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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO1 
 
Natascha Rodrigues Siqueira* 
Janete Rosa Martins** 
 
RESUMO 
 
 A única forma de reparar o dano era contra a pessoa e não contra seu 
patrimônio, se um indivíduo se sentia lesado ele tinha o direito de ter para si a 
pessoa como escrava, ou até mesmo matá-la como forma de prevenção a danos 
futuros, era chamada de autotutela, com o passar do tempo o Estado tomou para si 
a tutela, mas o Estado era absolutista e não admitia ser responsabilizado pelos 
possíveis atos de seus agentes contra o particular. O Estado adotava o instituto da 
irresponsabilidade, e com sua evolução começou a adotar algumas teorias civilistas 
de responsabilidade, ou seja, a teoria da culpa administrativa, onde trata da falta de 
serviço oferecido pela Administração, recentemente começou a ser adotada a teoria 
do risco administrativo, onde a culpa é substituída pelo nexo de causalidade entre o 
funcionamento do serviço publico e o prejuízo sofrido pelo administrado. 
 
Palavras-Chave: Responsabilidade; Culpa; Nexo de Causalidade; Agente. 
 
CONSIDERAÇÕES INICIAIS 
 Trata-se de uma analise dos aspectos históricos da Responsabilidade Civil, 
tendo em vista uma abordagem sobre as principais teorias que são: da culpa 
administrativa, risco administrativo e risco integral. 
 Havendo uma breve abordagem sobre os elementos que qualificam a 
responsabilidade civil do estado que é a conduta humana, nexo de causalidade, o 
dano ou prejuízo e a culpa ou dolo do agente que praticou a conduta e por fim 
analisar o paragrafo 6º do artigo 37 da constituição Federal, que trata sobre a 
responsabilidade objetiva do Estado, referente aos atos de seus agentes. 
 
 
1 Título pertencente ao projeto de pesquisa institucional da graduação. 
* Acadêmica do curso de graduação em Direito, da Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai 
e das Missões – URI Campus Santo Ângelo, pesquisadora. E-mail: natascha.r@bol.com.br 
** Doutorando em Ciências Sociais pela UNISINOS - São Leopoldo/RS, Mestre em Direito pela UNISC 
– Universidade de Santa Cruz do Sul. Professora da graduação e da especialização, pesquisadora 
em mediação. E-mail. janete@urisan.tche.br. 
 
METODOLOGIA 
O método de abordagem mais apropriado para o presente estudo será o hipotético 
dedutivo e o método de procedimento será o monográfico e histórico, pois são os 
meios mais adequados à pesquisa proposta. A coleta de dados para a elaboração 
da pesquisa será por documentação indireta, por meio de pesquisa a livros, artigos 
de periódicos, revistas jurídicas, bem como leis e sites da internet. 
 
ANÁLISE E DISCUSSÃO 
 
 Antigamente a única forma de reparar o dano era contra a pessoa e não 
contra seu patrimônio, se um indivíduo se sentia lesado ele tinha o direito de ter para 
si a pessoa como escrava, ou até mesmo mata lá como forma de prevenção a danos 
futuros. “A responsabilidade era objetiva, não dependia da culpa, apresentando-se 
apenas como uma reação do lesado contra a causa aparente do dano.” (DINIZ, 
2012). O Estado assumiu assim, ele só, a função de punir, quando a ação repressiva 
passou para o Estado, surgiu a ação de indenização A Lex Aquilia foi o divisor de 
águas da responsabilidade civil, surgiu com a aprovação de um plebiscito 
provavelmente em fins do sec. III ou inicio do sec. II a.C., que possibilitou atribuir ao 
titular de bens o direito de indenização de quem tivesse destruído ou deteriorado 
seus bens: 
 
 ALex Aquilia de damno veio a cristalizar a ideia de reparação 
pecuniária do dano, impondo que o patrimônio do lesante suportasse os 
ônus da reparação, em razão do valor da res, esboçando-se a noção de 
culpa como fundamento da responsabilidade, de tal sorte que o agente se 
isentaria de qualquer responsabilidade se tivesse procedido sem culpa 
(DINIZ, 2012, p.27). 
 
Com o advento do art. 37,§ 6º da Constituição Federal (CF), não se exige, pois, 
comportamento culposo do funcionário. Basta que haja o dano, causado por agente 
do serviço público agindo nessa qualidade, para que decorra o dever do estado de 
indenizar. 
 Dentre várias teorias as que mais se destacam é: teoria da culpa 
administrativa que trata sobre a responsabilidade subjetiva do Estado, teoria do risco 
administrativo que onde se inicia o dever de indenizar e teoria do risco integral que 
trata sobre o dever de indenizar do Estado por qualquer dano que cometer a outrem. 
 A teoria da culpa administrativa é também chamada de teoria de culpa civil, 
onde corresponde a responsabilidade subjetiva do Estado: 
 
 A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estagio de 
transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese do risco 
administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta de serviço para 
dela inferir a responsabilidade da administração (MEIRELLES, 2002, p.619). 
 
Já na teoria do risco administrativo surge a obrigação de indenizar, mas 
somente o ato lesivo e injusto, não exigindo a falta de serviço existente na teoria da 
culpa administrativa: 
 
 Tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a 
atividade publica gera para os administradores e na possibilidade de 
acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus 
não suportado pelos demais (MEIRELLES, 2002, p.619). 
 
 
Nessa teoria, a ideia de culpa é substituída pela de nexo de causalidade entre 
o funcionamento do serviço publico e o prejuízo sofrido pelo administrado. Celso 
Antônio de Mello diz “Daí que os danos eventualmente sugeridos em decorrência 
desta situação de risco e por força da proximidade de tais locais ensejarão 
responsabilidade objetiva do Estado.” (2012, p. 1.035). 
Há uma grande parte da doutrina que não faz distinção entre risco 
administrativo e risco integral, pois nos dois há incidência de elementos subjetivos: a 
culpa e o dolo. 
 
 A teoria do risco integral é a modalidade extrema da doutrina risco 
administrativo. Todos parecem concordar em que se trata de 
responsabilidade objetiva, que implica averiguar se o dano teve como causa 
o funcionamento de um serviço publico, sem interessar se foi regular ou não 
(PIETRO, 2008, p.610). 
 
Foi abandonada na pratica, por conduzir ao a uso e à iniquidade social. “Por 
essa formula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer 
dano suportado por terceiros ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima” 
(MEIRELLES, 2002, p. 620). Por ter sido considerada brutal e pelas gravidades das 
consequências essa teoria não foi admitida no nosso ordenamento jurídico. 
Na responsabilidade civil do Estado há quatro elementos: a conduta (ação ou 
omissão) do agente, dano patrimonial ou moral, nexo causal entre a conduta e o 
dano e a culpa ou dolo do agente que praticou a conduta. 
 A conduta humana é o primeiro elemento da responsabilidade civil, “seu 
núcleo fundamental, portanto, da noção de conduta humana é a voluntariedade, que 
resulta exatamente da liberdade de escolha do agente imputável, com discernimento 
necessário para ter consciência daquilo que faz” (GAGLIANO: PAMPLONA FILHO, 
2012, p.73). 
 O nexo de causalidade é talvez um dos mais melindrosos elementos de todos 
eles, pois é condição essencial à responsabilidade civil. Miguel Maria de Lopes diz: 
 
 Uma das condições essenciais à responsabilidade civil é a presença 
de um nexo causal entre o fato ilícito e o dano por ele produzido. É uma 
noção aparentemente fácil e limpa de dificuldade. Mas se trata de mera 
aparência, porquanto a noção de causa é uma noção que se reveste de um 
aspecto profundamente filosófico, além das dificuldades de ordem pratica, 
quando os elementos causais, os fatores de produção de um prejuízo, se 
multiplicam no tempo e no espaço (2001, p.218). 
 
Apesar de ser um elemento de fácil aplicação, observou-se que na maioria 
das vezes não é tão fácil assim provar que existe o nexo causal entre o dano 
causado e o prejuízosofrido. 
 A noção de dano sempre foi objeto de muita controvérsia. Na noção de dano 
está sempre presente a noção de prejuízo (VENOSA, 2012, p.27). Sendo assim, 
“logo só haverá responsabilidade civil se houver um dano a reparar, isto é assim 
porque a responsabilidade resulta em obrigação de ressarcir, que, logicamente, não 
poderá concretizar-se onde nada há que reparar” (DINIZ, 2012, p.77). 
 Para Maria Sylvia Zanella di Pietro na culpa ou dolo, “a lei admite alguns 
casos de responsabilidade objetiva (sem culpa) e também de culpa presumida, uma 
e outra constituem exceções à regra geral de responsabilidade subjetiva, sendo 
somente cabíveis diante de norma legal expressa”. (2008, p.577). Hely Lopes 
Meirelles classifica culpa ou dolo como conceitos diversos. “A culpa verifica-se na 
ação ou omissão lesiva, resultante de imprudência, negligencia ou imperícia do 
agente, o dolo ocorre quando o agente deseja a ação ou omissão lesiva ou assumi o 
risco de produzi-la” (2002, p.471). 
 Para melhor entendimento do que é culpa e o que é dolo, há um exemplo 
bem simples: se uma pessoa que está dirigindo um veículo propositalmente 
atropelar alguém, caracteriza dolo, pois ela queria e assumiu o risco da 
consequência ensejada, agora se a pessoa sem querer atropelar alguém caracteriza 
a culpa pois de alguma forma concorreu aos pressupostos da culpa, que é a 
imprudência; negligência e imperícia. 
 O parágrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, Trata-se de pessoas 
jurídicas de direito publico e privado que são prestadoras de serviço público, 
respondem pelos atos danosos de seus agentes. 
 
 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos 
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios 
obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, 
publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus 
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de 
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. 
 
O que o dispositivo constitucional expressa, é que todo agente publico que 
violar tais princípios e agirem com culpa ou dolo serão responsabilizados 
administrativamente e civilmente. 
 “Sabe-se que a responsabilidade civil do Estado, instituída nesse dispositivo 
constitucional, é a do risco administrativo ou responsabilidade objetiva, dado que a 
culpa ou dolo só foi exigida em relação ao agente causador direto do dano.” 
(GASPARINI, 2010, p. 1.119). 
O paragrafo 6º do artigo 37 da Constituição Federal, se refere a teoria do risco 
administrativo, que é a responsabilidade objetiva do estado, que independe de culpa 
ou dolo, basta que exista a mera relação causal entre o comportamento e o dano, 
diferente da culpa subjetiva que “é a obrigação de indenizar alguém em razão de um 
procedimento contrario ao Direito, consistente em causar um dano a outrem ou em 
deixar de impedi-lo quando obrigado a isto”(MELLO, 2012, p.1.045), pois a 
responsabilidade está no serviço prestado pela administração publica sendo indireta 
ou diretamente. 
 
CONSIDERAÇÕES FINAIS 
 Analisando toda a evolução da sociedade, assim como a evolução do Estado, 
verifica-se que ao longo dos anos, o Estado tomou para si a tutela, o poder de 
limitar, restringir, condicionar ou frenar o direito de propriedade, liberdade das 
atividade dos particulares, em prol do Poder Público.Com base na teoria do risco 
administrativo, houve o desligamento da culpa para enfatizar o nexo causal, que é a 
relação do ato do agente publico com o dano causado ao particular. Contudo basta 
que exista a mera relação causal entre o comportamento e o dano pois a 
responsabilidade está relacionada com a prestação de serviço publico, feito pela 
administração direta ou indireta. 
REFERÊNCIAS 
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Responsabilidade Civil. 26. 
ed. São Paulo: Saraiva, 2012. v. VII. 
GAGLIANO, Pablo Stolze; FILHO, Rodolfo Pamplona. Novo curso de Direito Civil: 
responsabilidade civil. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2012. vol. III. 
GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Saraiva, 2010. 
LOPES, Miguel Maria de. Curso de Direito Civil: Fontes Acontratuais das 
Obrigações e Responsabilidade Civil. 5. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001. v. 
V. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2002. 
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato administrativo e direito dos 
administradores. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1981. 
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 21. ed. São Paulo: Atlas, 
2008. 
VENOSA, Silvio Salvo. Direito Civil: responsabilidade civil. 12. ed. São Paulo: Atlas, 
2012. v. IV.

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