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A REFORMA PSIQUIÁTRICA NO BRASIL

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1 
 
 
UNIVERSIDADE ESTADUAL DO CEARÁ 
ORLANDO BEZERRA MONTEIRO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
A REFORMA PSIQUIÁTRICA NO BRASIL E NO CEARÁ: 
uma reflexão sobre o processo de 1987 a 2009 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA – CEARÁ 
2010 
2 
 
ORLANDO BEZERRA MONTEIRO 
 
 
 
 
 
 
 
A REFORMA PSIQUIÁTRICA NO BRASIL E NO CEARÁ: 
uma reflexão sobre o processo de 1987 a 2009 
 
 
 
 
 
 
 
Dissertação apresentada ao Mestrado 
Acadêmico em Saúde Pública do Centro 
de Ciências da Saúde, da Universidade 
Estadual do Ceará, como requisito parcial 
para obtenção de grau de mestre em 
Saúde Pública. 
Orientador: Prof. Dr. José Jackson Coelho 
Sampaio. 
 
 
 
 
 
 
 
 
FORTALEZA – CEARÁ 
2010 
3 
 
ORLANDO BEZERRA MONTEIRO 
 
 
 
A REFORMA PSIQUIÁTRICA NO BRASIL E NO CEARÁ: uma 
reflexão sobre o processo de 1987 a 2009 
 
 
Dissertação apresentada ao Mestrado 
Acadêmico em Saúde Pública do Centro 
de Ciências da Saúde, da Universidade 
Estadual do Ceará, como requisito parcial 
para obtenção de grau de mestre em 
Saúde Pública. 
 
 
 
 
 
 
Aprovada em: ___/___/___ 
 
 
______________________________________________ 
Prof. Dr. José Jackson Coelho Sampaio – (Orientador) 
Universidade Estadual do Ceará - UECE 
 
______________________________________________ 
Profa. Dra. Annatália Menezes de Amorim Gomes 
Universidade Estadual do Ceará - UECE 
 
______________________________________________ 
Profa. Dra. Cleide Carneiro 
Universidade Estadual do Ceará - UECE 
 
 
 
 
 
4 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Aos pacientes com transtorno mental e seus 
familiares; aos trabalhadores em saúde mental e 
dirigentes de instituições psiquiátricas, pelo 
constante esforço de buscarem a conciliação entre o 
desejado e o possível, na perspectiva de superação 
da estigmatização do transtorno mental na 
sociedade, e em busca de compreensão do 
significado desse fenômeno em suas vidas. 
A Elenir (esposa), Milena, Daniel, Raquel, Felipe e 
Cecília (filhos) pelo estímulo que me propiciam para 
sempre dedicar os meus estudos e trabalhos em 
benefício do interesse coletivo. 
 
5 
 
AGRADECIMENTOS 
 
 
Ao professor doutor José Jackson Coelho Sampaio, que aceitou me acompanhar 
nessa pesquisa e cuja valiosa orientação pautou-se na confiança e incentivo para 
que a mesma se realizasse. 
 
À professora doutora Annatália Meneses de Amorim Gomes, pelo profissionalismo 
com que me conduziu na finalização dessa caminhada. 
 
Às professoras Doutoras: Maria Salete Bessa Jorge e Cleide Carneiro, de modo 
particular, pela atenção e cuidado que se traduziram em valiosas contribuições no 
momento de qualificação dessa dissertação e que se fizeram extensivos a esse 
momento de avaliação final. 
 
A Luzia Lucineide da Luz Bastos, cuja competência, tranquilidade e incentivo, 
constituíram um porto seguro nessa travessia. 
 
A pesquisa é uma possibilidade de diálogo. A todos que dialogaram comigo: muito 
obrigado! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
6 
 
 
 
 
 
 
 
O que passou não conta? Indagarão 
as bocas desprovidas. 
 
Não deixa de valer nunca. 
O que passou ensina 
com sua garra e seu mel. 
 
Por isso é que agora vou assim 
no meu caminho. Publicamente andando. 
 
Não, não tenho caminho novo. 
O que tenho de novo 
é o jeito de caminhar. 
Aprendi 
(o caminho me ensinou) 
a caminhar cantando 
como convém 
a mim 
e aos que vão comigo. 
Pois já não vou mais sozinho. 
 
(Thiago de Melo) 
 
 
 
 
A transformação do hospital psiquiátrico 
só pode se efetivar dentro das limitações 
dadas pela moldura político-social. 
(Jackson Sampaio) 
 
 
 
 
 
7 
 
RESUMO 
 
A presente pesquisa reflete o processo de Reforma da Assistência Psiquiátrica no 
Brasil, de 1987 a 2009, contextualizando a legislação e as ações decorrentes deste 
movimento. A pergunta norteadora principal da investigação foi a seguinte: Quais 
acontecimentos ou fatos históricos neste percurso possibilitaram mudanças na 
assistência psiquiátrica brasileira? O objetivo geral da pesquisa consiste em 
compreender o processo de construção da Reforma da Assistência Psiquiátrica no 
Brasil e no Estado do Ceará, a partir da participação dos movimentos sociais 
organizados no período de 1987 a 2009. O tratamento metodológico está composto 
de procedimentos de análise bibliográfica, documental e de dados estatísticos, na 
perspectiva histórica. A data de abertura do período foi escolhida devido ao início da 
tramitação do Projeto Lei 3.657/89, que dispõe sobre a extinção progressiva dos 
manicômios e sua substituição por novas modalidades de atendimento, e que gerou, 
mesmo antes da aprovação, importantes consequências simultâneas à sua 
tramitação de doze anos. Com o objetivo de descrever as discussões e ações em 
torno da assistência psiquiátrica cearense, bem como sua legislação e processo de 
implantação nos municípios, o estudo traz uma abordagem histórica da temática, 
com apoio em artigos de jornais locais, estudos acadêmicos e documentos 
institucionais. Visando uma melhor leitura e compreensão do texto, a secção 
referente aos resultados e discussões está dividida nos capítulos I e II, onde estão 
identificados e analisados os grandes movimentos da Reforma Psiquiátrica, no 
recorte temporal entre 1987 e 2009, no Brasil e Ceará, além de um resgate histórico 
do início das mudanças, anterior ao período proposto para o estudo. A investigação 
apresenta como resultados que a luta da sociedade civil é determinante para a 
efetivação das mudanças, e estas, são limitadas pela moldura político-social em que 
estão inseridas. O hospital psiquiátrico, portanto, e os demais espaços de 
reabilitação da saúde mental se constituem espaços sociais para a assistência, 
necessitando de novas políticas públicas que contribuam para o avanço no sentido 
de valorização do doente mental e sua inserção social. 
 
Palavras–chave: Saúde Pública. Reforma Psiquiátrica. História da Assistência 
Psiquiátrica. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
8 
 
ABSTRACT 
 
This survey reflects the process of reform of Psychiatric Assistance in Brazil, from 
1987 to 2009, contextualizing legislation and actions arising from this movement. The 
main research question norteadora was as follows: what events or historical facts in 
this pathway allowed changes in Brazilian psychiatric assistance? The overall 
objective of research is to understand the process of construction of Psychiatric 
assistance reform in Brazil and in the State of Ceará, from the participation of 
organized social movements in the period 1987 to 2009. The methodological 
treatment is composed of bibliographic analysis procedures, documentary and 
statistical data in historical perspective. The opening date of the period was chosen 
due to the initiation of proceedings project law 3,657/89, which provides for on the 
phasing of asylums and their replacement by new forms of care, and that generated, 
even before its adoption, concurrent major consequences to proceedings in twelve 
years. To describe the discussions and actions around the cearense psychiatric 
assistance, as well as its legislation and deployment process in the municipalities, 
the study brings a historical approach of the thematic, with support in local 
newspaper articles, academic studies and institutional documents. Aiming at a better 
reading and understanding of the section text pertaining to the results and 
discussions is divided in chapters I and II, where are identified and analysed the 
great movements of psychiatric reform in temporal between 1987 and clipping 2009, 
in Ceará, Brazil and in addition to a history of early redemption of the changes, 
preceding the period proposed for the study. Research shows how results that civil 
society is crucial to the implementation of the changes, and these are limited by 
social-political frame in which they are inserted. The psychiatric hospital,so spaces 
and other mental health rehabilitation are social spaces for assistance, requiring new 
public policies that contribute to the advancement towards enhancement of mentally 
ill and their social integration. Key Words: public health. Psychiatric reform. History 
of Psychiatric Assistance. 
 
Words - key: Public Health. Psychiatric Reform. History of the Psychiatric 
Assistance. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
9 
 
LISTA DE SIGLAS 
 
ABP Associação Brasileira de Psiquiatria 
ANVISA Agencia Nacional de Vigilância Sanitária 
APS Atenção Primária de Saúde 
BPM Batalhão da Policia Militar 
CAPS Centro de Atenção Psicossocial 
CAPS AD Centro de Atenção Psicossocial de Álcool e Drogas 
CAPS i Centro de Atenção Psicossocial Infantil 
CNS Conselho Nacional de Saúde 
CNSM Conselho Nacional de Saúde Mental 
CPAP Comissão Permanente para Assuntos Psiquiátricos 
DINSAM Divisão Nacional de Saúde Mental 
EEUF Encontro de Entidades de Usuários e Familiares 
HSMM Hospital de Saúde Mental de Messejana 
IAP Instituto de Aposentadorias e Pensões 
IAPC Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários 
INAMPS Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social 
INPS Instituto Nacional de Previdência Social 
MTSM Movimento de Trabalhadores em Saúde Mental 
NAPS Núcleo de Atenção Psicossocial 
OMS Organização Mundial da Saúde 
ONG Organização Não Governamental 
OPAS Organização Pan-Americana da Saúde 
PACS Projeto dos Agentes Comunitários de Saúde 
PSF Programa de Saúde da Família 
PISAM Plano Integrado de Saúde Mental 
PPA Plano de Pronta Ação 
SIAB Sistema de Informações da Atenção Básica 
SNDM Serviço Nacional de Doenças Mentais 
SUS Sistema Único de Saúde 
TC Terapia Comunitária 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
10 
 
LISTA DE FIGURAS 
 
FIGURA 1 Cartaz/Convite do I Congresso Cearense de Saúde Mental. 
Realizado em 1991, no município de Iguatu................................... 
 
 
86 
FIGURA 2 Associação de usuários e familiares de saúde mental, Instituto 
Damião Ximenes, localizado no município de Ipueiras – CE.......... 
 
 
99 
FIGURA 3 Cartaz da “Marcha dos Usuários”, um movimento social realizado 
em Brasília, no dia 30/09/2009........................................................ 
 
 
101 
FIGURA 4 O Ceará presente no movimento social realizado em Brasília, 
com usuários, familiares e profissionais dos serviços 
psiquiátricos, a “Marcha dos Usuários” em Brasília 2009............... 
 
 
 
102 
FIGURA 5 Manifestação da sociedade brasileira, organizada por 
associações de usuários e familiares do serviço psiquiátrico, em 
favor da Reforma Psiquiátrica Brasileira......................................... 
 
 
 
102 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
11 
 
SUMÁRIO 
 
INTRODUÇÃO..................................................................................................... 13 
PROBLEMATIZAÇÃO E MOTIVAÇÃO................................................................ 14 
JUSTIFICATIVA................................................................................................... 18 
TRATAMENTO METODOLÓGICO..................................................................... 21 
PROPOSIÇÕES INICIAIS.................................................................................... 21 
DESENHO GERAL DA PESQUISA..................................................................... 22 
NATUREZA E TIPO DE ESTUDO....................................................................... 23 
ANÁLISE.............................................................................................................. 27 
FORMAS DE EXPOSIÇÃO.................................................................................. 28 
DIMENSÃO ÉTICA............................................................................................... 29 
CAPÍTULO I – A REFORMA DA ASSISTÊNCIA PSIQUIÁTRICA NO 
BRASIL: CONSIDERAÇÕES HISTÓRICAS, DESAFIOS E AVANÇOS............ 
 
30 
1.1. RETROSPECTIVA DO PERÍODO ANTERIOR AO ESTUDO: 
CONTEXTUALIZANDO OS GRANDES MOVIMENTOS DA 
REFORMA................................................................................................ 
 
 
30 
1.1.1. OS ANTECEDENTES DO PERÍODO EM ESTUDO (1987 – 
2009).................................................................................................. 
 
31 
1.2 EPISÓDIOS INICIAIS E CARACTERÍSTICAS DO MOVIMENTO DA 
REFORMA PSIQUIÁTRICA...................................................................... 
 
43 
1.3 DESAFIOS E ASPECTOS AVALIATIVOS DA REFORMA 
PSIQUIÁTRICA......................................................................................... 
 
54 
1.4 MEMÓRIA DOS 4 ENCONTROS NACIONAIS DA LUTA 
ANTIMANICOMIAL................................................................................... 
 
58 
1.5 A IMPORTÂNCIA DA LEGISLAÇÃO PARA A CONSOLIDAÇÃO DA 
REFORMA PSIQUIÁTRICA E A AFIRMAÇÃO DA CIDADANIA DAS 
PESSOAS COM TRANSTORNO MENTAL.............................................. 
 
 
61 
1.6 “CUIDAR SIM, EXCLUIR NÃO”: PRINCIPAIS ESTRATÉGIAS PARA A 
EFETIVAÇÃO DAS MUDANÇAS NA ASSISTÊNCIA À SAÚDE 
MENTAL.................................................................................................... 
 
 
71 
CAPÍTULO II – A REFORMA DA ASSISTÊNCIA PSIQUIÁTRICA NO 
CEARÁ: ANOTAÇÕES E CONSIDERAÇÕES HISTÓRICAS............................ 
 
78 
2.1 A LEGISLAÇÃO EM SAÚDE MENTAL NO ESTADO DO CEARÁ: 
PASSOS SEMELHANTES AO MOVIMENTO NO BRASIL...................... 
 
80 
2.2 A REFORMA NOS MUNICÍPIOS CEARENSES: UM PROCESSO EM 
12 
 
CONSTRUÇÃO......................................................................................... 84 
2.2.1 MUNICÍPIO DE IGUATU................................................................. 85 
2.2.2 MUNICÍPIO DE CANINDÉ.............................................................. 87 
2.2.3 MUNICÍPIO DE QUIXADÁ.............................................................. 88 
2.2.4 MUNICÍPIO DE SOBRAL................................................................ 89 
2.2.5 MUNICÍPIO DE CRATO.................................................................. 92 
2.2.6 MUNICÍPIO DE FORTALEZA......................................................... 94 
2.3 A CONSOLIDAÇÃO DA ATENÇÃO DE SERVIÇO PSICOSSOCIAL...... 96 
2.4 A REFORMA PSIQUIÁTRICA NOS MOVIMENTOS SOCIAIS: UMA 
HISTÓRIA RECENTE DA LUTA PELA EFETIVAÇÃO DOS 
DIREITOS.................................................................................................. 
 
 
97 
2.5 A SOCIEDADE PRESENTE NAS CONFERÊNCIAS E ENCONTROS 
DE SAÚDE MENTAL................................................................................. 
 
103 
CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................. 106 
REFERÊNCIAS.................................................................................................... 112 
APÊNDICE........................................................................................................... 122 
APÊNDICE A - Quadro de congruência dos acontecimentos da Reforma 
Psiquiátrica no Brasil e Ceará, suas representações históricas, e os autores 
que relatam esse processo.................................................................................. 
 
 
123 
ANEXOS.............................................................................................................. 126 
ANEXO A - Lei Nº 10.216, de 6 de Abril de 2001................................................ 127 
ANEXO B - Declaração de Caracas..................................................................... 129 
ANEXO C - Moções Aprovadas – III CNSM......................................................... 131 
ANEXO D - Secretarias do Ministério da Saúde portaria SNAS nº 189, de 19 
de novembro de 1991.......................................................................................... 
 
141 
ANEXO E - Portaria SNASnº 224, de 29 de janeiro de 1992.............................. 144 
ANEXO F - Portaria GM nº 106, de 11 de fevereiro de 2000............................... 150 
ANEXO G - Lei nº 10.708- de 31 de julho de 2003.............................................. 153 
ANEXO H - Portaria GM nº 52, de 20 de janeiro de 2004................................... 155 
ANEXO I - Portaria GM nº 53, de 20 de janeiro de 2004..................................... 160 
ANEXO J – Portaria GM nº 251, de 31 de janeiro de 2002................................. 163 
ANEXO K – Portaria GM nº 336, de 19 de fevereiro de 2002.............................. 166 
ANEXO L - Portaria GM nº 154, de 24 de janeiro de 2008.................................. 173 
ANEXO M – Lei nº 12.151, de 29.07.93 (D.O. DE 12.08.93)............................... 179 
 
 
http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/lei%2010.216-2001?OpenDocument
13 
 
INTRODUÇÃO 
 
 
O presente estudo trata do movimento antimanicomial e as ações 
políticas decorrentes desse processo no período de 1987 a 2009. Com o objetivo de 
compreender o processo de construção da Reforma da Assistência Psiquiátrica no 
Brasil e no Estado do Ceará, a partir da participação dos movimentos sociais 
organizados no período de 1987 a 2009. 
As reformas no campo da saúde desencadeadas no final do século XX 
trouxeram espaço para a questão dos direitos humanos das classes excluídas da 
sociedade. 
A crise vivida no mundo atual está relacionada a um conjunto amplo de 
transformações sociais, políticas, culturais, laborais e familiares, trazendo consigo 
novas formas de pensar e agir. O aumento da violência e, em decorrência disso, o 
medo que se instalou entre pessoas e grupos, a cultura do consumo exagerado, 
trazido pela propaganda, a influência da mídia, o desemprego estrutural, o tráfico de 
drogas, entre outros fatores sociais compõem o mesmo quadro em que se situa a 
saúde mental. Ao mesmo tempo em que o cotidiano mostra esta realidade, há um 
discurso de um mundo mais justo e solidário e os movimentos sociais ligados a 
diferentes setores da sociedade ganham importância decisiva e se reafirmam como 
grupos ativos (SANTOMÉ, 2000). 
A saúde como bem estar físico e mental inseriu-se nesse contexto, 
requerendo das políticas e dos profissionais da área novas posturas e adaptações 
profissionais. O tratamento que historicamente foi dado às pessoas portadoras de 
doenças mentais, pondo-se em evidência a situação dos manicômios, teve também 
lugar nesse período. 
Considerando os efeitos de citadas mudanças no campo da saúde 
mental, indagamos Quais acontecimentos (ou fatos) históricos neste percurso 
possibilitaram mudanças na assistência psiquiátrica brasileira? E no Ceará? 
 
 
 
14 
 
PROBLEMATIZAÇÃO E MOTIVAÇÃO 
 
O objeto de estudo desta investigação foi o Movimento Brasileiro de 
Reforma Psiquiátrica, fazendo as articulações e nexos com as reformas políticas no 
campo da saúde no país, no qual se situa, e seus principais desdobramentos no 
Ceará. Trata-se de um estudo de caráter histórico e, como tal, está fundamentado 
em publicações, documentos/leis e bases de dados, que se constituem como fontes 
relevantes de informação. 
Optamos por esse resgate histórico e contextual na presente Dissertação, 
por ser o Mestrado em Saúde Pública um importante espaço de reflexão acadêmica, 
de aprofundamento de discussões, de apresentação de contribuições para o debate 
no campo da saúde coletiva e na saúde mental. 
Nosso interesse pelo tema originou-se de nossa atuação na Psiquiatria no 
Estado do Ceará, atuando como psiquiatra em diferentes instituições, ao longo das 
quatro últimas décadas, e pela consciência da necessidade de reflexão sobre as 
transformações no campo da saúde/doença mental. Era fundamental a realização de 
um processo investigativo que nos permitisse compreender melhor os caminhos 
trilhados, especialmente nos últimos anos, em que as reformas foram intensificadas 
e mais amplamente implementadas. 
A sociedade vem sofrendo mudanças consideráveis no decorrer do 
processo de implementação de políticas neoliberais. De acordo com Mészáros 
(1995, p. 2) a dificuldade do acesso dos direitos sociais, atinge a todos: 
 
[...] da educação à saúde, da habitação ao transporte, da assistência 
previdenciária à geração de emprego e renda, o aparato das assim 
chamadas políticas globalizadas tem se transformado a partir da 
reelaboração de seus princípios fundadores: a manutenção do status, a 
concentração de rendas e a diminuição da atuação do Estado. 
 
A ideologia das políticas neoliberais produzida por um grupo de 
economistas, cientistas políticos e filósofos anglo-saxões propõe a quebra dos 
movimentos sindicais, o aprofundamento da regulação da economia pelo mercado, a 
terceirização dos contratos de trabalho, a formação de conglomerados financeiros, 
15 
 
mantidos por um forte suporte da mídia, e que resulta em maior vulnerabilidade aos 
ciclos de crises econômico-financeiras e ao desemprego (CHAUÍ, 1997, pp. 3-9). 
Tais fenômenos se refletem na descentralização das ações, nas formas de trabalho 
e na aplicação de recursos públicos, repercutindo nas políticas de saúde, motivo 
pelo qual a vida dos pacientes, dos profissionais, e das instituições passa a sofrer 
alterações significativas. Se assistência aos doentes mentais apresentava sérias 
contradições nos manicômios, no atual quadro de implementação das políticas 
antimanicomiais, profundas contradições são igualmente observadas, uma vez que 
os doentes que fazem tratamento fora do hospital psiquiátrico, não recebem o apoio 
social para as necessidades próprias da sua condição humana. De acordo com Pitta 
(2001, p. 280): 
 
Os transtornos mentais e suas intervenções de promoção, prevenção e 
tratamento implicam numa pluralidade de necessidades que requerem uma 
riqueza de iniciativas intersetoriais não habituais em países como o nosso. 
 
As pessoas portadoras de transtorno mental, normalmente sofrem 
exclusão por conta da psicopatologia, ainda sentem algumas dificuldades em serem 
incluídas nos processos de produtividade social e nas possibilidades de reabilitação 
ou inserção no mercado de trabalho. Dessa forma, as políticas públicas voltadas 
para seu atendimento são freqüentemente marcadas pelo cumprimento de atos que 
restabeleçam a cidadania desses indivíduos. 
As intervenções econômicas sempre partiram do Estado, no Brasil tem 
ocorrido uma mudança nos sistemas de assistência social. Medidas no sentido de 
incluir a sociedade civil como participante das ações sociais. É nesse contexto que 
surgem as famosas ações da comunidade solidária, o trabalho voluntário e as 
Organizações Não Governamentais - ONGs. O antigo modo de organizar a política 
de assistência sendo ação exclusiva do Estado se fortaleceu, crescendo com ações 
voluntárias baseadas num arco de parcerias envolvendo Governo, Organizações da 
Sociedade Civil, Empresariado entre outros atores. 
As políticas de financiamento e gestão das políticas de saúde são 
redimensionadas nas suas formas de investimento nas instituições, tendo como 
meta, a busca de maior eficiência e eficácia de tais sistemas com a avaliação de 
16 
 
resultados, sem considerar o processo e as condições objetivas da população. No 
interior de tais mudanças, se insere a Reforma da Assistência Psiquiátrica, com sua 
história de lutas, dificuldades e interesses no que tange ao cumprimento de seu 
duplo papel: tratar as psicopatologias e recuperação do doente sem afastá-lo do 
convívio social. 
No entanto, questionamos até que ponto a implantação da Reforma e a 
sua implementação contempla os princípios postos na Declaração elaborada por 
ocasião do I Congresso Brasileiro de Psiquiatria, realizado na cidade de São Paulo 
em 1970: 
 
01 - Direito e Responsabilidade: A saúde mental é um direito do povo. A 
assistência ao doente mental éresponsabilidade da sociedade. 
02 - Integração: A doença mental, fazendo parte do ciclo vital da saúde e 
doença, impõe que os serviços de assistência psiquiátrica modelados às 
necessidades do indivíduo, se insiram e se integrem na rede de recursos de 
saúde da comunidade. 
03 - Reorganização: A integração dos fatores físicos, psicológicos e sociais 
na gênese e na eclosão das doenças mentais, na terapêutica e na 
recuperação dos doentes mentais, é elemento importante na caracterização 
das necessidades regionais, na mobilização de recursos e na implantação 
de serviços. 
04 - Recursos de todos para todos: Os recursos técnicos, administrativos e 
financeiros da saúde mental da comunidade devem ser integrados e 
estruturados de modo a oferecer o uso racional e global a todos os 
indivíduos e grupos. 
05 - Prevenção: Os serviços de saúde mental devem promover a proteção e 
a assistência ao homem, desde o nascimento, e serem orientados no 
sentido preventivo. 
06 - Conscientização: A educação do público, seja através da escola, seja 
através dos veículos de comunicação, deve ser efetivada no sentido de seu 
esclarecimento a respeito das doenças mentais e de sua assistência. 
07 - Formação de Pessoal: Programas de recrutamento, formação e 
treinamento de pessoal técnico devem ser mantidos para a formação de 
equipes terapêuticas multiprofissionais. 
08 - Hospital Comunitário: Os hospitais devem ser reestruturados no sentido 
de promover a pronta reintegração social do indivíduo, oferecendo-lhe 
serviços diversificados e um ambiente terapêutico dinamicamente 
comunitário, como medida eficaz contra a institucionalização. 
09 - Serviços extra hospitalares: As técnicas e recursos terapêuticos de 
orientação comunitária devem ser enfatizadas para que se evite o uso 
abusivo do leito hospitalar. 
10 - Pesquisa: As pesquisas básicas e, sobretudo as aplicadas 
fundamentalmente para o continuo aperfeiçoamento da técnica, devem ser 
estimuladas por todos os meios (GIORDANO, 1989, p. 141-2). 
 
17 
 
Verificamos que cinco das dez mudanças propostas na Declaração, ou 
seja: Prevenção, Conscientização, Formação de Pessoal, Hospital Comunitário, 
Serviços extra-hospitalares e pesquisa, são referentes aos cuidados de prevenção 
com o doente mental. 
Nesse ponto indagamos se os princípios preventistas estiveram, e estão, 
presentes nos movimentos sociais e na luta antimanicomial. 
O afastamento do ambiente hospitalar requer outros procedimentos, 
políticas e ações, que incluem ambientes com condições físicas especiais, como 
instalações de espaços sociais, áreas de lazer e recreação assim como de trabalho 
para o restabelecimento do senso de responsabilidade e conduta social saudável; 
profissionais, como médicos psiquiatras, psicólogos, terapeutas ocupacionais, 
enfermeiros, assistentes sociais, pedagogos, entre outros que trariam o necessário 
apoio a esta nova fase, e outras condições sociais de vida. 
A possibilidade da formação de equipes multidisciplinares para que as 
questões de equilíbrio e socialização do doente mental aconteçam se constitui outro 
fator que torna possível a mudança decorrente do movimento de reforma. 
Porém os profissionais mais antigos sofrem o desgaste dos modelos 
tradicionais de hierarquia, de relações de poder e, por outro lado, os recém-
formados se ressentem de necessidades formativas, do descrédito dos colegas e 
das interferências de grupos políticos. 
Nossa experiência e a de outros estudos têm mostrado que as equipes 
multidisciplinares nem sempre conseguem vivenciar ações e diálogos de boa 
qualidade para o trabalho que desenvolvem, pois são compostas por profissionais 
de diferentes culturas, experiências, formação, conhecimentos e ideologia. 
 
[...] trabalhadores mais novos, embora teoricamente mais competentes e 
politicamente mais avançados, foram formados sem o respaldo da prática, 
inseguros, individualistas, auto-centrados (SAMPAIO, 1994, p. 9). 
 
Há a necessidade de formação técnica continuada embasada na vivência 
cotidiana nos serviços. A questão da saúde no Brasil apresenta um quadro grave, 
como explica Minayo (Apud OLIVEIRA, 2000, p. 27): 
18 
 
 
A assistência à saúde dos brasileiros tem sido inadequada e um dos fatores 
que concorrem para isto é a formação dos profissionais de saúde. 
Geralmente estes profissionais tendem a considerar os pacientes como 
seres a-históricos, com corpos mutilados e membros hipertrofiados. Somos 
coluna quando é ai que dói, somos pulmão quando estamos infectados. A 
realidade brasileira, no entanto, tem mostrado a esses profissionais que seu 
objeto de estudo e de trabalho é muito mais complexo, pois, na verdade, 
saúde e doença no Brasil são, acima de tudo, questões sociais. 
 
Esse quadro é agravado numa sociedade capitalista, em se tratando de 
indivíduos não produtivos para a economia. Dessa forma, a tarefa desses 
profissionais não é fácil, mesmo a equipe de especialistas intitulada multidisciplinar, 
não constitui em único grupo de direção. Suas tarefas são contraditórias, pois 
precisam impor obediência aos internados e ao mesmo tempo atender aos 
interesses humanitários mantidos pelos objetivos da instituição (GOFFMAN, 1961). 
O tema da formação do profissional de saúde apresenta-se como uma 
das necessidades mais urgentes relacionadas à saúde mental, principalmente no 
processo de reforma da assistência psiquiátrica que nosso país está inserido. Os 
cursos atuais de graduação, na maioria das vezes, expõem conteúdos de psiquiatria 
muito descontextualizados da assistência prática e os novos profissionais não 
fizeram parte da luta e do processo da Reforma da assistência psiquiátrica no Brasil. 
 
JUSTIFICATIVA 
 
A emergência da proposta de transformação vinda com a Reforma da 
Assistência Psiquiátrica, a partir da década de 1980, momento histórico em que a 
sociedade brasileira participou de movimentos pela redemocratização e superou a 
Ditadura Militar, foi muito forte, com apoio de grandes setores profissionais e 
acadêmicos, configurando-se como um processo de construção social. Por essa 
razão, a Reforma retrata as diversidades regionais e locais do Brasil, onde ficam 
evidenciados diferentes interesses em jogo. 
Nos últimos anos, o Ministério da Saúde editou diversas portarias, 
algumas delas estabelecendo condições de assistência psiquiátrica hospitalar, tanto 
em hospitais psiquiátricos convencionais, como a possibilidade de internação 
19 
 
psiquiátrica em hospitais gerais. A legislação prevê, ainda, que os pacientes devem 
receber tratamento, prioritariamente, fora do regime hospitalar, por este tender a ser 
iatrogênico e cronificador, contrário, portanto, ao propósito da recuperação do 
doente mental e de sua reintegração social. Quando indicada a internação, esta 
deve ocorrer no mais curto espaço de tempo possível, utilizando-se de todos os 
meios, incluindo-se profissionais não médicos, componentes da equipe de saúde 
mental, que privilegiem os recursos assistenciais extra-hospitalares. 
A participação ativa nessas mudanças requer do profissional da área uma 
conduta de abertura e principalmente de pensamento ético, crítico e reflexivo que o 
permita saber situar-se nessa discussão e avançar para seu aperfeiçoamento. 
Nesse contexto, o trabalho desses profissionais teria, além do desgaste, do 
sofrimento e da alienação, que estabelecer uma relação transcendente e de 
superação humana. Para Codo, Sampaio e Hitomi (1993, p.267) O homem é um ser 
que produz significados. O trabalho é o momento significativo do homem, é a 
possibilidade da felicidade, da liberdade, da loucura e da doença mental. Nesse 
caso, seria importante lembrarmos a indagação: haveria um jeito metalúrgico, um 
jeito borracheiro, um jeito sapateiro de viver, adoecer e morrer? 
A falta de respostas para o sofrimento do semelhante, aliada à falta de 
condições objetivas de trabalho, além dos problemas pessoais, familiares e sociaisque cada um carrega, entra na sua história de vida, pois segundo Ciampa (1998, 
p.127) cada indivíduo encarna as relações sociais, configurando uma identidade 
pessoal. O indivíduo é aquilo que faz. Dessa forma, a relevância desse trabalho está 
em trazer a memória do percurso da instalação da Reforma Psiquiátrica e com isso, 
perceber o sentido e o significado de ser sujeito desse processo, o que nos conduziu 
à pretensão de discutir os episódios principiantes da Reforma Psiquiátrica brasileira 
e os seus resultados enquanto proposta de transformação da assistência 
psiquiátrica; descrever as principais discussões e ações em torno da assistência 
psiquiátrica cearense no recorte temporal de 1987 a 2009; investigar a legislação e 
determinações regulamentadoras da Reforma da Assistência Psiquiátrica no Brasil e 
no Estado do Ceará; identificar os movimentos sociais, as decisões políticas no 
período de 1987 – 2009 e suas repercussões no processo da Reforma Psiquiátrica. 
A revisão teórica realizada nesta pesquisa além de expor a trajetória que 
a Reforma Psiquiátrica traçou no Brasil e Ceará no período entre 1987 e 2009, 
20 
 
também apresenta os acontecimentos antecedentes do período proposto para o 
estudo (1987 a 2009), pois observamos que foi necessário contextualizar o período 
estudado, período este de grandes movimentos, com as primeiras iniciativas de 
reforma que surgiram na área da saúde mental. É certo que não foi construída, 
tecnicamente, uma periodização, mas se expõe um percurso e a intenção de 
compreender trajetórias que possuem dinâmica bastante peculiar e específica. 
A bibliografia focou os autores e o percurso dos fatos, chamando os 
autores em apoio da trama textual, deste modo facilitou a visão panorâmica e a 
fluência da narrativa, indica intenções, representações e supostas verdades, levou 
em consideração o caráter histórico dos acontecimentos, e a singularidade dos 
fatos, procurou manter uma postura crítica constante de maneira a ponderar a 
inserção e implicação do pesquisador com o seu objeto, estratégias e resultados do 
estudo. 
Optou-se nesta pesquisa por um tratamento metodológico onde os 
documentos/leis e produções intelectuais foram percebidas como portadores de um 
discurso e não meramente fatos e fenômenos. Tornando-se imprescindível uma 
postura crítica na análise destes, considerando que a legislação e os estudos 
referentes a ela não são fatores isolados, são resultantes de diversas situações, 
devendo ser avaliados considerando o texto e o contexto no qual estão inseridos. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
21 
 
 
TRATAMENTO METODOLÓGICO 
 
 
PROPOSIÇÕES INICIAIS 
 
A intenção de investigar a Reforma da Assistência Psiquiátrica no Brasil 
levou-nos a inseri-la em um período, que começa em 1987, quando ocorre a I 
Conferência Nacional de Saúde Mental, também a inseri-la na legislação e nas 
ações decorrentes desse movimento, bem como contextualizá-la no âmbito dos 
outros setores da sociedade. As questões norteadoras da investigação são as 
seguintes: Quais acontecimentos ou fatos históricos neste percurso apontam para 
mudanças na assistência psiquiátrica brasileira? E no Ceará? 
A pesquisa teve como principal objetivo compreender o processo de 
construção da Reforma da Assistência Psiquiátrica no Brasil e no Estado do Ceará, 
a partir da participação dos movimentos sociais organizados no período de 1987 a 
2009. A partir dessa preocupação estabelecemos como objetivos decorrentes: 
Discutir os episódios principiantes da Reforma Psiquiátrica brasileira e os seus 
resultados enquanto proposta de transformação da assistência psiquiátrica; 
Identificar os movimentos sociais, as decisões políticas no período de 1987 – 2009 e 
suas repercussões no processo da Reforma Psiquiátrica; Investigar a legislação e 
determinações regulamentadoras da Reforma da Assistência Psiquiátrica no Brasil e 
no Estado do Ceará, e descrever as principais discussões e ações em torno da 
assistência psiquiátrica cearense no recorte temporal de 1987 a 2009. 
Neste capítulo, caracterizamos o itinerário metodológico da investigação, 
descrevendo pormenorizadamente a pesquisa e seus contornos. 
 
 
 
 
22 
 
DESENHO GERAL DA PESQUISA 
 
Considerando que a determinação dos métodos e técnicas da pesquisa, 
tanto teóricas como os instrumentos para a realização da pesquisa bibliográfica 
poderia ser um recurso útil para facilitar o trabalho do pesquisador na tentativa de 
aproximação e diálogo com a realidade, este tópico denominado “Tratamento 
Metodológico” descreve os caminhos traçados inicialmente e logo após percorridos 
para o alcance dos objetivos desta dissertação. Entendemos que metodologia 
envolve tanto as concepções teóricas quanto as estratégias técnicas para 
conhecimento da realidade. Desta forma, neste momento apresentamos os aspectos 
teóricos que embasaram as estratégias metodológicas para abordagem do nosso 
objeto de estudo. 
Consideramos que a pesquisa é sempre uma tentativa de objetivação do 
conhecimento (MINAYO, 1994), ou seja, através do arsenal teórico e metodológico 
disponível e selecionado busca-se uma aproximação da realidade, porém sempre 
mantendo uma leitura crítica dos limites e implicações característicos desse 
processo. 
 
O conhecimento é uma produção construtiva - interpretativa. Quer dizer, o 
conhecimento não representa a soma de fatos definidos pelas constatações 
imediatas do momento empírico. O caráter interpretativo do conhecimento 
aparece pela necessidade de dar sentido às expressões do sujeito estudado 
cuja significação para o problema estudado é somente indireta e implícita 
(GONZÁLEZ REY, 1999, p. 37). 
 
A primeira etapa adotada anterior à análise da literatura selecionada foi a 
realização de uma leitura exaustiva de todo o material coletado buscando identificar 
as etapas principais do processo de formulação, assim como as discussões 
preponderantes e posições dos principais atores sociais e grupos de interesses 
participantes. Buscou-se configurar a dinâmica presente e a forma como ela foi se 
conformando nas diferentes etapas do processo decisório. 
As análises desenvolvidas foram situadas nas conjunturas políticas e 
sociais, de maneira a contextualizar o debate. 
23 
 
A seleção documental, das leis, procurou descobrir a configuração dos 
diferentes discursos e posições frente ao processo legislativo que marcou a 
formulação da referida lei da Reforma Psiquiátrica brasileira. A eleição das fontes 
documentais principais objetivou garantir a representatividade dos atores sociais e 
grupos de interesses presentes no processo. Em suma, não se pretendeu esgotar 
toda a produção documental existente neste tema, mas sim constituir um corpo 
documental que pudesse refletir a totalidade dos discursos em suas múltiplas 
dimensões (MINAYO, 1994). 
As leis aqui expostas foram acessadas de forma digital através de 
sistema próprio em sites do Ministério, que permite a visualização e impressão das 
publicações oficiais através da rede mundial de computadores. 
Desta forma, a pesquisa aqui proposta levou em consideração o seu 
caráter histórico, e singular, e procurou manter uma postura crítica constante de 
maneira a ponderar a inserção e implicação do pesquisador com o seu objeto, 
estratégias e resultados do estudo. 
 
NATUREZA E TIPO DE ESTUDO 
 
Este estudo foi desenvolvido mediante pesquisa documental, 
concomitantemente com uma pesquisa bibliográfica, definindo-se como do tipo 
exploratório. Colocar em destaque a pesquisa documental implica trazer para a 
discussão uma metodologia que é pouco explorada nas áreas das Ciências (LÜDKE; 
ANDRÉ, 1986, p. 38). 
A utilização de documentos em pesquisas cientificas deve ser valorizada, 
considerando que a riqueza das informações que podemos extrair justifica o seu uso 
em várias áreas das Ciências, pois torna possível a ampliação do entendimento de 
estudosonde a compreensão necessita da contextualização histórica e/ou 
sociocultural. Como é o caso do presente estudo, que faz o resgate de uma época 
ou história vivida. 
 
[...] o documento escrito constitui uma fonte extremamente preciosa para 
todo pesquisador [...] Ele é, evidentemente, insubstituível em qualquer 
24 
 
reconstituição referente a um passado relativamente distante, pois não é 
raro que ele represente a quase totalidade dos vestígios da atividade 
humana em determinadas épocas. Além disso, muito freqüentemente, ele 
permanece como o único testemunho de atividades particulares ocorridas 
num passado recente (CELLARD, 2008, p. 295). 
 
Tanto a pesquisa documental, como a pesquisa bibliográfica, tem o 
documento como objeto de investigação, porém existem diferenças entre estas duas 
modalidades de pesquisa. Para tanto, o conceito de documento ultrapassa a ideia de 
textos escritos e/ou impressos. O documento como fonte de pesquisa pode ser 
escrito e não escrito, tais como filmes, vídeos, slides, fotografias ou pôsteres. Esses 
documentos são utilizados como fontes de informações, indicações e 
esclarecimentos que trazem seu conteúdo para elucidar determinadas questões e 
servir de prova para outras, de acordo com o interesse do pesquisador 
(FIGUEIREDO, 2007). 
Oliveira (2007) faz uma importante distinção entre essas modalidades de 
pesquisa. Para essa autora a pesquisa bibliográfica é uma modalidade de estudo e 
análise de documentos de domínio científico tais como livros, periódicos, 
enciclopédias, ensaios críticos, dicionários e artigos científicos. Como característica 
diferenciadora ela pontua que é um tipo de “estudo direto em fontes científicas, sem 
precisar recorrer diretamente aos fatos/fenômenos da realidade empírica” (p. 69). 
Ela se posiciona sobre a pesquisa documental: a documental caracteriza-se pela 
busca de informações em documentos que não receberam nenhum tratamento 
científico, como relatórios, reportagens de jornais, revistas, cartas, filmes, gravações, 
fotografias, entre outras matérias de divulgação (p. 69). 
 
A pesquisa documental é muito próxima da pesquisa bibliográfica. O 
elemento diferenciador está na natureza das fontes: a pesquisa bibliográfica 
remete para as contribuições de diferentes autores sobre o tema, atentando 
para as fontes secundárias, enquanto a pesquisa documental recorre a 
materiais que ainda não receberam tratamento analítico, ou seja, as fontes 
primárias. Essa é a principal diferença entre a pesquisa documental e 
pesquisa bibliográfica. No entanto, chamamos a atenção para o fato de que: 
“na pesquisa documental, o trabalho do pesquisador (a) requer uma análise 
mais cuidadosa, visto que os documentos não passaram antes por nenhum 
tratamento científico (OLIVEIRA, 2007, p. 70). 
 
25 
 
A autora Neusa Dias de Macêdo, em seu livro Iniciação à Pesquisa 
Bibliográfica faz uma reflexão e explica minuciosamente as particularidades da 
pesquisa bibliográfica: 
 
A “revisão bibliográfica” ou “revisão de literatura” consiste numa espécie de 
“varredura” do que existe sobre o assunto e o conhecimento dos autores 
que tratem desse assunto, a fim de que o estudioso não “reinvente a roda”! 
(MACÊDO, 1994, p. 13). 
 
Para a consecução do presente estudo, contamos com o embasamento 
dos seguintes estudiosos do assunto; que estão compondo o corpo teórico do texto: 
Sousa (2010); Berlinck (2008); Landim (2008); Andrade (2007); Paim (2006); Rosa 
(2006); Oliveira e Alessi (2005); Pereira (2004); Luzio (2004); Paulin e Turato (2004); 
Medeiros e Guimarães (2002); Mangia (2002); Tenório (2002); Roza, Luzio e Yasui 
(2001); Pitta (2001); Gonçalves e Sena (2001); Pereira e Andrade (2001); Sampaio e 
Barroso (2000); Olivetti (2000); Braga (2000); Paulin (1998); Birman (1992); Sampaio 
(1994); Amarante (1998); Chauí (1997); Bezerra (1994); Nascimento (1991); 
Amarante (1995); Venturine (1995); Medeiros (1977); Sampaio (1988). 
A pesquisa indicou o caminho da pergunta, da reflexão, do debate e do 
diálogo. Um olhar sobre as mudanças e seus desdobramentos teóricos na 
legislação, além da participação popular nessa luta, nos instigou a investigar essa 
questão, uma vez que tais transformações têm seus reflexos no cotidiano, onde se 
evidenciam as contradições. 
A defesa dos direitos humanos básicos, o fato de não se deixar 
acostumar com a indignidade, com a injustiça e a degradação, e de rejeição a 
qualquer atividade que não trate o homem como gente, deve ser a maior utopia ética 
e a maior busca do homem contemporâneo. 
A fim de colaborar para o debate sobre a Reforma da Assistência 
Psiquiátrica no Brasil a partir de sua contextualização no movimento das reformas 
sociais e do campo da saúde em geral, desejo, então, contribuir para a história e a 
memória de um processo ainda em movimento e para a construção teórica desse 
seguimento. 
26 
 
O aprofundamento nesse recorte histórico tornou-se necessário tendo em 
vista o intenso debate político e social existente, articulado pela tramitação do 
projeto de lei da reforma psiquiátrica, dos movimentos dos trabalhadores de saúde 
mental e os movimentos da sociedade civil. 
É certo que este estudo histórico não tem o valor de uma periodização. 
Ainda assim, ele é o resultado da intenção de compreender um processo dialético de 
trajetórias que possuem uma dinâmica peculiar e, em muitas situações, se 
sobrepõem, ultrapassam e retrocedem, existindo simultaneamente em panoramas 
distintos. 
Tratando-se de uma pesquisa exploratória, este trabalho foi desenvolvido 
no sentido de proporcionar uma visão geral acerca de determinado fato. Nesse 
sentido explorar um assunto significa reunir mais conhecimento e incorporar 
características inéditas, bem como buscar novas dimensões até então não 
conhecidas. O estudo exploratório apresenta-se como um primeiro passo no campo 
científico, a fim de possibilitar a realização de outros tipos de pesquisa a cerca do 
mesmo tema (GIL, 1999; RAUPP, 2006). 
Silva (2003) destaca que a pesquisa exploratória é realizada em área que 
há pouco conhecimento acumulado e sistematizado, proporcionando assim maior 
familiaridade com o problema, tornando-o mais claro, ou ainda, para a construção 
das hipóteses, prováveis soluções do problema. Portanto, a pesquisa exploratória 
consiste no aprofundamento de conceitos preliminares sobre determinada temática e 
contribui para o esclarecimento de questões superficialmente abordadas sobre o 
assunto. 
A pesquisa exploratória contribui na busca por mais conhecimento e 
maior profundidade sobre o assunto abordado. Nesse contexto o levantamento 
bibliográfico foi fundamental, pois significou o embasamento teórico de suporte ao 
estudo. 
 
 
 
 
27 
 
ANÁLISE 
 
A busca bibliográfica foi realizada em estudos indexados nas bases de 
dados internacionais Literatura Latino-Americana e do Caribe em Ciências da Saúde 
(LILACS), National Library of Medicine (MEDLINE), Revista Brasileira de Medicina 
(RBM), e na coleção Scientific Electronic Library Online (SCIELO). As consultas 
foram realizadas com base na Biblioteca Virtual em Saúde, após consulta às 
terminologias em saúde a serem utilizadas na base de descritores da Biblioteca 
Virtual em Saúde (BVS). 
Os descritores utilizados foram: Política de Saúde Mental, Reforma 
Psiquiátrica Brasileira, Psiquiatria cearense e História da Assistência Psiquiátrica. 
 
As revistas científicas assumem uma importante função na divulgação, 
sendo que o Brasil exerce grande influência nesse processo, tanto pelo 
crescente número de produções, mas também por ser responsável pelo 
maior número de revistas na área da saúde editadas na América Latina 
(COIMBRA JR, 2004, pp. 878 – 879). 
 
Os artigos selecionados foram publicados no período de 1980 a 2010, no 
idioma Português, referentes à Reforma Psiquiátrica no Brasil, disponíveis em 
bibliotecas nacionais ou na Internet. 
 
Critérios de inclusão:• Artigos publicados na íntegra no período entre 1980 a 2010, no idioma 
Português; 
• Estar o artigo disponível na íntegra no banco de dados on line; 
• Artigos com tema principal “Política de Saúde Mental”, “Reforma Psiquiátrica 
brasileira”, “Psiquiatria Cearense” ou “História da Assistência Psiquiátrica”; 
• Artigos disponíveis no Brasil. 
 
 
28 
 
Critérios de exclusão: 
• Resumos de artigos; 
• Artigos não disponíveis no Brasil; 
• Artigos em outros idiomas que não o Português. 
 
Foram encontrados 80 artigos referentes à temática, sendo que 45 deles 
não se enquadraram nos critérios de inclusão delimitados anteriormente. Foram 
selecionados 35 artigos dos diferentes periódicos. A análise da pesquisa ocorreu no 
período de maio - junho 2010 e se deu pela leitura do artigo para a coleta de dados. 
Os artigos foram inicialmente fichados, analisados e categorizados com 
vista ao delineamento dos estudos, observando-se os critérios de inclusão/exclusão. 
Para melhor compreensão dos movimentos da Reforma Psiquiátrica no Brasil e no 
Ceará, após os fichamentos foi criado um quadro de congruência (APÊNDICE A) 
com os principais acontecimentos da mudança da assistência em saúde mental, sua 
representação histórica, e o autor que relata esse processo, estes tópicos foram 
organizados e sintetizados horizontais e verticais, no sentido de percepção das 
fases e/ou fatos que constituem a Reforma da Assistência Psiquiátrica Brasileira e 
Cearense. 
 
FORMAS DE EXPOSIÇÃO 
 
A maneira de exposição aa presente dissertação retrata o olhar do 
pesquisador. De acordo com Franco e Ghedin (2008) o olhar do pesquisador é a 
interpretação do objeto e é sempre mais do que aquilo que é visto. Dessa forma o 
enfoque dado à apresentação da pesquisa é marcado por experiências. 
 
É preciso olhar corretamente o que se quer ver. Para ver tudo [...] tem que 
ter dois atributos principais: a lucidez e a reflexidade. Para ser lúcido, o 
olhar tem que se libertar dos obstáculos que cerceiam a vista, para ser 
reflexo, ele tem que admitir a reversibilidade, de modo que o olhar que vê 
possa por sua vez ser visto. Se essas características não estivessem 
presentes, não seria possível ver tudo, e com isso não ficaria atendido o 
objetivo máximo da visualidade esclarecida (ROUANET, 1997, p. 131) 
29 
 
 
Considerando o pensamento dos autores que fazem parte da revisão 
bibliográfica da presente Dissertação, é que está estruturado esta pesquisa. 
Expomos na introdução a motivação para o inicio da pesquisa, a 
problematização, justificativa e relevância do estudo, onde está colocada a 
percepção de um profissional da psiquiatria que participou historicamente dos 
movimentos de mudança da assistência psiquiátrica. Assim, foram elaborados os 
objetivos que fundamentam a Dissertação. 
No tópico denominado “Tratamento Metodológico” consta o desenho geral 
da pesquisa e as etapas que foram percorridas no estudo. 
Visando uma melhor leitura e compreensão do texto, a seção referente 
aos resultados e discussões, está dividida nos capítulos I e II onde são identificados 
e analisados os grandes movimentos da Reforma Psiquiátrica no recorte temporal 
entre 1987 e 2009, no Brasil e Ceará, além de um resgate histórico do início das 
mudanças, anterior ao período proposto para o estudo. 
Apresentamos nas considerações finais, resultados da presente 
investigação, baseado nas experiências cearense e brasileira do movimento de 
reforma da assistência psiquiátrica. 
 
DIMENSÃO ÉTICA 
 
Por se tratar de uma pesquisa bibliográfica e documental, e não utilizar de 
seres humanos como fonte de pesquisa, o presente estudo não exigiu passar por 
avaliação de um Comitê de Ética em Pesquisa, conforme regulamenta a Resolução 
196/96 do Conselho Nacional de Saúde. Também não houve necessidade de 
solicitar permissão aos autores, visto que não houve prejuízo aos princípios da 
bioética em pesquisas e os mesmos, por serem publicações eletrônicas disponíveis 
nos bancos de dados on line da rede universal de dados (internet), assim como 
estão disponíveis também os documentos utilizados na pesquisa, estes não 
precisaram de avaliação ou permissão, pois são de livre acesso a todos, facilitando 
a difusão da produção dos profissionais de saúde. 
30 
 
CAPÍTULO I 
A REFORMA DA ASSISTÊNCIA PSIQUIÁTRICA NO BRASIL: 
CONSIDERAÇÕES HISTÓRICAS, DESAFIOS E AVANÇOS 
 
 
O presente capítulo busca responder aos objetivos que preveem a 
discussão dos episódios principiantes da Reforma Psiquiátrica brasileira e os seus 
resultados enquanto proposta de transformação da assistência psiquiátrica, e 
Identificar os movimentos sociais, as decisões políticas no período de 1987-2009 e 
suas repercussões no processo da Reforma Psiquiátrica. 
 
 
1.1 RETROSPECTIVA DO PERÍODO ANTERIOR AO ESTUDO: 
CONTEXTUALIZANDO OS GRANDES MOVIMENTOS DA REFORMA 
 
 
Para recompor o caminho entre o Manicômio à Reforma da Assistência 
Psiquiátrica no Brasil, vale reiterar o propósito dessa investigação que é fazer um 
recorte histórico do trajeto situado entre 1987 e 2009. Com o intuito de contextualizar 
melhor o estudo, trazemos os antecedentes do período proposto, acreditando que 
traz luzes para a compreensão do mesmo. 
Caracterizado pela maior intensidade das lutas pela Reforma, os doze 
anos estudados (1987 – 2009) foram marcados pelo movimento dos trabalhadores 
de saúde do Brasil, pelos eventos Nacionais da luta Antimanicomial, a legislação, e 
os procedimentos de efetivação da Reforma, como será detalhado no Capitulo a 
seguir. 
 
 
 
31 
 
1.1.1 OS ANTECEDENTES DO PERÍODO EM ESTUDO (1987 – 2009) 
 
 
Pode-se afirmar que uma etapa da história da saúde pública no Brasil se 
encerrou com a sanção da Lei 10.216/2001 (ANEXO A), que teve como objetivo 
promover a reestruturação da assistência psiquiátrica no país. A aprovação desta 
Lei representou inicialmente apenas a legalização institucional de um movimento 
que se adiantou de forma vigorosa desde o final dos anos 1970 e durante a década 
de 1980, no que se conhece por Reforma Psiquiátrica (PAULIN; TURATO, 2004). 
Como ponto de partida para o surgimento da Reforma Psiquiátrica no 
Brasil, foi adotada a proposta que define a crise da Divisão Nacional de Saúde 
Mental – DINSAM (órgão do Ministério da Saúde, encarregado de organizar os 
incentivos públicos para a saúde mental no país), ocorrida no Rio de Janeiro em 
1978, como desencadeadora de intenso processo de discussão sobre a assistência 
nos hospitais psiquiátricos públicos. Esse processo instigou uma agitação entre os 
profissionais do campo da saúde mental, ficando conhecido como: Movimento de 
Trabalhadores em Saúde Mental - MTSM (AMARANTE, 1995). 
A DINSAM ficou responsável pela formulação das políticas de saúde 
mental. A crise da DINSAM é como fica conhecido o movimento de denúncias e 
reivindicações, realizado por profissionais de suas quatro unidades – O Centro 
Psiquiátrico Pedro II; Hospital Pinel; Colônia Juliano Moreira e Manicômio Judiciário 
Heitor Carrilho – no início de 1978, no Rio de Janeiro. A partir daí começam a 
acontecer reuniões periódicas em grupos, assembleias, comissões, ocupando 
espaços de sindicatos e demais entidades da sociedade civil, está formado o 
Movimento de Trabalhadores em Saúde Mental. As denúncias obtiveram 
repercussão nacional e com isso a sociedade fica perplexa ao tomar conhecimento 
de como o Estado administrava a assistência aos portadores de sofrimento psíquico 
(BRODBECK, 2001). 
O período aqui inventariado, para fins de introdução e contextualização ao 
momento da pesquisa, está compreendido entre 1987 e 2009. 
A época de nascimento da questão, anterior ao período pesquisado 
também foi levada em consideração na análise, ponderando que este período fez 
32 
 
parte da organização da lista sumária do ideário da Reforma Psiquiátrica, que trouxe 
consigo a necessidade de revisão legislativae dos movimentos sociais ocorridos no 
campo da psiquiatria. 
Em 1967 ocorreu a criação do Instituto Nacional de Previdência Social - 
INPS, por meio da unificação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões, tornando-
se um novo paradigma na conformação do modelo médico-assistencial privatista 
que então se iniciava. 
Foi 1978, o ano de surgimento do Movimento da Reforma Psiquiátrica, 
nascido no contexto da crise da DINSAM, desencadeando a formação do Movimento 
dos Trabalhadores em Saúde Mental, embrião de todo um processo de reflexões 
teóricas e práticas inicialmente alternativas no campo da assistência psiquiátrica. 
Para entender a política de assistência psiquiátrica da década de 1970 é 
preciso analisar o ano de 1941. 
 
Adauto Botelho assumiu o então recém-criado Serviço Nacional de Doenças 
Mentais - SNDM, na estrutura do Ministério da Educação e Saúde pelo 
decreto-lei 3.171 de 24 de abril de 1941 (Beça, 1981). Botelho foi discípulo 
de Juliano Moreira, a figura mais proeminente da psiquiatria brasileira no 
primeiro quarto de século, que buscava conferir um caráter científico à 
psiquiatria (BEÇA, 1981; PAULIN e TURATO, 2004). 
 
Medeiros (1977) e Sampaio (1988) afirmam que nessa época os hospitais 
públicos predominavam, representando 80,7% do total de leitos psiquiátricos do 
Brasil. 
Os famosos asilos — como o Juqueri, em São Paulo; o Hospital Nacional 
dos Alienados, no Rio de Janeiro e o São Pedro, em Porto Alegre — exerciam um 
papel orientador da assistência psiquiátrica, consolidando a política macro-hospitalar 
pública como o principal instrumento de intervenção sobre a doença mental 
(PAULIN; TURATO, 2004). 
Havia, sem dúvida, alguns hospitais privados, como a Casa de Saúde Dr. 
Eiras, no Rio de Janeiro e o Sanatório Recife, criado por Ulisses Pernambucano em 
1936, além de ambulatórios que, em 1941, resumiam-se a apenas quatro em todo o 
país, entretanto bastante incipientes diante da pujança dos hospitais públicos 
(PAULIN; TURATO, 2004). 
33 
 
Adauto Junqueira Botelho1 ficou à frente do Serviço Nacional de Doenças 
Mentais - SNDM do ano de 1941 ao ano de 1945 e se caracterizou pela 
disseminação dos hospitais públicos. Essa expansão se propiciou pelo Decreto-Lei 
nº 8.550, de 1946, que autorizava o serviço a realizar convênios com os governos 
estaduais para a construção de hospitais psiquiátricos. 
Segundo Sampaio (1988), os poderes estaduais se comprometiam a doar 
o terreno, arcar com as despesas de manutenção e pagar a folha salarial, enquanto 
o poder federal se responsabilizava pelo investimento em projeto, construção, 
instalação e equipamentos. 
 
A nova legislação permitiu um surto de construção de hospitais em vários 
Estados, como Sergipe, Santa Catarina, Espírito Santo e Alagoas, que 
criaram seus nosocômios com características de hospitais-colônias. Muitos 
deles eram extremamente precários ou distantes dos centros urbanos 
(PAULIN; TURATO, 2004, pp. 243-244). 
 
De acordo com Medeiros (1977) esta política refletia a postura 
hegemônica iniciada por Juliano Moreira2. Sob a influência de Oswaldo Cruz3, ele 
entendia que o asilo teria uma função preventiva e só deveria acabar quando a 
doença mental fosse erradicada. 
Em 1945, o Código Brasileiro de Saúde foi publicado e condenava as 
denominações ‘hospício’, ‘asilo’, ‘retiro’ ou ‘recolhimento’, adotando a categoria 
‘hospital’. Novas técnicas terapêuticas eram investigadas em busca de substituir o 
 
1 Foi uma das mais eminentes e expressivas figuras da psiquiatria nacional. Atuou nela 
destacadamente em três setores principais; na vida universitária, na administração psiquiátrica e na 
clínica privada. Docente Livre da Faculdade Nacional de Medicina e na última fase da existência na 
Cátedra da Faculdade de Ciências Médicas do Distrito Federal. Administrador ligado à história da 
criação do Serviço Nacional de Doenças Mentais. Como psiquiatra clínico, atendia no seu gabinete 
próprio e foi um dos fundadores do Sanatório Botafogo. Na gestão Henrique Roxo foi Assistente, 
Chefe de Laboratório, Chefe de Clínica da Cátedra e substituto eventual do catedrático. Em 1938 
optou pelo serviço Público Federal, mas ficou como assistente em disponibilidade. Voltou em 1956, 
como catedrático interino por escolha da congregação da Faculdade de Medicina, após a 
aposentadoria compulsória de Maurício de Medeiros, ocupou a cátedra até a seleção do titular. Foi 
Diretor do Jornal Brasileiro de Psiquiatria. 
2 Médico, que durante seu trabalho na direção do Hospício Nacional dos Alienados, humanizou o 
tratamento e acabou com o aprisionamento dos pacientes. Defendeu a idéia de que a origem das 
doenças mentais se devia a fatores físicos e situacionais, como a falta de higiene e falta de acesso à 
educação, contrariando o pensamento em voga no meio acadêmico, foi o primeiro professor 
universitário a citar e incorporar a teoria psicanalítica no seu ensino na Faculdade de Medicina 
3 Iniciou sua luta contra as péssimas condições de higiene que caracterizavam o Brasil do início do 
século 20. 
34 
 
papel de exclusão que predominava na época. Neste período a psiquiatria se 
estabelecia como especialidade médica. 
Numa perspectiva político-social, Juscelino Kubitschek assumiu a 
presidência do Brasil em Janeiro de 1956, desenvolvendo uma política de 
urbanização, industrialização e desenvolvimento. Pode-se afirmar que a democracia 
liberal atingia o apogeu e assumia uma nova classe social, que apresentava como 
características o corporativismo, a postura crítica e reivindicalizadora, exigindo 
qualidade na assistência da saúde. Assim, o hospital psiquiátrico que antes 
mantinha uma função social de exclusão, agora era implementado em hospitais 
psiquiátricos privados. Apesar de serem dotados de conforto e apresentarem baixo 
índice de mortalidade, essas instituições mantinham o mesmo papel social que os 
asilos, caracterizado como espaço de exclusão social: 
 
O asilo psiquiátrico tornou-se assim o imperativo para todos aqueles 
considerados loucos, despossuídos da Razão, delirantes, alucinados. O 
asilo, lugar da liberação dos alienados, transformou-se no maior e mais 
violento espaço da exclusão, de sonegação e mortificação das 
subjetividades (AMARANTE, PAULO, 1995, p. 491). 
 
Na década de 1950, a assistência psiquiátrica foi incorporada aos 
Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAP’s, seu decreto de constituição definia 
os benefícios assegurados aos associados, como: a aposentadoria; pensão em caso 
de morte, para os membros de suas famílias ou para os beneficiários; e a 
assistência médica e hospitalar; socorros farmacêuticos. Os IAP’s foram criados de 
acordo com a capacidade de organização, mobilização e importância das categorias 
profissionais. Assim, em 1933 foi criado o primeiro instituto, o de Aposentadoria e 
Pensões dos Marítimos - IAPM, em 1934, o dos Comerciários – IAPC, e dos 
Bancários - IAPB, em 1936, o dos Industriários - IAPI, e em 1938, o dos Estivadores 
e Transportadores de Cargas. 
À época, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Comerciários - IAPC 
concedeu empréstimo à Casa de Saúde Dr. Eiras, instituição psiquiátrica particular 
mais antiga do país, localizada no Rio de Janeiro, a fim de que fosse ali construído 
um pavilhão para os previdenciários. Apenas os comerciários e, mais tarde, os 
bancários tinham direito a internações em sanatórios particulares no Rio de Janeiro. 
35 
 
Este convênio pode ser considerado o marco inicial das internações em hospitais 
particulares, por meio da hospitalização de previdenciários (PAULIN e TURATO, 
2004). 
De acordo com estudos realizados por Sampaio (1988) abrangendo o 
período de 1941 a 1961, verificamos que essa época caracterizou-se pelo 
crescimento vegetativo, tanto dos hospitais psiquiátricos públicos, quanto dos 
privados. Em 1941, o Brasil possuía 62 hospitais psiquiátricos, sendo 23 públicos 
(37,1%) e 39 privados (62,9%). Estes últimos, embora emmaior número, 
representavam apenas 19,3% dos leitos psiquiátricos, enquanto que os públicos 
detinham 80,7%. Em 1961, o Brasil já possuía 135 hospitais psiquiátricos, sendo 54 
públicos (40%) e 81 privados (60%). Notava-se, no entanto, um crescimento de 
24,9% dos leitos psiquiátricos privados e uma diminuição de 75,1% dos leitos 
públicos. 
Examinando esses dados, percebe-se que mesmo com o aumento de 
leitos privados em um período de vinte anos, eles significam menos da metade de 
todos os leitos psiquiátricos do país. Porém, acompanhando a evolução dos vinte 
anos seguintes (1961-1981), observa-se uma mudança: em 1981 os hospitais 
privados eram responsáveis por 70,6% dos leitos, enquanto os hospitais públicos 
possuíam apenas 29,4% (NASCIMENTO, 1991). 
O movimento militar de 1964 constitui um ponto de inflexão no perfil 
assistencial psiquiátrico e da saúde pública no país, por romper com o modelo de 
poder desenvolvimentista-populista e introduzir uma nova concepção capitalista-
monopolista, com repercussões significativas na área previdenciária e de saúde 
mental. De acordo com Rezende (apud TUNDIS,1994, p. 61-62): 
 
[...] o período que se seguiu ao movimento militar de 1964 foi o marco 
divisório entre uma assistência eminentemente destinada ao doente mental 
indigente e uma nova fase a partir da qual se estendeu a cobertura à massa 
de trabalhadores e seus dependentes. 
 
Antes do golpe militar havia uma política de base desenvolvimentista com 
influência dos setores sociais organizados, desempenhada pelos sindicatos e 
associações classistas. A partir da década de 1950, o Brasil passou por um 
36 
 
processo de urbanização, criando uma sociedade com características novas, dentre 
as quais se destaca a existência de uma grande massa de assalariados em más 
condições de trabalho e pequena remuneração. Destacamos, ainda nesse contexto, 
que o país manteve assistência médica nos institutos de aposentadoria e pensões. 
O novo modelo econômico, em vigor a partir do golpe de 1964, se 
caracterizou pela crescente intervenção do Estado na regulação e execução dos 
mecanismos de acumulação capitalista. O regime político instaurado também 
imprimiu mudanças no padrão de relação entre o Estado e o conjunto das classes 
sociais. Foram excluídas as classes trabalhadoras, como elemento de sustentação 
política e firmou-se uma aliança com setores dominantes do capitalismo nacional e 
internacional (BRAGA ET AL, 1981; OLIVEIRA ET AL., 1986). 
O governo militar procurou sua legitimação com os grupos sociais 
excluídos e investiu na ampliação da cobertura previdenciária para setores da 
população que não possuíam condições econômicas favoráveis. 
Os serviços de saúde da rede privada e a garantia da cobertura 
previdenciária às classes trabalhadoras repercutiam na assistência à saúde mental. 
Rezende (1987) afirmava que o período que se seguiu ao movimento militar de 1964 
foi o marco divisório entre uma assistência eminentemente destinada ao doente 
mental indigente e uma nova fase a partir da qual se estendeu a cobertura à massa 
de trabalhadores e seus dependentes. 
Devido as já mencionadas precárias condições dos hospitais da rede 
pública, que permaneceram reservados aos indivíduos sem vínculo com a 
previdência, e a notória ideologia privatista do movimento de 1964, alegando-se 
ainda razões de ordem econômica, optou-se pela contratação de leitos em hospitais 
privados, que floresceram rapidamente para atender à demanda. 
Os serviços previdenciários se alteraram com a criação do INPS em 1966, 
que trouxe duas vertentes contrárias: a favorável à compra de serviços de terceiros 
pelo instituto e a que defendia a opção pelo aumento dos hospitais da rede própria e 
contratação de profissionais para o quadro. 
Após a unificação dos institutos previdenciários, a assistência médica 
alcançou setores mais amplos da população. Os hospitais psiquiátricos particulares 
estabeleceram convênios com a Previdência Social, ficando os hospitais públicos 
37 
 
menos significativos em termos de atendimento. Tempos depois maior parte dos 
hospitais psiquiátricos, públicos ou privados, se encontravam conveniados. 
A situação deteriorada dos hospitais públicos levou ao 'discurso da 
competência', exposto pelos empresários privados. Valeria à pena investir em 
grandes hospitais públicos superlotados, inadequados, pouco terapêuticos e 
ineficazes para a cura dos doentes? Ou o caminho mais correto seria o pequeno 
hospital, com internação de curta duração, atendimento personalizado e 
possibilidade de reinserção social? Certamente, a opção pelo hospital privado era 
inerente à população previdenciária (PAULIN, 1998). 
Desta forma, a assistência psiquiátrica e a saúde em geral partiram para a 
privatização. 
Em 1968, Leonel Miranda, proprietário de vasto número de leitos 
psiquiátricos no Rio de Janeiro, foi indicado para a pasta da saúde no governo de 
Costa e Silva. 
O Plano Nacional de Saúde expressava uma proposta de privatização da 
assistência médica, extinguindo-se os serviços médicos previdenciários, que seriam 
repassados aos produtores privados. O governo teria função apenas de financiador, 
no entanto, esta estratégia não logrou êxito. 
 
O plano não foi viabilizado graças às resistências por parte da população e 
dos setores próprios do INPS. Estes se opunham à entrega total de 
recursos estatais para as mãos da iniciativa privada. Apesar disso, o Plano 
Nacional de Saúde tornou-se o embrião de propostas futuras, 
demonstrando até onde a iniciativa privada pretendia chegar (PAULIN; 
TURATO, 2004, p. 248). 
 
A psiquiatria comunitária exercida nos Estados Unidos - EUA e na Europa 
influenciavam o Brasil por volta de 1970. John F. Kennedy, presidente dos EUA, 
baixou um decreto em 1963, que se baseava nos conceitos preventistas planejados 
pelo professor Gerald Caplan que mudava os objetivos da psiquiatria. A partir de 
então, a meta seria a redução da doença mental na comunidade, destacando a 
promoção da saúde mental (PAULIN; TURATO, 2004). 
Na década de 1970, observamos uma maior intensidade nos debates 
sobre problemas que envolvem a falta de uma política nacional crítica, progressista, 
38 
 
moderna para a saúde mental, assim como necessidade de uma definição do papel 
dos profissionais de saúde em prol de uma transformação da realidade institucional. 
Podem ser apontados como marcos históricos dessas discussões: o I Congresso 
Nacional dos Trabalhadores em Saúde Mental, organizado em São Paulo, em 1979; 
e o III Congresso Mineiro de Psiquiatria realizado neste mesmo ano, em Belo 
Horizonte (GONÇALVES; SENA, 2001). 
Em São Paulo, no ano de 1970, aconteceu o I Congresso Brasileiro de 
Psiquiatria, onde foi lançada a Declaração de Princípios de Saúde Mental, em que 
prevalecia o predomínio da corrente de pensamento preventista (PAULIN; TURATO, 
2004). 
A Declaração apresentava itens a respeito de: direito e responsabilidade; 
integração; reorganização; recursos de todos para todos; prevenção; 
conscientização; formação de pessoal; hospital comunitário; serviços extra-
hospitalares e pesquisa. 
Ainda em 1970, houve a transformação do SNDM em DINSAM, pelo 
Decreto 66.623 (1970), com regimento aprovado, onde é preconizada a criação de 
núcleos de planejamento a níveis central e local, estimulada a 
multiprofissionalização da equipe assistencial e destacado o modelo de Comunidade 
Terapêutica para os hospitais psiquiátricos (SAMPAIO, 1994). 
O Plano Decenal de Saúde para as Américas foi elaborado pelo médico 
Mário Machado Lemos, Ministro da Saúde Brasileira, em 1972, com os demais 
ministros da saúde de países latino-americanos, em Santiago, no Chile. Nesse 
contexto observamos que a postura preventista era, a cada momento, mais nítida 
em nível internacional. 
A condição da assistência psiquiátrica no Brasil, nesta época, 
apresentava uma situação alarmante, com doentes internados sem camae hospitais 
psiquiátricos sem especialistas. A política previdenciária, ao priorizar a compra de 
serviços dos hospitais privados, acarretou um déficit financeiro que obrigou a 
Previdência Social a buscar soluções saneadoras para melhor utilização da rede 
pública e modernização das unidades de atendimento. 
Como atitude dos órgãos competentes, foi criado em 1968, no então 
Estado da Guanabara, a Comissão Permanente para Assuntos Psiquiátricos- CPAP, 
39 
 
com objetivo maior de estudar as dificuldades da assistência psiquiátrica no Estado, 
visando à racionalização e a melhoria da qualidade dos serviços. 
O trabalho desenvolvido pela CPAP repercutiu intensamente, de tal forma 
que, em 1971, uma comissão foi convidada pela Secretaria de Assistência Médica 
do INPS para estudar, em âmbito nacional, fundamentos de uma reformulação da 
assistência psiquiátrica. A base para formulação dos princípios da psiquiatria 
comunitária no Brasil foi sistematizada no Manual de Serviço para a Assistência 
Psiquiátrica. 
 
O manual privilegiava a assistência psiquiátrica oferecida sempre que 
possível na comunidade, com uso de recursos extra-hospitalares. Seu 
intuito era recuperar rapidamente o paciente para que ele voltasse às suas 
atividades normais. Nos casos em que fosse necessária a internação, esta 
deveria ser feita próxima à residência do indivíduo, com uma ampla e 
diversificada rede de serviços, evitando-se a internação em hospitais com 
mais de 500 leitos. Na alta, o paciente seria imediatamente encaminhado 
para atendimento ambulatorial (PAULIN; TURATO, 2004, p. 250). 
 
Segundo Vaissman (1983), o Manual de Serviço para a Assistência 
Psiquiátrica foi saudado como um fato histórico para a assistência psiquiátrica. 
Algumas dúvidas, contudo, foram levantadas quanto à sua viabilidade, tanto na 
questão de recursos humanos, como na financeira, além das resistências quanto à 
inadaptabilidade do doente mental à vida em comunidade. A oposição maior surgiu 
dos empresários do setor psiquiátrico, que afirmavam "ser o verdadeiro hospital 
psiquiátrico o órgão principal da assistência psiquiátrica". 
O referido manual, no entanto, nunca saiu das intenções, de acordo com 
a seguinte afirmativa: 
 
Elaborado oficialmente e aprovado formalmente em 19/7/73, foi sabotado 
desde o seu primeiro dia e continua letra morta, só para não diminuir os 
lucros da empresa de saúde nem demonstrar a fragilidade do modelo 
médico tradicional exclusivo, defendido por outros tantos psiquiatras 
reacionários encarapitados nas cátedras, nas cúpulas administrativas e nos 
ricos consultórios privados (CERQUEIRA, 1984, p. 224). 
 
Medeiros (1977) diz que em janeiro de 1974, o Ministério da Saúde, por 
intermédio da DINSAM, expediu a portaria nº 32, definindo esta divisão como órgão 
40 
 
normatizador, preconizando os princípios doutrinários da psiquiatria comunitária. A 
portaria nada mais era do que a reedição de documentos anteriores, como o Manual 
de Serviço para Assistência Psiquiátrica, o Plano Decenal de Saúde para as 
Américas e as Declarações de Princípios da ABP. 
Apesar da portaria ratificar a posição oficial do Ministério da Saúde, este 
se encontrava enfraquecido numa visão política e financeira. Era uma situação de 
crise do governo Ernesto Geisel, provocada pelo fim do milagre econômico. Com a 
redução do crescimento e a alta da inflação, o Brasil se apresentava em uma 
realidade de deterioração das condições de vida da população. A assistência 
psiquiátrica perdia sua relevância em relação à assistência médica geral. Tal fato era 
justificado pela necessidade de intensificar medidas de caráter social, enfatizando-se 
a ação da Previdência Social como mecanismo de recuperação e manutenção da 
força de trabalho e consolidando-se a hegemonia da medicina previdenciária sobre a 
saúde pública. 
Os anos de 1978 e 1979 foram marcados pelas denúncias e críticas ao 
movimento de mercantilização da loucura, às práticas de hospitalização e 
estigmatização do doente mental e, ainda, a hegemonia da rede privada em 
detrimento da rede pública (PAULIN; TURATO, 2004). 
A partir de 1980, o movimento da Reforma Psiquiátrica passou a ocupar 
espaços públicos de poder, como forma de tentar influir nas políticas do setor. Este 
período, em decorrência da mobilização realizada, é identificado como o de 
construção de um projeto nacional “popular e democrático” (PAULIN; TURATO, 
2004). 
Luz (1986) descreve que a portaria nº32 teve o mesmo fim que o manual, 
ou seja, não foi implementada, mas a portaria nº39, de setembro de 1974, conhecida 
como Plano de Pronta Ação - PPA teve destino diferente. Este plano tinha como 
principal finalidade a desburocratização do atendimento das emergências, tanto para 
os segurados da Previdência, como para seus dependentes. Em números, isso 
representava a cobertura de cerca de 80% da população urbana. 
O Plano Pronta Ação se diferenciou pela legalização de uma assistência 
de atenção curativa e individualizada nos atendimentos de emergência, porém 
também portou uma diminuição de controle por parte da Previdência, levando a 
41 
 
significativas fraudes das contas hospitalares. Esse plano trouxe ao setor privado a 
possibilidade de atendimento direto aos previdenciários e dependentes, 
dispensando-se uma avaliação prévia do setor público, inclusive nos hospitais 
psiquiátricos. Algum tempo após sua implantação, verificou-se uma intensa onda de 
produção de serviços assistenciais, nem sempre necessários ou racionais, o que 
provocou a insolvência da Previdência Social pelo esgotamento dos recursos 
financeiros. 
Em 1977, por ocasião da VI Conferencia Nacional de Saúde, a DINSAM 
lança um plano baseado na matriz teórica da Psiquiatria Comunitária, a ser 
financiado com recursos de Fundações Internacionais, que se caracteriza por 
defender: ambulatorização do sistema; descentralização e interiorização dos 
cuidados psiquiátricos através do treinamento de médicos generalistas, assistentes 
sociais e enfermeiros; identificação precoce das populações de risco para 
intervenção preventiva; e criação de Centros Comunitários de Atenção (SAMPAIO, 
1994). 
Nesta Conferência Nacional de Saúde foi lançado o Plano Integrado de 
Saúde Mental - PISAM, do Ministério da Saúde. Novamente tentava-se restaurar os 
princípios da psiquiatria comunitária, por meio da qualificação de médicos 
generalistas e auxiliares de saúde para o atendimento dos distúrbios psiquiátricos no 
nível primário, isto é, em centros de saúde. Apesar do relativo sucesso nas regiões 
Norte e Nordeste do país, o programa não atingiu a população de egressos de 
internações psiquiátricas, ou pacientes crônicos que necessitavam de outra 
abordagem terapêutica. Pouco tempo depois, o PISAM foi desativado, sob duras 
críticas do setor privado (PAULIN; TURATO, 2004). 
O Movimento dos Trabalhadores de Saúde Mental - MTSM foi se 
organizando em vários núcleos regionais, buscando estabelecer uma aliança com a 
sociedade e uma compreensão sobre o significado das instituições psiquiátricas. 
Verificamos a efervescência desse movimento ao levarmos em consideração a 
realização sistemática de encontros, conferências e fóruns realizados pelo MTSM, 
especialmente nos Estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Minas Gerais, onde 
começavam a ser realizadas atividades de discussão regulares com familiares, 
técnicos e pacientes. 
42 
 
Em 1987, com o II Congresso Nacional de Trabalhadores em Saúde 
Mental, em Bauru-SP, foi lançado o slogan “Por uma Sociedade sem Manicômios”, 
ficando determinada a data de 18 de maio como o Dia Nacional de Luta 
Antimanicomial. Este movimento foi constituído principalmente por técnicos, usuários 
e familiares, entre outros militantes, na busca de estabelecer diálogo amplo e 
constante com a população acerca da loucura (PAULIN, 1998). Também em 1987, 
foi realizada, no Rio de Janeiro, a I Conferência Nacional de Saúde

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