quaisquer entes da indireta mediante outorga; b) 
descentralização para particulares mediante delegação. Além disso, esta corrente chama a outorga de 
(1) descentralização por serviço (ou, ainda, descentralização funcional ou descentralização técnica) e 
delegação de (2) descentralização por colaboração. Por fim, vale destacar que na descentralização por 
serviço (quando pra entes da indireta, é transferida não apenas a execução, mas a própria titularidade 
 
2 Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, 
de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
3 A CF/88, no Título VIII (iniciado no art. 193), define as atividades ligadas à denominada “ordem social”. Atualmente, 
são criadas fundações públicas voltadas para essas áreas, já que a lei complementar exigida pelo art. 37, XIX, ainda 
não foi editada. 
4 Contratos regidos pela Lei 8.987/95. 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
11
 
 
registrados no órgão competente. Deve-se ter atenção, contudo, quanto à fundação pública. Se 
instituída com personalidade jurídica de direito privado (fundação governamental), teremos lei 
autorizativa e a criação da fundação apenas ocorrerá quando ela vir a ser registrada no cartório (aqui 
o registro não é na junta comercial, já que a fundação não tem fins lucrativos). Por outro lado, se 
instituídas com personalidade jurídica de direito público (fundação autárquica), teremos lei criadora e 
a criação da fundação não dependerá de qualquer registro. Dessa forma, tem-se a seguinte regra: a) 
caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito público (autarquia ou fundação autárquica), a lei 
será criadora; b) caso o ente da indireta seja pessoa jurídica de direito privado (fundação 
governamental, empresa pública ou sociedade de economia mista), a lei será meramente autorizativa 
e o ente deverá ser registrado ou na junta comercial (empresas estatais) ou no cartório (fundação 
governamental). 
 
LEI COMPLEMENTAR: ÁREAS DE ATUAÇÃO DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS 
A Constituição Federal, na segunda parte do art. 37, XIX, exige que haja lei complementar definindo as 
áreas de atuação das fundações públicas2. Essa lei complementar, não se confunde com a lei 
instituidora (que é mera lei ordinária, com visto). Essa lei complementar é exigida apenas para delimitar 
as áreas para as quais cada ente, um dia, poderá instituir suas fundações públicas. Quando o ente 
quiser instituir a fundação, apenas poderá instituir para uma das áreas previstas na referida lei 
complementar, mas, para instituí-la, não precisará editar nova lei complementar, mas sim mera lei 
ordinária. Apesar disso, a referida lei, na prática, não foi instituída e os entes federativos vêm 
instituindo suas fundações com base naquilo que a própria Constituição Federal define como atividade 
social3. 
 
1.9. OUTORGA X DELEGAÇÃO 
 
Outorga e delegação são espécies de descentralização, isto é, de especialização externa. Quando os entes 
federativos descentralizam suas atividades, o fazem a partir da (1) outorga ou da (2) delegação. Para parte 
da doutrina, ocorre a (1) outorga quando a atividade é descentralizada a pessoas jurídicas de direito 
público (autarquias e fundações públicas de direito público). Já a delegação ocorre quando a atividade é 
descentralizada a pessoas jurídicas de direito privado: a) quando para entes da Administração indireta 
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas ou sociedades de economia), seria caso de 
delegação legal (mediante lei autorizativa); quando para particulares, seria caso de delegação contratual 
(mediante contrato de concessão ou de permissão4). 
 
DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇO X 
DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO 
O entendimento anterior não é o que mais vem sendo adotado nas provas. As últimas provas realizadas 
pela FGV e pela FCC, por exemplo, tem adotado um segundo entendimento quando à matéria. 
Ocorrendo a descentralização para qualquer ente da Administração indireta (pessoa jurídica de direito 
público ou de direito privado), ocorreria mediante outorga. Ocorrendo para particulares (e apenas 
neste caso), ocorreria mediante delegação. Dessa forma, de acordo com esta segunda corrente, tem-
se o seguinte: a) descentralização para quaisquer entes da indireta mediante outorga; b) 
descentralização para particulares mediante delegação. Além disso, esta corrente chama a outorga de 
(1) descentralização por serviço (ou, ainda, descentralização funcional ou descentralização técnica) e 
delegação de (2) descentralização por colaboração. Por fim, vale destacar que na descentralização por 
serviço (quando pra entes da indireta, é transferida não apenas a execução, mas a própria titularidade 
 
2 Art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, 
de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de 
sua atuação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
3 A CF/88, no Título VIII (iniciado no art. 193), define as atividades ligadas à denominada “ordem social”. Atualmente, 
são criadas fundações públicas voltadas para essas áreas, já que a lei complementar exigida pelo art. 37, XIX, ainda 
não foi editada. 
4 Contratos regidos pela Lei 8.987/95. 
 
 
da atividade). Já na descentralização por colaboração, é transferida apenas a execução da atividade, 
mas não sua titularidade. 
 
ESPÉCIES DE DESCENTRALIZAÇÃO 
OUTORGA DELEGAÇÃO 
Descentralização por serviço, funcional ou 
técnica 
Descentralização por colaboração 
Transfere a execução e a titularidade Transfere apenas 
a execução 
Criação de Entes da Indireta 
 
Delegação a Particulares 
 
Os destinatários são as autarquias, as fundações 
públicas, as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista. 
Os destinatários são as concessionárias, as 
permissionárias e as autorizatárias de serviço 
público. 
Realizada mediante 
Lei 
Realizada mediante contrato (concessão ou 
permissão), ato administrativo (autorização) ou 
norma jurídica (notários e registradores)DESCENTRALIZAÇÃO TERRITORIAL 
Ocorre em países que adotam forma de Estado unitária, onde há um único ente com autonomia 
política. Apesar disso, há a criação de províncias, regiões ou ainda departamentos. Essa criação ocorre 
mediante descentralização territorial (também chamada de geográfica). No Brasil, pode ocorrer pela 
criação dos denominados territórios. 
 
1.10. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO 
 
Estudar organização administrativa do Estado é estudar como o Estado se estrutura se aparelha para 
exercer sua função administrativa. É estudar o conjunto de órgãos e entes. Dessa forma, estuda-se a 
Administração sobre seu aspecto subjetivo, orgânico e formal. 
 
QUESTÕES 
 
01. Ano: 2016 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2016 - INSS - Analista do 
Seguro Social - Serviço Social 
Conforme o Decreto n.º 7.556/2011, o INSS é uma autarquia federal vinculada ao MPS e tem 
por finalidade promover o reconhecimento de direito ao recebimento de benefícios 
administrados pela previdência social, assegurando agilidade e comodidade aos seus usuários e 
ampliação do controle social. Considerando essa informação, julgue o item seguinte, acerca da 
administração direta e indireta. O INSS integra a administração direta do governo federal, uma 
vez que esse instituto é uma autarquia federal vinculada ao MPS. 
 
02. Ano: 2016 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2016 - INSS - Analista do 
Seguro Social - Serviço Social 
Os institutos da desconcentração e da descentralização, essenciais à organização e repartição 
de competências da administração pública, podem ser exemplificados, respectivamente, pela 
relação entre o MPS e a União e pela vinculação entre o INSS e o MPS. 
 
03. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2010 - INSS - Perito Médico 
Previdenciário 
O INSS está inserido na administração direta do Estado. 
 
12
 
 
04. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro 
Elétrico 
A respeito da organização administrativa da União, julgue os itens seguintes: A autarquia age 
por delegação. 
 
05. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Provas: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro 
Civil 
A administração pública direta é composta dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos ministérios, enquanto a indireta é constituída por autarquias, 
fundações públicas e privadas, empresas públicas e sociedades de economia mista, vinculadas 
a um ministério, com gestão administrativa e financeira autônomas. 
 
06. Ano: 2008 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2008 - INSS - Analista do 
Seguro Social - Direito 
Os órgãos administrativos, ao contrário das entidades, têm personalidade jurídica própria e 
podem postular em juízo. 
 
07. (CESPE/PGE-PE/Assistente de Procuradoria/2019) A administração pública direta reflete 
uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração 
descentralizada. 
 
08. (CESPE/PGE-PE/Conhecimentos Básicos/2019) Embora dotados de personalidade jurídica, 
os órgãos públicos não possuem capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e 
competências institucionais. 
 
09. (CESPE/TJ-PR/Juiz Substituto/2019/Adaptada) As pessoas jurídicas de direito privado que 
compõem a administração pública são passíveis de integrar tanto a administração pública direta 
quanto a indireta. 
 
10. (CESPE/TCE-RO/Nível Superior/2019/Adaptada) Um ente, ao ter sido descentralizado, 
passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente 
que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou 
por uma descentralização por serviços. 
 
11. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: TJ-RJ Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - TJ-RJ - 
Técnico Judiciário - ADAPTADA 
Na administração pública federal, a administração direta compreende os serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República, dos ministérios, das autarquias, das 
fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 
 
12. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: SERIS - AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - 
SERIS - AL - Agente Penitenciário 
O controle hierárquico da administração direta sobre as autarquias é conhecido como controle 
finalístico. 
 
13. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL 
- Agente de Polícia - Prova Anulada 
A vedação de constituição de empresa pública com finalidade genérica está em consonância 
com o princípio da especialidade. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
13
 
 
04. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro 
Elétrico 
A respeito da organização administrativa da União, julgue os itens seguintes: A autarquia age 
por delegação. 
 
05. Ano: 2010 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Provas: CESPE - 2010 - INSS - Engenheiro 
Civil 
A administração pública direta é composta dos serviços integrados na estrutura administrativa 
da Presidência da República e dos ministérios, enquanto a indireta é constituída por autarquias, 
fundações públicas e privadas, empresas públicas e sociedades de economia mista, vinculadas 
a um ministério, com gestão administrativa e financeira autônomas. 
 
06. Ano: 2008 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: INSS Prova: CESPE - 2008 - INSS - Analista do 
Seguro Social - Direito 
Os órgãos administrativos, ao contrário das entidades, têm personalidade jurídica própria e 
podem postular em juízo. 
 
07. (CESPE/PGE-PE/Assistente de Procuradoria/2019) A administração pública direta reflete 
uma administração centralizada, enquanto a administração indireta reflete uma administração 
descentralizada. 
 
08. (CESPE/PGE-PE/Conhecimentos Básicos/2019) Embora dotados de personalidade jurídica, 
os órgãos públicos não possuem capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e 
competências institucionais. 
 
09. (CESPE/TJ-PR/Juiz Substituto/2019/Adaptada) As pessoas jurídicas de direito privado que 
compõem a administração pública são passíveis de integrar tanto a administração pública direta 
quanto a indireta. 
 
10. (CESPE/TCE-RO/Nível Superior/2019/Adaptada) Um ente, ao ter sido descentralizado, 
passou a deter a titularidade de uma atividade e a executá-la de forma independente do ente 
que lhe deu origem, podendo até se opor a interferências indevidas. Nesse caso, o ente passou 
por uma descentralização por serviços. 
 
11. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: TJ-RJ Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - TJ-RJ - 
Técnico Judiciário - ADAPTADA 
Na administração pública federal, a administração direta compreende os serviços integrados na 
estrutura administrativa da Presidência da República, dos ministérios, das autarquias, das 
fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista. 
 
12. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: SERIS - AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - 
SERIS - AL - Agente Penitenciário 
O controle hierárquico da administração direta sobre as autarquias é conhecido como controle 
finalístico. 
 
13. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL 
- Agente de Polícia - Prova Anulada 
A vedação de constituição de empresa pública com finalidade genérica está em consonância 
com o princípio da especialidade. 
 
 
 
14. Ano: 2021 Banca: CESPE / CEBRASPE Órgão: PC-AL Prova: CESPE / CEBRASPE - 2021 - PC-AL 
- Agente de Polícia - Prova Anulada 
A desconcentração administrativa caracteriza-se pela divisão de competências entre órgãos de 
uma mesma pessoa jurídica de direito público. 
 
GABARITO 
 
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 
E C E E E E C E E C 
11 12 13 14 
E E C C 
 
2. ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
2.1. Conceito 
2.2. Características 
2.3. Criação e Extinção 
2.4. Classificações 
2.5. Teorias Explicativas 
 
2.1. CONCEITO 
 
Hely Lopes Meirelles Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
Celso AntônioBandeira 
de Mello 
São centros de competência 
instituídos para o 
desempenho de funções 
estatais, através de seus 
agentes, cuja atuação é 
imputada à pessoa jurídica a 
que pertencem. 
É uma unidade integrada que 
congrega atribuições 
exercidas pelos agentes 
públicos que o integram com 
o objetivo de expressar a 
vontade do Estado. 
São unidades abstratas que 
sintetizam os vários círculos 
de atribuições do Estado; são 
simples repartições de 
atribuições. 
 
LEI 9.784/99 –ART. 1º, §2º, I 
Para os fins desta Lei, considera-se órgão a unidade de atuação integrante da estrutura da 
Administração direta e da estrutura da Administração indireta. 
 
2.2. CARACTERÍSTICAS 
 
• Os órgãos públicos decorrem do fenômeno da desconcentração administrativa. 
• Os órgãos públicos integram a estrutura de uma entidade, que pode ser tanto 
pertencente à Administração Direta como à Administração Indireta. 
• Os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica e por essa razão não titularizam 
direitos nem contraem obrigações 
• Já que não possuem personalidade jurídica, os órgãos públicos não possuem 
patrimônio próprio. 
• Em princípio, os órgãos públicos não possuem personalidade judiciária (capacidade 
processual), salvo quando se tratar de órgão independente ou autônomo e a lei lhe 
conferir essa capacidade (Ministério Público, por exemplo) ou quando para defender 
em juízo suas prerrogativas institucionais (Câmara Municipal, por exemplo). 
14
 
 
• Os órgãos públicos expressam a vontade da entidade que integram e por essa razão é a 
entidade quem responde pelos atos dos agentes que atuam no referido órgão. 
• Os órgãos públicos podem firmar contrato que venha a ampliar sua autonomia 
gerencial, orçamentária e financeira nos termos do art. 37, §8º da Constituição Federal. 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
Art. 37, §8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre 
seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
I - o prazo de duração do contrato; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
III - a remuneração do pessoal. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
CONTRATO DE DESEMPENHO 
ATENÇÃO! Tradicionalmente, o referido contrato era denominado contrato de gestão. Alguns 
doutrinadores vinham a defini-lo como contrato de gestão endógeno, já que celebrado com 
órgãos da própria Administração, para diferenciá-lo do contrato de gestão exógeno, 
celebrado com entidades da sociedade civil como instrumento hábil a torna-las entidades 
paraestatais da espécie organização social. Atualmente, contudo, não há mais porque 
diferenciá-los, pois, com base na Lei 13.934/19, o contrato do art. 37, §8º, CF passou a ser 
denominado contrato de desempenho5. 
2.3. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DOS ÓRGÃOS 
 
A criação e extinção de órgãos públicos é matéria de reserva legal. Nesse sentido, somente 
mediante lei é possível a criação de órgãos públicos e, por conseguinte, a extinção de órgãos 
preexistentes6. Em sentido contrário, a organização e o funcionamento dos órgãos é matéria 
que pode ser disciplinada mediante decreto, desde que não implique em aumento de despesas 
nem na criação ou extinção de órgãos7. Dessa forma, temos o seguinte: a) criação e extinção de 
órgãos apenas mediante lei; b) organização e funcionamento dos órgãos mediante decreto. 
 
5 Art. 1º - Esta Lei regulamenta o contrato referido no §8º do art. 37 da Constituição Federal, denominado 
“contrato de desempenho”, no âmbito da administração pública federal direta de qualquer dos Poderes 
da União e das autarquias e fundações públicas federais. Art. 2º - Contrato de desempenho é o acordo 
celebrado entre o órgão ou entidade supervisora e o órgão ou entidade supervisionada, por meio de seus 
administradores, para o estabelecimento de metas de desempenho do supervisionado, com os 
respectivos prazos de execução e indicadores de qualidade, tendo como contrapartida a concessão de 
flexibilidades ou autonomias especiais. 
6 Art. 61, §1º, CF - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham 
sobre: (...) e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
7 Art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da República: (...) VI – dispor, mediante decreto, 
sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
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• Os órgãos públicos expressam a vontade da entidade que integram e por essa razão é a 
entidade quem responde pelos atos dos agentes que atuam no referido órgão. 
• Os órgãos públicos podem firmar contrato que venha a ampliar sua autonomia 
gerencial, orçamentária e financeira nos termos do art. 37, §8º da Constituição Federal. 
 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL 
Art. 37, §8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre 
seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
I - o prazo de duração do contrato; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade dos dirigentes; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
III - a remuneração do pessoal. 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
CONTRATO DE DESEMPENHO 
ATENÇÃO! Tradicionalmente, o referido contrato era denominado contrato de gestão. Alguns 
doutrinadores vinham a defini-lo como contrato de gestão endógeno, já que celebrado com 
órgãos da própria Administração, para diferenciá-lo do contrato de gestão exógeno, 
celebrado com entidades da sociedade civil como instrumento hábil a torna-las entidades 
paraestatais da espécie organização social. Atualmente, contudo, não há mais porque 
diferenciá-los, pois, com base na Lei 13.934/19, o contrato do art. 37, §8º, CF passou a ser 
denominado contrato de desempenho5. 
2.3. CRIAÇÃO E EXTINÇÃO DOS ÓRGÃOS 
 
A criação e extinção de órgãos públicos é matéria de reserva legal. Nesse sentido, somente 
mediante lei é possível a criação de órgãos públicos e, por conseguinte, a extinção de órgãos 
preexistentes6. Em sentido contrário, a organização e o funcionamento dos órgãos é matéria 
que pode ser disciplinada mediante decreto, desde que não implique em aumento de despesas 
nem na criação ou extinção de órgãos7. Dessa forma, temos o seguinte: a) criação e extinção de 
órgãos apenas mediante lei; b) organização e funcionamento dos órgãos mediante decreto. 
 
5 Art. 1º - Esta Lei regulamenta o contrato referido no §8º do art. 37 da Constituição Federal, denominado 
“contrato de desempenho”, no âmbito da administração pública federal direta de qualquer dos Poderes 
da União e das autarquias e fundações públicas federais. Art. 2º - Contrato de desempenho é o acordo 
celebrado entre o órgão ou entidade supervisora e o órgão ou entidade supervisionada, por meio de seus 
administradores, para o estabelecimento de metas de desempenho do supervisionado, com os 
respectivos prazos de execução e indicadores de qualidade, tendo como contrapartida a concessão de 
flexibilidades ou autonomiasespeciais. 
6 Art. 61, §1º, CF - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...) II - disponham 
sobre: (...) e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto 
no art. 84, VI; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
7 Art. 84, CF - Compete privativamente ao Presidente da República: (...) VI – dispor, mediante decreto, 
sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de 
despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; 
 
 
 
2.4. CLASSIFICAÇÕES DOS ÓRGÃOS 
 
 a) Quanto à Hierarquia 
 b) Quanto à Estrutura 
 c) Quanto à Atuação Funcional 
 d) Quanto à Esfera de Atuação 
 e) Quanto às Funções 
 
A) QUANTO À HIERARQUIA 
 
 Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro que 
leva em consideração a posição na qual o órgão se encontra na estrutura hierarquizada da 
entidade. Por essa razão, também é denominada de classificação quanto à posição estatal. 
Nesse sentido, quanto à hierarquia (ou posição estatal), os órgãos se subdividem em: 
 
Órgãos 
Independentes 
Não estão hierarquicamente subordinados a nenhum outro órgão. Estão 
na cúpula da hierarquia de um dos poderes do Estado (Executivo, 
Legislativo e Judiciário). Por isso, sofrem controle apenas por um outro 
poder de Estado. Possuem origem na própria Constituição Federal. 
Possuem autonomia administrativa, financeira e técnica (esta última, 
também denominada “poder de comando”). Suas atribuições são 
exercidas por agentes políticos. EXEMPLOS: Presidência da República 
(União); Governadoria (Estado); Prefeitura (Município); Congresso 
Nacional (União); Assembleia Legislativa (Estado); Câmara Municipal 
(Município); etc. Também se inserem na classificação o Ministério Público 
e os Tribunais de Contas. 
Órgãos 
Autônomos 
Órgãos imediatamente subordinados aos órgãos independentes e 
diretamente subordinados aos seus agentes (trata-se do chamado 
“primeiro escalão”. Também gozam de autonomia administrativa, 
financeira e técnica. São órgãos diretivos, com funções de coordenação e 
planejamento. Possuem orçamento próprio para gerir o exercício da sua 
atividade. EXEMPLOS: Ministério da Fazenda (União); Ministério da 
Previdência (União); Secretaria de Segurança Pública (Estado); Secretaria 
de Finanças (Município); AGU. 
Órgãos 
Superiores 
Possuem apenas poder de direção e controle sobre assuntos específicos 
da sua competência. Não possuem autonomia nem independência, 
dependendo do controle de uma chefia mais alta, mas, ainda assim, 
conservam o poder de decisão sobre os atos praticados no exercício de 
suas atividades. EXEMPLOS: Secretaria da Receita Federal do Brasil 
(União); Polícias (Estado); Procuradorias Municipais (Município); 
Departamentos; Gabinetes; Divisões; Coordenadorias. 
Órgãos 
Subalternos 
Órgãos de mera execução de atividades administrativas, com reduzido 
poder de decisão, mas que atuam diretamente no exercício da atividade 
estatal. EXEMPLOS: zeladoria; seção de pessoal; etc. 
 
B) QUANTO À ESTRUTURA 
 
 
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) 
16
 
 
Também é classificação adotada Hely Lopes Meirelles e Di Pietro. A referida classificação leva 
em consideração se o órgão é internamente subdividido em outros órgãos ou não. Nesse 
sentido, quanto à estrutura, os órgãos podem ser: 
 
Órgãos Simples Órgãos Compostos 
São constituídos por um único centro de 
atribuições, sem subdivisões internas. 
Também chamado de órgão unitário. 
Exemplos: Departamento de zeladoria; 
departamento de recursos humanos; setor 
de protocolo; portaria; etc. 
São constituídos por vários outros órgãos. 
Órgãos que ainda se subdividem 
internamente em outros órgãos. Exemplos: 
Ministérios; Secretarias de Estado; Congresso 
Nacional; etc. 
 
C) QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL 
 
Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e leva em consideração a quantidade 
necessária de agentes públicos para que o órgão venha a decidir. Nesse sentido, quanto à 
atuação funcional, os órgãos podem ser: 
 
Órgãos Singulares Órgãos Colegiados 
São os que atuam e decidem através de um 
único agente. Também chamados de órgãos 
unipessoais. Exemplos: Presidência da 
República; Prefeitura Municipal; 1ª Vara 
Criminal; etc. 
São os que atuam e decidem pela 
manifestação conjunta e majoritária da 
vontade de seus membros. Também 
chamados de órgãos pluripessoais. 
Exemplos: Corporações Legislativas; 
Tribunais; etc. 
 
A professora Di Pietro apresenta classificação parecida, mas que leva em consideração a 
quantidade de agentes que integram o órgão (e não a quantidade de agentes para que o órgão 
tome suas decisões). Dessa forma, Di Pietro vem a classificar os órgãos quanto à composição (e 
não quanto à atuação funcional) da seguinte forma: 
 
Órgãos Singulares Órgãos Coletivos 
Quanto integrados por um único agente. 
Exemplos: Presidência da República; 
Diretoria de uma escola; etc. 
Quando integrados por vários agentes. 
Exemplos: Tribunais; etc. 
 
 
Dessa forma, fazendo um comparativo entre a classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e 
por Di Pietro, temos o seguinte: 
 
HELY LOPES MEIRELES MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
Órgãos Públicos quanto à Atuação 
Funcional 
(foca na tomada de decisão) 
Órgãos Públicos quanto à Composição 
(foca na integração) 
Órgãos Singulares Órgãos Colegiados Órgãos Singulares Órgãos Coletivos 
São os que atuam e 
decidem através de 
um único agente. 
Também chamados 
de órgãos 
unipessoais. 
São os que atuam e 
decidem pela 
manifestação 
conjunta e 
majoritária da 
vontade de seus 
Quanto integrados 
por um único agente. 
Exemplos: 
Presidência da 
República; Diretoria 
de uma escola; etc. 
Quando integrados 
por vários agentes. 
Exemplos: Tribunais; 
etc. 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
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Também é classificação adotada Hely Lopes Meirelles e Di Pietro. A referida classificação leva 
em consideração se o órgão é internamente subdividido em outros órgãos ou não. Nesse 
sentido, quanto à estrutura, os órgãos podem ser: 
 
Órgãos Simples Órgãos Compostos 
São constituídos por um único centro de 
atribuições, sem subdivisões internas. 
Também chamado de órgão unitário. 
Exemplos: Departamento de zeladoria; 
departamento de recursos humanos; setor 
de protocolo; portaria; etc. 
São constituídos por vários outros órgãos. 
Órgãos que ainda se subdividem 
internamente em outros órgãos. Exemplos: 
Ministérios; Secretarias de Estado; Congresso 
Nacional; etc. 
 
C) QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL 
 
Trata-se de classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e leva em consideração a quantidade 
necessária de agentes públicos para que o órgão venha a decidir. Nesse sentido, quanto à 
atuação funcional, os órgãos podem ser: 
 
Órgãos Singulares Órgãos Colegiados 
São os que atuam e decidem através de um 
único agente. Também chamados de órgãos 
unipessoais. Exemplos: Presidência da 
República; Prefeitura Municipal; 1ª Vara 
Criminal; etc. 
São os que atuam e decidem pela 
manifestação conjunta e majoritária da 
vontade de seus membros. Também 
chamados de órgãos pluripessoais. 
Exemplos: Corporações Legislativas; 
Tribunais; etc. 
 
A professora Di Pietro apresenta classificação parecida, mas que leva em consideração a 
quantidade de agentes que integram o órgão (e não a quantidade de agentes para que o órgão 
tome suas decisões). Dessa forma, Di Pietro vem a classificar os órgãos quanto à composição (e 
não quanto à atuação funcional) da seguinte forma: 
 
Órgãos Singulares Órgãos Coletivos 
Quanto integrados por um único agente. 
Exemplos: Presidência da República; 
Diretoria de uma escola; etc. 
Quando integrados por vários agentes. 
Exemplos: Tribunais; etc. 
 
 
Dessa forma, fazendo um comparativo entre a classificação adotada por Hely Lopes Meirelles e 
por Di Pietro, temos o seguinte: 
 
HELY LOPES MEIRELES MARIA SYLVIA ZANELLA DIPIETRO 
Órgãos Públicos quanto à Atuação 
Funcional 
(foca na tomada de decisão) 
Órgãos Públicos quanto à Composição 
(foca na integração) 
Órgãos Singulares Órgãos Colegiados Órgãos Singulares Órgãos Coletivos 
São os que atuam e 
decidem através de 
um único agente. 
Também chamados 
de órgãos 
unipessoais. 
São os que atuam e 
decidem pela 
manifestação 
conjunta e 
majoritária da 
vontade de seus 
Quanto integrados 
por um único agente. 
Exemplos: 
Presidência da 
República; Diretoria 
de uma escola; etc. 
Quando integrados 
por vários agentes. 
Exemplos: Tribunais; 
etc. 
 
 
Exemplos: 
Presidência da 
República; Prefeitura 
Municipal; 1ª Vara 
Criminal; etc. 
 
membros. Também 
chamados de órgãos 
pluripessoais. 
Exemplos: 
Corporações 
Legislativas; 
Tribunais; etc. 
 
 
D) QUANTO À ESFERA DE AÇÃO 
 
Trata-se de classificação adotada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que leva em consideração o 
campo de atuação do órgão. É dizer, se o órgão pode atuar em todo o território da pessoa 
jurídica que integra ou apenas em parte desse território. 
 
Órgãos Centrais Órgãos Locais 
São aqueles que exercem atribuições em 
todo o território de competência da entidade 
que integram (seja nacional, estadual ou 
municipal). Exemplos: Ministério da Saúde 
(possui competência em todo o território da 
União); Secretaria de Segurança Pública do 
Estado do Ceará (possui competência em 
todo o território do Estado do Ceará); etc. 
São aqueles que atuam sobre uma parte do 
território. Não possuem competência para 
atuar em todo o território da pessoa jurídica 
que integram, mas apenas em parte dele. 
Exemplos: Delegacia do 34º Distrito Policial 
do Estado do Ceará (não possui competência 
para atuar em todo o território do Estado, 
mas apenas na área que integra o referido 
distrito); Tribunal Regional do Trabalho da 7ª 
Região (não possui competência para atuar 
em todo o território da União, mas apenas 
nas áreas que compõem sua jurisdição). 
 
E) QUANTO ÀS FUNÇÕES 
 
Trata-se de classificação adotada por Celso Antônio Bandeira de Mello e Renato Alessi. Trata-se 
de classificação que leva em consideração a atividade preponderante que o órgão exerce. Nesse 
sentido, os órgãos podem ser: 
 
Órgãos de Controle Órgãos Consultivos Órgãos Ativos 
São os órgãos prepostos a 
fiscalizar e controlar a 
atividade de outros órgãos e 
agentes. Exemplos: 
Controladoria Geral da União 
(órgão de controle interno da 
pessoa jurídica União); 
Tribunal de Contas da União 
(órgão de controle externo 
da pessoa jurídica União); 
Ouvidorias; Conselho 
Nacional de Justiça (CNJ); 
Conselho Nacional do MP 
(CNMP); TCEs; TCMs. 
São os órgãos de 
aconselhamento e 
elucidação (pareceres) para 
que sejam tomadas as 
providências pertinentes 
pelos órgãos ativos. 
Exemplos: AGU; Conselho de 
Defesa Nacional; Conselho da 
República; PGE; PGM; etc. 
 
São os órgãos que expressam 
decisões estatais para o 
cumprimento dos fins das 
pessoas jurídicas. Atuam 
diretamente na execução da 
atividade pública, isto é, na 
execução da função 
administrativa (prestação de 
serviços públicos, exercício 
do poder de polícia, execução 
de obra, função regulatória, 
etc). Exemplos: Presidência 
da República; Polícias Civis; 
etc. 
 
18
 
 
2.5. TEORIAS EXPLICATIVAS 
 
É o estudo das teorias que buscam explicar como que a atuação dos órgãos ocorre mediante 
seus agentes públicos. São basicamente três: 
 
 a) Teoria do Mandato 
 b) Teoria da Representação 
 c) Teoria do Órgãos 
 
A) TEORIA DO MANDATO 
 
A relação entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentação. 
Teoria não aceita no direito brasileiro, na medida em que, primeiramente, a relação é legal (e 
não contratual). Segundo, pois a outorga de poderes (do mandante ao mandatário), pressupõe 
duas pessoas distintas e, no caso, há distribuição de atribuições no âmbito da mesma pessoa 
jurídica (desconcentração). 
 
B) TEORIA DA REPRESENTAÇÃO 
 
A relação entre o Estado e seus agentes teria fundamentação na ideia de representação, isto é, 
o agente atuaria como representante do Estado. Teoria não aceita no direito brasileiro, pois 
concluir que o Estado estaria sendo representado é concluir que o Estado seria incapaz, o que 
não deve prosperar, eis que o Estado é plenamente capaz para praticar atos da vida civil. 
 
C) TEORIA DO ÓRGÃO (IMPUTAÇÃO VOLITIVA) 
 
A relação entre o Estado e seus agentes nem decorre de um contrato (teoria do mandato), nem 
da ideia de que o Estado é incapaz (teoria da representação), mas sim da ideia de que o Estado, 
como abstração que é, depende de pessoas físicas para se fazer presente, isto é, para “presentá-
lo” no caso concreto. Teoria desenvolvida pelo alemão Otto Gierke e aplicada no direito 
brasileiro, com fundamento no princípio da impessoalidade e no art. 37, §6º da Constituição 
Federal. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
“A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os 
agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse”. 
 
QUESTÕES 
 
01. (CONSULPLAN/TRE-RJ/Técnico Judiciário/2017/Adaptada) Quanto aos órgãos públicos, é 
correto afirmar que são centros de competências instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. 
 
02. (FCC/TRT6/Técnico Judiciário/2018/Adaptada) As unidades de atuação denominadas 
órgãos públicos integram a estrutura da Administração pública direta, mas não da 
Administração pública indireta, cujos plexos de competência denominam-se entidades. 
 
03. (VUNESP/Câmara de Cotia – SP/2017/Adaptada) A autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
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2.5. TEORIAS EXPLICATIVAS 
 
É o estudo das teorias que buscam explicar como que a atuação dos órgãos ocorre mediante 
seus agentes públicos. São basicamente três: 
 
 a) Teoria do Mandato 
 b) Teoria da Representação 
 c) Teoria do Órgãos 
 
A) TEORIA DO MANDATO 
 
A relação entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentação. 
Teoria não aceita no direito brasileiro, na medida em que, primeiramente, a relação é legal (e 
não contratual). Segundo, pois a outorga de poderes (do mandante ao mandatário), pressupõe 
duas pessoas distintas e, no caso, há distribuição de atribuições no âmbito da mesma pessoa 
jurídica (desconcentração). 
 
B) TEORIA DA REPRESENTAÇÃO 
 
A relação entre o Estado e seus agentes teria fundamentação na ideia de representação, isto é, 
o agente atuaria como representante do Estado. Teoria não aceita no direito brasileiro, pois 
concluir que o Estado estaria sendo representado é concluir que o Estado seria incapaz, o que 
não deve prosperar, eis que o Estado é plenamente capaz para praticar atos da vida civil. 
 
C) TEORIA DO ÓRGÃO (IMPUTAÇÃO VOLITIVA) 
 
A relação entre o Estado e seus agentes nem decorre de um contrato (teoria do mandato), nem 
da ideia de que o Estado é incapaz (teoria da representação), mas sim da ideia de que o Estado, 
como abstração que é, depende de pessoas físicas para se fazer presente, isto é, para “presentá-
lo” no caso concreto. Teoria desenvolvida pelo alemão Otto Gierke e aplicada no direito 
brasileiro, com fundamento no princípio da impessoalidade e no art. 37, §6º da Constituição 
Federal. 
 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
“A pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos, de tal modo que quando os 
agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse”. 
 
QUESTÕES 
 
01. (CONSULPLAN/TRE-RJ/Técnico Judiciário/2017/Adaptada) Quanto aos órgãos públicos, é 
correto afirmar que são centros de competências instituídos para o desempenho de funções 
estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. 
 
02. (FCC/TRT6/Técnico Judiciário/2018/Adaptada) Asunidades de atuação denominadas 
órgãos públicos integram a estrutura da Administração pública direta, mas não da 
Administração pública indireta, cujos plexos de competência denominam-se entidades. 
 
03. (VUNESP/Câmara de Cotia – SP/2017/Adaptada) A autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta poderá ser ampliada 
 
 
mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, tendo por objeto 
a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade. 
 
04. (QUADRIX/IDURB/Técnico Administrativo/2020) Entende‐se por organização 
administrativa a forma como o Estado se estrutura. A respeito desse tema, julgue o item. Os 
órgãos públicos possuem personalidade jurídica, ou seja, possuem vontade própria e são 
sujeitos de direitos e obrigações. 
 
05. (JBO/Câmara de Aparecida/Assessor Legislativo/2019) São características dos órgãos 
públicos: 
I - Não possui patrimônio e nem vontade própria; 
II - Não possui personalidade jurídica (são unidades despersonalizas); 
III - Os agentes atuam em imputação à pessoa jurídica que está ligada. 
Está correto o que se afirma em: 
a) Apenas I 
b) Apenas II 
c) Apenas III 
d) Todas as afirmativas 
 
06. (INSTITUTO AOCP/Prefeitura de São Bento do Sul/Fiscal de Posturas/2019) Em se tratando 
da organização da Administração Pública, assinale a alternativa INCORRETA. 
a) Concentração é a técnica de cumprimento de competências administrativas por meio de 
órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas. 
b) Órgão público é uma pessoa jurídica de direito público interno, pertencente à Administração 
Pública indireta, criada por lei específica para o exercício de atividades típicas da Administração 
Pública. 
c) Na desconcentração, as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma 
única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica. 
d) Na descentralização administrativa, as competências administrativas são distribuídas a 
pessoas jurídicas autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. 
 
07. (IBADE/Prefeitura de Aracruz-ES/Contador/2019) Os órgãos públicos representam 
compartimentos internos da pessoa pública, podendo ser criados ou extintos por meio de lei. Já 
a estruturação e as atribuições dos órgãos podem ser processadas por: 
a) lei, apenas. 
b) lei em tese do Chefe do Judiciário. 
c) decreto do Chefe do Executivo. 
d) resolução legislativa. 
e) ofício da Presidência da República. 
 
08. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) De acordo com a classificação dos órgãos 
públicos, analise o trecho a seguir e assinale a alternativa que aponta a classificação 
correspondente. 
“São os originários da Constituição e representativos dos três Poderes do Estado, sem qualquer 
subordinação hierárquica ou funcional, e sujeitos apenas aos controles constitucionais de um 
sobre o outro; suas atribuições são exercidas por agentes políticos.”(Di Pietro, Maria Sylvia 
Zanella. Direito administrativo. 30.ed. Rev., atual. eampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2017.) 
a) Órgãos autônomos. 
b) Órgãos independentes. 
c) Órgãos superiores. 
d) Órgãos centrais. 
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e) Órgãos subalternos 
 
09. (FCC/SEAD-AP/Assistente Administrativo/2018/Adaptada) Os órgãos públicos são 
unidades de atribuições das funções estatais e, como tal, são sempre unitários, não podendo se 
subdividir em outras unidades de atribuições, o que desnaturaria sua função. 
 
10. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) Sobre os órgãos públicos, analise as 
assertivas e assinale a alternativa que aponta as corretas. 
I. Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em singulares e coletivos. 
II. Órgão é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura 
da Administração indireta. 
III. Os Ministérios e as Secretarias de Estado e de Municípios podem ser classificados, quanto à 
posição estatal, como órgãos autônomos. 
IV. Os órgãos públicos são criados por lei, não possuem personalidade jurídica e tão pouco 
patrimônio próprio, são subordinadas ao ente político que o criou e influenciados pela 
normatividade do princípio da hierarquia 
a) Apenas I e IV. 
b) Apenas II e III. 
c) Apenas I, II e III. 
d) Apenas I, III e IV. 
e) Apenas II, III e IV. 
 
11. (FCC/TRE-RO/Analista Judiciário/2013) Os Órgãos Públicos, quanto à esfera de ação, 
classificam-se em centrais e em locais. Constituem exemplos de órgãos públicos locais: 
a) Secretarias de Estado. 
b) Ministérios. 
c) Delegacias de Polícia. 
d) Secretarias de Município. 
e) Casas Legislativas. 
 
12. (JBO/Câmara de Aparecida – SP/Assessor Legislativo/2019) Definimos funções dos órgãos 
públicos: 
I- ativos – são os órgãos que atuam indiretamente no exercício da função administrativa, 
exercem atos essenciais ao cumprimento dos fins desta pessoa jurídica. Dessa forma, têm 
funções de prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do poder de polícia 
estatal, seja por meio de direção de atividades ou por meio da execução direta destas atividades. 
II- consultivos – são aqueles órgãos que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assumindo a 
função de aconselhamento da atuação dos demais órgãos estatais. Praticam atos que dão 
suporte e auxílio técnico ou jurídico, por meio de atos opinativos, sejam de legalidade ou de 
mérito, não agindo diretamente na prática de atos de execução. Isto é, exercem uma atividade 
consultiva para outros órgãos. 
III- de controle – são órgãos que atuam na atividade de controle dos demais órgãos e agentes 
públicos, seja esse controle exercido internamente, no âmbito de um mesmo Poder do Estado 
ou externamente, quando se manifesta entre Poderes estatais diversos. 
Está correto o que se afirma em: 
a) Apenas I e II 
b) Apenas II e III 
c) Apenas I e III 
d) Todas as afirmativas 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO| LUCAS MARTINS
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e) Órgãos subalternos 
 
09. (FCC/SEAD-AP/Assistente Administrativo/2018/Adaptada) Os órgãos públicos são 
unidades de atribuições das funções estatais e, como tal, são sempre unitários, não podendo se 
subdividir em outras unidades de atribuições, o que desnaturaria sua função. 
 
10. (INSTITUTO AOCP/TRT1/Analista Judiciário/2018) Sobre os órgãos públicos, analise as 
assertivas e assinale a alternativa que aponta as corretas. 
I. Quanto à estrutura, os órgãos podem ser classificados em singulares e coletivos. 
II. Órgão é a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura 
da Administração indireta. 
III. Os Ministérios e as Secretarias de Estado e de Municípios podem ser classificados, quanto à 
posição estatal, como órgãos autônomos. 
IV. Os órgãos públicos são criados por lei, não possuem personalidade jurídica e tão pouco 
patrimônio próprio, são subordinadas ao ente político que o criou e influenciados pela 
normatividade do princípio da hierarquia 
a) Apenas I e IV. 
b) Apenas II e III. 
c) Apenas I, II e III. 
d) Apenas I, III e IV. 
e) Apenas II, III e IV. 
 
11. (FCC/TRE-RO/Analista Judiciário/2013) Os Órgãos Públicos, quanto à esfera de ação, 
classificam-se em centrais e em locais. Constituem exemplos de órgãos públicos locais: 
a) Secretarias de Estado. 
b) Ministérios. 
c) Delegacias de Polícia. 
d) Secretarias de Município. 
e) Casas Legislativas. 
 
12. (JBO/Câmara de Aparecida – SP/Assessor Legislativo/2019) Definimos funções dos órgãos 
públicos: 
I- ativos – são os órgãos que atuam indiretamente no exercício da função administrativa, 
exercem atos essenciais ao cumprimento dos fins desta pessoa jurídica. Dessa forma, têm 
funções de prestação de serviços públicos, execução de obras ou exercício do poder de polícia 
estatal, seja por meio de direção de atividades ou por meio da execução direta destas atividades. 
II- consultivos – são aqueles órgãos que atuam na emissão de pareceres jurídicos, assumindo a 
função de aconselhamento da atuação dos demais órgãos estatais. Praticam atos que dão 
suporte e auxílio técnico ou jurídico, por meio de atos opinativos,

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