DIREITO ADMINISTRATIVO - Bens Públicos

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DIREITO ADMNISTRATIVO
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PROF. ARIEL ZVOZIAK
Bens Públicos
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LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA
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BENS PUBLICOS
CONCEITO DE BENS PÚBLICOS
DEFINIÇÃO DOUTRINÁRIA:
 • Na definição de bens públicos encontram–se divergências doutrinárias, como vemos:
 • Corrente exclusivista: José dos Santos Carvalho Filho
 • Bens públicos são “todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, 
pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração 
descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo–se as fundações de direito 
público e as associações públicas”.
 • Corrente adotada no Código Civil
 • Corrente inclusivista: Hely Lopes Meirelles e Maria Sylvia Zanella Di Pietro 
 • Os bens públicos são aqueles que pertencem à Administração Pública Direta e 
Indireta, Di Pietro até amplia esse conceito, referindo que os bens públicos são 
todos aqueles que estão sob domínio público do Estado.
 • Corrente mista: Celso Antônio Bandeira de Mello 
 • Os bens públicos são aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de direito 
público, com aqueles que estejam afetados à prestação de um serviço público. 
Essa corrente incluiria os bens públicos das pessoas jurídicas de direito privado que 
estejam afetados à prestação do serviço público, como por exemplo, das estatais, 
concessionárias e permissionárias de serviço público.
CONCEITO DE BENS PÚBLICOS
DEFINIÇÃO SEGUNDO O CÓDIGO CIVIL:
 • “Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas 
de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que 
pertencerem.” 
 • Ou seja, segundo a lei vigente, apenas os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito 
público que são considerados bens públicos. 
 • Este entendimento é o cobrado em provas, à exceção dos bens pertencentes a pessoas de 
direito privado, mesmo que utilizados para a prestação de serviços públicos
 •
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 • É importante ressaltar que os bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito privado, 
quando afetos à prestação de serviços públicos, ainda que não sejam considerados bens 
públicos, possuem algumas prerrogativas:
PRERROGATIVAS
IMPENHORABILIDADE
INALIENABILIDADE 
RELATIVA
IMPRESCRITIBILIDADE 
 • Estas características se aplicam às empresas públicas e às sociedades de economia mista, 
desde que sejam prestadoras de serviços públicos.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
QUANTO À TITULARIDADE 
 • Os bens podem pertencer tanto à ADMINISTRAÇÃO DIRETA (União, Estados, DF e 
Municípios), como às ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA descentralizadas destes 
entes.
 • O critério de titularidade é o ente proprietário dos bens.
TITULARIDADE
BENS 
FEDERAIS UNIÃO
BENS 
ESTADUAIS ESTADOS
BENS 
MUNICIPAIS MUNICÍPIOS
BENS 
DISTRITAIS 
DISTRITO 
FEDERAL
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CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
QUANTO À DESTINAÇÃO 
 • Código Civil: 
Art. 99. São bens públicos: 
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; 
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento 
da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; 
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como 
objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades. 
DESTINAÇÃO 
BENS DE USO COMUM DO POVO
BENS DE USO ESPECIAL
BENS DOMINICAIS
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
 • QUANTO À DESTINAÇÃO 
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VO SEGUNDO O CÓDIGO CIVIL
ART. 99. SÃO BENS PÚBLICOS: I –
OS DE USO COMUM DO POVO, 
TAIS COMO RIOS, MARES, 
ESTRADAS, RUAS E PRAÇAS; [...]
SÃO OS BENS MANTIDOS PARA 
USO GERAL DA POPULAÇÃO. 
PODEM
SER DE USO LIVRE E GRATUITO 
(REGRA)
TER SEU USO COBRADO POR 
TAXAS (DESDE QUE DE UTILIZAÇÃO 
PRIVATIVA OU ANORMAL)
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CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
 • QUANTO À DESTINAÇÃO 
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SEGUNDO O CÓDIGO CIVIL: 
ART. 99. SÃO BENS PÚBLICOS: [...] II – OS DE 
USO ESPECIAL, TAIS COMO EDIFÍCIOS OU 
TERRENOS DESTINADOS A SERVIÇO OU 
ESTABELECIMENTO DA ADMINISTRAÇÃO 
FEDERAL, ESTADUAL, TERRITORIAL OU 
MUNICIPAL, INCLUSIVE OS DE SUAS 
AUTARQUIAS; [...] 
SÃO OS BENS UTILIZADOS PARA 
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
OU CONSERVADOS PELO PODER 
PÚBLICO, DESDE QUE TENHAM 
FINALIDADE PÚBLICA. 
PODEM SER
BENS DE USO ESPECIAL DIRETO
COMPÕEM A ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA DIRETAMENTE
EX.: ESCOLAS, TERRENOS PÚBLICOS, 
IMÓVEIS PÚBLICOS ETC.
BENS DE USO ESPECIAL 
INDIRETO 
AQUELES QUE SÃO CONSERVADOS 
PELO PODER PÚBLICO PARA 
PROTEGER ALGUMA FINALIDADE 
PÚBLICA, COMO TERRAS DEVOLUTAS 
E ÁREAS DE PROTEÇÃO AMBIENTAL.
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SEGUNDO O CÓDIGO CIVIL: 
ART. 99. SÃO BENS PÚBLICOS: [...] III – OS 
DOMINICAIS, QUE CONSTITUEM O PATRIMÔNIO 
DAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO, 
COMO OBJETO DE DIREITO PESSOAL, OU REAL, 
DE CADA UMA DESSAS ENTIDADES. 
PERTENCEM A ALGUMA PESSOA JURÍDICA DE 
DIREITO PÚBLICO (UNIÃO, ESTADOS, 
DISTRITO FEDERAL, MUNICÍPIOS, 
AUTARQUIAS OU FUNDAÇÕES DE DIREITO 
PÚBLICO), SENDO USADOS PARA AS 
FINALIDADES PRECÍPUAS DESSAS ENTIDADES. 
BENS DOMINICAIS PODEM SER ALIENADOS. 
A DOUTRINA COMUM OS CLASSIFICA COMO 
BENS DESAFETADOS.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
QUANTO À DISPONIBILIDADE
 • Bens indisponíveis por natureza: 
 • Os bens de uso comum do povo, como regra, são bens absolutamente indisponíveis, 
são insuscetíveis de alienação, como os mares, rios, estradas, etc. 
 • São bens que não possuem natureza patrimonial. 
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 • Bens patrimoniais indisponíveis: 
 • Estes são bens que possuem natureza patrimonial, mas que o Poder Público não pode 
dispor em razão de estarem afetados a uma destinação específica. 
 • Os bens de uso especial e os de uso comum que sejam susceptíveis de avaliação, por 
exemplo, os imóveis, veículos, escolas públicas, universidades públicas, hospitais, etc. 
 • Bens patrimoniais disponíveis: 
 • São os bens que possuem natureza patrimonial e por não estarem afetados a uma 
finalidade pública podem ser alienados, claro, desde que respeitada a lei. 
 • Os bens patrimoniais são, por exemplo, a ambulância que não funciona mais e foi 
desafetada para ser leiloada.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
QUANTO À FORMA DE USO
 • Uso comum: 
 • Bem que é aberto ao uso da coletividade, como as praças e parques, que não exige uma 
autorização estatal para seu uso. 
 • Esse uso pode ser gratuito ou remunerado (art. 103, do CC). 
 • Uso especial: 
 • A utilização depende de submissão às regras e consentimento. 
 • Pode ser gratuito ou oneroso. Exemplo: rodovia com pedágio. 
 • Uso compartilhado: 
 • Quando uma pessoa jurídica de direito público ou de direito privado utiliza o bem 
público de outra. 
 • Exemplo: dutos com fios elétricos da pessoa jurídica de direito público estadual 
responsável pelo serviço que utiliza área público municipal para instalação de tais dutos. 
 • Uso privativo: 
 • Bem outorgado para uso de uma determinada pessoa, por exemplo, uma autorização 
dada pelo município para uma feira de artesanatos na praça pública. 
 • Esse uso privativo possui quatro características: privatividade, instrumentalidade 
formal, discricionariedade, precariedade e regime de direito público
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
AFETAÇÃO 
 • Nada mais é do que dar destinação pública a determinado bem dominical, isto é: 
 • Destiná–lo a determinada utilização de interesse coletivo
 • Torná–lo inalienável
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 • A afetação não é permanente, ou seja, o bem afetado pode ser desafetado, caso não haja 
mais interesse público. 
 • Bens afetados são de uso comum e especial
 • A doutrina comum considera que a afetação não depende de lei ou ato administrativo, 
sendo a mera utilizaçãodo bem para fins públicos o suficiente para caracterizar o bem como 
afetado.
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO DE BENS PÚBLICOS
DESAFETAÇÃO 
 • É o movimento inverso, ou seja, torna o bem, que antes era inalienável, passível de 
alienação. 
 • Bens desafetados são os bens dominicais.
 • Dessa forma, o bem deixará de ser de uso comum ou especial e passará a ser dominical. 
 • Diferentemente da afetação, é necessário lei ou ato administrativo para a desafetação do 
bem. 
 • Bens podem ser desafetados por fatos da natureza, como uma enchente
GARANTIAS DOS BENS PÚBLICOS
 • Os Bens Públicos, de maneira geral, contam com quatro garantias decorrentes das 
prerrogativas de Direito Público.
 • IMPENHORABILIDADE 
 • Característica presente em TODOS OS BENS PÚBLICOS (uso comum, especiais e 
dominicais). 
 • A penhora é uma forma de garantir que o devedor que decidiu não pagar a dívida a 
pague, por meio da constrição de bens. 
 • O bem penhorado, então, será expropriado de seu dono para pagamento da dívida, ou 
seja, o bem público NÃO PODE ser usado como GARANTIA DE PAGAMENTO, pois possui 
finalidade pública. 
 • NÃO ONERABILIDADE 
 • Característica parecida com a impenhorabilidade, uma vez que os Bens Públicos NÃO 
PODEM ser dados como um BEM EM GARANTIA
 • Não sendo sujeitos, por exemplo a penhor, hipoteca, anticrese. 
 • IMPRESCRITIBILIDADE 
 • Os Bens Públicos NÃO PODEM ser adquiridos por USUCAPIÃO, ou seja, mesmo que um 
particular habite um bem público por mais de quinze (15) anos sem oposição do ente 
estatal, este bem NÃO SERÁ adquirido pelo particular. 
 • Esssa característica também é presente em TODOS OS BENS PÚBLICOS, sendo AFETADOS 
ou DESAFETADOS. 
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 • INALIENABILIDADE
 • Os Bens Públicos são, em regra, INALIENÁVEIS
 • ADMITE EXCEÇÃO? SIM, DESDE QUE:
 • ESTEJAM DESAFETADOS
 • TENHA DEMONSTRAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO 
 • SEJA FEITA AVALIAÇÃO PRÉVIA DO BEM
 • REGULAR PROCESSO LICITATÓRIO. 
 • CASO SEJA UM BEM IMÓVEL, TAMBÉM É NECESSÁRIA A AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA.
 • Os Bens Públicos, de maneira geral, contam com quatro garantias decorrentes das 
prerrogativas de Direito Público.
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IMPENHORABILIDADE
NÃO PODEM SER PENHORADOS 
OU ARREMATADOS EM UMA 
EXECUÇÃO
NÃO ONERABILIDADE NÃO PODEM SER OBJETO DE DIREITO REAL DE GARANTIA
IMPRESCRITIBILIDADE NÃO PODEM SER OBJETO DE USUCAPIÃO
INALIENABILIDADE NÃO POSSO ALIENAR, A MENOS QUE SEJAM DESAFETADOS
CONSENTIMENTO ESTATAL PARA USO POR PARTICULARES
UTILIZAÇÃO 
ESPECIAL
CONCESSÃO DE USO
PERMISSÃO DE USO
AUTORIZAÇÃO DE USO
CONCESSÃO DE DIREITO 
REAL DE USO
CESSÃO DE USO
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CONSENTIMENTO ESTATAL PARA USO POR PARTICULARES
 • UTILIZAÇÃO ESPECIAL
 • CONCESSÃO DE USO
 • Contrato Administrativo, mediante licitação, em situações que dependem de maior 
investimento financeiro do particular, por prazo determinado. 
 • Exemplos:
 • Box em Mercado Municipal.
 • Restaurante em Universidade Pública.
 • PERMISSÃO DE USO 
 • Ato Discricionário, a título precário, mediante licitação.
 • Permite o uso de determinado bem público, prevalecendo o interesse da coletividade. 
 • Exemplos: 
 • Bancas de Revistas em Calçadas
CONSENTIMENTO ESTATAL PARA USO POR PARTICULARES
 • UTILIZAÇÃO ESPECIAL
 • AUTORIZAÇÃO DE USO 
 • Possui características parecidas com a Permissão de Uso. 
 • INTERESSE PREDOMINANTE é do PARTICULAR
 • NÃO É NECESSÁRIA A LICITAÇÃO. 
 • São exemplos: Fechamento de rua pública para festa. 
 • CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO 
 • Contrato Administrativo no qual o particular passa a ser TITULAR do direito de utilização 
de determinado bem público. 
 • É usado quando o poder público visa a INDUSTRIALIZAÇÃO, URBANIZAÇÃO ou 
PRESERVAÇÃO. 
 • Depende de LICITAÇÃO, sempre na modalidade CONCORRÊNCIA. 
 • CESSÃO DE USO 
 • Feitos entre órgãos ou entidades públicas para permitir a utilização de um bem público 
por OUTRO ENTE ESTATAL. 
 • Normalmente é feito mediante CONVÊNIO.
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AQUISIÇÃO DE BENS
 • Ocorre quando o Poder Público adquire um bem de um particular.
ORIGINÁRIA 
INDEPENDENTE DO INTERESSE DO PARTICULAR
EXEMPLO: DESAPROPRIAÇÃO
DERIVADA 
CONSENSO ENTRE AS PARTES, TAIS COMO A COMPRA E VENDA. 
A AQUISIÇÃO PODE SER FEITA
CONTRATUAL
COMPRA E VENDA
DAÇÃO EM PAGAMENTO
DOAÇÃO
LEGAL
DESAPROPRIAÇÃO
USUCAPIÃO
PENA DE PERDA DE BENS
BENS PÚBLICOS EM ESPÉCIE
 • BENS DA UNIÃO – Constituição Federal, Art. 20 – São bens da União: 
 • I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; 
 • II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e 
construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, 
definidas em lei; 
 • III – os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que 
banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a 
território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias 
fluviais; 
 • IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias 
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede 
de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental 
federal, e as referidas no art. 26, II. 
 • V – os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva; 
 • VI – o mar territorial; 
 • VII – os terrenos de marinha e seus acrescidos; 
 • VIII – os potenciais de energia hidráulica; 
 • IX – os recursos minerais, inclusive os do subsolo; 
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 • X – as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré–históricos; 
 • XI – as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios
 • BENS DOS ESTADOS/DF – Constituição Federal, Art. 26 – Incluem–se entre os bens dos 
Estados: 
 • I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, 
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; 
 • II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas 
aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; 
 • III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; 
 • IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União. 
 • BENS MUNICIPAIS 
 • A Constituição Federal não atribui expressamente, aos municípios, a titularidade de 
algum bem público. 
 • PORÉM: bens de Uso Comum da sociedade local, tais como praças, vias e logradouros 
públicos, são considerados Bens Municipais.
SÚMULAS RELACIONADAS AOS BENS PUBLICOS
 • SÚMULA n° 340 – STF: desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais 
bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião. 
 • SÚMULA n° 477 – STF: as concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, 
feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, 
ainda que se mantenha inerte ou tolerante em relação aos possuidores. 
 • SÚMULA n° 479 – STF: as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis 
de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização. 
 • SÚMULA n° 619 – STJ: a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de 
natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.