Relação entre IPTU e Função Social

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APRESENTAÇÃO
A presente obra discorre sobre a relação entre a
extra�scalidade do IPTU e a função social da propriedade
urbana. O trabalho aborda as previsões constitucionais onde
são estabelecidas as possibilidades de utilização do tributo com
caráter extra�scal, arts.156, §1º, II, progressividade com
fundamento na localização e uso do imóvel e 182, §4º, II, que
estabelece a possibilidade de instituição do IPTU progressivo
no tempo, ambos da Constituição Federal. Também é analisada
a possibilidade de utilização do imposto como forma de
preservação e recuperação do meio ambiente natural, o IPTU
Verde, com fundamento na Lei n. º10.257 (Estatuto da
Cidade), Lei esta que regula o art.182 da Constituição Federal.
Toda a análise perpassa sobre a estrutura do tributo, levando
em consideração seu aspecto material, espacial, temporal,
quantitativo e pessoal. Foi realizado estudo sobre a história
legislativa do imposto no Brasil, classi�cação doutrinária
quanto à extra�scalidade, as alterações constitucionais no que
diz respeito à progressividade extra�scal, como também como
a doutrina e jurisprudência pátria lidaram com a inclusão da
Emenda Constitucional n. º29/2000. Foi analisada também a
legislação de diversos municípios brasileiros, entre as
principais capitais e municípios de grande porte.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente ao Grande Arquiteto do
Universo por ter me fornecido a energia necessária para
enfrentar os desa�os e tornar realidade este projeto de vida
idealizado. Aos meus pais, Prudente e Magali, por sempre
estarem me incentivando para que alcance os meus objetivos.
Agradeço �nalmente à minha esposa Kauanny e meu �lho
Otto, pela paciência e incentivo que nunca faltaram para que
concretizasse esta obra.
SUMÁRIO
Capa
Folha de Rosto
Créditos
INTRODUÇÃO
CAPÍTULO 1. O MODELO ESTATAL E A
TRIBUTAÇÃO
1.1. O ESTADO DE DIREITO FORMAL-LIBERAL
1.2. O ESTADO SOCIAL DE DIREITO
1.3. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O NOVO
MODELO DE ESTADO BRASILEIRO
1.4. SISTEMA E PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS BRASILEIROS
1.5. SOLIDARIEDADE SOCIAL E TRIBUTAÇÃO
1.6 . A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
1.7. A EXTRAFISCALIDADE. CONCEITO
file:///tmp/calibre_5.22.1_tmp_rv_6rj0l/wdsozn7b_pdf_out/OEBPS/Text/capa.xhtml
1.7.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA
EXTRAFISCALIDADE DO TRIBUTO
1.7.2. FINALIDADE OU FUNÇÃO DA
TRIBUTAÇÃO EXTRAFISCAL
1.7.3. DIFERENCIAÇÃO TRIBUTAÇÃO
EXTRAFISCAL E PODER DE POLÍCIA
1.7.4. LIMITES CONSTITUCIONAIS DA
EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA
CAPÍTULO 2. DO IMPOSTO PREDIAL TERRITORIAL
URBANO
2. DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL
URBANO
2.1. HISTÓRIA LEGISLATIVA DO IPTU NO
BRASIL
2.2. PROGRESSIVIDADE DO IPTU
2.3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
TRIBUTÁRIOS NORTEADORES DO IPTU
2.3.1. PRINCÍPIO REPUBLICANO
2.3.2. PRINCÍPIO FEDERATIVO
2.3.3. PRINCÍPIO DA AUTONOMIA
MUNICIPAL
2.3.4. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
2.3.5. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE
2.3.6. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE
CONTRIBUTIVA
2.3.6.1. NO DIREITO BRASILEIRO
2.3.6.2. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
E SUA APLICAÇÃO AO IPTU
2.3.7. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DE
TRIBUTO COM EFEITO CONFISCATÓRIO
2.3.7.1. DEFINIÇÃO DE CONFISCO E
DE TRIBUTO CONFISCATÓRIO
2.4. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA APLICÁVEL AO
IPTU
2.5. DA REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA
TRIBUTÁRIA DO IPTU. CRITÉRIO MATERIAL
2.6. CRITÉRIO TEMPORAL DO IPTU
2.7. CRITÉRIO ESPACIAL DO IPTU
2.8. CRITÉRIO PESSOAL DO IPTU
2.8.1. SUJEIÇÃO ATIVA DO IPTU
2.8.2 SUJEIÇÃO PASSIVA DO IPTU
2.9. CRITÉRIO QUANTITATIVO
2.9.1. ALÍQUOTAS DO IPTU
CAPÍTULO 3. A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU E A
FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
3. A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
3.1. A PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL DO
IPTU
3.2. CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA SOBRE A
EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
3.3. A PROGRESSIVIDADE EM RAZÃO DA
LOCALIZAÇÃO E DO USO DO IMÓVEL
3.3.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR-BA
3.3.2. MUNICÍPIO DE ARACAJU
3.3.3. DISTRITO FEDERAL
3.4. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
3.4.1 MUNICÍPIO DE SALVADOR
3.4.2. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
3.4.3. MUNICÍPIO DE NATAL-RN
3.4.4. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO-SP
3.4.5. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
3.4.6. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE-RS
3.5. IPTU VERDE
3.5.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR
3.5.2. MUNICÍPIO DE CURITIBA
3.5.3. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
3.5.4. MUNICÍPIO DE GUARULHOS
CONCLUSÃO
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa discutir a �nalidade extra�scal
do Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU), seja por meio
da aplicação da progressividade pela localização e uso do
imóvel, art.156, §1º, II, seja pela progressividade no tempo,
com fundamento no art.182, §4º, II, ambos estabelecidos pela
Constituição Federal, como também a aplicação do IPTU
visando à preservação e recuperação do meio ambiente
natural, o IPTU Verde, com fundamento na Lei Federal
n.º10.257, onde possibilita a aplicação de descontos no valor a
ser pago do IPTU como forma de fomento a ações sustentáveis
de preservação da natureza e consequentemente dando função
social à propriedade.
Será analisado o princípio da função social da
propriedade, análise histórica dos preceitos constitucionais que
tratam do assunto, de que maneira foi e é tratado o exercício
do direito de propriedade da Constituição de 1934 até os dias
atuais. Será demonstrado que a partir da Constituição de 1934
até a atual de 1988, sempre existiu um mandamento
constitucional no sentido de se dar um destino social à
propriedade.
Ainda que de maneira tímida, a Constituição de 1934 já
previa a função social que a propriedade deveria ter, sendo
desenvolvido este princípio no decorrer das futuras
Constituições até a atual de 1988.
Para se atender ao princípio da função social da
propriedade, a Constituição de 1988, bem como a Lei
infraconstitucional reguladora do art.182, §4º, II, Estatuto das
Cidades, estabeleceram a possibilidade do emprego do IPTU
em sua face extra�scal, ou seja, que não tem função precípua
angariar recursos para o ente público, neste caso o municipal,
mas sim ser um instrumento indutor de condutas humanas
capaz de contribuir para que o exercício do direito de
propriedade não seja de maneira absoluta, egoística, altamente
privatística, ou seja, incentivando que o exercício do direito de
propriedade cumpra a sua função social.
Com a mudança ocorrida na Constituição, com a
introdução da Emenda Constitucional n. º29/2000, e a edição
da Súmula 668 do Supremo Tribunal Federal, a interpretação
sobre a possibilidade de utilização da progressividade do IPTU
se tornou pací�ca, na medida em que de maneira clara, �caram
estabelecidas duas formas de progressividade de maneira
distinta, a �scal art.156, §1º, I, e a extra�scal que é
fundamentada na localização e uso do imóvel e que é objeto do
presente estudo.
Será feita análise dos aspectos material, temporal,
territorial, quantitativo e pessoal do imposto, sua história
legislativa no país, desde a época do império até os dias atuais,
bem como sua classi�cação doutrinária.
Será analisado em tópico próprio também o que se
entende por extra�scalidade tributária, o seu objetivo, em que
situações podem ser aplicadas o tributo com esta característica,
em quais hipóteses, em se tratando do IPTU, ele pode ser
aplicado com esse caráter. Para a realização dessa análise foi
pesquisado a legislação de diversas cidades e capitais do país,
observando os pontos de semelhança e diferenças entre as
legislações, e de que maneira é buscada a realização da função
social da propriedade.
Para a realização desta pesquisa foi utilizado a análise da
doutrina especí�ca do assunto, bem como análise da legislação
constitucional, federal e municipal das cidades pesquisadas.
CAPÍTULO 1. O MODELO
ESTATAL E A TRIBUTAÇÃO
1.1. O ESTADO DE DIREITO FORMAL-
LIBERAL
A maneira como o Estado tributa depende da forma
como ele se estrutura politicamente. Será feita análise histórica
dos modelos de estrutura de Estado já existente, antes de
adentrar de fato nas características intrínsecas do IPTU de
acordo com o preconizado na atual Constituição Federal.
Fazendo uma análise histórica, e sabendo que as
transformações ocorridas em que cada país no que diz respeitoao seu arcabouço jurídico não se deu de forma igual, têm
alguns modelos estatais que são considerados parâmetro de
organização política e jurídica ao longo da história.
O modelo de Estado Liberal de Direito e seu arcabouço
jurídico tem como marco histórico os séculos XVIII a início do
século XX. Estado esse fundado no individualismo, na
consagração da liberdade individual e na intervenção estatal
mínima.
O Estado de Direito se baseou no monopólio estatal da
produção jurídica e sobre o princípio da legalidade. A doutrina
se torna meramente uma descritora da norma escrita, e as
decisões judiciais se atém a buscar simplesmente a subsunção
do fato concreto à lei, sem se ater ao papel criador do direito
que mais tarde irá ser possibilitado através de um novo
entendimento jurídico.
A luta pela liberdade, a ampliação da participação
política, a consagração da opinião pública, além de outros
fatores, fez com que o modelo liberal se tornasse o cenário
adequado para o espaço público, sem comprometimento do
espaço privado. Segundo Norberto Bobbio “[ ] o liberalismo é
uma doutrina do Estado limitado “tanto com respeito aos seus
poderes quanto às suas funções”. (1988, p.7).
Acreditava-se na autorregulação do mercado, lei da oferta
e da procura, necessitando apenas da mera supervisão estatal.
Tinha como princípio a ideia de liberdade do indivíduo como
�nalidade última do Estado.
De acordo com Lênio Luiz Streck e José Luiz Bolzan de
Morais, a gênese do conceito de Estado de Direito,
[…] emerge aliado ao conteúdo próprio do liberalismo, impondo,
assim, aos liames jurídicos do Estado, a concreção do ideário liberal no
que diz com o princípio da legalidade, ou seja, a submissão da
soberania estatal à lei- a
divisão de poderes ou funções e, a nota central, garantia dos direitos
individuais”. (2000, p.57).
Neste período se preponderava a defesa da propriedade
privada dos meios de produção e a economia de mercado. O
liberalismo em tese era perfeito, porém, não foi capaz de
reduzir as desigualdades materiais extremas que ainda
imperavam na sociedade à época, como concentração de
riquezas nas mãos de uma minoria, restando cada vez mais
acentuado o desequilíbrio social.
De acordo com Cintia Estefania Fernandes:
A grande falha do liberalismo foi a �agrante desatenção à igualdade
material, se limitando a um discurso que apregoava a igualdade apenas
formal, sendo esta a base do insucesso, seja teorizando o Estado, seja
teorizando a tributação, princípio maior da igualdade, incluindo a
igualdade material, é peça fundamental para a concretização do Estado
Democrático de Direito. (FERNANDES, 2005, p.32).
O Estado de Direito era um conceito tipicamente liberal,
cujas características básicas eram: submissão ao império da lei,
que era a nota primaria de seu conceito, sendo a lei
considerada como ato emanado do poder legislativo composto
de representantes do povo; divisão de poderes, que separe de
forma independente e harmônica os poderes legislativo,
executivo e judiciário, como técnica que assegura a produção
das leis ao primeiro e a independência e imparcialidade do
último em face dos demais e das pressões dos poderes
particulares.
Conforme preleciona Paulo Bonavides,
Como a igualdade que se arrima o liberalismo é apenas formal, e
encobre, na realidade, sob o seu manto de abstração, um mundo de
desigualdades de fatos-econômicos, sociais, políticos e pessoais, -
termina a apregoada liberdade, como Bismarck já o notara, numa real
liberdade de oprimir os fracos, restando a estes, a�nal de contas, tão
somente a liberdade de morrer de fome. (2001, p.61).
No Estado Liberal, a tributação é restrita à sua função
�scal, ou seja, com �nalidade somente de arrecadação e
manutenção do Estado para a prestação de sua intervenção
mínima, tendo em vista que seu objetivo se restringe a garantir
simplesmente direitos individuais, com a menor atuação estatal
possível no patrimônio do particular.
Parte-se da ideia de que o indivíduo tem condições
melhores de gerir a seara dos negócios do que o ente público.
Este serviria apenas para garantir que o universo do mundo
privado não sofresse intervenções desnecessárias.
O lar e a propriedade se tornam invioláveis, sendo
inimaginável a pretensão de uma tributação progressiva
visando aferir a igualdade material de sua população, muito
menos função social da propriedade que existia sequer.
1.2. O ESTADO SOCIAL DE DIREITO
Com o decorrer dos anos perceberam que o modelo de
Estado liberal-formal não mais atendia as demandas de seu
povo, principalmente os mais desfavorecidos, aparecendo aí a
necessidade de se repensar o modelo de Estado vigente.
O individualismo e o abstencionismo ou neutralismo do
Estado Liberal provocaram imensas injustiças, e os
movimentos sociais do século XIX e XX, permitiram que se
tivesse consciência de necessidade da justiça social.
Segundo Lucas Verdú:
Mas Estado de Direito, que já não poderia justi�car-se como liberal,
necessitou, para enfrentar a maré social, despojar-se de sua
neutralidade, integrar, em seu seio, a sociedade, sem renunciar ao
primado do Direito. O Estado de Direito, na atualidade, deixou de ser
formal, neutro, individualista, para transformar-se em Estado material
de Direito, enquanto adota uma dogmática e pretende realizar a justiça
social. (1975, p.94).
É a partir desse momento, �m do século XIX e início do
século XX, que se começa a surgir as ideias e ser implementado
de fato um novo modelo de Estado, um Estado proativo, que
intervém seja de maneira regulatória, seja de maneira
garantista, no que diz respeito à adoção de políticas públicas
que visassem um melhor aprimoramento na igualdade
material de seus cidadãos, não os deixando a mercê do
mercado.
Como salienta Lenio Streck e José Luis Bolzan,
No �m do século, um fator novo foi injetado na �loso�a liberal. Era a
justiça social, vista como a necessidade de apoiar os indivíduos de uma
ou de outra forma quando sua autocon�ança e iniciativa não podiam
mais lhe dar proteção, ou quando o mercado não mostrava a
�exibilidade ou a sensibilidade que era suposto demonstrar na
satisfação de suas necessidades básicas. (2000, p.57).
Em decorrência da crise estatal do modelo liberal no que
diz respeito à ine�ciência em realizar a justiça social e maior
igualdade entre os cidadãos, o Estado mínimo começa a ser
repensado, fazendo surgir o Estado Social.
Com o Estado Social se substitui o governo das leis do
liberalismo, com a diferença de que o �m agora não é mais a
igualdade formal jurídica, mas sim a igualdade material, não
mais perante a lei, mas através dela.
Conforme pensamento de Paulo Bonavides,
Quando o Estado, coagido pela pressão das massas, pelas
reinvindicações que a impaciência do quarto do Estado faz ao poder
político, confere, no Estado constitucional ou fora deste, os direitos do
trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como
distribuidor, dita o salário, manipula a moeda, regula os preços,
combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao
burocrata a casa própria, controla as pro�ssões, compra a produção,
�nancia as exportações, concede crédito, institui comissões de
abastecimento, provê necessidades individuais, enfrenta crises
econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estrita
dependência de seu poderio econômico, político e social, em suma
estende sua in�uência a quase todos os domínios que dantes
pertenciam, em grande parte, à área de iniciativa individual, nesse
instante o estado pode, com justiça, receber a denominação de Estado
social.
O Estado Social por sua própria natureza é um Estado Social
intervencionista, que requer sempre a presença militante do poder
político nas esferas sociais, onde cresceu a dependência do indivíduo,
pela impossibilidade em que este se acha, perante fatores alheios à sua
vontade, de prover certas necessidades existenciais mínimas.
O Estado Social da democracia distingue-se, em suma, do Estado Social
dos sistemas totalitários por oferecer, concomitantemente, na sua feição
jurídica- constitucional,a garantia tutelar dos direitos da personalidade.
(2001, p.341.)
Como se observa nas palavras do ilustre autor, a mudança
da concepção de Estado do liberal para o social representou
um grande avanço, ainda que essa passagem não tenha sido de
forma abrupta, no que diz respeito ao relacionamento entre
poder público e cidadão.
A partir desse marco histórico se tem agora um modelo
estatal ativo, voltado a buscar garantir as necessidades mínimas
da sociedade capitalista, quando a própria esfera econômica
não é capaz de resolver as suas contradições.
Passa-se a assegurar um mínimo material para o povo,
através da intervenção do Estado na sociedade, na economia e
no âmbito individual, dando origem aos direitos sociais,
conhecidos como de terceira geração, como o direito à saúde,
educação, trabalho, ao lazer, à segurança, à previdência social.
Segundo Cintia Estefania Fernandes,
A tributação passa a ter nova margem de atuação, deixando de ser
meramente �scal, isto é, deixando de ter �m único de arrecadar
numerário para suprir os cofres públicos, passando a instrumentalizar a
função estatal em seus mais diversos �ns econômicos e sociais. (2005,
p.36).
Como se percebe, passa-se a ter uma tributação não
somente com �ns arrecadatórios, mas que vai além, que busca
também a igualdade material entre os cidadãos, por meio de
uma melhor distribuição de riqueza através da realização da
tributação extra�scal, tendo como objetivo o desenvolvimento
de instrumentos que sirvam para atender às necessidades
sociais.
Os regimes constitucionais ocidentais prometem, explicita
ou implicitamente, realizar o Estado Social de Direito, quando
de�nem em suas constituições capítulos de direitos
econômicos e sociais.
Neste per�l estatal, a tributação passa a ter um �m maior
do que a mera arrecadação de recursos para os cofres públicos,
tornando-se um instrumento de uma melhor distribuição de
riquezas e de desenvolvimento social, atendo-se ao bem-estar
coletivo, passando a se exigir uma tributação progressiva e não
proporcional.
De acordo com Francesco Tesauro,
Na república democrática são reconhecidos e garantidos os direitos
invioláveis do homem, mas é também requerido o adimplemento dos
deveres inderrogáveis de solidariedade política, econômica e social. O
dever tributário é propriamente um dever de solidariedade [ ]. A razão
substancial do dever tributário, portanto, não deriva de uma relação
comutativa do indivíduo com o Estado, mas do dever de solidariedade
ao qual é obrigado todo membro da comunidade, pelo fato mesmo de
ser membro da comunidade. O indivíduo deve então contribuir às
despesas públicas, não em razão daquilo que recebe do Estado, mas em
razão de sua capacidade contributiva, enquanto membro de uma
coletividade; e deve fazê-lo, não em razão proporcional, mas em razão
progressiva relativamente à sua potencialidade econômica. (1997, p.55).
Nota-se que, a mudança do Estado Liberal para o Estado
Social trouxe mudanças profundas na relação entre o poder
estatal e os seus governados.
Em sentido amplo se observa a transição de um modelo
de governo absenteísta, distante, onde se tinha como objetivo
principal a garantia da propriedade privada e o dever irrestrito
de se cumprir a lei, lei esta que visava simplesmente uma
limitação do poder público no domínio privado, para um
modelo de Estado atuante, impondo ações, com previsões
principalmente constitucionais, em setores que visavam uma
melhor qualidade de vida do ponto de vista material do seu
povo, como saúde, educação, trabalho.
E no que diz respeito à tributação, o tributo ganha nova
roupagem, deixa de ser um instrumento simplesmente de
custeio da estrutura de governo, e passa-se a ser também e
principalmente um instrumento com �nalidade de garantia de
implementação das ações de Estado que visassem uma melhor
qualidade de vida para as pessoas.
No Brasil se inicia a construção de um Estado Social a
partir da Constituição de 1934. A partir daí surgem novos
princípios que valorizam o aspecto social dos direitos
fundamentais da pessoa humana sob a in�uência da
Constituição de Weimar. (FERNANDES, 2005, p.37).
É a partir da Constituição de 1934 que se dá início a uma
nova roupagem tributária, onde o mínimo vital, a tributação
�scal e extra�scal passa a ter como �nalidade o bem-estar
coletivo, onde as justiças sociais e tributárias passam a ser
buscadas e instrumentalizadas.
1.3. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O
NOVO MODELO DE ESTADO BRASILEIRO
A Constituição atual brasileira é uma constituição rígida,
mas que também carrega um grande viés principiológico, que
preconiza o estado social e está fundamentada nos princípios
do Estado de Direito, Democrático, Republicano e Federativo.
O Brasil constitucionalmente é um Estado Democrático de
Direito, conforme o art.1º da Constituição Federal. (BRASIL,
1988).
De acordo com José Afonso da Silva,
A con�guração do Estado Democrático de Direito não signi�ca apenas
unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de
Direito. Consiste, na verdade, na criação de um conceito novo, que leva
em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera na
medida em que incorpora um componente revolucionário de
transformação do status quo. E aí se entremostra a extrema importância
do art.1º da Constituição de 1988, quando a�rma que a República
Federativa do Brasil se constitui um Estado Democrático de Direito,
não como mera promessa de organizar tal Estado, pois aí a Constituição
aí já o está proclamando e fundando. (2012, p.121).
O ensinamento do ilustre autor amplia o signi�cado do
que seja o Estado de Democrático de Direito quando a�rma
não se tratar apenas de juntar o signi�cado de Estado
Democrático e de Direito. Na verdade, essa união extrapola a
mera junção dos conceitos, produzindo um algo mais e
diferenciador na Constituição do novo Estado.
Continua José Afonso da Silva a�rmando que:
O princípio da legalidade é também um princípio basilar no Estado
Democrático de Direito. É de sua essência subordinar-se à Constituição
e fundar-se na legalidade democrática. Sujeita-se à lei, mas sobre um
outro enfoque, o da busca da igualdade e da justiça não pela sua
generalidade, de forma distante, mas sim pela busca da igualização das
condições dos socialmente desiguais. (2012, p.123).
É justamente no Estado Democrático de Direito que se
valoriza a lei, mas não a lei distante da sociedade do Estado de
Direito Clássico, mas sim a lei que implique intervenções
diretas visando alteração material da sociedade. É justamente
esse traço diferenciador que caracteriza a formação do novo
Estado.
A validade das leis não depende apenas da sua produção,
mas também da sua compatibilidade com as normas
constitucionais tanto do ponto de vista formal quanto material.
A Constituição não apenas impõe limite ao legislador e ao
administrador, mas lhe determina, também, deveres de
atuação. A ciência do direito assume um papel crítico e
indutivo da atuação dos poderes públicos, e a jurisprudência
passa a desempenhar novas tarefas, dentre as quais se incluem
a competência ampla para invalidar atos legislativos ou
administrativos, interpretar criativamente as normas jurídicas
à luz da Constituição. (BARROSO, 2018, p.283.).
Diante deste enfoque, não se pode duvidar que em um
Estado atual como o nosso brasileiro, tendo como base os
princípios da igualdade material tanto no âmbito dos direitos e
garantias individuais, quanto no âmbito do Sistema
Constitucional Tributário, é de índole obrigatória a busca da
justiça social, seja por meio da �scalidade ou extra�scalidade
do tributo.
Além disso, a crise espacial do território urbano, a
necessidade de proteção do meio ambiente, a necessidade de
bem-estar social em um plano concreto, faz com que a
tributação não se torne exclusivamente um instrumento �scal,
mas que também possua um caráter extra�scal, onde no atual
modelo constitucional brasileiro há previsões materializadas
no corpo da Constituição Federal no que diz respeito ao IPTU,
o qual será analisado mais adiante.
Diante da realidadesocioeconômica de nosso país, uma
das principais �nalidades hoje é a melhor distribuição de renda
e implementação de caminhos que levem ao bem-estar
coletivo, tendo como fundamentação maior a Constituição
Federal, a qual possui como um de seus instrumentos a
tributação.
No Brasil, faz-se necessária a busca da justiça distributiva,
onde a sociedade dá a cada um, o que lhe é devido, devendo
para tanto ser utilizado o instrumento constitucional dirigido a
este �m, isto é, a justiça �scal, atingindo-se com ela a justiça
material. (FERNANDES, 2005, p.47).
E, além disso, e que é objeto do presente trabalho, o qual
se dará enfoque principal o tributo, no caso o IPTU, o mesmo
deverá ser utilizado como meio para se atingir o bem-estar
coletivo, com �nalidade extra�scal, seja para �ns de proteção
ambiental, desenvolvimento urbanístico, desenvolvimento
econômico-social.
É esta a premissa adotada, tendo em conta a realidade
brasileira, e em especial a tributação municipal, por meio do
Imposto Predial e Territorial Urbano, o qual só poderá ser
concebido quando vinculado ao princípio fundamental da
função social da propriedade, neste estando insculpido a sua
face �scal e extra�scal do tributo, sempre vinculado à
concretização da justiça redistributiva e da justiça social.
(FERNANDES, 2005, p.47).
É nesta perspectiva, de um modelo de Estado atuante, que
por meio de preceitos constitucionais, a tributação se torna um
instrumento valioso de implementação de políticas públicas
que visam o bem-estar coletivo, e no caso objeto deste
trabalho, o IPTU e sua extra�scalidade se torna um indutor de
condutas de grande valia para a materialização do princípio da
Função Social da Propriedade.
1.4. SISTEMA E PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS BRASILEIROS
De acordo com Paulo Barros de Carvalho,
“Reconhecendo a Constituição Federal como um sistema de
proposições normativas, integrante de outro maior que é o
ordenamento jurídico vigente, pode-se analisar os
subconjuntos que nela existe”. (2018, p.167-168). No presente
momento será analisado o subconjunto constitucional
tributário brasileiro.
A�rma ainda o autor que,
A homogeneidade desse grupamento de regras está determinada, assim
pela natureza lógica das entidades normativas, que pelo assunto sobre
que dispõem. Atribuem-lhe unidade duas circunstâncias: estarem todas
elas legitimadas pela mesma fonte- a norma hipotética fundamental- e
consubstanciarem o ponto de con�uência do direito positivo, no que
concerne à matéria que lhes dá conteúdo. Mantêm, entre si, relações de
coordenação horizontal, situadas que estão no mesmo plano de escala
hierárquica, tecendo, com idêntico status de juridicidade, a rede do
subsistema. Ainda que nele seja maior a incidência de regra de
estrutura, não faltam aquelas que se dirigem, frontalmente, à disciplina
da conduta, exprimindo-se, prescritivamente, nos modais deônticos
permitido, obrigado e proibido. (CARVALHO, 2018, p.168).
A homogeneidade da matéria tratada leva a ser regida por
uma lógica característica do sistema especí�co ao qual
pertence, ter o mesmo �m, e ser proveniente da mesma fonte
legislativa, fazendo da matéria tributária um subsistema com
relativa autonomia perante todo o arcabouço constitucional.
Embora tenha características próprias, a todo o momento
o subsistema tributário está também recebendo in�uências e
imposições de princípios constitucionais genéricos e de outros
subsistemas constitucionais, que estão estabelecidos por toda a
Constituição, impondo ações e limitações ao Estado e aos seus
cidadãos.
No direito contemporâneo, a Constituição passou a ser
compreendida como um sistema formado por princípios e
regras, aberta para absorver valores jurídicos, entre os quais as
ideias de justiça e de realização dos direitos fundamentais.
Modernamente, se entende que o sistema jurídico ideal é
o que possui uma justa distribuição entre regras e princípios,
nos quais as regras possuem a �nalidade de se garantir
previsibilidade e objetividade das condutas, e os princípios,
com sua �exibilidade, dão margem à realização da justiça no
caso concreto.
De acordo com Humberto Ávila, “A Constituição
brasileira de 1988 tem princípios e regras, cada qual com
funções diferentes, não se podendo falar em primazia de um
sobre o outro, mas só de funções diferentes e complementares”.
(2009, p.3).
Segundo o entendimento de Paulo Barros de Carvalho:
O Direito como objeto do mundo da cultura que é, está sempre
impregnado de valores. Os valores apresentam variações de intensidade
de norma pra norma, de maneira que existem preceitos de tão alta
carga valorativa que acabam exercendo in�uência sobre grandes
porções do ordenamento jurídico.
Além do entendimento de que princípio seja valor que se impõe sobre o
ordenamento constitucional, eles também são utilizados para apontar
normas que �xam importantes critérios objetivos, além de ser usada,
igualmente, para signi�car o próprio valor, independentemente da
estrutura a que está agregado e, do mesmo modo, o limite objetivo sem
a consideração da norma. Desta maneira, os princípios podem ser
utilizados em quatro usos distintos:
a) como norma jurídica de posição privilegiada e portadora de valor
expressivo; b) como norma jurídica de posição privilegiada que estipula
limites objetivos; c) como os valores insertos em regras jurídicas de
posição privilegiada, mas considerados independentemente das
estruturas normativas; e d) como o limite objetivo estipulado em regra
de forte hierarquia, tomado, porém, sem levar em conta a estrutura da
norma. Nos dois primeiros temos princípio como norma; enquanto nos
dois últimos, princípio como valor ou critério objetivo. (2018, p.169)
Como se observa, o princípio e sua instrumentalidade
possui uma série de �nalidades. Dentre eles possuem caráter
de pura norma, impondo condutas positivas ou omissivas do
Estado, incluindo não só as ações de governo como a própria
burocracia administrativa, bem como condutas também do
próprio cidadão; e possuem também o princípio puro caráter
de valor, impondo uma diretriz, um norte a ser alcançado não
só pela aplicação da própria Constituição, mas como também
de toda a legislação.
A Constituição Federal positivou diversos princípios em
seu texto, cada um exercendo a sua função de acordo com o
seu grau de precisão e objetividade, e principalmente com o
caso concreto. No que diz respeito ao sistema tributário
constitucional, existe uma quantidade signi�cativa de
princípios que norteiam as regras de competência tributária.
Pode-se destacar alguns como capacidade contributiva, não
con�sco, legalidade, noventena, anterioridade.
Existe outro princípio que não faz parte diretamente do
capítulo destinado à tributação e orçamento, mas que exerce
in�uência sobre a tributação e que se encontra no capítulo
destinado à ordem econômica, que é o princípio da função
social da propriedade.
Para se atender, tonar concreto o princípio da função
social da propriedade, o legislador utilizou dentre alguns
instrumentos, a tributação por meio do IPTU, de competência
municipal, para se chegar a esse �m.
Parece nesse sentido que, apesar de ser um tributo, e,
portanto, sofrer in�uência direta dos princípios constitucionais
tributários, em se tratando do IPTU com �nalidade extra�scal,
ou seja, o que possui objetivo outro que não primeiramente a
simples obtenção de recursos para o ente, o legislador optou
por fazer prevalecer nesta hipótese o princípio da função social
da propriedade sobre alguns princípios tributários que incidem
sobre o imposto, porém sem excluí-los.
No texto constitucional tem duas previsões extra�scais
progressivas, no que diz respeito ao IPTU, com �nalidade de
atender o interesse público, o bem-estar coletivo e �m social à
propriedade, que são os arts.156, II, e 182, §4º, II.
Estatui o primeiro que sem prejuízo do estabelecido no
art. 182, §4º, II, o imposto poderá ter alíquota diferente em
razão da localização e uso do imóvel. E o último estabelece que
é facultado ao poder público, mediante lei especí�ca, fazer
incidir o IPTU progressivono tempo em imóvel não edi�cado,
subutilizado ou não utilizado, para que se promova sua
adequada utilização, desde que seja em área compreendida em
plano diretor. (BRASIL, 1988).
Analisando os dois artigos que tratam do IPTU, se
percebe que o legislador pretendeu de maneira clara fazer uma
distinção entre a �scalidade e a extra�scalidade do tributo, a
partir do momento em que o que se está sendo prioritário
nestas duas
exações é justamente concretizar o princípio da função
social da propriedade por meio da tributação.
Tanto é assim que o objetivo principal da exação é o
ordenamento do solo urbano, seja desincentivando ou
incentivando condutas do cidadão, in�uindo no exercício do
seu direito de propriedade.
A diferença entre a previsão constitucional do inciso I do
art.156, que estabelece a progressividade em razão do valor do
imóvel, o inciso II do mesmo artigo e o II do §4º do art.182, e
não deixando de analisar também o art.33 do Código
Tributário Nacional, o qual estabelece o valor venal do imóvel
como base de cálculo do imposto, se percebe que o legislador,
na verdade, em um juízo de ponderação entre o princípio da
capacidade contributiva e função social da propriedade,
sobressaiu o segundo, na medida em que  o instrumento
utilizado para induzir ou coibir o exercício do direito de
propriedade foi justamente a extra�scalidade do IPTU.
Ressaltando, porém, como já a�rmado em linhas anteriores,
que a prevalência de um princípio sobre o outro não signi�ca a
exclusão por completo do princípio de menor valor
relacionado ao caso.
1.5. SOLIDARIEDADE SOCIAL E
TRIBUTAÇÃO
O entendimento do Direito Tributário atualmente não é
possível sem correlacionar com a garantia dos direitos
fundamentais previstos constitucionalmente. O Direito
Tributário vem cada vez mais adquirindo um viés humanístico,
desvencilhado da visão única e exclusiva de angariar recursos
ao erário.
De acordo com Regina Helena Costa,
Na sociedade contemporânea, estão indissoluvelmente associadas às
ideias de tributação e cidadania, pois ser cidadão também é ser
contribuinte. Em outras palavras, poder contribuir para as despesas do
Estado representa um aspecto do exercício da cidadania, porque
somente pode ser considerado autentico cidadão quem tem a
possibilidade de auferir renda, titularizar patrimônio e realizar
consumo, todas as manifestações da capacidade contributiva.
Exsurge evidente, assim, que a ação estatal de exigir tributos toca os
direitos fundamentais diretamente. A tributação há de ser desenvolvida
dentro dos balizamentos constitucionais, impondo-se a edição de leis
tributárias com a observância dos princípios pertinentes, a adoção de
uma conduta ética no exercício da �scalização, a lisura dos
procedimentos administrativo e a edição, pelo �sco, de atos normativos
nos estritos limites legais, dentre outras providências. (2019, p.2).
Da análise do pensamento da autora, conclui-se que
apesar de a tributação ser algo indispensável à sobrevivência do
Estado, o ato de tributar está necessariamente vinculado aos
limites impostos tanto pela Constituição quanto pela legislação
infraconstitucional.
Nas palavras de Marco Aurélio Greco e Marciano Seabra
de Godoi,
A relação entre solidariedade social e tributação é universal,
abrangendo legislação, doutrina e jurisprudência de países europeus,
latino-americanos e anglo-saxões. As discussões não se restringem ao
fundamento da exigência tributária, mas se espraiam para o momento
da interpretação e da aplicação das respectivas normas, como também
para o controle da aplicação dos recursos arrecadados, em função das
�nalidades almejadas com sua instituição. (2005, p.5-6).
Nota-se, nesse sentido, com fundamento nos dois autores
citados, que a relação entre a solidariedade social e tributação
vai além da observância dos direitos e garantias previstos em
benefício do contribuinte no momento da tributação, indo
além, atingindo também a aplicação dos recursos arrecadados,
se atingiram de fato os seus objetivos preestabelecidos.
Segundo Regina Helena Costa,
Tanto a tributação exercida com viés �scal ou arrecadatório, como
aquela desempenhada com caráter predominantemente extra�scal ou
regulatório de comportamentos, prestam-se a ensejar manifestações
dessa solidariedade. O princípio da solidariedade social impõe,
primeiramente, que todos contribuam para a consecução dos objetivos
que a sociedade pretende alcançar. Trata-se da e�cácia mais visível e
primeiramente compreendida deste princípio.
No entanto, igualmente, tal princípio autoriza a modulação do ônus
tributário, para majorá-lo ou minorá-lo, dada sua conexão com a
extra�scalidade.
Como se percebe da leitura dos pensamentos dos autores
acima citados, a aplicação do princípio da solidariedade social
à tributação consiste em primeiro lugar entender que o Estado
necessita de recursos para a realização de sua função maior,
que é garantir o bem-estar e proteção dos cidadãos. Segundo,
que o dever de pagar tributo deve ser entendido como o meio
de proporcionar que qualquer cidadão possua o direito de se
bene�ciar das ações estatais, que são subsidiadas pelos recursos
provenientes da tributação. Terceiro, que essa tributação deve
respeitar os direitos e garantias fundamentais do contribuinte,
e poderá ter caráter �scal, com �nalidade unicamente
arrecadatória, ou extra�scal, visando estimular ou desestimular
a conduta do cidadão, a depender da ação, do interesse que o
estado tenha em determinado seguimento da sociedade.
De acordo com Marco Aurélio Greco, o valor da
solidariedade social tem surgido em pelo ou menos três
momentos distintos do direito tributário:
a) o primeiro corresponde ao da justi�cação da exigência, vale dizer,
das razões que tornam cabível o tributo. Neste plano, o tema pode
aparecer em duas dimensões distintas conforme se trata de uma
justi�cação condicional ou �nalística da exigência, o que mostra sua
importância em relação ao gênero tributo e mais especi�camente à
�gura das contribuições.
b) a solidariedade social surge também no plano dos critérios de
congruência da legislação tributária e serve para identi�car eventuais
distorções internas ao ordenamento jurídico ao versar determinada
hipótese especí�ca ou atua como instrumento para detectar desvios na
produção da lei tributária. Neste plano, encontram-se as diversas
questões relativas a abuso do poder de legislar, proibição de retrocesso
da legislação em relação aos direitos fundamentais etc.
c) Por �m, o tema se apresenta diluído nos embates perante o Poder
judiciário, como critério de interpretação utilizado para buscar o
sentido integral das normas positivas, ao apontar uma direção
iluminada por esse valor (como por exemplo, o debate sobre a e�cácia
positiva do princípio da capacidade contributiva) e, deste modo, serve
também para de�nir limites à tributação. (2014, p.1-2).
Continua ainda a�rmando o autor que:
Em todos estes planos, porém, a solidariedade não é um valor absoluto
(como nenhum, aliás, o é) especialmente numa Constituição de
compromisso como a brasileira que, ao mesmo, tempo, consagra
valores típicos de Estado de Direito e valores modi�cadores da
realidade, inerentes do Estado Social. Daí o Estado Democrático de
Direito. Previsto no artigo 1º da CF/88.
Assim, a fórmula a ser atendida é aquela singelamente retratada no
art.3º, I da CF/88 no sentido de ser objetivo da república construir uma
sociedade livre, justa e solidária; vale dizer, em que os dois valores
máximos dos modelos puros do Estado (de Direito=liberdade e
social=solidariedade) devem necessariamente ser compostos, pois a
justiça (que está entre eles) resultará do seu balanceamento. Em outras
palavras, o momento atual não é nem de nenhuma primazia míope
(nem da liberdade nem da solidariedade), mas de prestigiar ambos e
conjuga-los num produto �nal equilibrado. (2014, p.2).
O princípio da solidariedade social, conforme visto acima,
atua em três momentos distintos. Primeiro serve como norte
para se indagar qual o real motivo para a exigência de
determinado tributo, quala sua �nalidade. Em um segundo
momento, atua como um balizador na aplicação da lei
tributária, evitando que a cobrança de determinado tributo
possa ser abusiva, que desrespeite direitos fundamentais. E por
�m, em um terceiro momento atua como instrumento que
possibilita uma interpretação do direito tributário que busque
a harmonia, a integração das leis tributarias visando o seu
sentido real, ou seja, é direcionado ao poder judiciário.
Segundo Marco Aurélio Pereira Valadão e Rodrigo Luís
Ziembowicz,
Trata-se, en�m, de perceber que somente através da cidadania �scal,
entendida como uma relação de transparência e equilíbrio entre o
contribuinte e o Estado, na qual o cidadão tem direito de ser informado
sobre a arrecadação e sobre a gestão dos recursos públicos, consciente
das funções socioeconômicas dos tributos e da necessidade de justa
repartição dos custos advindos da vida em sociedade, estabelecendo
uma relação participativa, transparente e racional entre governantes e
governados. Trata- se de ter consciência dos seus direitos e dos seus
deveres em uma sociedade democrática, inclusive atendendo ao direito
fundamental de exigir que todos contribuam, na proporção das suas
respectivas capacidades econômicas, para o bem comum. (2018, p.555-
556).
Ou seja, a solidariedade social aplicada à tributação
envolve um dever de se pagar tributo baseada numa concepção
de ajuda recíproca para o desenvolvimento econômico e social
do Estado, bem como o direito do contribuinte em ter
resguardado, protegido, seus direitos fundamentais em face da
cobrança do tributo. Requer também uma relação de
transparência entre governantes e governados no que diz
respeito à aplicação dos recursos obtidos por meio da
tributação.
Ressaltando que a Constituição atual de 88 é uma Carta
Política que agrega os mais variados tipos de valores e
princípios que a sociedade atual brasileira entendeu que fosse
absorvida por uma Lei maior e suprema, dada a sua maior
garantia de aplicação. Neste sentido, o princípio da
solidariedade social que se materializa no art.3º, inciso I da
Constituição, representa mais um valor agregado pela Lei
maior e que necessariamente deve atuar em harmonia com os
demais princípios previstos constitucionalmente.
Toda a técnica de utilização do princípio da solidariedade
social na tributação, seja com direcionamento aos motivos de
criação do tributo, seja visando a abuso do poder de legislar,
proibição de retrocesso da legislação em relação aos direitos
fundamentais, e também no momento da interpretação da Lei
pelo poder judiciário, a �nalidade é uma só, evitar que haja
qualquer tipo de violação a direito fundamental previsto
constitucionalmente, seja por meio da tributação �scal ou por
meio de tributação extra�scal, a exemplo do IPTU, quando se
utiliza do mesmo para a proteção do meio ambiente, do espaço
urbano, visando dar uma função social à propriedade.
1.6 . A FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE
O direito de propriedade fora concebido como uma
relação entre uma pessoa e uma coisa, de caráter absoluto,
natural, imprescritível.
Depara-se hoje com a evolução do conceito de
propriedade, o que antes era considerada plena e ilimitada,
hoje está intrinsecamente vinculado à sua função social. De
acordo com Luis Edson Fachin, “a doutrina da função social da
propriedade corresponde a uma alteração conceitual do regime
tradicional; não é, todavia, questão de essência, mas sim
pertinente a uma parcela da propriedade que é sua utilização”
(FACHIN, 1988, p.19).
De acordo ainda com Edson Fachin,
a função social da propriedade corresponde a limitações �xadas no
interesse público e tem por �nalidade instituir um conceito dinâmico
de propriedade em substituição ao conceito estático, representando
uma projeção da reação anti-individualista. O fundamento da função
social da propriedade é eliminar da propriedade privada o que há de
eliminar. (FACHIN, 1988, p.19).
No Brasil, o reconhecimento da função social da
propriedade se deu de forma paulatina a partir da Constituição
de 1934.
A Constituição de 1934 previu a função social da
propriedade em seu art.113, §17, posteriormente substituída
pela Constituição de 1937, (a Polaca, onde Getulio Vargas
implantou o Estado Novo) art.122, nº.14, a qual apontava os
limites de propriedade. (BRASIL, 1934).
Posteriormente, a Constituição de 1946, art.147, no
capítulo “Da Ordem Econômica e Social”, especi�cava que o
“uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social”.
(BRASIL, 1946).
Com o advento da Constituição de 1967, art.157, inciso
III, é que se introduz expressamente a função social entre os
princípios da ordem econômica e social, cujo principal
objetivo era a justiça social. No entanto, ao tratar da
propriedade como um direito e garantia individual (art.150,
§22), houve a omissão da expressão função social vinculada à
propriedade. (BRASIL, 1967).
Prescrevia a Constituição de 1967, em seu Título III, “Da
ordem econômica e social”:
Art 157 - A ordem econômica tem por �m realizar a justiça social, com
base
nos seguintes princípios:
I - liberdade de iniciativa;
II - valorização do trabalho como condição da dignidade humana; III -
função social da propriedade;
A emenda constitucional n. º1/69, estabeleceu em seu
art.160 que:
Art. 160. A ordem econômica e social tem por �m realizar o
desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes
princípios:
I - liberdade de iniciativa;
II - valorização do trabalho como condição da dignidade humana; III -
função social da propriedade; (BRASIL, 1969).
Eros Roberto Grau a�rma que a ordem constitucional
daquela época justi�cava “a �rmação da con�guração da
propriedade dos bens de produção como um poder dever; mas
também autoriza a a�rmação da con�guração de que a função
social pode e deve expressar-se na imposição de
comportamentos positivos ao proprietário” (GRAU, 1988,
p.26).
A Constituição Federal de 88 expressamente em seu
art.5º, XXII, garante o direito de propriedade. No inciso
seguinte acentua que “a propriedade atenderá a sua função
social”. Logo, pode se concluir que se encontra entre as
prescrições constitucionais reconhecidas como cláusula pétrea
(art.60, §4º, inciso IV). (BRASIL, 1988).
José Joaquim Gomes Canotilho trata o princípio da
função social da propriedade como um princípio impositivo,
afetado por dupla função, “como instrumental e como objetivo
especí�co a ser alcançado”, impondo neste caso a adoção de
políticas públicas (1999, p.1092-1098).
Pode-se entender das palavras do autor que instrumental
seria no sentido de possibilitar que o Estado adote
instrumentos para a consecução de políticas estatais que visem
concretizar a função social da propriedade. Ao mesmo tempo,
se torna um objetivo a ser alcançado na medida em que os
instrumentos de política pública adotada possuem um norte,
que é justamente fomentar o exercício do direito de
propriedade adequado a bem-estar social.
Em outros artigos previstos na atual Constituição Federal,
o constituinte estabeleceu instrumentos para que desse ao
princípio da função social da propriedade a concretude que lhe
é necessária, como os arts.156, §1º; art.170, III; art.182, §2º; e
art.184.
No art.170, III o qual trata sobre a ordem econômica,
estabelece que:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por �m assegurar a todos existência
digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios:
I - soberania nacional; II - propriedade privada;
III - função social da propriedade. (BRASIL, 1988).
No art.182, a função social da propriedade é estabelecida
para atender a propriedade urbana através de políticas urbanas.
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder
Público
municipal, conforme diretrizes gerais �xadas em lei têm por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes,é o instrumento básico da
política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano
diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e
justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei especí�ca
para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edi�cado, subutilizado ou não
utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edi�cação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública
de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de
resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os juros legais. (BRASIL,
1988).
No art.156, com a inclusão da emenda constitucional n.
º29/2000, assim �cou estabelecido:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre: (…)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art.
182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do
imóvel. (BRASIL, 1988).
Como se percebe, no que diz respeito estritamente ao
IPTU, o qual é objeto de estudo da presente pesquisa, se extrai
do texto constitucional a dupla �nalidade que possui. Uma
�scal, que pode ser progressivo em decorrência do valor venal
do imóvel, e a dos arts.182, §2º e art.156, II, os quais
estabelecem respectivamente a progressividade do IPTU no
tempo, coibindo o uso inadequado da propriedade urbana,
segundo as regras contidas no Plano Diretor de cada
município, quando não edi�cada, não utilizada, ou
subutilizada, e a progressividade em relação à localização e uso
do imóvel.
De acordo com Carlos Araújo Leonetti, “a partir da
CF/88, apenas a propriedade privada que cumpre a sua função
social faz jus à proteção jurídica; daí a extraordinária
importância da inovação constitucional”. (1998, p.24).
Ou seja, para ser amparada, protegida pelo ordenamento
jurídico, a propriedade privada deverá possuir função social,
sob pena de sofrer as sanções necessárias do poder público.
O conceito do princípio da função social da propriedade
não é simples de mensurar a sua extensão. Ele é dinâmico,
variável no tempo e no espaço, e para que se possa ter o real
sentido do que é função social, deverá ser levado em conta o
momento em que é feita a sua interpretação.
A função social é um poder-dever que subordina tanto o
indivíduo quanto o Estado à sua observância, impondo a estes
atos omissivos como também atos positivos.
A noção jurídica de propriedade deve ser buscada tanto
sobre os princípios de direito privado quanto também na
própria Constituição.
Atualmente o direito de propriedade não é mais visto de
forma absoluta, onde quem é proprietário pode utilizar de seu
direito sobre o bem de forma desenfreada, ilimitada, de
maneira egoística.
A propriedade privada e sua função social foram
consagradas como princípio da ordem econômica, tornando o
seu conceito relativizado, não mais como no sistema de
propriedade clássico, de índole liberal, onde era entendido de
forma absoluta, sem restrições.
Nas palavras de José Afonso da Silva, o princípio da
função social da propriedade “transforma a propriedade
capitalista sem socializá-la. Condiciona-a como um todo, não
apenas o seu exercício, possibilitando ao legislador entender
com os modos de aquisição em geral ou com certos tipos de
propriedade, com seu uso, gozo e disposição”. (2012, p.285).
Com essa concepção é que o intérprete tem que
compreender as normas constitucionais que fundamentam o
regime jurídico da propriedade: sua garantia enquanto atende
sua função social, implicando uma transformação destinada a
incidir, seja sobre o fundamento mesmo da atribuição dos
poderes ao proprietário, seja mais concretamente, sobre o
modo em que o conteúdo do direito vem positivamente
determinado; assim é que a função social mesmo acaba por
posicionar-se como elemento quali�cante da situação jurídica
considerada, manifestando conforme as hipóteses, seja como
condição de exercícios de faculdades atribuídas, seja como
obrigação de exercitar determinadas faculdades de acordo com
modalidades preestabelecidas.( DANGELO, 1976, p.135 apud
SILVA, 2012, p.286).
A função social da propriedade se põe de maneira
intrínseca ao direito de propriedade perante a Constituição
Federal vigente. A norma constitucional que absorve e impõe o
princípio da função social da propriedade é de aplicação
imediata, como são todos os princípios constitucionais.
De acordo com José Souto Maior Borges,
Aplicação imediata é expressão que sinaliza para duas características
fundamentais: a primeira é não apenas a prescindência de integração
legislativa, ou para se usar a linguagem tradicional, a regulamentação
há de
ser dispensada; em segundo é que sua aplicação não tem que �car
condicionada a evento futuro algum. Sempre que possível e para logo o
dispositivo será aplicado. (…) Por outro lado, o art.60 da Constituição
também nos dá preciosa indicação da eminência sintática dos direitos e
garantias individuais e portanto da função social da propriedade, ao
prescrever, no §4º, que não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. Abolir não
signi�ca necessariamente suprimir de todo o direito, mas a simples
tendência para a sua supressão, o seu amesquinhamento por via
indireta que seja, é inteiramente incompatível com o signi�cado
objetivo do texto constitucional. Portanto, que eu suprima o dispositivo;
é bastante para incidir em incompossibilidade diante do texto
constitucional um processo que portas transversas venham a de certa
forma mesquinhar a e�cácia do próprio preceito. (sd, p.179).
A norma tem plena e�cácia porque interfere com a
estrutura e o conceito da propriedade, valendo como regra que
fundamenta o novo regime constitucional, a nova de forma de
Estado que se inicia com a Constituição de 1988.
O princípio da função social da propriedade não autoriza
a suprimir, por via legislativa, a instituição da propriedade
privada. Porém, autoriza fundamentar a socialização de algum
tipo de propriedade, onde precisamente isso se torne
necessário à realização do princípio, que se põe acima do
interesse individual (SILVA, 2012, p.286).
Por isso que se conclui que o direito de propriedade não
pode ser mais tido como um direito individual de maneira
absoluta, sem restrições. A função social que deve ser aplicada
à propriedade, sem impedir a existência da instituição,
modi�ca sua natureza, dando-lhe contorno de sociabilidade.
A Constituição Federal estabeleceu a progressividade do
Imposto Predial Territorial Urbano como um dos
instrumentos para se alcançar a função social da propriedade,
o qual deve ser estabelecido por lei própria.
Em que pese o princípio não possuir o seu conteúdo
expressamente delineado pelo texto constitucional, no que diz
respeito à área urbana foi determinado que a progressividade
do IPTU seja um meio de exigir que a propriedade cumpra a
sua função social, que deverá ser observado pelo legislador
municipal, sob pena em caso de não observância, de estar
descumprindo os ditames constitucionais.
A tributação extra�scal do IPTU proporciona a efetivação
do princípio da função social da propriedade através de lei
municipal especí�ca, direcionada pelo plano diretor, visando
não só uma ordenação da cidade, quando coíbe a existência de
imóveis não utilizados, não edi�cados e subutilizados por meio
da progressividade no tempo, como também o atendimento à
legislação municipal vinculada ao interesse local, que disponha
sobre questões urbanísticas ou ambientais, estabelecendo-se
por meio da aplicação de alíquotasdiferenciadas em razão do
uso e da localização do imóvel.
Antes do advento da Emenda Constitucional n. º29, a qual
incluiu a progressividade �scal e extra�scal do IPTU, o
Supremo Tribunal Federal entendeu declarar inconstitucional
toda e qualquer legislação que criasse qualquer tipo de alíquota
progressiva relacionada ao tributo que não fosse a do inciso II,
§4º, do art.182.
Tanto assim que foi editada a súmula 668 a qual
estabelece: “É inconstitucional a lei municipal que tenha
estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000,
alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a
assegurar o cumprimento da função social da propriedade
urbana”. (BRASIL, 2003).
A partir da edição da Emenda em diante, não há mais o
que questionar sobre a constitucionalidade ou não de lei
estabelecendo alíquotas progressivas de IPTU em razão da
localização e uso do imóvel, já que há o permissivo
constitucional.
Ressaltando também que, fora a possibilidade de
utilização do IPTU com alíquotas progressivas como forma de
se impor uma função social à propriedade, existe a
possibilidade de utilização do imposto como forma de
incentivo a adequação da propriedade a ações que visem a
preservação ou recuperação do meio ambiente, através nestes
casos de benefícios �scais concedidos ao imposto, que é o
IPTU- VERDE.
Nestas situações, com fundamento no art.4, IV, C da Lei
n.º10.257 (Estatuto da Cidade), a qual estabelece que poderão
ser utilizados incentivos e benefícios �scais e �nanceiros como
instrumento para ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, ao IPTU
poderá ser concedido benefícios, como descontos no valor a
ser pago, como forma de estimular a adequação da
propriedade urbana à ação ecologicamente sustentável que vise
à preservação e recuperação do meio ambiente. (BRASIL,
2001).
1.7. A EXTRAFISCALIDADE. CONCEITO
A extra�scalidade, em apertada conceituação, pode ser
considerada como outra face do tributo, a face que visa de
maneira precípua estimular ou inibir condutas por meio da
tributação, possuindo desta feita outra atribuição que não a
mera arrecadação de recursos ao patrimônio público, caráter
�scal.
De acordo com Geraldo Ataliba, “é o emprego dos
instrumentos tributários- evidentemente, por quem os tem a
disposição-como objetivos não �scais, mas ordinatórios”.
(1966, p.150)
Em mundo em constante mudança, onde o
desenvolvimento econômico deve estar atrelado à ideia de
sustentabilidade, o que implica não somente o aspecto
monetário, mas também a preservação da sociedade em seu
aspecto social e ambiental, não só para o momento presente
como também para as gerações futuras, o tributo se tornou
também um instrumento voltado para condução de condutas
de pessoas visando este �m.
Até que ponto o tributo pode ser considerado �scal ou
extra�scal não é tarefa das mais fáceis, tendo em vista que de
certa forma todo tributo possui um pouco de �scalidade e
também de extra�scalidade. O que diferenciará, na verdade, é
em que medida uma dessas atribuições será preponderante em
relação à outra, se a �nalidade �scal ou extra�scal.
Ainda de acordo com Geraldo Ataliba:
Ainda que inconscientemente, o legislador ao manejar o instrumento
�scal, age sobre a economia, nela provocando re�exos positivos ou
negativos. Tal caráter é inerente ao tributo, não sendo mesmo possível
imaginá-lo sem ele. Não é, entretanto, a isto que se pretende aludir,
quando se fala em extra�scalidade. O que se intenta designar, sob tal
nome-como dito-é o emprego deliberado do instrumento tributário
para �nalidades não �nanceiras, mas regulatórias de comportamentos
sociais, em matéria econômica, social e política. (1966, p.150-151).
A lógica da tributação extra�scal é basicamente a
seguinte: tributar mais a conduta que se pretende
desincentivar, e tributar menos a que se pretende incentivar.
Desta maneira o tributo, através da imposição pecuniária, irá
induzir condutas humanas.
1.7.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA
EXTRAFISCALIDADE DO TRIBUTO
Segundo James Marins e Jeferson Teodorovicz:
A teoria da extra�scalidade tem como pressuposto a ideia de que a
atividade �scal tem conotação política. E a essência política sempre
esteve presente na atividade tributária, contudo, variando quanto aos
momentos históricos quanto ao seu reconhecimento. (2010, p.172).
A evolução histórica da extra�scalidade do tributo
perpassa inevitavelmente por tomadas de decisões políticas de
acordo com as demandas sociais que o Estado entende ser
prioritárias em determinado momento. Como se verá ao longo
deste tópico, a tributação extra�scal foi utilizada de maneiras
diferentes ao longo da história.
Antes de se aceitar a ideia da possibilidade do tributo com
�nalidades extra�scais, com caráter social indutor de condutas,
se predominava no pensamento jurídico tributário no mundo
o pensamento da escola econômica do liberalismo clássico,
onde o Estado deveria apenas garantir o mínimo de garantias
para que sistema capitalista pudesse existir.
Garantias individuais, dentre elas a propriedade privada,
impondo ao Estado abstenção de ações que pudessem intervir
na esfera econômica.
Neste período era praticamente inexistente a possibilidade
de o tributo ter qualquer outra �nalidade que não fosse a �scal,
arrecadar recursos para a manutenção e investimento do
próprio Estado.
A ideia do tributo com um caráter social, desvinculada da
função estritamente �scal arrecadatória tem o seu marco
histórico com Adolph Wagner, economista austríaco, que nos
�ns do século XIX deu cunho cientí�co à teoria social do
tributo.
Classi�ca preliminarmente o imposto como uma
categoria de direito histórico, porque a evolução da tributação
sofre as in�uências que lhes são inevitáveis:
1- Da organização da economia pública e, por consequência, do regime
de propriedade, principalmente no que se refere ao solo e ao capital,
que são meios materiais de produção, bem como o regime de aquisição;
2-da construção política, regime jurídico das relações entre o chefe
supremo do Estado ou o Governo, e o povo, assim como da organização
política por ordens; 3-dos agrupamentos dos interesses econômicos; 4-
das classes sociais ou das classes da sociedade e , em particular das
classes possuidores e as classes não possuidoras.( 1909, p.134 ).
No entendimento do autor a tributação é fruto de uma
inter-relação de interesses sociais que se exprime através da lei,
no caso tributária. É considerada como fruto das relações
econômicas, direito de propriedade, poder político e luta de
interesses de classe.
Para Wagner, há um segundo ponto de vista da �nalidade
da tributação além do meramente �scal, é o ponto de vista da
política social, segundo o qual “o imposto não é somente um
meio de cobrir as necessidades �nanceiras, mas um meio de
cobertura que intervém, também, para corrigir a repartição das
rendas e da fortuna, que se opera sob o império da livre
concorrência”. (1909, p.134).
Percebe-se a partir do pensamento do autor viés
sociológico que atribui ao tributo. Não à toa que se lhe atribui
como o precursor da ideia de extra�scalidade tributária, na
medida em que trabalhou o tema de maneira sistemática e
aprofundada.
Segundo Grizzioti, existem situações em que o imposto
poderia operar com �ns sociais:
a) Quando o imposto tem por objeto reestabelecer o equilíbrio
perturbado por circunstâncias extraordinárias, como a guerra, carestia,
terremotos, etc, que dão lugar a grandes crises econômicas, provocando
enormes enriquecimentos e, de outra parte, muitas di�culdades na vida
social.
b) O imposto pode promover a edi�cação dos terrenos mediante
pesados impostos sobre a área que os proprietários mantenham sem
construção na área urbana.
(…) (1958, p.126).
Nota-se do pensamento do autor, a diversidade de
situações em que a tributação pode atuar como instrumento
regulatório de uma sociedade que demanda organização,
intervenção do Estado para proporcionar a sua regularidade
funcional.
Nitti entende que o imposto não é um arsenal de leis
puramente �nanceiras e a�rma que, emboraos impostos não
devam ser causa de espoliação, não se pode desconhecer que,
na sua escolha dos impostos, em sua determinação, na sua
organização e aplicação, exercem ação sobre a vida social. (sd.
p.296 apud DEODATO, 1949, p.35).
Como se nota, o tributo sempre terá a sua repercussão
sobre a vida social. De uma maneira ou de outra, seja de
caráter puramente �scal ou extra�scal, exercerá in�uência
sobre a sociedade.
Luigi Nina é de opinião de que o imposto não possui
natureza somente �scal, nem pertence simplesmente à técnica
�nanceira. É, ao mesmo tempo, um importantíssimo instituto
político-social, coligado ao direito público e privado. O
imposto possui duplo caráter. Um �nanceiro e outro político-
econômico. Agem sobre a distribuição de riqueza, limitam
formas de produção e de consumo, favorecem outras. Tem �ns
políticos e sociais (sd. p.97, apud DEODATO, 1949, p.36).
Da análise do autor citado, percebe-se mais uma vez essa
outra vertente da tributação. A vertente em que se tem o
tributo como meio de intervenção política e social, como
indutor de condutas humanas visando o bem-estar coletivo.
De acordo com Alberto Deodato,
Há impostos cuja �nalidade não é render: é deixar de render, é nada
arrecadar para o �sco. Quando se estabelece um imposto contra o luxo
ou contra o álcool; quando se cria tarifas altas para certas mercadorias
importadas; quando se diminui o imposto sobre novas construções, não
se tem em vista arrecadar, aumentar receita. A �nalidade é não se luxar,
não beber, não se importar, construir-se mais. (1949, p.64).
Conclui-se do pensamento do autor, a grande �nalidade
que a tributação possui também, para, incentivar ou
desincentivar condutas dos cidadãos.
Apesar de o reconhecimento da extra�scalidade da
tributação já ter sido suscitado no século XIX por Adolph
Wagner, é no século XX, em meio à crise do capitalismo liberal
iniciado após a 1ª Guerra Mundial e se estendendo até o �m da
segunda guerra, que temos de fato o início da aplicação da
tributação com outro viés que não o simplesmente o
arrecadatório, mas principalmente visando à reestruturação
política e econômica do Estado.
Inspirado nas ideias de John Maynard Keynes, o Estado
deixou de ser não intervencionista e passou a intervir
economicamente para se reestabelecer, utilizando entre outros
meios a tributação. Graças a essa ação, a política �scal ganha
um novo redimensionamento, passando a ser identi�cada
como política �scal anticíclica, direcionada. (KEYNES, 1984).
A partir desse momento, a extra�scalidade ganha
reconhecimento pelos elaboradores da política �scal e chega à
conclusão de que o tributo seja em qual modelo de Estado for,
se liberal, bem-estar social ou até mesmo socialista, nunca foi
neutro, por justamente in�uenciar no desenvolvimento das
relações intraestatais e interestatais. (DEODATO, 1949, p.20)
A tomada de decisões anticíclicas por meio da tributação
neste período marcou o início do reconhecimento da
�nalidade extra�scal do tributo como forma de induzir
comportamentos humanos visando o desenvolvimento, o bem-
estar coletivo.
A função extra�scal do tributo ao longo dos anos foi
sendo cada vez mais estudada pelos doutrinadores do direito
tributário e �nanceiro, como também sendo utilizada cada vez
mais pelo Estado em busca de resultado diverso do
simplesmente arrecadar recursos.
A �nalidade extra�scal que o tributo apresenta não é mais
encarada como desvirtuamento da �nalidade da tributação,
mas sim uma a�rmação de outra característica que pode ser
utilizada com propósito diverso, visando à indução de
condutas humanas.
De acordo com Geraldo Ataliba,
Já houve corrente que combateu, por injurídico, o recurso a este
expediente. Hoje, entretanto, é pací�co para a maior parte da doutrina
considerando o.
caráter eminentemente instrumental do direito-que aquelas objeções
não têm procedência, devendo ser rejeitadas. Com efeito, o poder
público, de que revestido o Estado, não é senão o conjunto de
faculdades que neles se encontram, tendo em vista promover o bem
comum, regulando a vida social, que faz por meio da expedição de
normas jurídicas, cuja observância ele assegura coativamente. Donde se
vê que, na realidade, o direito não é senão o principal instrumento de
obtenção das �nalidades a que se propõe o estado, que, para tanto é
investido de imperium. (1968, p.152).
Neste sentido, não há nada que impeça o poder público de
lançar mão da tributação extra�scal, levando em consideração
que se a �nalidade precípua de qualquer Estado é garantir o
bem-estar de todos, e se para alcançar este objetivo utiliza-se
do tributo com este desiderato, a preocupação única a se ater é
justamente se há compatibilidade com o ordenamento
constitucional e legal do país.
De acordo com Manuel Andreozzi, para quem ao
conceito clássico de que o tributo tem como �m essencial o
custeio de gastos públicos se sucedeu à constatação, sobretudo
em consequência da última guerra, de que o tributo não tem
um �m exclusivamente �scal, ou seja, de acumulação de
dinheiro para custear os cofres públicos, mas objetiva alcançar
outros �ns, podendo a�rmar-se que se produziu uma
substituição do princípio clássico por um conceito de imposto
como função. (1951, p.12).
Atualmente a utilização do tributo com �nalidade
extra�scal vem ganhando novo redirecionamento, com sua
utilização visando à proteção e recuperação do meio ambiente
natural e social, visando proporcionar o desenvolvimento
sustentável, onde através da tributação, estimulando ou
desestimulando condutas, se possa ter um desenvolvimento
econômico e social com sustentabilidade.
Conforme James Marins e Jeferson Teodorovicz,
Como já a�rmamos, o grande exemplo contemporâneo do
redirecionamento da função extra�scal está consubstanciado na
extra�scalidade socioambiental, verdadeiro instrumento para a
consecução do desenvolvimento sustentável, ou da sustentabilidade.
Logo, sustentabilidade e socioambientalidade caminham juntas, pois a
primeira é o ideal a ser alcançado pela segunda, que manifestada na
tributação, ganha espaço na extra�scalidade. Assim, podemos citar
como exemplo dessa nova visão a crescente atenção às green taxes, ou
tributos “verdes”, com evidente característica extra�scal socioambiental,
já que a socioambientalidade está ligada diretamente ao correto
desenvolvimento da sociedade, protegida por medidas ambientalmente
orientadas. (2010, p.6).
O IPTU é um exemplo, no caso brasileiro, da
possibilidade de utilização com �nalidade extra�scal visando o
desenvolvimento sustentável, tanto por meio da
progressividade de alíquota por localização e uso do imóvel,
quanto pela progressividade no tempo. Também poderá ser
utilizado como meio de proteção e recuperação do meio
ambiente natural, o IPTU Verde, com fundamento na Lei
Federal n. º10.257.
1.7.2. FINALIDADE OU FUNÇÃO DA TRIBUTAÇÃO
EXTRAFISCAL
Antes de tratar dos objetivos da tributação extra�scal,
interessante analisar a forma correta de se tratar o assunto, se a
tributação extra�scal deverá ser analisada por sua �nalidade ou
sua função.
De acordo com Schoueri, “a norma tributária, por induzir
comportamentos aos agentes econômicos, deve ter em conta
seus efeitos” (2009, p.150).
Complementa ainda a�rmando que por “normas
tributárias indutoras se entende um aspecto das normas
tributárias, identi�cado a partir de uma de suas funções, a
indutora”. (2005, p.30).
Pela posição de entendimento de Schoueri, conclui-se que
para se chegar a uma conclusão sobre se a norma tributária é
indutora ou não, o critério a ser utilizado é levar em
consideração o caso concreto, ou seja, se de fato a norma está
produzindo efeitos ou não, levando em consideração a sua
função, independentemente de sua �nalidade.
Martha Toríbio Leão entende que a tributação extra�scal
deverá ser analisada sobre a perspectiva da �nalidade e não da
sua função para a sua caracterização. Porém a autora a�rma
que:
O exame da �nalidade não é su�ciente isoladamente porque os efeitos
indutores fazem parte da própria caracterização dessas normas. Isso
signi�cadizer que a extra�scalidade não é de�nida apenas pela sua
causa (a �nalidade buscada pela indução), mas envolve também a
existência fática desses efeitos indutores sobre a ordem econômica e
social vigente. Isto é, não se pode falar em norma tributária indutora se,
em que pese à existência de uma �nalidade extra�scal por parte do
legislador, a norma se mostra inapta para gerar os efeitos pretendidos.
Em suma: não há função indutora, sem e�cácia indutora. (2014, p.88).
Neste sentido, segundo a autora não há como identi�car
se o tributo é extra�scal ou não, indutor ou não, se levar em
consideração somente a �nalidade dele. Requer algo mais, é
necessário também o acontecimento de efeitos indutores sobre
a ordem econômica e social. Ou seja, é necessária também a
e�cácia indutora do tributo.
Analisando a postura dos dois autores sobre o tema, o
entendimento de Martha Toríbio Leão parece ser mais
abrangente, na medida em que busca conciliar a abstração do
tributo, sua �nalidade, com seus efeitos produzidos no caso
concreto.
De acordo com José Souto Maior Borges, a tributação
extra�scal poderá ter os seguintes objetivos:
a) Combate às depressões, in�ações e desemprego;
b) Proteção à produção nacional (v.g, estímulo industrial por meio de
isenções e indústrias novas, direitos alfandegários protecionistas, etc.;
c) Absorção da poupança e reestabelecimento da propensão para o
consumo;
d) Tributação fragmentadora dos latifúndios improdutivos, pelo
imposto territorial fortemente progressivo e imposição e imposição
incidente sobre jogos de azar;
e) Incentivos à urbanização, pela tributação de terrenos baldios e áreas
inaproveitadas;
f) Tributos gerais fortemente progressivos sobre as grandes fortunas,
réditos e heranças (política de nivelamento e redistribuição);
(1998, p.12).
As receitas �scais constituem um instrumento a serviço
do Estado para atender às suas despesas como manutenção da
estrutura governamental, investimentos em áreas como saúde,
educação, transporte. Ao contrário, quando se prevalece as
funções sociais sobre as �nanceiras, estamos diante de uma
tributação extra�scal.
Nas palavras de José Souto Maior Borges, “as entradas
�scais constituem um instrumento indireto ou mediato para a
realização dos �ns do Estado; as entradas extra�scais são, ao
contrário, um instrumento direto ou imediato para a realização
dos �ns públicos” (1998, p.60).
Percebe-se nas palavras do autor, a diferenciação principal
entre uma receita proveniente de uma tributação �scal ou
extra�scal, estaria justamente na sua �nalidade, onde a
primeira serviria justamente para se garantir a existência do
próprio estado, a “máquina pública”, com �nalidade de garantir
remuneração de servidores, investimentos em setores
estratégicos como saúde, educação, segurança, transportes, etc.
A segunda receita proveniente da extra�scalidade, estaria
atrelada justamente à ideia de bem-estar coletivo, a regular
interação entre os cidadãos e entre estes e o meio que o
circunda, visando o equilíbrio da interação entre homens, e
entre estes e ambiente em que vive.
Neste sentido, conclui-se que, a ideia principal da
extra�scalidade tributária reside justamente no intuito de ser
uma norma indutora de condutas, visando desenvolvimento de
um espaço ambiental, que inclui homens e meio ambiente de
maneira sustentável.
1.7.3. DIFERENCIAÇÃO TRIBUTAÇÃO EXTRAFISCAL
E PODER DE POLÍCIA
Uma questão interessante que merece ser ressaltada neste
trabalho é a diferenciação entre tributação extra�scal e poder
de polícia administrativa.
Enquanto o poder de polícia visa à restrição ou proibição
de maneira absoluta, a tributação extra�scal objetiva
recomendar ao cidadão uma ação ou omissão, apontando uma
vantagem econômica, uma restrição relativa.
De acordo com Walter Barbosa Correa,
Aliás, outra diferença entre aqueles dois poderes, decorrentes daquela
apontada distinção, consiste na circunstância de que as restrições e
regulamentos impostos pelo poder de polícia vêm sempre
acompanhados de sanção para o caso de serem desobedecidas. A
norma jurídica extra�scal, ao contrário das emanadas do poder de
polícia, não impõe sanção na hipótese de a pessoa �car sujeita à
incidência, isto é, de praticar ou deixar de praticar ato que a lei desejaria
que não fosse executado (1964, p.30).
Nota-se que, embora ambos, o exercício regular do poder
de polícia e a tributação extra�scal, visem coibir condutas
consideradas nocivas à sociedade, não podem ser confundidos
por justamente ter natureza diversa. Enquanto o poder polícia
regula a atividade de maneira frontal, objetiva, utilizando-se de
sanções, a aplicação da tributação extra�scal visa coibir a ação
de maneira branda, tendo sua aplicação somente à �nalidade
de estimular ou desestimular determinada conduta através de
exações tributárias, diferentemente do poder de polícia que
visa à proibição da conduta contrária ao mandamento legal.
O indivíduo sujeito a uma regra tributária extra�scal �ca
obrigado ao pagamento de importância em dinheiro, porém
esse pagamento não terá a natureza de penalidade.
O desrespeito a uma norma de poder de polícia revela
conduta antissocial e caracteriza um ilícito. Se o desrespeito for
ao objetivo da norma tributária extra�scal, não há aí ilicitude.
De acordo com Walter Barbosa Correa,
É óbvio que se o contribuinte desejar praticar o fato caracterizado como
gerador da obrigação tributária, �cará sujeito às consequências da
incidência, isto é, a cumprir a prestação, mas, esse cumprimento, quer
se trate de tributo com �m �scal, quer com �m extra�scal, extingue a
relação tributária e por isso
não há falar em sanção. Esta só surge nas hipóteses de não
cumprimento. (1964, p.31).
Percebe-se, portanto, a diferença entre extra�scalidade,
em que o pagamento decorre do simples cumprimento da
prestação, e, de outro lado, a satisfação da sanção que é
consequência de um procedimento ilícito.
Das a�rmações acima, chega-se à conclusão de que a
extra�scalidade possui as seguintes características:
a) É fenômeno que se encontra em algumas leis que tratam da atividade
�nanceira do Estado e, em especial, das que cuidam de entradas
derivadas;
b) Esse fenômeno objetiva estimular o comportamento das pessoas;
c) A provocação do estímulo faz parte da essência da norma legal,
sendo mesmo tal provocação desejada e premeditada por ela;
d) Embora seja integrante de lei que regula entrada derivada, não visa à
lei �scal, fundamentalmente, à arrecadação de bens. (CORREA, 1964,
p.54).
Observa-se mais uma vez que, a função principal da
norma de exação tributária extra�scal é induzir condutas
humanas em que o Estado considera inconveniente ou
conveniente ao bem-estar coletivo. Essa indução será como
estímulo ou desestímulo da ação humana que se visa evitar ou
estimular.
1.7.4. LIMITES CONSTITUCIONAIS DA
EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA
A Constituição conferiu competência tributária às pessoas
políticas, as quais podem exercitá-las plenamente, desde que
tenha �nalidade lícita. Não há nenhum mandamento
constitucional que imponha a tributação somente com
�nalidade �scal.
O exercício da competência tributária bem como a
utilização de seus instrumentos são limitados por princípios
constitucionais expressos e implícitos. A competência
tributária vem determinada pela Constituição, restritivamente,
impondo seus limites, tornando inconstitucional qualquer
legislação que venha contrariá-la.
Geraldo Ataliba, tratando do tema no que diz respeito aos
limites do exercício da competência tributária, assim
asseverou:
Não pode a extra�scalidade servir de invocação mágica que arrede o
conjunto e restrições que, em nome da organização estatal, da
moralidade política, e direitos individuais, constitui o regime do direito
tributário. Entender de outra forma seria franquear perigosamente ao
legislador ordinário as portas a um arbítrio ilimitado, atentatório ao
nosso regime constitucional. É, aliás, comum à invocação de pretexto
tais como a necessidade de intervenção no domínio econômico, para
tentar validar exações diversas,de que são
exemplos os empréstimos compulsórios, ao arrepio das instâncias
inescusáveis do regime constitucional”. (1968, p.168-169).
O arcabouço constitucional traz de maneira delimitada a
competência tributária, que no caso do Brasil, divide-se entre
os entes, União, Estado, Município e o Distrito Federal. O
exercício dessa competência não pode, por incorrer em
�agrante inconstitucionalidade, inovar na seara tributária de
modo a criar tributo que não exista no seu espaço de exercício
de poder. A exação tributária poderá existir, mas desde que
haja previsão constitucional expressa ou utilizando tributos
que estão no espectro de competência, porém com �nalidade
social extra�scal.
Segundo Rodrigues Munoz,
La intensidad de la extra�scalidad aumenta cuando entre los objetivos
mediatos del tributo se incluye cualquier outro que no sea la própria
obtención de rendimento económico pretendido de acuerdo com la
capacidad contributiva de los sujetos passivos. Nacen, así los elementos
extra�scales en impuestos decididamente �scales, que aprovechan su
estrutura e incidência en la renta, patrimônio o hábitos de consumo del
contribuyente para conseguir además del �n prioritário propuesto, los
más diversos �nes. (2004, p.7).
Os tributos extra�scais, por mais que sua �nalidade
principal não seja angariar recursos para abastecer os cofres
públicos no intuito de garantir o funcionamento da estrutura
estatal, possibilitando o funcionamento das principais
atribuições que compete ao Estado, não deixam de ser tributos.
Obedecem aos princípios constitucionais tributários, como
capacidade contributiva, não con�sco, legalidade, e obtém
recursos também para o �nanciamento das ações
governamentais.
Enquanto circunscrito à esfera puramente econômica, as
�nalidades extra�scais do imposto escapam da competência de
vigilância do direito, tornando-se competência da política
�scal. Porém, para se alcançar os seus objetivos econômicos ou
sociais, o legislador não pode deixar de lado as regras jurídicas,
nem deixar de lado a supremacia das normas constitucionais.
(DÓRIA, 1964, p.238).
A instituição de tributos, desde que válida, poderá
infringir indiretamente garantias ou direitos individuais
constitucionalmente tutelados. E se a própria Constituição
garante esta proteção contra as ações do Estado, não é possível
aceitar que sejam, ainda que de maneira oblíqua, infringidos,
sob pena de inutilidade ou até inocuidade do sistema
constitucional em voga.
Quando se trata do tema das normas tributárias indutoras
(extra�scais), deve se ter em mente que estas se submetem
tanto aos princípios próprios da ordem tributária quanto os
princípios da ordem econômica. É de se perceber que tanto os
princípios da ordem econômica quanto da ordem tributária
aplicam-se ao mesmo tributo, ambos se complementam. Desta
feita, é assim que se conclui a maneira como se dá o
direcionamento da aplicação das normas tributárias indutoras.
(SCHOUERI, 2005, p. 240).
No aparente con�ito entre a legalidade tributária e a
necessidade de a administração contar com um instrumento
ágil para a intervenção sobre o domínio econômico, abre-se
espaço para a inclusão pelo legislador de cláusulas gerais e
conceitos indeterminados, na medida em que possibilita ao
legislador sem contrariar os mandamentos constitucionais,
possibilitar a adaptação da norma ao caso concreto. Pode se
dizer que a impossibilidade de determinação do sentido da
norma poderá ser considerada uma virtude e não um defeito.
Em razão do sistema jurídico ser incompleto ou aberto,
suscetível de albergar todas as possibilidades que regula, diante
da impossibilidade de o legislador prever todas as realidades
fáticas, resultantes da disparidade do objeto do direito ou do
fato de que norma jurídica não se destina somente aos fatos
presentes, mas deve também ter uma visão futura, de modo
que deva abranger os casos futuros que possam ocorrer em
determinado espaço e momento (SCHOUERI,2005, p.241).
Outra questão importante é a diferença entre
discricionariedade administrativa e aplicação de conceitos
indeterminados. Nas palavras de Eros Roberto Grau, “no
exercício da discricionariedade, o sujeito cuida da emissão de
juízos de oportunidade, na eleição entre indiferentes jurídicos,
na aplicação de conceitos indeterminados, o sujeito cuida da
emissão de juízos de legalidade” (1988, p.123).
Ou seja, o traço diferenciador entre uma tomada de
decisão e outra é que na discricionariedade, a escolha é tomada
entre situações que não se levam em conta a legalidade
primeiramente, mas sim o juízo de conveniência e
oportunidade. Na aplicação de conceitos indeterminados o que
se pretende na verdade é expressar o que a lei pretende dizer,
ou seja, emissão de juízo se atendo ao espírito da lei, a sua
intenção, complementando-a, juízo de legalidade.
De acordo com Hartmann,
Diversamente da discricionariedade, que permite uma escolha entre
diversas possibilidades entre a sanção legal, os conceitos jurídicos
indeterminados não oferecem aos funcionários qualquer espaço pra
decidir. Apesar de sua indeterminação, eles conduzem a um resultado
determinado, e, portanto, contrário da discricionariedade, são
totalmente passíveis de exame judicial.Por isso é que o princípio da
determinação do Estado de Direito, não impede a aplicação de
conceitos jurídicos indeterminados de direito tributário. (sd., p.118
apud SCHOUERI, 2005, p.242).
A aplicação de conceitos indeterminados e cláusulas
gerais em direito tributário, pelo que se observa da doutrina
tributária, não há impedimento para a sua utilização. A grande
indagação se dá em saber até onde se estende o limite de seu
emprego. A sua aplicação deve ser dada se atendo aos
princípios constitucionais da segurança jurídica, igualdade,
legalidade, capacidade contributiva, não con�sco.
A possibilidade em princípio do emprego de conceitos
jurídicos indeterminados, não retira a obrigação do legislador
de elaborar normas que possuam clareza normativa e que se
submetam à análise do poder judiciário. Elas devem ser
elaboradas de maneira que deixe o mínimo de clareza para
seus destinatários, de modo que possibilite conduzir os seus
comportamentos.
No que diz respeito à aplicação de cláusulas gerais e
conceitos indeterminados em sede de tributação extra�scal
pelo visto não há impedimento para a sua aplicação, haja vista
a possibilidade de sua aplicação no sistema tributário na
totalidade, não restando diferenciação entre �scalidade e
extra�scalidade. A necessidade existe somente, conforme já
explanado, que se atenha aos mandamentos constitucionais.
CAPÍTULO 2. DO IMPOSTO
PREDIAL TERRITORIAL
URBANO
2. DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL
URBANO
2.1. HISTÓRIA LEGISLATIVA DO IPTU NO BRASIL
Dentre os registros históricos, Aliomar Baleeiro aponta a
data de 19 de maio de 1799 como o marco inicial do imposto
predial, denominado “Décima Urbana”, o qual foi instituído
pela Rainha D. Maria, a�rmando o autor que:
É velho, na competência dos municípios brasileiros, o imposto predial,
que, com o nome de “décima urbana”, tributava imóveis edi�cados. Em
carta de 19.05.1799, a Rainha D. Maria assim dispôs: “atendendo ao
nosso favor, que me proponho conceder-lhe, suprimindo os contratos
de sal e pescaria de baleias, me proponho a estabelecer o imposto de
décima, nas casas das cidades marítimas e a extensão do tributo do
papel selado que já se paga nos meus domínios do continente da
Europa. (1999, p.243).
A Décima Urbana só veio a ser efetivamente instituída no
Brasil em 1808, com a chegada da família real portuguesa,
através do Alvará de 27 de junho de 1808, em documento
outorgado no Palácio do Rio de Janeiro, instituído pelo
Príncipe Regente D. João VI. (AMED; NEGREIROS, 2000,
p.185). Segundo emistocles Brandão Cavalcanti:
Imposto Predial-Este imposto é local por natureza, e assim o foi desde a
sua criação no Brasil pelo Alvará de 27 de junho de 1808, por isso que
recaía sobre os prédios urbanos em estado de serem habitados, situados
na Corte e nas cidades, como tais considerados aqueles cujapopulação
excedesse 100 vizinhos. O critério para arrecadação era o rendimento
líquido do prédio (10%).
A lei de três de outubro de 1834 (arts 36 e 39) tornou o imposto
municipal. […] Imposto Territorial-este imposto é talvez o mais antigo
na genealogia dos impostos diretos, na opinião de certos autores. Ele
recai sobre a propriedade imobiliária, e por isso mesmo, tem sido
confundido com o imposto predial.
Dele, entretanto se distingue nitidamente, porque este recai sobre o
imóvel construído e aquele sobre a terra, mesmo quando bene�ciada.
É um imposto de características bem de�nidas.
Embora sujeito a um grande preparo doutrinário e parlamentar que
vem desde 1843, o imposto territorial não obedeceu a uma construção
legislativa uniforme talvez mesmo por ser de competência local, mas
conservou as suas características próprias que de�nem suas tendências
no sentido já assinalado. (1948, p.365-366).
De acordo com Sacha Calmon Navarro Coêlho, a Décima
Urbana, instituída pelo Príncipe Regente, caracterizou-se pelos
seguintes elementos:
a) os proprietários de todos os prédios urbanos que tiverem em estado
de serem habitados desta Corte, e todas as demais cidades, vilas e
lugares notáveis situados à beira-mar neste estado do Brasil, e de todos
os meus domínios, menos da Ásia, que pela decadência em que se
acham, merecem essa isenção, e os que pertencem às Santas casas de
Misericórdia pela piedade de seu instituto pagará daqui por diante,
anualmente, para a minha real Fazenda, dez por cento de seu
rendimento líquido;
b) prédios urbanos serão reputados todos aqueles que, segundo as
demarcações das Câmaras respectivas, �quem compreendidos nos
limites das cidades e vilas, lugares notáveis. (1996, 259).
Segundo Aires Fernandino Barreto, o nome “Décima”
manteve-se até o ano de 1873, quando se passou a denominar
impostos sobre os prédios e após (1881), “imposto predial”.
(1976, p.3).
Com a Proclamação da República, e posteriormente com
ao advento da Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil de 1891, em seu art.9º, item2, a tributação do imposto
predial e territorial urbano era de competência das Províncias e
depois dos Estados Federados. (BRASIL, 1891).
A partir do início da República que o imposto em questão
passou a recair sobre os imóveis sem edi�cação, sobre os
terrenos.
Somente com a Constituição de 1934, art.13, parágrafo 2º,
inciso II, é que passou a competência do imposto predial a ser
dos municípios, tendo sido previsto juntamente com o
territorial urbano. (BRASIL, 1934).
Na Constituição de 1937 (art.28, inciso II) não alterou a
competência tributária para legislar sobre o imposto predial e
territorial urbano, continuando o imposto dos municípios.
(BRASIL, 1937).
A Constituição de 1946, em seu art.29, inciso I, manteve a
competência dos municípios. (BRASIL, 1946).
Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles:
Pela Constituição Federal de 1946 competia ao Município, entre outros,
o imposto predial e territorial urbano (art.29, I), que a EC 5, de 1961,
separou em imposto sobre a propriedade territorial urbana, rural e
imposto predial. Posteriormente, a EC10, de 1964, retirou da
competência municipal o imposto sobre a propriedade territorial rural,
atribuindo-o à do estado-membro, conservando, entretanto, os
impostos territoriais e urbanos e prediais, privativos do município,
como tributos distintos, até a aglutinação feita pela EC 18, de 1965.
(2001, 195).
Com a reforma tributária de 1965, de acordo com
Bernardo Ribeiro de Moraes, o imposto sobre a propriedade
imobiliária passou a ser um tributo sobre o patrimônio, sendo
que o Código Tributário Nacional, Lei n.º 5.172, uni�cou a
base de cálculo, passando a mesma a ser considerada como
valor venal do imóvel. (1979, p.417).
A constituição de 1967, art.25, inciso I e a Emenda
Constitucional n. º1 de 1969, nos termos do art.24, inciso I,
estabeleceram:
Art 25 - Compete aos Municípios decretar impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana; (BRASIL, 1969).
A Constituição da República de 1988 previu no Título VI,
“Da Tributação e do Orçamento”, Capítulo I, “Do Sistema
Tributário nacional, art.156, inciso I, a competência do
Município para instituir impostos sobre a propriedade predial
e territorial urbana, e no Título VII, “Da Ordem Econômica e
Financeira”, Capítulo II, “Da Política Urbana”, art.182,
parágrafo 4º, inciso II. (BRASIL, 1988).
A Emenda Constitucional n. º29, de 13 de dezembro de
2000, deu nova redação ao parágrafo 1º do art.156 da CF,
estabelecendo que, sem prejuízo da progressividade no tempo
a que se refere o art.182, parágrafo 4º, inciso II, o IPTU pode
ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas
diferenciadas de acordo com a sua localização e seu uso.
(BRASIL, 1988).
No que diz respeito à tributação extra�scal do IPTU, em
razão da concretização da função social da cidade, em 10 de
julho de 2001, entrou em vigor o Estatuto da Cidade, Lei n.
º10.257, que prevê que se forem descumpridas as condições e
prazos previstos em lei municipal especí�ca sobre o
parcelamento, edi�cação ou utilização compulsória, ou não
sendo observadas as etapas designadas para as construções de
grande porte, o município procederá à aplicação do IPTU
progressivo no tempo. Além dessa situação é possível a
utilização do IPTU com �nalidade ambiental, visando à
manutenção e recuperação do meio ambiente natural, na
forma do art.4º, possibilitando descontos no valor do IPTU a
ser pago. (BRASIL, 2001).
2.2. PROGRESSIVIDADE DO IPTU
De acordo com Cintia Estefania Fernandes no que diz
respeito à progressividade,
Trata-se de uma forma de graduação do tributo, eis que a alíquota
representa a parte ou fração da base de cálculo que o Estado-Credor
tem direito de receber a título de tributo, sendo elemento indispensável
para a sua quanti�cação, o qual poderá nesta condição ser classi�cado
como �xo ou graduado, e este poderá ser proporcional, progressivo ou
regressivo.Impostos �xos são aqueles que são estipulados pelo �sco em
valor certo e determinados, sem levar em conta uma base de cálculo;
impostos proporcionais são aqueles que a alíquota mantém-se
constante, independentemente da variação da base de cálculo,
absorvendo uma parte constante, de variação de base de cálculo;
impostos progressivos são aqueles que a alíquota aumenta de acordo
com o aumento da base de cálculo, podendo a progressão ser simples
ou graduada; impostos regressivos ou inversamente progressivos são
aqueles cuja alíquota diminui à medida que a base de calcula aumenta.
(2005, p.205).
No mesmo sentido de�ne Misabel Abreu Machado Derzi,
quando de�ne a progressividade como sendo “a majoração da
alíquota, à medida que cresce o valor da matéria tributável”
(1982, p.207).
Regina Helena Costa ensina que “um imposto é
progressivo quando a alíquota se eleva à medida que aumenta a
matéria gravada” (1996, p.73).
Da análise do pensamento das doutrinadoras acima
transcritas, de uma maneira geral percebe-se que há um
consenso quanto à de�nição quanto o que seja tributo
progressivo. É aquele em que a alíquota aumenta de acordo
com o aumento da base de cálculo do tributo.
Porém, existem algumas situações em que de acordo com
a �nalidade da constituição do tributo, a progressividade
poderá ser �scal ou extra�scal.
No que diz respeito à progressividade �scal, Cintia
Estefania Fernandes a�rma que:
A progressividade �scal tem como objetivo preponderante a
arrecadação tributária para a manutenção dos cofres públicos e por
consequência para a manutenção do estado, estando atrelada aos
princípios da igualdade, da capacidade contributiva, do mínimo vital,
do não con�sco e da função social da propriedade, está ligada
especi�camente ao dever fundamental de pagar tributo decorrente da
existência de um bem que exteriorize riqueza e que faz com que o
detentor desta, deva colaborar igualmente, considerando as
desigualdades existentes na sociedade, mantendo os cofres públicos na
parte que lhe caiba para viver em sociedade, dando atendimento a uma
sociedade justa e solidária,realizando todos os princípios elencados
cujo conteúdo já foi objeto de análise nos tópicos anteriores, sendo esta
forma de tributação, estabelecida expressamente para o IPTU, no
art.156, §1º, inciso I do texto Supremo, decorrendo tal previsão de uma
Constituição que institui um Estado Social Democrático de Direito.
(2005, p.213).
Como se observa, a tributação �scal caracteriza-se pela
prevalência de obter recursos para a manutenção de suas
atividades básicas, infraestrutura, saúde, educação, podendo
levar em consideração principalmente a capacidade
contributiva do contribuinte. Quanto maior a exteriorização de
riqueza, maior será o seu potencial de contribuição, portanto
pagará imposto em valor mais acentuado. No caso do IPTU, a
exteriorização de riqueza advém do valor do imóvel.
No que diz respeito à progressividade extra�scal, e que é
objeto de estudo deste trabalho, a �nalidade é outra. O
abastecimento dos cofres públicos continua a existir, porém,
não é fator principal, é secundário. Possui �nalidades
precipuamente interventivas e de regulação de
comportamentos, visando o bem comum, com �nalidade
econômica, social ou política.
Dentre as �nalidades extra�scais possíveis para o Imposto
Predial e Territorial Urbano, Aires Fernandino Barreto
exempli�ca da seguinte maneira:
Estimular o desenvolvimento urbano; assegurar o equilíbrio na
concentraçãode atividades; facilitar a ocupação e o solo ou ao
fracionamento ordenado da terra; a possibilitar o agrupamento
sistemático do comércio; a segregar as indústrias insalubres ou nocivas;
a combater a especulação imobiliária; a restringir a ocupação da terra e
o gabarito das construções; a estimular ou combater, en�m, tudo
quanto enseje ou impeça o crescimento ordenado da cidade. (1978,
p.165).
Observa-se, nesse sentido, que a tributação por meio da
progressividade extra�scal possui �nalidade outra que a mera
arrecadação para o Estado.
Em se tratando do IPTU, a progressividade extra�scal
estabelecida tanto no art.156, §1º, II, quanto à do art.182, §4º,
II, tem como �nalidade estimular, por meio da tributação, que
o proprietário do imóvel urbano dê uma função social à sua
propriedade, proporcionando um melhor ordenamento do solo
urbano.
2.3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
TRIBUTÁRIOS NORTEADORES DO IPTU
2.3.1. PRINCÍPIO REPUBLICANO
A República é um tipo de governo em que se funda na
igualdade formal das pessoas, onde os governos são
transitórios, de maneira eletiva, e são responsáveis perante a
lei. Não é compatível com privilégios de nascimento, nem
diferenciação da aplicação da lei a casos iguais, ou em que os
cidadãos estão em situação de semelhança substancial.
Aristóteles de�niu três formas de governo e suas possíveis
degenerações:
a monarquia, governo de um só, que pode transformar-se em tirania; a
aristocracia, governo de mais de um, mas de poucos, que pode
transmutar- se em oligarquia; e a república, governo em que o povo
governa no interesse do povo, que pode originar a democracia.
(ARISTÓTELES, 1992, p.07)
A eletividade, pelo povo, dos seus representantes
políticos, e a capacidade de tomadas de decisão de Estado, nos
casos especi�cados pela Constituição ou lei do país em que a
institui, é também traço marcante na constituição de uma
República.
De acordo com Roque Antônio Carrazza,
A) Enquanto Federação é forma de Estado, República é forma de
governo. Ao lado da Monarquia, da Ditadura etc., a república é um dos
meios que o homem concebeu para governar os povos. Teoricamente,
não é melhor nem pior que os demais regimes políticos, embora
corresponda, ao que
tudo indica, á vontade da maioria dos seres humanos, que almejam ser
“donos da coisa pública”.
B) Numa verdadeira República não pode haver distinções entre nobres
e plebeus, entre grandes e pequenos, entre poderosos e humildes. É que
juridicamente, nela não existem classes dominantes, nem classes
dominadas. Assim, os títulos desaparecem, assim como os tribunais de
exceção. Todos são cidadãos; não súditos.
C) Os detentores do poder político são sempre secundum
constitutionem em nome do povo, assim, os legisladores e membros do
poder executivo só são detentores do poder político em nome do povo,
no exercício de um mandato em perfeita sintonia com a Constituição e
Leis.
D) Na República Brasileira, pelo menos, os que desempenham funções
representativas devem ser escolhidos pelo povo, por meio de sufrágios
marcados pela lisura. Para que o princípio republicano não se desvirtue,
é imprescindível que os detentores do poder político sejam designados
pelo povo, com mandato certo.
E) Os que desempenham funções executivas ou legislativas representam
o povo, do qual não passam de mandatários. (2015, pgs. 74-76).
O Brasil foi concebido como república em 1889, porém a
primeira Constituição da República foi proclamada em 1891,
permanecendo essa forma de governo até o tempo atual por
meio da Constituição de 1988.
O art.1º da atual Constituição prescreve o princípio
republicano: “A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal
constitui-se em estado Democrático de Direito e tem como
fundamentos…” (BRASIL, 1988)
Como se nota, já no art.1º da atual Constituição brasileira
é estabelecida a República como forma de governo, não
restando qualquer dúvida quanto à importância dada à coisa
pública. (BRASIL, 1988).
José Joaquim Gomes Canotilho a�rma que,
primeiramente, República signi�ca: “uma comunidade política,
uma unidade colectiva de indivíduos que se autodetermina
politicamente através da criação e manutenção de instituições
políticas próprias assentes na decisão e participação dos
cidadãos no governo dos mesmos”. (1999, p.220).
Prossegue ainda o ilustre autor que a República “é uma
ordem de domínio sujeito à deliberação política de cidadãos
livres e iguais. {…} A República é uma organização política que
serve o homem, não é o homem que serve os aparelhos
políticos organizatórios”. (1999, p.220).
Observa-se das palavras do autor o traço marcante da
República ser justamente a organização de uma comunidade
política, com instituições governamentais estáveis, onde a
relação entre cidadão e Estado é regulada por lei, onde existe a
garantia de participação do cidadão nas tomadas de decisões
governamentais.
Hely Lopes Meirelles, expressa que República “é forma de
governo caracterizada pela temporariedade das funções
políticas e pela responsabilidade dos governantes,
diversamente da Monarquia, em que o soberano e
irresponsável” (2001, p.81).
As palavras do autor trazem outro traço marcante de uma
República, que é justamente a temporariedade das funções
políticas, com prazo determinado para o exercício de mandato,
e a suscetibilidade do governante em responder pelos seus atos
considerados ilegais.
No que diz respeito à aplicação especí�ca do princípio
republicano à tributação, Geraldo Ataliba ressaltou a igualdade
como o postulado básico do desenvolvimento do regime
republicano:
Não teria sentido que os cidadãos se reunissem em república, erigissem
um estado, outorgassem a si mesmos uma constituição, em termos
republicanos, para consagrar instituições que tolerassem ou
permitissem, seja de modo direto, seja indireto, a violação da igualdade
fundamental, que foi próprio postulado básico, condicional, da ereção
do regime. Que dessem ao Estado- que criaram em rigorosa isonomia
cidadã-poderes para serem usados criando privilégios, engendrando
desigualações, favorecendo grupos ou pessoas, ou atuando em
detrimento de quem quer que seja. A res pública é de todos e para
todos. Os poderes que de todos recebe devem traduzir-se em benefícios
e encargos iguais para todos os cidadãos. De nada valeria a legalidade,
se não fosse marcada pela igualdade. (2001, p.61).
Os princípios republicanos e igualdade tributária
interligam-se e completam-se. A lei tributária deve ser igual
para todos e da mesma forma ser aplicada com igualdade.
Quem está na mesma situação jurídica deve receber o mesmo
tratamento tributário.
O tributo não pode atingir apenasum ou alguns
contribuintes, deixando outros fora de sua incidência quando
de maneira comprovada encontram-se na mesma situação.
O mesmo pensamento vale também para as isenções
tributárias, quando se leva em conta a pro�ssão, o sexo, o credo
religioso, etc.
Na seara do direito tributário, o princípio que torna
palpável, concreto, o ideal republicano é a capacidade
contributiva e se manifestará no IPTU quando na mensuração
da presunção de riqueza do imóvel avaliado.
É justo e com respaldo jurídico que quem tem muito
pague, proporcionalmente, mais imposto do que quem tem
pouco. Quem tem maior riqueza deve, proporcionalmente,
pagar mais imposto do que quem tem menor riqueza.
Para Roque Antonio Carrazza, “numa república todos os
cidadãos têm a mesma dignidade social e são iguais perante a
lei, sem distinção de condições sociais e pessoais” (2015, p.73).
Conclui-se da exposição do princípio republicano que a
aplicação do princípio ao IPTU é inquestionável, já que se o
imposto não atender à tributação igualitária e justa, irá de
encontro com o preceito constitucional.
2.3.2. PRINCÍPIO FEDERATIVO
Princípio de suma importância a ser estudado no âmbito
do estudo do IPTU, é o Princípio Federativo.
É de extrema necessidade analisar a estrutura da forma de
Estado Federal, para uma melhor compreensão do que sejam
os entes federados e suas respectivas competências no âmbito
da tributação.
O Federalismo originou-se em 1787, com o nascimento
dos Estados Unidos da América do Norte.
De acordo com José Joaquim Gomes Canotilho,
Na discussão entre os federalistas e os antifederalistas, no momento da
Convenção de Filadél�a, a existência de Estados dotados de poderes
auto- organizatórios e competências próprias revelou-se como a
condição ineliminável para a aceitação de um executivo forte. (1999,
p.545).
O direito a uma autonomia quanto á administração dos
Estados, percebe-se que foi objetivo maior na construção do
federalismo nos Estados Unidos.
Segundo Hans Kelsen, a grande diferença entre um
Estado Unitário e um Estado Federal é justamente o seu grau
de descentralização. A Federação se caracteriza por ser a
comunidade jurídica total, a qual é formada por várias
comunidades jurídicas locais, onde cada indivíduo pertence
simultaneamente a ambos. (1998, p.451-452).
Em apertada síntese, a Federação é a União de estados
membros autônomos, entendido como sendo aquele em que
possui competências próprias, permitida pela Constituição e
também capacidade de auto-organização, autogoverno e
autoadministração.
No Brasil implantou-se o Estado Federal pelo Decreto n.
º1, de 15-11-1889, quando foi de fato e de direito instituído a
forma federativa de Estado, permanecendo a mesma forma de
Estado até a atual Constituição de 1988. (BRASIL, 1889).
O art.1º, ao lado do artigo 18 da Constituição de 1988,
além de prescreverem a forma de governo, que é a República,
também previu a forma de Estado que é a Federação,
especi�cando expressamente que o Estado descentralizado no
Brasil é formado pela União, pelos Estados, pelo Distrito
Federal e pelos Municípios. (BRASIL, 1988).
Desta forma, de acordo com o sistema constitucional
vigente, a estrutura de Estado da Federação brasileira inclui o
Distrito Federal e os Municípios.
José Afonso da Silva assevera que:
Já escrevemos e agora rea�rmamos que a Constituição de 1988
fortaleceu consideravelmente os municípios modi�cando
profundamente sua posição na Federação, porque os consideram
componentes da estrutura administrativa. Mais do que isso. Pois as
Constituições anteriores só lhes outorgavam as capacidades de
autogoverno, de auto-legislação e de auto-administração, que aquela
manteve e ainda lhes reconheceu o poder de auto-organização. (1991,
p.18).
Em decorrência da autonomia outorgada pela
Constituição, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios possuem total igualdade, sendo que qualquer
norma que invada a competência de cada um desses entes
federados, diminuindo seu poder de atuação, ainda que
minimamente, é inconstitucional.
Neste sentido, sendo autônomo, cada ente federativo deve,
sem interferências de um sobre o outro, prover as necessidades
de seu governo e administração. Para isto, a Constituição da
república conferiu a cada um deles o direito de regular suas
despesas, de instituir e arrecadar, de maneira exclusiva e
privativa, os tributos de sua competência.
O art.151, I, da vigente Constituição, o qual proíbe à
União instituir tributo “que não seja uniforme em todo o
território nacional ou que implique distinção ou preferência
em relação a Estado ao Distrito Federal ou ao município em
detrimento de outro”, é uma imposição aos entes federativos no
sentido de se evitar com que haja favorecimento ou
perseguição política de um ente em outro por razões
ideológicas, religiosas, etc. (BRASIL, 1988).
2.3.3. PRINCÍPIO DA AUTONOMIA MUNICIPAL
O princípio da autonomia municipal vem estabelecido de
maneira mais incisiva nos arts.29 e 30 da atual Constituição
Federal.
É considerado cláusula pétrea, que signi�ca que lei
alguma, nenhum poder ou autoridade poderá, direta ou
indiretamente, mediante ação ou omissão, suprimi-lo ou
contrariá-lo.
No Brasil, o governo e a administração de cada município
correspondem ao que seu povo, por seus representantes,
estabelece nas leis votadas pelas suas Câmaras de Vereadores.
O município pode governar-se e administrar-se como bem
entender, sem interferência de outros poderes, seja Federal,
Estadual, desde que se atenda aos ditames constitucionais
máximos vigentes.
O art.30 da Constituição Federal, nas palavras de José
Afonso da Silva, se constitui em norma de e�cácia plena e
aplicabilidade imediata (2012, p.642), ou seja, independem de
qualquer norma inferior para se tornarem executáveis, para
que possam produzir os seus efeitos.
No inciso I do art.30 é estabelecido que cabe ao município
legislar sore “interesse local”. Nesse sentido é livre para
organizar-se, fomentado pelos seus próprios interesses, se
balizando nas restrições de competência estabelecidas pela
própria Constituição. (BRASIL, 1988).
E no que diz respeito à autonomia municipal para a
instituição de impostos temos os arts.156 e 182, que tratam
respectivamente do IPTU e IPTU progressivo no tempo, além
da possibilidade de se utilizar de benefício �scal com relação
ao IPTU com fundamento na Lei do Estatuto da Cidade
(10.257). Ressaltando que o Distrito Federal possui também
competência para legislar matéria legislativa de atribuições dos
municípios.
2.3.4. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
No Direito Tributário, o princípio da legalidade é um do
mais importantes nesta seara do direito.
No direito pátrio, iniciando pelo mandamento
Constitucional fundamental, insculpido no art.5º, II, onde
estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou a deixar de
fazer alguma coisa senão em virtude de lei”, já demonstra,
ainda que de forma genérica, a importância de existência
prévia de lei para obrigar ou desobrigar qualquer cidadão de
qualquer imposição estatal, e isto inclui, obviamente, a
cobrança de tributos.
No art.150 da Constituição Federal, que trata das
limitações do poder de tributar, estabelece que “é vedado exigir
ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. (BRASIL, 1988).
Como se observa, a Constituição é bem clara quando
estabelece que somente por lei pode ser estabelecida a
cobrança e aumento de tributo, o que de maneira clara já afasta
qualquer possibilidade de se utilizar de qualquer ato
administrativo, como decreto, portaria, regulamentos, etc.
A Lei, em suma, deve indicar todos os elementos da
norma jurídica tributária, incluindo os quantitativos, que são
aqueles que dizem respeito à base de cálculo e alíquota.
O Poder legislativo exerce papel fundamental nos rumos
da tributação, na medida em que exerce o papel fundamental
de ser o poder competente para a elaboração da legislação
tributária, que no caso dos municípios os agentes competentes
serão os Vereadores.
O poder judiciário, desde que provocado, possuirá a
função de não apenas aplicar e fazeraplicada a lei tributária ao
caso concreto, mas também garantir os direitos
constitucionalmente garantidos dos contribuintes.
De acordo com Geraldo Ataliba,
O Judiciário, aplicando a lei aos dissídios e controvérsias
processualmente deduzidas perante seus órgãos, não faz outra coisa
senão dar e�cácia à vontade do povo, traduzida na legislação emanada
por seus representantes. O evolver das instituições publicísticas que
informam a nossa civilização culmina com a consagração do princípio
segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa senão em virtude de lei”, que, no nosso contexto
sistemático, aparece como a conjugação do princípio da supremacia da
lei, e exclusividade da lei como forma inovadora e inaugural da vontade
estatal. Daí que só a lei obriga; tudo que não seja lei não obriga, salvo as
exceções expressas, que servem ser restritivamente interpretadas. Mas,
a lei, no nosso sistema, não é só o ato formal do Poder legislativo, assim
batizado. Para ser válida, a lei brasileira há de ser abstrata, isonômica,
impessoal, genérica e irretroativa (quando crie ou agrave encargos,
ônus, múnus. (1984, p.135).
Nota-se das palavras do ilustre autor a grandiosidade que
possui o princípio da legalidade no que diz respeito à relação
entre cidadão e Estado. É somente por meio da lei, aprovada
pelo poder legislativo, que se pode dar clareza e concretude a
esta relação, na medida em que afasta as possibilidades de
arbitrariedade cometidas pelos governantes quando atuam
como mandatários do poder estatal.
Segundo Roque Antônio Carrazza,
O princípio da legalidade garante, decisivamente, a segurança das
pessoas, diante da tributação. De fato, de pouco valeria a Constituição
haver protegido a propriedade privada (art.5º, XXII, e 170, II) se
inexistisse a garantia cabal e solene de que os tributos não seriam
�xados ou alterados pelo poder executivo. (2015, p.285).
Conforme as palavras do autor, principalmente no que diz
respeito à tributação, a observância do princípio da legalidade
signi�ca proteger o patrimônio das pessoas contra qualquer
tipo de arbitrariedade estatal, evitando que a cobrança do
tributo invada o patrimônio do particular a tal ponto que
inviabilize a sua situação econômica. A aplicação do princípio
da legalidade é também um garantidor do princípio
republicano, na medida em que este exige a participação
popular e de maneira igualitária nas tomadas de decisões de
governo, e que essa tomada de decisão seja de maneira
consentida e pelos meios constitucionalmente previstos, que
no caso brasileiro é o poder legislativo.
Vale salientar mais uma vez que, a criação de tributo não é
apenas dar um nome, mas descrever sua hipótese de
incidência, seu sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo e
alíquota. Todos esses elementos que envolvem a criação de um
tributo, por conta do princípio da legalidade, devem estar
todos escritos e materializados em lei. (SILVA, 2012, p.287).
No que diz respeito aos deveres instrumentais tributários,
a forma e época de pagamento dos tributos, de�nir a
competência administrativa dos órgãos e repartições que vão
lançá-los, cobrá-los e �scalizar seu pagamento, descrever
infrações tributárias, cominar sanções cabíveis, outro meio
também não há, a não ser meio de lei, haja vista que está se
tratando de imposições de ações ao contribuinte, e como já
visto, qualquer imposição de ação a qualquer contribuinte por
meio do Estado, somente deverá ser feito por meio de lei.
(SILVA, 2012, p.289).
De tudo exposto, no que diz respeito à instituição ou ao
aumento de tributos, sua cobrança, imposição de penalidades,
a matéria está reservada ao princípio da reserva absoluta da lei
formal, entendido no sentido de que a lei ordinária (federal,
estadual, municipal ou distrital) deve conter não só a previsão
da exação tributária, mas também o fundamento da conduta
da administração tributária do ente tributante para o exercício
da �scalização e cobrança do tributo.
Questão interessante é a que diz respeito à majoração do
IPTU por meio de Decreto emanado pelo poder executivo.
O STJ paci�cou o entendimento com a elaboração da
Súmula 160, quando permite o aumento por decreto do IPTU
apenas quando seja em índice igual ou inferior ao índice o�cial
de correção monetária.
2.3.5. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE
O princípio da anterioridade, de previsão constitucional,
está previsto de maneira clara e objetiva no art.150 da
Constituição Federal.
O art.150 estabelece que é vedado à União, Estados, ao
Distrito Federal e aos municípios cobrar tributos no mesmo
exercício �nanceiro em que haja sido publicada lei que os
instituiu e aumentou e antes de decorrido noventa dias da data
em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou.
(BRASIL, 1988)
Isto signi�ca que em regra a lei que cria ou aumenta
tributo, ao entrar em vigor, �ca com sua e�cácia paralisada, até
o início do próximo exercício �nanceiro, quando, a partir daí,
incidirá, produzindo os seus efeitos. O que signi�ca dizer que
se por um acaso uma lei criar ou aumentar tributo em
setembro de um ano, signi�ca que só produzirá seus efeitos em
1º de janeiro do ano seguinte.
De acordo com Roque Antônio Carrazza,
De fato, o princípio da anterioridade veicula a ideia de que deve ser
suprimida a tributação de surpresa (que afronta a segurança jurídica
dos contribuintes). Ele impede que, da noite para o dia, alguém seja
colhido por nova exigência �scal. É ele, ainda, que exige que o
contribuinte se depare com regras tributárias claras, estáveis, seguras. E,
mais do que isso: que tenha conhecimento antecipado dos tributos que
lhes serão exigidos ao longo do exercício �nanceiro, justamente para
que possa planejar, com tranquilidade, sua vida econômica. (2015,
p.223).
Como se percebe, a anterioridade se atém a fatos futuros,
dando ao contribuinte a oportunidade do que ocorrerá no
próximo exercício �nanceiro, possibilitando-lhe a capacidade
de se programar e preparar para cumprir as novas obrigações
tributárias.
Com a emenda Constitucional n. º42, ao princípio da
anterioridade do exercício �nanceiro foi acrescentado ao artigo
a anterioridade de noventa dias, a noventena, ou seja, além da
anterioridade de exercício, lei publicada ao ano anterior de
cobrança, com prazo até 31 de dezembro, a cobrança do tributo
em regra deverá ser iniciada após 90 dias de sua publicação.
(BRASIL, 1988).
No que diz respeito ao IPTU, ele se situa no rol de
exceções à anterioridade de 90 dias no que diz respeito à
�xação de sua base de cálculo.
O parágrafo primeiro do art.150 da Constituição Federal
estabelece que a vedação do inciso III, c, não se aplica aos
tributos previstos nos arts.148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II;
nem à �xação da base de cálculo dos impostos previstos nos
art.155, III, e 156, I. (BRASIL, 1988).
Neste sentido se conclui que, está fora de alcance e
restrição a �xação da base de cálculo do IPTU (156, I), da
anterioridade nonagesimal, noventena, no que diz respeito à
estipulação do valor venal do imóvel, que é a sua base de
cálculo.
Ou seja, lei estrita que estabeleça ou aumente base de
cálculo de IPTU poderá ser publicada dia 31 de dezembro, e
ser cobrada dia 01 de janeiro do ano seguinte.
2.3.6. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
A ideia de capacidade contributiva remonta desde os
primórdios da tributação. Há registros de referências a este
princípio encontradas mesmo na antiguidade clássica. Em
Atenas, havia um imposto direto exigido nos tempos de Sólon,
que previa a existência de quatro categorias, conforme a
fortuna do contribuinte. Roma também conheceu uma forma
de tributação denominada de Soberbo, que tomava por base a
fortuna de cada contribuinte. (CONTI, 1997, p.37).
O velho testamento já fazia menção à capacidade
contributiva, no Êxodo capítulo 30, versículos 11 a 16,
“enunciava a existência de um imposto sobre o culto, exigido
quando do recenseamento, pagaria uma contribuição de meio
siclo, de modo que o rico não pagasse mais, nem o pobre
menos”. (NOBRE JUNIOR, 2001, p.17).No século XVIII a noção de capacidade contributiva já era
ampla, tendo dado origem às revoltas políticas de Boston Tea
Party, à Tomada da Bastilha, e no Brasil, à incon�dência
Mineira. Porém, somente no século XIX, através da Ciência
das Finanças, é que se originou um conceito técnico do
princípio. (FERNANDES, 2005, p.127).
A Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão faz
referência ao princípio da Capacidade Contributiva em seu
art.13, estabelecendo que “para a manutenção da força pública
e para as despesas de administração uma contribuição comum,
que deve ser repartida entre os cidadãos de acordo com suas
possibilidades”. (Declaração dos Direitos do Homem e do
Cidadão, 1789).
A partir de então, textos constitucionais de diversos países
incorporaram o princípio, como: Constituição Francesa de
1848; República Romana-1798; reino das duas Sicílias-1820;
Espanha-1812; Portugal-1822 e 1938. (FERNANDES, 2005,
p.127).
2.3.6.1. NO DIREITO BRASILEIRO
No Brasil, em 1824, a Constituição Imperial dizia que
“ninguém será exempto de contribuir para as despesas do
Estado em proporção dos seus haveres”. (BRASIL, 1824).
A CF de 1934, no art.128, fez menção à progressividade
dos impostos, prescrevendo que “Ficam juntos a imposto
progressivo as transmissões de bens por herança ou legado”.
(BRASIL, 1934).
No art.113, item 32, garantiu justiça gratuita e isenção de
taxa e custas aos necessitados. (BRASIL, 1934).
A CF de 1946 consagrou expressamente o princípio da
capacidade contributiva em seu art.202: “Os tributos terão
caráter pessoal, sempre que isso for possível, e serão graduados
conforme a capacidade econômica do contribuinte”. (BRASIL,
1946). Esse texto foi eliminado expressamente pela Emenda
Constitucional n. º18, de 1965, omissão mantida pela
Constituição Federal de 1967 e pela Emenda Constitucional n.
º01/69. (BRASIL, 1969).
O art.145, §1º da atual Constituição reestabeleceu o
princípio nos seguintes termos:
Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão
graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado
à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a
esses objetivos, identi�car, respeitados os direitos individuais e nos
termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas
do contribuinte. (BRASIL, 1988).
Conforme o preceito constitucional acima transcrito,
dúvida não resta mais quanto à possibilidade da aplicação do
princípio da capacidade contributiva.
2.3.6.2. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E SUA
APLICAÇÃO AO IPTU
É de fundamental importância situar-se o princípio da
capacidade contributiva no sistema constitucional tributário e
sua relação com o IPTU. Apesar de tratar-se do imposto
predial territorial urbano, a análise se faz pertinente diante da
possibilidade de se fundamentar, com maior cienti�cidade a
sua aplicação integral, tanto sob o aspecto objetivo, quanto
subjetivo (FERNANDES, 2005, p.149-150).
Paulo de Barros Carvalho, ao tratar do aspecto
quantitativo da norma, mais especi�camente da base de
cálculo, salienta que,
No Brasil, o sistema do direito positivo exibe, em todas as �guras
tributárias conhecidas, a observância do princípio da capacidade
contributiva absoluta, uma vez que os fatos escolhidos denotam signos
de riqueza. Como decorrência, em todos eles há uma base de cálculo e,
com isso, campo para o exercício da diretriz da igualdade.
(CARVALHO, 2018, p.350).
A aplicação do princípio da capacidade contributiva ao
IPTU é de maneira incontestável. Dizer o contrário seria
excluir o tributo do arcabouço constitucional pátrio, negar
toda a lógica sistemática da Constituição Federal vigente e, ao
mesmo tempo, negar a própria concretização do princípio da
igualdade tributária no sistema constitucional, sendo
impossível, portanto, a sua não aplicação ao IPTU.
Misabel Abreu Machado Derzi, assinala que
o imposto sobre a propriedade deve ser compatível e harmonizado com
o princípio da capacidade contributiva. Sendo a hipótese da norma, que
cria a propriedade de imóveis urbanos, por capacidade tributária deve-
se entender o limite de carga tributária suportável pelo contribuinte
para manutenção e exercício do direito de propriedade. (DERZI, 1982,
p.67).
De acordo com a mesma autora, a aplicação do princípio
da capacidade contributiva ao IPTU decorre as seguintes
consequências:
1. Vedação do con�sco de propriedade;
2.o valor venal como melhor critério, apto a medir a materialidade do
pressuposto-propriedade imobiliária-, enquanto manifestação de
riqueza, uma vez que:
a) propicia as variadas disparidades de riqueza imobiliária advindas dos
fatos, marcando, em cada caso individual, os limites da capacidade
contributiva; b) permite conciliar a diversidade de valores imobiliários
tributados, por meio da conjugação de alíquotas uniformes (ou
progressivas), com o princípio da igualdade que exige deveres
proporcionalmente idênticos;
c)permite conciliar a diversidade de valores imobiliários tributados, por
meio da conjugação de alíquotas uniformes (ou progressivas), com o
princípio da igualdade que exige deveres proporcionalmente idênticos;
3.estabelecida pelo legislador ordinário uma tributação progressiva
sobre a propriedade, não tem o sujeito passivo o direito de pleitear a
regressão, isto é, a incidência de alíquotas menores, em razão de
matéria tributável de valor maior. (DERZI, 1982, p.67).
Ainda quanto ao princípio e sua aplicabilidade ao IPTU,
necessário se faz a sua análise em relação à expressão “sempre
que possível”, constante do art.145, §1º da Constituição
Federal, e objeto de grande embate da doutrina, diante de
opiniões que divergem no sentido daquela expressão referir-se
à pessoalidade dos impostos, ou, diversamente, ao princípio da
capacidade contributiva.
O Supremo Tribunal Federal, conforme decisão proferida
no Recurso Extraordinário n. º153.771-MG de 1997, chegou
até a considerar que a capacidade contributiva não se aplicava
aos tributos ditos reais, no qual se incluía o IPTU.
Conforme assinala Américo Lourenço Masset Lacombe,
a expressão “sempre que possível” só poderá referir-se ao caráter
pessoal dos impostos. Não é de ser conectada com a expressão seguinte,
vale dizer, graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte.
Isto porque a graduação dos impostos segundo a capacidade econômica
é um corolário lógico do princípio da igualdade, e assim sendo, sua
referência expressa é desnecessária. A conclusão, portanto, é que os
impostos sempre deverão ser graduados conforme a capacidade
econômica do contribuinte. (LACOMBE, 2000, p.35).
José Maurício Conti traz lição clara sob o tema, a�rmando
que o princípio da capacidade contributiva não deve ser
desconsiderado, mesmo no caso de tributos vinculados, sendo
que ainda que estes devam ater-se ao princípio do benefício,
devem respeitar os limites impostos pelo princípio, isto é o
mínimo vital e o não con�sco. (CONTI, 1997, p.65).
Atualmente o Supremo Tribunal Federal tem o
entendimento paci�cado no sentido da aplicação do princípio
da capacidade contributiva ao IPTU, a partir do momento em
que reconhece, após a Emenda Constitucional 29/2000, a
possibilidade de tributação progressiva do imposto com base
no valor venal do imóvel, bem como com elaboração da
Súmula 668, em que determina que a única progressividade
admitida com relação ao IPTU antes da elaboração da Súmula
era a que visasse a função social da propriedade.
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL.
CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE
PROPRIEDADE TERRITORIAL URBANA. IPTU.
PROGRESSIVIDADE. QUADRO ANTERIOR À SUPERVENIÊNCIA
DA EC 29/2000. Antes da EC 29/2000, a utilização da técnica de
tributação progressiva somente era admitida para assegurar a função
social da propriedade (art. 156, § 1º da Constituição), condicionada nos
termos do art. 182, §§ 2º e 4º da Constituição. Era, portanto,
inconstitucional a tributação progressiva, com �ns extra�scais, baseada
na capacidade contributiva ou na seletividade. Súmula 668/STF. Agravo
regimental ao qual se nega provimento.
(RE437107 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda
Turma, julgado em 06/04/2010, DJe-071 DIVULG 22-04-2010 PUBLIC
23-04-2010 EMENT VOL-02398-04 PP-00855 LEXSTF v. 32, n. 377,
2010, p. 187-190)
Neste sentido, dúvida não há quanto à possibilidade de
aplicação do princípio da capacidade contributiva ao IPTU.
2.3.7. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DE TRIBUTO COM
EFEITO CONFISCATÓRIO
O princípio do não con�sco originou-se do pavor da
burguesia em face do poder de tributar dos reis.
(FERNANDES, 162).
Com o surgimento do liberalismo que se concretizou a
vedação do con�sco, passando o ato con�scatório a ser
altamente criticado, como o que ocorria em Portugal com os
bens dos judeus e o con�sco feito pelos protestantes contra os
bens da Igreja. (Torres, 1995, p.110).
A Constituição de 1824 previu em seu art.179, XX a
proibição do con�sco: “XX. Nenhuma pena passará da pessoa
do delinquente. Por tanto não haverá em caso algum
con�scação de bens, nem a infâmia do Réo se transmitirá aos
parentes em qualquer gráo, que seja”. (BRASIL, 1824).
A Constituição de 1934 previu em seu art.113, §29: “Não
haverá pena de banimento, morte, con�sco ou de caráter
perpétuo, ressalvadas, quanto à pena de morte, as disposições
da legislação militar, em tempo de guerra com país
estrangeiro”. (BRASIL, 1934).
Da mesma maneira previu a Constituição de 1946,
art.141, §31:
§ 31 - Não haverá pena de morte, de banimento, de con�sco nem de
caráter perpétuo. São ressalvadas, quanto à pena de morte, as
disposições da legislação militar em tempo de guerra com país
estrangeiro. A lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no
caso de enriquecimento ilícito, por in�uência ou com abuso de cargo
ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica. (BRASIL,
1946).
Não diferente era o preconizado no art.150, §11 da
Constituição de 1967:
§ 11 - Não haverá pena de morte, de prisão perpétua, de banimento, ou
con�sco, salvo nos casos de guerra externa psicológica adversa, ou
revolucionária ou subversiva nos termos que a lei determinar. Esta
disporá também, sobre o perdimento de bens por danos causados ao
Erário, ou no caso de enriquecimento ilícito no exercício de cargo,
função ou emprego na Administração Pública, Direta ou Indireta.
(BRASIL, 1967)
Redação esta que foi dada pelo ato institucional n. º14/69.
Com o advento da Emenda Constitucional n. º11/78, foi
alterada a redação do art.153, §11, tendo sido suprimida a
palavra con�sco deste artigo, o que gerou polêmicas a respeito
do tema.
Ives Gandra Martins a época assim manifestou-se:
Não cremos, todavia, tenha alterado mais do que a forma. Não cremos
tenha alterado o princípio, mas apenas conciliado a formulação sobre o
perdimento de bens, num contexto mais racional. Para evitar-se
eventual divergência entre a caracterização mais subjetiva do con�sco e
o limite do perdimento dos bens por danos causados, houve por bem o
legislador trazer o dispositivo para a implícita conceituação objetiva dos
limites em que a lei poderia atuar, além do que em con�sco a sua
atuação tornaria. (MARTINS, 1989, p.162).
No regime da atual Constituição Federal de 1988, o
tributo com efeito de con�sco está vedado expressamente,
art.150, inciso IV, independentemente da interpretação que
venha a ser adotada. De forma implícita o art.5º XXIV veda o
con�sco quando admite a desapropriação apenas nos casos de
utilidade pública ou por interesse social mediante justa e prévia
indenização em dinheiro. (BRASIL, 1988).
2.3.7.1. DEFINIÇÃO DE CONFISCO E DE TRIBUTO
CONFISCATÓRIO
A palavra con�sco Plácido e Silva dá o seguinte
signi�cado:
Con�sco ou con�scação, é o vocábulo que se deriva do latim confiscatio,
de confiscare, tendo o sentido de ato pelo qual se apreendem e se
adjudicam ao �sco bens pertencentes a outrem, por ato administrativo
ou sentença judiciária, fundados em lei (1987, p.505).
Em regra, pois o con�sco se indica numa punição. Quer isto dizer que
sua imposição, ou decretação, decorre de evidência de crimes ou
contravenções praticadas por uma pessoa, em virtude de que, além de
outras sanções, impõe à lei a perda de todos ou parte dos bens em seu
poder, em proveito do erário público.
Ele é em verdade, o ato de adjudicação dos bens ao patrimônio do
Estado, em virtude de determinação legal ou qualquer outro ato que o
autorize. (1987, p.505).
Nota-se das palavras do autor o nítido caráter de sanção o
con�sco. Em se tratando de tributação, signi�ca a retirada de
parcela ou a totalidade do patrimônio do particular por meio
do tributo, se assemelhando à punição de um ato ilícito, o que é
devidamente ilegal, inconstitucional.
Ives Gandra Martins Rodrigues salienta a di�culdade de
se de�nir con�sco, pronunciando-se no seguinte sentido:
Não é fácil de�nir o que seja con�sco, entendo eu que, sempre, que a
tributação agravada retire a capacidade de o contribuinte se sustentar e
se desenvolver (ganhos para as suas necessidades essenciais e ganhos
superiores ao atendimento destas necessidades para reinvestimento ou
desenvolvimento) estar-se-á perante o con�sco.
Na minha especial maneira de ver o con�sco, não posso examiná-lo a
partir de cada tributo, mas da universalidade de toda a carga tributária
incidente sobre um único contribuinte.
Se a soma dos diversos tributos incidentes representa carga que impeça
o pagador de tributos de se desenvolver, estar-se á perante carga geral
con�scatória, razão pela qual todo o sistema terá que ser revisto, mas
principalmente aquele tributo que quando criado, ultrapasse o limite da
capacidade contributiva do cidadão. (1989, p.161-162).
José Afonso da Silva refere-se ao princípio da vedação ao
con�sco como sendo o princípio da proporcionalidade
razoável, sendo esta regra, segundo ele, que “veda ao utilizar
tributo com efeito de con�sco. Isso, na verdade, signi�ca que o
tributo não deve subtrair mais do que uma parte razoável do
patrimônio ou da renda do contribuinte”. (2012, p.721).
Da análise do pensamento doutrinário acima exposto,
percebe-se que a ideia de con�sco não se resume à questão de
apropriação total ou parcial do patrimônio alheio, mas
também ao fato de o tributo vir atingir a renda resultante deste
patrimônio, até porque a renda faz parte do progresso e
crescimento do indivíduo, e vindo esta a ser totalmente
absorvida, a ponto de desestimular o contribuinte, estaria
diante um ato con�scatório.
A Constituição Federal utiliza em sua linguagem a
expressão “efeito de con�sco”, ou seja, é banido do sistema
constitucional vigente a instituição de tributo, em que se
assemelha ao con�sco, seja se apropriando totalmente da
propriedade alheia, seja incidindo na renda de tal forma que
inviabilize o funcionamento da atividade econômica.
Porém, o próprio ordenamento não proíbe a imposição do
con�sco desde que a situação de fato se encontre nas exceções
previstas, como patrimônio ou renda provenientes de atos
ilícitos. O que se proíbe é instituição de tributo com esta
�nalidade.
De acordo com Aires Fernandino Barreto,
Seria equivocado dizer, pois, é vedado o con�sco. O que se proíbe é que,
por via da exigência de tributo, se obtenha resultado cujo efeito seja
equivalente ao do con�sco. Con�sco é absorção total ou parcial da
propriedade, sem indenização, lembrando que a utilização da expressão
“efeito de con�sco” decorre da circunstancia de que se o tributo é
instituto que não constitua sanção de ato ilícito, a Constituição só
poderia referir-se a efeito de con�sco e não con�sco propriamente dito.
(1994, p.97).
Como se nota, a vedação ao con�sco decorre justamente
da natureza do tributo, pelo fato estar de�nitivamente proibido
de recair sobre atividade ilícita. Diante desta proibição, nem
mesmo que de forma indireta, possuindo os mesmos efeitos
que uma punição, o tributo poderia ter essa �nalidade.
Interessante observação elaborada fora feita por Marçal
Justen Filho, quando a�rma que:
A Constituição Federal, no art.150, IV, não distingue entre espécies (ou
sub espécies) tributárias, ao vedar sua utilização como efeito de
con�sco. Veda, genericamente, quetributo produza tais efeitos. Tanto
bastaria, em uma visão simplista, para solucionar a questão. A vedação
constitucional não varia segundo a natureza do instrumento tributário,
mas ao possível efeito dele derivável. Ou, em termos mais simples, a
proibição constitucional envolve o �m e, não, o meio. {..}Anote-se que o
con�sco, em si mesmo, é �gura de direito penal. Por isso, a
Constituição, corretamente, alude à produção de “efeito” de con�sco.
(1989, 381-382).
Como se percebe, o que se tem é a vedação de tributo com
efeito de con�sco pelas razões expostas tanto pelo
mandamento constitucional quanto pela doutrina paci�cada.
Grande di�culdade existe quanto à capacidade de precisar
a ocorrência ou não do efeito con�scatório da tributação.
Paulo de Barros Carvalho, ao fazer menção a este
princípio ressalta ser o mesmo de difícil con�guração,
salientando que:
Intrincado e embaraçoso, o objeto da regulação do referido art.150, IV,
da CF, acaba por oferecer unicamente um rumo axiológico, tênue e
confuso, cuja nota principal repousa na simples advertência ao
legislador dos tributos, no sentido de comunicar-lhes que existe limite
para carga tributária. (2018, p.188).
No Brasil, apesar da vedação constitucional do não
con�sco, não há, pelo menos no que diz respeito ao IPTU, uma
de�nição explícita de quando, a partir de que momento o
imposto passa a ser con�scatório.
Aparenta ser norma constitucional balizadora do efeito
não con�scatório o quanto preconizado no art.182, §4º da
Constituição Federal, regulado pelo art.7º, §1º da Lei n. º10.257
(Estatuto da Cidade), onde estabelece que: Ҥ 1o O valor da
alíquota a ser aplicado a cada ano será �xado na lei especí�ca a
que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas
vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota
máxima de quinze por cento”. (BRASIL, 2001).
Ou seja, qualquer aumento de alíquota que seja maior do
que o previsto no Estatuto da Cidade nas situações previstas do
imposto progressivo no tempo, ou, quando em situações
normais, as alíquotas sejam aumentadas em valores superiores
ao dobro do ano anterior, deve ser este considerado um
imposto com caráter con�scatório.
2.4. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA
APLICÁVEL AO IPTU
A imunidade e competência tributária são dois institutos
jurídicos que andam lado a lado de maneira complementar. A
imunidade é imposição constitucional no sentido de não se
tributar aquilo que Estado entende ser de grande relevância
para a sociedade, como forma de fomento ao seu
desenvolvimento econômico e cientí�co, garantia de
autonomia de ente federativo, liberdade religiosa e política.
A imunidade tributária contribui desta feita para o
delineamento da competência de tributar, contribuindo para
traçar os limites da imposição da tributação, demarcam no
sentido negativo as competências tributárias das pessoas
políticas.
Neste sentido, as pessoas políticas só podem criar tributos
que são de sua competência, balizando-se nos limites das
imunidades tributárias.
Segundo Regina Helena Costa,
De fato, as regras de imunidade protegem certas situações ou
comportamentos que a ordem jurídica considera mais importantes do
que o carreamento de dinheiro para os cofres públicos. Além disso,
materializam direitos fundamentais, já que dotados de forte carga
axiológica. (2006, p.44).
As normas imunizantes se diferenciam das isenções
tributárias. Enquanto estas são estabelecidas por lei ordinária,
as regras de imunidade derivam da própria Constituição,
criando situações permanentes de não incidência, onde nem
mesmo lei pode anular, protegendo os interesses fundamentais
da sociedade.
De acordo com Roque Antônio Carrazza,
Fazendo um esforço analítico, temos que as imunidades tributárias
estão apontadas na Constituição Federal; delimitam as competências
das pessoas políticas para que criem in abstrato; e distinguem-se das
isenções tributárias, que, tendo sede infraconstitucional, são passíveis
de revogação, por meio de lei. (2015, p.839).
Como decorrência, a administração tributária não pode
lançar e arrecadar tributos das categorias imunes por
impossibilidade jurídica absoluta. Caso o ente tributante
possuidor da competência tributária resolva tributar pessoa
imune, esta terá a legitimação para ingressar em juízo e pleitear
a invalidade da cobrança do tributo.
De acordo com Rui Barbosa Nogueira,
Tais imunidades inscritas na Constituição são limitações ao próprio
poder impositivo, expressas por meio de proibições ou exclusões de
competência, não apenas para impedir a cobrança de impostos (…),
mas vedação a priori da competência do legislador ordinário,
expressamente escrita na Constituição Federal, por meio de textos
proibitivos, normativos e autoaplicáveis das hipóteses negativas de
atribuição de competência. (1992, pp.22-23).
As normas que estabelecem as imunidades limitam e
impedem que as normas de tributação atuem, criando
situações de não incidência, impossibilitando a administração
fazendária de cobrar tributos, por impossibilidade jurídica de
lei válida a respaldar a cobrança.
Além de tornar explícita a incompetência do legislador
ordinário para instituir tributos nas situações estabelecidas,
possibilita ao bene�ciário o direito fundamental de defesa de
bater às portas do judiciário para que, caso constatado a
violação, declare inconstitucional a lei que impõe o dever de
pagar tributo.
Paulo de Barros Carvalho dividiu as normas jurídicas em
normas de comportamento e normas de estrutura. As normas
de comportamento seriam aquelas que como o próprio nome
diz, visam disciplinar comportamentos humano na vida social.
Já as regras de estrutura, a qual se situa as regras imunizantes,
seriam aquelas que ajudam a delimitar competências
tributárias. (2018, p.204).
Ainda de acordo com o autor,
As manifestações normativas que exprimem as imunidades tributárias
se incluem no subdomínio das sobrenormas, metaproposições
prescritivas que colaboram, positiva ou negativamente, para traçar a
área de competência das pessoas titulares de poder político,
mecionando-lhes os limites materiais e formais da atividade legiferante.
Chegamos até aqui com o propósito de reconhecer que espécie
normativa é a �gura da imunidade, e já sabemos tratar-se de regra que
dispõe acerca da construção de outras regras. Além disso, salientamos
que o espaço frequentado por tais normas é o patamar hierárquico da
Constituição Federal, porquanto é lá que estão depositadas as linhas
de�nidoras da competência tributária, no direito positivo brasileiro.
(2018, p.204-205).
Percebe-se que, mais uma vez, a imunidade possui com
traço marcante o fato de serem previstas em norma de
hierarquia superior, Constituição Federal, e possuírem a
função de delimitar o campo do exercício da competência
tributária, atuando desta maneira no sentido de disciplinar a
construção de outras regras.
Questão interessante é a diferença entre imunidade e
isenção tributária.
A imunidade exerce a função de proporcionar, delinear o
exercício da competência tributária pelo ente tributante, além
de serem normas constitucionais. Já as isenções atuam no
campo das leis ordinárias, operando como um redutor da
imposição do tributo à determinada situação de fato.
As imunidades, por possuírem classi�cação hierárquica
superior, possuem atuação direcionada ao ente federativo antes
mesmo da elaboração da lei por parte de cada um na criação
de seu respectivo tributo, ou seja, atuando conjuntamente com
as regras de competência. Já as isenções são elaboradas pelos
próprios entes tributantes, por meio de leis ordinárias, e
direcionadas diretamente para os contribuintes em situação de
isenção. É o próprio ente, já no exercício de sua competência,
abstendo-se de impor a exação tributária o determinado
contribuinte.
O art.150 VI, a, trata das imunidades das pessoas
políticas, denominada pela doutrina de imunidade recíproca, a
qual decorre do princípio federativo, isonomia das pessoas
políticas, assim estabelece:
Art.150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedadoà União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (…)
VI- instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda, ou serviços, uns dos
outros; b) templos de qualquer culto; c) patrimônio renda ou serviços
dos partidos políticos, inclusive suas funções, das entidades sindicais
dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social,
sem �ns lucrativos, atendidos os requisitos da lei; d) livros, jornais,
periódicos e o papel destinado a sua impressão. (BRASIL, 1988).
Como se observa, o objetivo da imunidade em tela foi
preservar a autonomia de cada ente federativo, e evitar que
com a cobrança do imposto pudesse levar a situação de grande
di�culdade econômica, que por consequência pudesse levar a
ser impedida de realizar seus objetivos institucionais.
Com relação ao IPTU, �cará impossibilitado o município
no exercício de sua competência tributária em relação às
pessoas imunes estabelecidas no art.150, VI da Constituição
Federal, por ser o imposto que recai sobre o patrimônio.
Ê
2.5. DA REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA
TRIBUTÁRIA DO IPTU. CRITÉRIO
MATERIAL
O critério material está situado na Hipótese de incidência
tributária, constituindo um dos seus elementos, os quais
também compõem o critério espacial e temporal. A hipótese de
incidência está no antecedente da norma tributária,
representando a previsão abstrata do fato que a norma visa
incidir.
O critério material é o núcleo da hipótese de incidência, é
a sua essência. Porém, nas palavras de Geraldo Ataliba, não se
pode a�rmar que seja a descrição do fato, pois se assim fosse,
estaria de�nindo a parte pelo todo, já que a hipótese de
incidência é a descrição do fato”. (1998, p.95).
Conforme o pensamento do autor, embora relevância
tenha o critério material para a hipótese de incidência
tributária, não se pode entender que ele seja a própria
signi�cação da hipótese, já que será necessário à sua adequação
ao critério temporal e espacial.
É o que a�rma Paulo de Barros Carvalho, quando
assevera que: “nele, há referência a um comportamento de
pessoas, físicas ou jurídicas, condicionado por circunstâncias
de espaço e de tempo (critérios espacial e temporal” (2018,
p.280).
A Constituição Federal de 1988 dispõe em seu art.156, I,
que: “Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
propriedade predial e territorial urbana”. (BRASIL, 1988).
O Código Tributário Nacional em seu art.32, assim
estabelece:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou
por acessão física, como de�nido na lei civil, localizado na zona urbana
do Município. (BRASIL, 1966).
Diante do exposto tanto pela Constituição Federal quanto
pelo Código Tributário pátrio, percebe-se que o aspecto
material do IPTU é ser proprietário, ser detentor do domínio
útil ou da posse (com intenção de dono) de imóvel situado em
zona urbana.
Misabel Abreu Machado Derzi a�rma que; “A hipótese de
incidência do IPTU é um estado de direito prestigiado pela lei:
ser proprietário de imóvel, ser possuidor- enquanto a posse
manifesta o domínio ou sua possibilidade futura- e ser
en�teuta”. (1982, p.123).
Diante deste raciocínio, não só o titular do direito de
propriedade, mas todo aquele que detiver alguns dos poderes a
ele inerentes, como a posse ad usucapionem, e o domínio útil, e
que sejam aptos a ensejar a presunção de capacidade
contributiva, poderá �gurar no polo passivo da obrigação
tributária.
Ainda de acordo com Misabel Abreu Machado Derzi,
[…]não entendemos possível perder de vista o conceito de propriedade.
Esse conceito deve restringir a ideia de posse, que é tributável enquanto
e na medida em que se concilia com o de propriedade. Não se deve
entender que o CTN tenha instituído impostos autônomos sobre o
domínio útil e a posse. Ao contrário, o núcleo único e central, em torno
do qual giram os demais, como manda a Constituição é a propriedade.
O domínio útil somente é tributável por ser uma quase propriedade, e a
posse, apenas quando é exteriorização da propriedade que pode vir a se
converter em propriedade. Não podem con�gurar fato gerador do
IPTU a posse a qualquer título, a precária, a clandestina, ou a direta do
comandatário, do locatário, do arrendatário, do detentor, do usuário e
habitador, do usufrutuário, de administrador de bem de terceiro, etc.,
que jamais se tornarão propriedade. A posse há de ser a ostentação e
manifestação do domínio. (1999, p.245-246).
Diante do exposto, percebe-se que não é qualquer posse
que pode con�gurar o fato gerador do IPTU. Somente aquela
em que o possuidor tenha características, exerça poderes
inerentes de proprietário. Que seja ostensiva, que não seja
precária, tudo levando a crer a intenção, a vontade manifesta,
sem arrodeios, de ser proprietário do bem imóvel.
Segundo Valéria Cristina Pereira Furlan,
Não nos cabe aqui indagar a respeito da natureza jurídica da posse.
Interessa-nos apenas salientar que a posse dita indireta é passível de
desmembramentos, sendo que somente aquele que possui como se
dono fosse tem aptidão para �gurar como sujeito passivo do IPTU,
posto que só este revela capacidade contributiva.
Assim, tanto o domínio útil como a posse ad usucapionem são passíveis
de tributação, uma vez que ambos os conceitos estão associados à
propriedade e revelam a capacidade econômica de seus titulares”. (2004,
p.68).
No que diz respeito ao domínio útil, pode-se dizer que se
traduz no direito de usufruir do imóvel da forma mais ampla
possível, podendo, inclusive, transmiti-lo a terceiro, a título
oneroso ou gratuito. Distingue-se do chamado domínio direto,
por meio do qual a pessoa mantém para si apenas a substância
da coisa, não, porém, suas utilidades.
O Código Civil de 1916 assim estabelecia o instituto da
en�teuse o qual o domínio útil era a sua decorrência:
Art. 678. Dá-se a en�teuse, aforamento, ou emprazamento, quando por
ato entre vivos, ou de última vontade, o proprietário atribui a outro o
domínio útil do imóvel, pagando a pessoa, que o adquire, e assim se
constitui en�teuta, ao senhorio direto uma pensão, ou foro, anual, certo
e invariável. (BRASIL, 1916).
De acordo com o Código Civil pátrio vigente, considera-
se proprietário quem “tem a faculdade de usar, gozar e dispor
da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que
injustamente a possua ou detenha”.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é no
sentido de que podem �gurar no polo passivo da relação
tributária no que diz respeito ao IPTU, o proprietário, o
possuidor, bem como o titular do domínio útil, conforme
jurisprudência abaixo:
TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. LEGITIMIDADE DO
PROPRIETÁRIO DO IMÓVEL PARA FIGURAR NA RELAÇÃO
JURÍDICA PROCESSUAL. COBRANÇA DE IPTU.
1. A controvérsia sub examine versa sobre a possibilidade de
ajuizamento de execução �scal para cobrança de IPTU contra o
proprietário do imóvel na hipótese de existência de compromisso de
compra e venda. 2. A orientação do Superior Tribunal de Justiça,
�rmada em recurso repetitivo, é no sentido de que o art. 34 do CTN
considera contribuintes do IPTU o proprietário do imóvel, o titular do
seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título. Assim, “tanto o
promitente comprador (possuidor a qualquer título) do imóvel quanto
seu proprietário/promitente vendedor (aquele que tem a propriedade
registrada no Registro de Imóveis) são contribuintes responsáveis pelo
pagamento do IPTU.” (REsp 1.111.202/SP, Rel. Ministro Mauro
Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 10/6/2009, DJe
18/6/2009).
3. De igual forma, o STJ já de�niu que “ao legislador municipal cabe
eleger o sujeito passivo do tributo, contemplando qualquer das
situações previstas no CTN. De�nindo a lei como contribuinte o
proprietário, o titular do domínio útil, ou o possuidor a qualquer título,
pode a autoridade administrativa optar por um ou por outro visando a
facilitar o procedimento de arrecadação” (REsp 475.078/SP, Rel. Min.
Teori Albino Zavascki, DJ 27.9.2004).4. Em que pese à bem lançada
fundamentação do acórdão recorrido, ela comete grave equívoco em se
amparar em julgado que não apreciou a ratio decidendi. Este é o caso
do REsp 1.204.294/RJ, Rel. Ministro Mauro Cambpell Marques, não
conhecido pela Segunda Turma, que analisou a questão ora
controvertida em obiter dictum. Por isso, o decisum não pode ser
considerado como precedente do STJ. 5. À época do fato gerador, a
executada era a proprietária do imóvel objeto de compromisso de
compra e venda, e a lei municipal prevê a responsabilidade solidária do
promitente vendedor e do compromissário comprador pelo pagamento
do IPTU. Sendo assim, aplicam-se ao caso a Súmula 399/STJ e a
jurisprudência do STJ, que admitem a legitimidade passiva do
promitente vendedor de imóvel para responder pelo pagamento do
IPTU, na hipótese de compromisso de compra e venda.
6. Recurso Especial provido.
(REsp 1829829/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA,
julgado em 05/09/2019, DJe 11/10/2019).
O proprietário do imóvel o adquire por transcrição do
título de transferência da propriedade, na circunscrição
imobiliária (registro de imóveis), por acessão, art.1.248 do
Código civil ou por usucapião, art.1.238 do mesmo diploma
legal. (BRASIL, 2002).
O art.79 também do Código Civil de�ne o que seja bem
imóvel como sendo “o solo e tudo quanto que se lhe incorporar
natural ou arti�cialmente”.
Para efeitos de incidência tributária do IPTU, bem imóvel
são apenas os prédios e os terrenos, não integrando as árvores,
os frutos pendentes, os direitos reais sobre imóveis, os bem
móveis temporários ou permanentes lá colocados para efeito
de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade,
etc. (MARTINS; BARRETO, 1985, p.74).
De acordo com art.32 do Código tributário Nacional, os
imóveis a serem considerados serão os por acessão natural ou
acessão física, industrial ou arti�cial, conforme se observa
abaixo:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou
por acessão física, como de�nido na lei civil, localizado na zona urbana
do Município.
(…)
Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera
o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou
temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração,
aformoseamento ou comodidade. (BRASIL, 1966).
De acordo com Cintia Estefania Fernandes:
“Imóvel por acessão física é tudo quanto o homem incorporar
permanentemente ao solo, como a semente lançada a terra, os edifícios
e construções, de modo que se não possa retirar sem destruição,
modi�cação, fratura, ou dano”. (2005, p.308).
A incidência do imposto ainda está atrelada aos requisitos
essenciais estabelecidos para a de�nição do que seja zona
urbana, e as exceções que também poderão incidir o IPTU
quando consideradas áreas urbanizáveis.
O parágrafo 1º, incisos I-V e §2º assim estabelecem:
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a
de�nida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência
de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos
seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-�o ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II -
abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3
(três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou
de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos
competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio,
mesmo que localizados fora das zonas de�nidas nos termos do
parágrafo anterior. (BRASIL, 1966).
Como se observa, para a incidência do IPTU é necessário
que o imóvel esteja situado em zona urbana, que haja pelo ou
menos dois melhoramentos estabelecidos no § 1º do art 32 do
CTN. A exceção é justamente no que diz respeito às áreas
consideradas urbanizáveis pela lei municipal, as quais poderão
também incidir o imposto predial territorial
independentemente dos melhoramentos previstos.
2.6. CRITÉRIO TEMPORAL DO IPTU
O critério temporal, conforme já dito no tópico anterior,
representa, ao lado do critério material e espacial, um dos
elementos que compõem a hipótese de incidência tributária, o
antecedente abstrato da norma.
É através do critério temporal que é possível indicar o
momento da ocorrência da subsunção tributária, o momento
em que surge para o Estado o direito subjetivo e um dever
jurídico para o sujeito passivo. Neste sentido, o critério
temporal do IPTU é o momento em que se deve considerar
ocorrido o fato jurídico tributário. (FERNANDES, 2005,
p.310).
A regra em geral adotada pelos municípios é a do ano
civil, mais especi�camente a designação da data de 1º de
janeiro de cada ano, sendo relevante para a formação do
lançamento tributário, a situação do imóvel na data da
legislação vigente. Neste sentido será sujeito passivo da relação
jurídico tributário do IPTU o proprietário, o detentor do
domínio útil ou da posse, ad usocapionem, nesta data.
Sacha Calmon Navarro Coelho a�rma que:
o aspecto temporal do IPTU marca no tempo o momento em que se
deve considerar ocorrida a sua hipótese de incidência. É um problema
legal. A lei pode dizer que é 30 ou 20 de março e cada ano.
Normalmente a�rma que é 1º de janeiro do ano calendário ou deixa
implícito que é. Esta, com efeito, a melhor data para o IPTU. Então dão-
se os efeitos jurídicos que lhes são próprios”. (1982, p.147).
Percebe-se que, o marco temporal de incidência do IPTU,
apesar de ser em regra na grande maioria dos municípios ser o
dia 1º de janeiro, pode ser sim estabelecido em data diferente.
Nada impede que a legislação municipal determine a data
a partir da qual se considera a transformação do predial para o
territorial ou vice-versa, ou ainda que esta alteração se dê no
mês ou trimestre seguinte ao da conclusão das edi�cações ou
da perda da condição de habilidade. Todavia, apesar da
possibilidade, trazem complicações ao �sco e ao contribuinte,
diante da necessidade do cancelamento do lançamento
anteriormente feito e da necessidade de novo lançamento
tendo em vista à nova situação de fato, referente ao número de
meses que se �zer necessário. (MARTINS; BARRETO, 2002,
p.112).
Complementando ainda com as palavras de Alfredo
Augusto Becker,
Comumente, a medida de tempo que o legislador escolhe para a
realização do estado de fato é o ano civil; porém, nada impede que o
legislador tome medida de tempo maior ou menor que o ano civil.
Assim, a realização do estado de fato poderá completar-se num
semestre ou num trimestre, ou num dia. Não há fundamento lógico,
nem jurídico, que proíba o legislador de criar imposto de propriedade
imóvel mediante regra jurídica que incida cada dia e,
consequentemente, crie um novo dever jurídico de pagar aquele
imposto todos os dias. A praticabilidade do sistema jurídico tributário
do imposto pretendido e as diretrizes da Política �scal é que ele deverá
empregar na construção da regra jurídica tributária, isto é, quais as
coordenadas de tempo que condicionarão a realização da hipótese de
incidência”. (1963, p.304, 391- 392).
A política �scal adotada pelo ente tributante, no caso do
IPTU o município, é que será fator determinante para a data de
ocorrência de fato gerador. Será determinada a data que
melhor possibilitar e facilitar, de maneira mais conveniente, a
arrecadação do tributo.
No que diz respeito à data de pagamento do IPTU, a
mesma não pode ser confundida com a data da ocorrência do
fato jurídico tributário, pois aquela pode ser estabelecida em
data diferente.
2.7. CRITÉRIO ESPACIAL DO IPTU
Conforme já visto, o critério espacial compõe ao lado dos
critérios material e temporal a Hipótese de incidência
tributária. O critério espacial da hipótese de incidência do
IPTU é a zonaurbana do município.
O Código Tributário Nacional assim estabelece:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a
propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a
propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou
por acessão física, como de�nido na lei civil, localizado na zona urbana
do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a
de�nida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência
de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos
seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-�o ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II -
abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para
distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3
(três) quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou
de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos
competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio,
mesmo que localizados fora das zonas de�nidas nos termos do
parágrafo anterior. (BRASIL, 1966).
O critério espacial do IPTU caracteriza-se pela descrição
de áreas especí�cas, regiões onde pode ocorrer o evento de fato
estabelecido pela lei.
De acordo com Paulo de Barros Carvalho, o critério
espacial do IPTU “alude a áreas especí�cas, de tal sorte que o
acontecimento apenas ocorrerá se dentro delas estiver
geogra�camente contido”. (2018, 283).
Ou seja, somente no âmbito urbano municipal, com todos
os requisitos estabelecidos no §1º do art.32, será possível a
cobrança do IPTU, salvo as áreas consideradas de expansão
urbana e urbanizáveis.
Segundo Sandra A. Lopez Barbon, “a delimitação do lugar
é da maior relevância para a estruturação da hipótese de
incidência, à medida que possibilita o equacionamento de
problemas decorrentes do poder tributário nacional”. (1995,
p.47). Compete apenas ao município, e atendendo o que
prescreve os requisitos estabelecidos no Código Tributário
nacional, estabelecer, de�nir as zonas urbana e rural, não
exclusivamente para �ns de IPTU e ITR, mas também e
principalmente para cumprir a sua função social da
propriedade urbana. (FURLAN, 2010, p.58).
Questão que merece destaque na pesquisa sobre o critério
espacial do IPTU e que levou a grandes discussões no mundo
acadêmico e jurídico era no que dizia respeito ao imóvel
situado em zona urbana e que tivesse destinação de uso de
imóvel de zona rural, como criação de animais, produção de
hortaliças, etc.
Duas correntes doutrinárias se debateram sobre a
de�nição do critério espacial do IPTU, uma que entendia que o
critério determinante é o da destinação do imóvel e outra que
defendia que o critério correto é o da localização do imóvel.
(BARRETO; MARTINS, 1985, p.78)
Pelo critério da localização, o imóvel será considerado
urbano se estiver dentro da zona urbana do município, e como
rural, se localizar-se fora dessa mesma zona urbana, situando-
se na zona rural do município. (BARRETO; MARTINS, 1985,
p.315- 316)
Pelo critério da destinação do imóvel, este somente será
urbano se cumprir as funções tipicamente urbanas, como
indústrias, comércio e moradia, sendo rural se destinado à
agricultura ou à pecuária, mesmo que situado em zona
considerada urbana. (BARRETO; MARTINS, 1985, p.316).
O STJ em decisão em recurso repetitivo no REsp 1112646
/ SP, trouxe solução à questão quando decidiu que para a
incidência do IPTU deverá ser levado em consideração tanto o
critério da localização, com os requisitos estabelecidos no
CTN, quanto o critério da destinação do imóvel. Segue
Acórdão:
TRIBUTÁRIO. IMÓVEL NA ÁREA URBANA. DESTINAÇÃO
RURAL. IPTU. NÃO-INCIDÊNCIA. ART. 15 DO DL 57/1966.
RECURSO REPETITIVO. ART. 543-C DO CPC.
1. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana
do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração
extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL
57/1966).
2. Recurso Especial provido. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C
do CPC e da Resolução 8/2008 do STJ.
(REsp 1112646/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA
SEÇÃO, julgado em 26/08/2009, DJe 28/08/2009).
É necessário ainda observar que também poderá ser
considerada urbana as áreas urbanizáveis, ou de expansão
urbana, de acordo com o art.32, parágrafo segundo do CTN,
constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos
competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao
comércio, mesmo que localizados fora das zonas de�nidas no
art.32, §1º.
Conforme se compreende da prescrição normativa acima,
é necessário antes de tudo que as referidas áreas sejam
aprovadas pelos órgãos competentes, como, por exemplo, o
próprio poder público municipal.
Vale ressaltar também que de acordo com a Súmula 626
do STJ, a incidência do IPTU em áreas consideradas
urbanizáveis não está condicionada à existência dos
melhoramentos previstos no art.32, §1º do CTN.
A incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela
lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está
condicionada à existência dos melhoramentos elencados no art. 32, §
1º, do CTN.
(Súmula 626, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 12/12/2018, DJe
17/12/2018).
Ou seja, em se tratando de áreas consideradas pela lei
local como urbanizáveis, não estão sujeitas às imposições do
§1º do art.32, como abastecimento de água, meio-�o ou
calçamento, com canalização de águas pluviais, sistema de
esgotos sanitários, etc.
2.8. CRITÉRIO PESSOAL DO IPTU
2.8.1. SUJEIÇÃO ATIVA DO IPTU
O critério pessoal assim como o critério quantitativo,
diferentemente dos critérios componentes da Hipótese de
incidência (descrição abstrata do fato), representa o prescritor
da norma tributária. Possibilita a identi�cação do vínculo
jurídico que nasce, apontando quem são os sujeitos ativo e
passivo da relação tributária, bem como mostrando os
elementos que poderão possibilitar ao sujeito passivo
identi�car o valor a ser pago, como a base de cálculo e alíquota.
No que diz respeito ao sujeito ativo do IPTU, de acordo
com a Constituição Federal, art.156, I, possui competência
para instituir ou majorar o Imposto Predial e Territorial
Urbano, através de lei, o município, podendo estabelecer
expressamente ou não o sujeito ativo, e em caso de não
previsão, será considerado para tal �m o ente federado.
(BRASIL, 1988).
A eleição de quem possui a capacidade tributária ativa é
discricionária, ou seja, é aquela capacidade de ser titular da
exigibilidade do imposto. Sendo necessário apenas que a
pessoa eleita possua �nalidades públicas, em razão do
princípio da destinação pública dos tributos. (FURLAN, 2010,
p.78).
Vale ressaltar que essa delegação compreende as garantias
e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de
direito público que a conferir. A atribuição pode ser revogada,
a qualquer tempo, por ato unilateral da pessoa jurídica de
direito público que a tenha conferido.
É o que preceitua o art.7º do CTN:
Art. 7º A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das
funções de arrecadar ou �scalizar tributos, ou de executar leis, serviços,
atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por
uma pessoa jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do
artigo 18 da Constituição.
§ 1º A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais
que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.
§ 2º A atribuição pode ser revogada, a qualquer tempo, por ato
unilateral da pessoa jurídica de direito público que a tenha conferido.
§ 3º Não constitui delegação de competência o cometimento, a pessoas
de direito privado, do encargo ou da função de arrecadar tributos.
(BRASIL, 1966).
No caso de inexistirem municípios, nos termos do art. 147
da Constituição Federal, em Território Federal, será sujeito
ativo do IPTU, a União bem como, assim será o Distrito
Federal, em seu território. (BRASIL, 1988).2.8.2 SUJEIÇÃO PASSIVA DO IPTU
A sujeição passiva é a que decorre do contribuinte, que
participou do fato descrito na hipótese, ou aquela que decorre
da expressa previsão legal (arts.121, inciso III, 123 do CTN), a
terceira pessoa ligada ao fato imponível da obrigação
tributária, isto é, a sujeição passiva do responsável tributário,
que se dá por transferência, a qual se subdivide na
solidariedade, na sucessão e na responsabilidade de terceiros,
ou pela substituição. (FERNANDES, 2005, p.322).
O art.121 do Código Tributário Nacional assim
estabelece:
Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao
pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.
Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:
I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação
que constitua o respectivo fato gerador;
II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua
obrigação decorra de disposição expressa de lei. (BRASIL, 1966).
O contribuinte do imposto pode ser o proprietário, o
titular do domínio útil ou o possuidor a qualquer título,
conforme já visto em seção anterior.
Proprietário na de�nição do Código Civil é aquele que
tenha adquirido a propriedade por título translativo na
circunscrição imobiliária, por acessão ou usucapião.
Ao município cabe a prerrogativa de eleger
alternativamente o proprietário, ou o possuidor, ou ainda de
forma supletiva, de acordo com a conveniência administrativa,
pois tal opção decorre de lei, estando na discricionariedade da
administração.
A Súmula 399 do Superior Tribunal de Justiça corrobora
este entendimento: “Cabe à legislação municipal estabelecer o
sujeito passivo do IPTU”. (BRASIL, 2009).
Questão interessante diz respeito à possibilidade de
locatário �gurar como sujeito passivo do IPTU.
O locatário não possui legitimidade ativa para discutir a
relação jurídico-tributária de IPTU e de taxas referentes ao
imóvel alugado nem para repetir indébito desses tributos,
conforme entendimento jurisprudencial do Superior Tribunal
de Justiça:
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. IPTU.
ART. 123 DO CTN. INOPONIBILIDADE À FAZENDA PÚBLICA
DAS CONVENÇÕES PARTICULARES RELATIVAS À
RESPONSABILIDADE PELO PAGAMENTO DE TRIBUTOS. 1. O
acórdão recorrido consignou: “Com efeito, o art. 34 do Código
Tributário Nacional estabelece que o contribuinte do IPTU é o
proprietário do imóvel, o titular do domínio útil, ou seu possuidor a
qualquer título. Sendo certo que este último volta-se apenas para as
situações em que há posse ad usucapionem e não para o não para o
caso de posse indireta exercida pelo locatário. Nem mesmo o contrato
de locação, no qual é atribuída ao locatário a responsabilidade pela
quitação dos tributos inerentes ao imóvel, tem o condão de alterar o
sujeito passivo da obrigação tributária, consoante dispõe o art. 123 do
CTN. Nesse sentido: REsp 757.897/RJ, Rel. Ministro TEORI ALBINO
ZAVASCKI, PRIMEIRA TURMA, julgado em 21/02/2006, DJ
06/03/2006, p. 220) Assim, a cláusula constante do contrato de locação
que imputa ao locatário a responsabilidade pelo pagamento do IPTU
não tem o condão de se opor ao Poder Público”.
2. O Tribunal a quo está em consonância com o entendimento do STJ
no sentido de que por força do art. 123 do CTN, salvo disposições de lei
em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade
pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública,
para modi�car a de�nição legal do sujeito passivo das obrigações
tributárias correspondentes.
3. Recurso Especial não conhecido.
(REsp 1736428/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 17/05/2018, DJe 21/11/2018).
De acordo com Sacha Calmon Navarro Coelho, “o
inquilino é possuidor do imóvel que alugou. Nem por isso
acode a ideia de considerá-lo sujeito passivo, de jure, do IPTU.
(1999, p.133).
Nota-se que o inquilino, na verdade, apesar da posse, não
possui a intenção nem o ânimo de ser dono. Muito menos o
proprietário possui a intenção de vender ou doar a
propriedade.
De acordo com Valéria Cristina Pereira Furlan, quanto à
legitimidade de o locatário questionar em juízo ou
administrativamente o valor do IPTU exigido pela Fazenda
Pública Municipal, quando previsto em cláusula contratual,
[…] tal disposição contratual somente seria juridicamente admissível se
houvesse a respectiva autorização na lei municipal instituidora da
exceção em apreço, para sua inserção. Caso contrário, nem mesmo esta
cláusula que permite ao responsável convencional questionar a
exigibilidade do tributo poderá ser oposta à Fazenda Municipal.
Noutros termos, a �gura do responsável tributário só há de ser prevista
em lei, e-segundo ainda nosso pensar — lei emanada da própria
entidade tributante. Somente esta lei poderá estipular, por exemplo, que
o locatário seja responsável solidário ou supletivo pelo pagamento do
IPTU, ou, então, permitir que haja convenção entre locador e locatário
nesse sentido, dentro dos limites por ela impostos. (2004, p.90).
Já Hugo de Brito Machado entende de maneira diferente,
para o autor, desde que esteja explícito no próprio contrato que
lhe sejam asseguradas condições de participar do
procedimento administrativo de lançamento, exercitando os
direitos que a lei atribui ao sujeito passivo da relação tributária,
não haveria impedimento para a cobrança do tributo ao
locatário. (2001, p.119).
Conforme se observa do entendimento dos autores
supracitados bem como jurisprudência citada, de fato, o
locatário, salvo exceção de previsão legal expressa,
não pode ser sujeito passivo do IPTU porque sua situação
não revela conteúdo econômico, nem o leva a ser proprietário
do imóvel locado.
Com efeito, nada impede que em cláusula contratual
assuma o inquilino o encargo de recolher o IPTU. Porém, não
o transforma no sujeito passivo da obrigação tributária, de
modo que eventual atraso ou não pagamento da dívida
tributária será, perante o �sco, da inteira responsabilidade do
proprietário do imóvel, resguardando-se, naturalmente, seu
direito ad regressum, pelo descumprimento da aludida cláusula
contratual.
O art.123 do Código Tributário Nacional é muito claro
neste sentido:
Art. 123. Salvo disposições de lei em contrário, as convenções
particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos,
não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modi�car a de�nição
legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes.
(BRASIL, 1966).
Outra situação importante também no que diz respeito à
sujeição passiva do IPTU, é a �gura do compromissário
comprador de imóvel ou da promessa irretratável e irrevogável
de compra e venda, desde que inscrita no registro imobiliário,
o compromissário detenha a posse física do imóvel e o valor
transacionado apresente quitado.
De acordo com Valéria Cristina Pereira Furlan, o
compromissário comprador tem direito real sobre o imóvel
compromissado, podendo-desde que registrado o
compromisso e satisfeitos na íntegra seus termos e condições-
pleitear judicialmente a outorga da escritura de�nitiva, ou sua
adjudicação compulsória, caso o promitente vendedor se
recuse a fazê-lo. (2004, p.86).
Pensamento semelhante é o de Sacha Calmon Navarro
Coelho quando a�rma que:
O lançamento, até que houvesse a transcrição do título de�nitivo no
registro imobiliário, deveria ser feito em nome do proprietário. A lei do
imposto o elege, vimos, como sujeito passivo. Todavia as
municipalidades podem fazer constar no cadastro de contribuintes o
nome dos promissários compradores, desde que munidos de promessas
de venda irretratáveis, devidamente averbadas com prova de quitação
do preço. E lançá-las.
(…)
Se o proprietário não é encontrado e o promitente comprador está ao
alcance do �sco-uma vez que na posse do imóvel-lícita a cobrança em
seu nome. Nesse caso a posse, pela lei do formalismo jurídico, expressa
o direito de propriedade, sua iminência. Incide o IPTU. (182, 130-131).
Trata-se de uma ferramenta que garante uma segurança a
mais ao ente tributante, garantindoalternativamente a
cobrança do imposto ao promissário comprador quando não
encontrado o proprietário, fundamentado na posse com
intenção de ser dono.
No que diz respeito à extensão da aplicação da imunidade
dos entes federativos no que diz respeito aos seus patrimônios,
o artigo 150, §3º da Constituição Federal estabelece que a
imunidade recíproca dos entes federados não aproveita o
compromissário comprador do imóvel pertencente à
determinada pessoa política, sendo, portanto, o
compromissário o sujeito passivo nestes casos. (BRASIL, 1988).
A Súmula 583 do Supremo Tribunal Federal também
partilha desse entendimento quando estabelece que:
“Promitente-Comprador de imóvel residencial transcrito em
nome de autarquia é contribuinte do imposto predial territorial
urbano”. (BRASIL, 1977).
De tudo exposto, conclui-se que, �gurará também, no
polo passivo do IPTU, além dos casos já expressamente
previstos na Constituição, o compromissário comprador, nos
casos de existência de compromisso de compra e venda, cujo
preço estabelecido tenha sido quitado, e desde que tal
transação tenha sido averbada no registro de imóveis e o
compromissário comprador detenha a posse direta do imóvel.
Outra situação importante no que diz respeito ao polo passivo
do IPTU é o nu-proprietário no caso de usufruto, pois como já
visto, permanece com ele o direito de dispor da substância da
coisa e a posse indireta, com pretensão de recuperar a direta,
�ndo o usufruto.
A sujeição passiva do nu-proprietário se justi�ca, pois, o
usufrutuário não está numa situação jurídica que o levará a ser o
próximo proprietário e muito menos que lhe permita auferir sua
capacidade contributiva, já que não detém o domínio útil do imóvel em
sua plenitude. (FURLAN, 2010, p.85).
Nota-se que, o nu-proprietário não deixa de ser
proprietário muito menos perde a posse indireta, tornando-o
plenamente passível de �gurar no polo passivo da relação
tributária no que diz respeito ao IPTU.
É
2.9. CRITÉRIO QUANTITATIVO
O critério quantitativo ao lado do critério pessoal forma o
consequente da norma tributária. É o critério quantitativo que
possibilitará dimensionar o valor monetário que será imposto
ao contribuinte para pagamento. É constituído pela base de
cálculo e alíquota.
De acordo com Paulo de Barros Carvalho,
O centro de convergência do direito subjetivo, de que é titular o sujeito
ativo, e do dever cometido ao sujeito passivo, é um valor patrimonial,
expresso em dinheiro, no caso das obrigações tributárias. Este, o sainete
próprio da categoria obrigacional, em confronto com as demais relações
jurídicas, cujo objeto não é dimensível em proporções econômicas.
(2018, p.340).
Da análise da explanação do autor, extrai-se que ele efetua
uma distinção nítida do que seja a relação jurídica no direito
tributário e nos demais ramos do direito. No direito tributário,
o objeto da relação jurídica se expressa num valor monetário e
cuja principal ação requerida ao contribuinte é o pagamento
deste valor.
Seguindo a mesma linha de pensamento, Cintia Estefania
Fernandes entende que:
[…] o critério quantitativo é o indicador da fórmula de determinação
do objeto da prestação. No critério quantitativo, encontram-se os
elementos dados pela lei, que possibilitam ao intérprete determinar a
exata quantia devida a título de tributo. Esses elementos são base de
cálculo e alíquota (FERNANDES, 2005, p.335).
Como se nota, a base de cálculo e alíquota constituem-se
nos elementos primordiais para a de�nição, determinação do
objeto da prestação tributária.
Geraldo Ataliba enfatiza a importância da base de cálculo
e alíquota para a determinação do valor devido do tributo,
quando a�rma que:
[…]para traduzir numa expressão determinada em dinheiro o
montante do débito, a lei deve fornecer à autoridade que procede ao
lançamento dois gabaritos ou dois critérios, cuja combinação
determinará em cada caso o quantum debeatur.
Estes critérios são base de cálculo e alíquota. A base de cálculo será, nos
impostos reais, o tamanho, o peso, o valor, a potência ou outra
qualidade qualquer da coisa sobre que se assenta a tributação.
(ATALIBA, 1978, p.170).
Segundo Paulo de Barros Carvalho, a base de cálculo:
é a grandeza instituída na consequência da regra-matriz tributária, e
que se destina, primordialmente, a dimensionar a intensidade do
comportamento inserto no núcleo do fato jurídico, para que,
combinando-se à alíquota, seja determinado o valor da prestação
pecuniária. Paralelamente, tem a virtude de con�rmar, in�rmar ou
a�rmar o critério material expresso na composição do suposto
normativo. A versatilidade categorial desse instrumento jurídico se
apresenta em três funções distintas: a) medir as proporções reais do
fato;
b) compor a especí�ca determinação da dívida; e) con�rmar, in�rmar,
ou a�rmar o verdadeiro critério material da descrição contida no
antecedente da norma. (2016, p.343).
Em suma, como se pode perceber, existe um ponto em
comum no pensamento dos autores citados no que seja a
de�nição e importância da base de cálculo para a relação
tributária, como sendo o instrumento que possibilita entender
a natureza do tributo e, portanto, de que tributo se trata, bem
como o valor a ser pago quando associado à alíquota.
De acordo com o art.33 do Código Tributário Nacional,
“A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel”.
(BRASIL, 1966).
No direito positivo não há de�nição precisa do que seja o
valor venal do imóvel, base de cálculo do IPTU, cabendo ao
legislador ordinário municipal ao instituir este imposto, dispor
sobre os critérios avaliadores dos imóveis e �xar elementos ou
parâmetros a serem adotados pela autoridade lançadora para a
aferição do valor de sua base de cálculo.
Trata-se de valor apurado anualmente, através de
lançamento individual ou por presunções relativas, estas
efetuadas através das Plantas Genéricas de Valores.
As vantagens da adoção do lançamento do IPTU efetuado
com base em Plantas Genéricas de Valores, Aires Fernandino
Barreto a�rma:
A edição de Mapas Genéricos de Valores, por seus re�exos positivos
revelam- se aconselhável: facilita e racionaliza o trabalho, resguarda a
necessária uniformidade de comportamento, evita discrepâncias
próprias do alvitre e representa tranquilidade para �sco e contribuinte.
Os Mapas genéricos de valores podem ser de�nidos como o complexo
de plantas, tabelas, listas, fatores e índices determinantes dos valores
médios unitários do metro quadrado (ou linear) de terreno e de
construção, originários ou corrigidos, acompanhados de regras e
métodos, genéricos ou especí�cos, para a apuração do valor venal de
imóveis. (BARRETO, p.118, 1974).
O valor venal deverá ser apurado pela repartição
competente segundo as circunstâncias, conforme a localização,
existência de serviços públicos, possibilidades de comércio,
etc., e, sobretudo, quando possível, pelo confronto com as
alienações mais recentes de imóveis semelhantes no local.
Quanto à avaliação a ser considerada para �ns de
apuração de base de cálculo do IPTU, ela é de demasiada
importância, pois representa o valor sobre o qual deverá incidir
a alíquota do imposto, permitindo uma tributação mais ou
menos isonômica e uma arrecadação de receita, mais ou menos
elevada para os municípios, a depender da e�ciência da
apuração.
Devem-se aprimorar os mecanismos de atualização
permanente dos cadastros imobiliários e das plantas de valores
municipais, através do desenvolvimento da coleta de dados,
seja estabelecendo a obrigação da informação das transações
ocorridas no mercado imobiliário para os municípios, seja
através de sanções rígidas pela desatualização cadastral por
parte do proprietário, seja pela constante atualização da planta
genérica de valores, seja por meio de veri�cação in loco.
É imprescindível que os municípios aprimorem as suas
capacidades gestora e planejadora, editando seus Planos
Diretores, modernizando os procedimentos de arrecadação,
modernizando os cadastros imobiliários e sistemas de
informação em geral, desenvolvendo a integração dos sistemas
deinformação, possibilitando com isto, a apuração verídica da
base de cálculo, e atendendo os princípios que lhe informa
como isonomia, capacidade contributiva, do não con�sco,
mínimo vital, autonomia municipal e da função social da
propriedade, concretizando uma tributação que atende a uma
sociedade mais justa e solidaria.
A base de cálculo do IPTU deverá ser diferenciada da
base calculada do imposto; a lei edita critérios abstratos da
base de cálculo, já o ato administrativo de lançamento,
estabelece o valor concreto segundo os critérios abstratos (base
calculada), ou base de cálculo em concreto. (FERNANDES,
2005, p.341).
Nota-se neste sentido, que a principal diferença está no
grau de abstração entre a base de cálculo e a base calculada. A
base de cálculo está distante da realidade fática, sem
concretude. A base calculada já é a norma imposta à realidade,
com sujeito passivo de�nido bem como valor a ser pago, tudo
por meio do ato administrativo do lançamento.
Aires Fernandino Barreto assim especi�ca a diferença
entre base de cálculo e base calculada:
Lei alguma deve (ou pode) dizer quais (individualizando os sujeitos
passivos) os que au�ram renda prestaram serviços, ou são
proprietários. Nenhuma lei deve (ou pode) dizer o montante de cada
renda auferida, o preço de cada serviço, o valor de cada imóvel.
À lei se reserva, também, o dizer qual base de cálculo do tributo; ou
descrever, como tal, a renda líquida, o preço do serviço ou valor venal.
Subordinam-se ao princípio da estrita legalidade, igualmente, quaisquer
alterações desses conceitos normativos. Assim, por exemplo, a nova
de�nição e renda líquida, de preço do serviço ou de valor venal.
Diversa é a questão diante dos fatos imponíveis. A base calculada, isto é,
a base de cálculo já determinada, medida, transformada em cifra,
traduzida em unidades monetárias, como individualização dos fatos
imponíveis (fatos tributários) é matéria fática, detectável pelo
lançamento. É dizer: pelo ato de aplicação da norma material ao caso
concreto, a cargo da administração. (1979, p.304).
Pensamento semelhante é o de Paulo de Barros Carvalho
quando a�rma que:
a base de cálculo nunca vem determinada no plano normativo. Lá
teremos só uma referência abstrata- o valor da operação, o valor venal
do imóvel etc. É com a norma individual do ato administrativo do
lançamento que o agente público, aplicando a lei ao caso concreto,
individualiza o valor, chegando a uma alíquota líquida e certa-a base de
cálculo fáctica. (2018, p.348).
Percebe-se, que diferença grande existe entre a base
calculada e a base de cálculo no seu sentido abstrato. Nesta,
ainda não há liquidez para a sua imposição ao caso concreto da
obrigação tributária, o qual só será possível a sua imposição,
cobrança, após a aplicação da alíquota à base de cálculo, por
meio do ato administrativo do lançamento, no qual se terá a
norma individual e concreta da exação tributária, base
calculada.
No que diz respeito à alteração da base de cálculo do
IPTU, diferença existe entre a alteração da lei que de�ne a base
em seu sentido abstrato ou seu conceito, e a determinação do
seu conteúdo, que é a base em concreto.
De acordo com Alberto Xavier,
A base de cálculo de um tributo é, pois, suscetível de dois tipos de
operações distintas: a de�nição do seu conceito por via da lei e a
determinação do seu conteúdo por ato da administração. A de�nição
diz respeito à base de cálculo em abstrato; a determinação, à base de
cálculo em cálculo em concreto ou base imponível. A de�nição recorta,
em abstrato, de entre a pluralidade dos conceitos um princípio
adequado para o efeito, aquele que servirá de base de mensuração para
do tributo (valor venal do imóvel, valor da renda, valor da operação
mercantil, valor da mercadoria). A determinação pressupõe esgotada
toda a fase legislativa da de�nição do tributo e sua base de cálculo e tem
por objetivo veri�car, apurar, investigar em concreto a realidade em que
consiste o valor certo do imóvel, de certa renda, de certa operação
mercantil, ou certa mercadoria. (1989, p.14).
Como se observa mais uma vez, diferença existe entre a
base de cálculo em seu sentido abstrato, o qual o autor
denomina de de�nição, que é justamente o conceito escolhido
pelo legislador que servirá de base para a escolha da matéria
econômica que será levada em consideração para efeitos de
cálculo do tributo, e a determinação, que é o caminho
percorrido para a quanti�cação concreto do tributo, a busca do
seu valor exato.
No que diz respeito à majoração do IPTU, seja por meio
da alteração da base de cálculo, seja por alteração de alíquota, o
Supremo Tribunal Federal paci�cou o entendimento de que o
mesmo só poderá ser realizado por meio de lei em sentido
formal, vedada a atualização, por ato do executivo, em
percentual superior aos índices o�ciais.
Julgamento este que decorreu do Recurso Extraordinário
648245, em sede de Repercussão Geral, tendo como parte
reclamante o município de Belo Horizonte, conforme ementa
abaixo:
Recurso extraordinário. 2. Tributário. 3. Legalidade. 4. IPTU.
Majoração da base de cálculo. Necessidade de lei em sentido formal. 5.
Atualização monetária. Possibilidade. 6. É inconstitucional a majoração
do IPTU sem edição de lei em sentido formal, vedada a atualização, por
ato do Executivo, em percentual superior aos índices o�ciais. 7. Recurso
extraordinário não provido. (RE 648245, Relator(a): Min. GILMAR
MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2013, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-038 DIVULG
21-02-2014 PUBLIC 24-02-2014).
O Recurso Extraordinário foi proposto pelo município de
Belo Horizonte contra Acórdão do Tribunal de Justiça de
Minas Gerais, o qual negou provimento ao recurso de apelação
interposto pela Fazenda Pública do município mineiro, o qual
se discutia a constitucionalidade da majoração do tributo do
ano de 2006 por meio de decreto.
O município recorrente alegou que a lei municipal prevê
os critérios gerais a serem aplicados quando da avaliação dos
imóveis, e que estes teriam sido observados na cobrança do
imposto em discussão.
Em contrarrazões, os recorridos aduziram que a matéria
em questão já estava paci�cada nos Tribunais Superiores,
requerendo que o recurso não fosse conhecido e, no mérito,
fosse negado provimento.
O relator Ministro Gilmar Mendes fundamentou no
sentido de que o Acórdão recorrido estava em conformidade
com a orientação da Corte, no sentido de que a majoração do
valor venal dos imóveis para efeito de cobrança do IPTU, não
prescinde da edição de lei, em sentido formal, exigência que só
pode afastar quando a atualização não excede os índices
in�acionários anuais de correção monetária.
Os dispositivos legais utilizados na fundamentação do
voto do relator foram o art.150, I da Constituição Federal, o
qual estabelece que é vedado à União, Estados e Municípios
exigir ou aumentar tributo sem lei que estabeleça, e art.97 do
Código Tributário Nacional o qual estabelece que somente a lei
pode estabelecer a majoração de tributos, ou a sua redução,
com exceção dos impostos previstos na própria legislação.
O Tribunal por unanimidade negou provimento ao
recurso.
Da mesma forma é o entendimento do Superior Tribunal
de Justiça quando da edição da Súmula 160: “é defeso, ao
município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual
superior ao índice o�cial de correção monetária”. (Brasil, 1996).
Conclui-se, que aumento de IPTU por decreto somente se
for em índice igual ou inferior ao índice o�cial de correção
monetária. No mais somente através de lei.
2.9.1. ALÍQUOTAS DO IPTU
No Brasil, a Constituição Federal possibilitou aos
municípios a instituição da progressividade de alíquota ao
IPTU de duas maneiras. Uma �scal, levando em consideração
o valor venal do imóvel, art.156, §1º, inciso I, e outra
extra�scal, que pode ser em razão da localização e uso do
imóvel, art.156, §I, inciso II, bem como a progressividade no
tempo em razão de assegurar a função social das cidades,
através da ordenação destas segundo os seus planos diretores,impedindo que existam solos urbanos não edi�cados, não
utilizados ou subutilizados, nos termos do art.182, §2º e §4º,
inciso II, e Lei Federal n. º10.257, “Estatuto da Cidade”.
Nas palavras de Aires Fernandino Barreto,
Os impostos podem ser classi�cados-sob o prisma da consequência, e
não da causa- em proporcionais, progressivos e regressivos, na medida
em que variam suas alíquotas ou suas bases de cálculo. Proporcionais
são os impostos que apresentam uma alíquota �xa e uma base de
cálculo variável; progressivos são os impostos cujas alíquotas
aumentam na medida em que aumentam suas bases de cálculo; por
último, quando são diminuídas as alíquotas conforme cresçam suas
respectivas bases de cálculo têm-se os impostos regressivos. (1987,
p.92).
A progressividade e a diferenciação de alíquotas são
instrumentos ideais para atingir-se a função social da
propriedade e das cidades, evitando grandes inconvenientes
que decorrem da desapropriação dos imóveis para se atingir tal
objetivo, como o comprometimento do orçamento municipal,
já que além do valor da indenização, o município ainda teria
que arcar com as despesas necessárias ao aproveitamento do
imóvel urbano.
A progressividade extra�scal deve obediência ao regime
jurídico constitucional inerente à instituição e majoração de
todo e qualquer imposto. Deve se submeter a todos os ditames
constitucionais, não obstante haver uma certa
discricionariedade conferida à legislação infraconstitucional.
Logo, no que tange à instituição e majoração do IPTU
progressivo extra�scal, deverá o legislador pautar-se no regime
jurídico-constitucional especí�co dos impostos, ainda que
tenha �ns extra�scais.
De acordo com as palavras de Paulo de Barros Carvalho,
Consistindo a extra�scalidade no emprego de fórmulas jurídico-
tributárias para a obtenção de metas que prevalecem sobre os �ns
simplesmente arrecadatórios de recursos monetários, o regime que há
de dirigir tal atividade não poderia deixar de ser aquele próprio das
exações tributárias. Signi�ca, portanto, que, ao construir suas
pretensões extra�scais, deverá o legislador pautar-se, inteiramente,
dentro dos parâmetros constitucionais, observando limitações de sua
competência impositiva e os princípios superiores que regem a matéria,
assim os expressos que os implícitos. Não tem cabimento aludir-se a
regime especial, visto que o instrumento jurídico utilizado é
invariavelmente o mesmo, modi�cando-se tão somente a �nalidade do
seu manejo. (2018, p.218).
No que diz respeito à variação de alíquota, o enfoque da
presente pesquisa é a progressividade extra�scal do IPTU, mais
precisamente os arts.182, §4º, II, e Art.156, §1º, II da
Constituição Federal.
A matéria terá um nível de aprofundamento maior no
próximo capítulo, onde o assunto será tratado de maneira
especí�ca.
CAPÍTULO 3. A
EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
E A FUNÇÃO SOCIAL DO
TRIBUTO
3. A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
De acordo com Luis Eduardo Schoueri, a identi�cação de
normas tributárias indutoras não é tarefa fácil. Segundo o
autor, “por mais que um tributo seja concebido, em sua
formulação, como instrumento de intervenção sobre o
domínio econômico, jamais se descuidará de receita dele
decorrente …” (2005, p.16).
O autor entende que norma tributária indutora seria uma
espécie do gênero extra�scalidade. A extra�scalidade em
sentido amplo seria toda e qualquer norma tributária que não
tivesse �nalidade arrecadatória, como as que visam estimular
ou desestimular condutas, como também normas em que se
movem por razões não �scais, desvinculadas da busca do
impulsionamento econômico por parte do Estado. (2005, p.32).
É no sentido estrito, norma indutora, que Schoueri
entende poder tratar qualquer norma tributária que possa
induzir comportamentos, já que, no sentido amplo, a palavra
extra�scalidade pode implicar até normas que já não se
incluem na esfera da �scalidade.
A de�nição do que seja extra�scalidade e seu limite
também foi tratada por James Marins e Jeferson Teodorovicz,
quando a�rma que:
O uso do termo “extra�scalidade” ou, “extra�scal”, ou “tributo
extra�scal” poderia, em primeiro momento, causar certa confusão
terminológica 3. A�nal, como poderia um tributo ser extra�scal? O que
é tributo extra�scal? Ou melhor, o que é extra�scalidade? É o oposto da
�scalidade, sua antítese? É tudo que foge à �scalidade? Para responder a
essas perguntas, é importante partirmos de um rápido pressuposto. Em
análoga alusão à já clássica diferenciação entre o “jurídico” e o
“extrajurídico”, a extra�scalidade poderia ser remetida no sentido de
tudo que não é �scal, ou seja, de tudo que não diz respeito à �scalidade,
ao tributo, ao direito tributário. No entanto, estamos nos referindo à
“extra�scalidade” enquanto técnica vinculada à ideia de �scalidade.
Fiscalidade no sentido de �sco, �scalismo, arrecadação pura e simples.
Atrelada a essa ideia de �scalidade, a noção de extra�scalidade signi�ca
tudo que, dentro do âmbito de atuação dos tributos, alcance objetivos
que escapem, primária ou secundariamente, à meta de arrecadação, ou
�nalidade �scal. Portanto, em primeira aproximação, a extra�scalidade
pode ser entendida como a utilização de tributos (e por isso a ideia de
�scalidade), com o objetivo que não seja prioritariamente a
arrecadação. E os tributos, no aspecto da �scalidade e da
extra�scalidade, alcançam importância fundamental, praticamente o
núcleo da delimitação conceitual, a ferramenta que a �scalidade e a
extra�scalidade utilizarão. (2010, p.172).
Como se percebe da análise dos autores supracitados, e
com base no objeto de estudo do presente trabalho, a
extra�scalidade deve ser entendida como a utilização do
tributo com �nalidade reguladora, indutora de condutas, com
�nalidade outra que não a meramente arrecadatória.
Extra�scalidade como instrumento �scal, inserida na esfera do
direito tributário.
O tributo nunca deixará de ser em sua integralidade um
instrumento arrecadatório. O valor arrecadado de um tributo
extra�scal sempre terá como �m ações típicas de Estado, como
a manutenção da sua estrutura burocrática, saúde, educação e
principalmente nas ações em que se visa estimular ou
desestimular a conduta dos contribuintes.
A extra�scalidade, conforme já trabalhado no decorrer
desta pesquisa, consiste na �nalidade de maneira indireta, por
meio da tributação, impor condutas ao contribuinte visando
�m outro que não a mera arrecadação de recursos para o
Estado. No Caso do IPTU, a �nalidade é fazer com que a
propriedade urbana possua uma função social.
Em se tratando do IPTU, a Constituição Federal de
maneira explícita possibilitou a instituição de duas
modalidades do imposto com �nalidade extra�scal, que são os
arts.182, §4º, II, e Art.156, §1º, II, que tratam da
progressividade do imposto, que são respectivamente o IPTU
progressivo no tempo e IPTU progressivo com base no uso e
localização do imóvel. (BRASIL, 1988).
A Lei Federal n. º10.257, que regula o art.182 da
Constituição Federal, por outro lado estabelece em seu art.4º a
possibilidade de utilização do IPTU bem como instrumentos
tributários e �scais para o desenvolvimento sustentável das
cidades. A exemplo se tem a utilização do IPTU Verde, que
nesse caso são oferecidos descontos nos valores a serem pagos
do IPTU como forma de fomentar conduta ecológica aos
contribuintes. (BRASIL, 2001).
Como já dito em capítulo anterior, a progressividade
tributária pode se dar de maneira �scal e extra�scal.
A progressividade �scal consiste no modo de o legislador
estruturar impostos, majorando as alíquotas na medida em que
se aumenta a base de cálculo.
Já a progressividade extra�scal objetiva o aumento de
alíquotas sempre que houver �nalidades determinadas a serem
atingidas, independentemente, pois, de qualquer eventual
alteração de base de cálculo.
Cumpre, pois, por ora, dedicar este capítulo à
extra�scalidade do IPTU e sua função social, mais
precisamente o art. 156, §1º,182, §2º da Constituição Federal e
IPTU Verde.
3.1. A PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL
DO IPTU
De acordo com Alfredo Augusto Becker, ao cuidardos
tributos proibitivos, isto é, aqueles em que o legislador
indiretamente proíbe, mediante tributação extra�scal, um fato
que, por si mesmo, revela situação ou atividade prejudicial ao
conceito de bem comum, sustenta que
O tributo extra�scal proibitivo somente será inconstitucional (por
violar a regra constitucional que juridicizou o princípio da capacidade
contributiva) no caso de sua hipótese de incidência constituir fato que,
presumivelmente, ofenda o mínimo indispensável de renda ou de
capital. (1963, p.457).
Em seguida, explica o autor:
A natureza jurídica de sanção distingue-se, perfeitamente, da natureza
jurídica do tributo extra�scal, proibitivo por que: Sanção é o dever
preestabelecido por uma regra jurídica que o Estado utiliza como
instrumento jurídico para impedir ou desestimular, diretamente, um
ato ou fato que a ordem jurídica proíbe. Tributo extra�scal proibitivo é
o dever preestabelecido por uma regra jurídica que o estado utiliza
como instrumento jurídico para impedir ou desestimular,
indiretamente, um ato ou fato que a ordem jurídica permite. O ilícito,
como elemento integrante da hipótese de incidência, é o único
elemento que distingue, no plano jurídico, a sanção do tributo
extra�scal proibitivo. Noutras palavras, somente fatos lícitos podem
integrar a composição da hipótese de incidência da regra jurídica
tributária. (1963, p.556-557).
Percebe-se da explanação feita pelo ilustre autor, a
diferença basilar entre sanção e tributação extra�scal proibitiva
reside justamente na diferença da situação fática de cada um.
Enquanto na sanção o propósito da legislação é impedir
ou desestimular um ato ou fato de maneira direta, objetiva,
explícita, em que a norma jurídica proíbe, na tributação
extra�scal proibitiva a lógica seria diferente, o fato em si não é
proibido, a legislação visa somente o seu desestímulo com o
intuito de se atingir algum objetivo de política governamental.
No caso do IPTU, a adequação da utilização do solo
urbano à política urbana municipal.
3.2. CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA
SOBRE A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
Serão tratadas neste tópico algumas classi�cações
existentes sobre a extra�scalidade dos IPTU, conforme tratado
na doutrina e suas implicações no entendimento da tributação
extra�scal.
Yonne Dolácio de Oliveira laborou interessante
classi�cação da extra�scalidade, tendo como critério a
�nalidade a que a tributação se propõe.
De acordo com a autora, a instituição ou majoração de
determinados tributos muitas vezes tem como meta reprimir
ou desestimular algum comportamento, sendo que noutros
casos, opostamente, visa à tributação extra�scal a estimular ou
tornar mais frequentes certas condutas humanas. Daí a
denominação: extra�scalidade favorecedora e repressora.
(1980, p.153).
Prossegue a autora a�rmando que:
O exame do objeto da tipi�cação faz ressaltar um aspecto peculiar que
diferencia a norma de extra�scalidade favorecedora de todas as outras
anteriormente vistas. As relações da vida que compõem o fato-tipo da
extra�scalidade na área da tributabilidade são fatos geradores de tributo
e, portanto, são escolhidos em razão do seu índice revelador da
capacidade econômica de quem os pratica. Todavia, para a
extra�scalidade favorecedora a seleção das relações da vida
integradoras do fato tipo legal não da primazia à capacidade
econômica. E quanto mais sobreleva o interesse estatal no estímulo do
comportamento que a norma legal deseja incentivar ou proteger de
crises circunstanciais, vai-se reduzindo o interesse pela capacidade
econômica. Basta pensar nos casos extremos, nas imunidades
tributárias dos templos, das instituições de educação ou de assistência
social, do livro, jornal e periódicos, assim como do papel destinado à
sua impressão, e, também, das operações que destinem ao exterior
produtos industrializados. (1980, p.153-154).
Conforme o entendimento da autora, a norma extra�scal
favorecedora teria o intuito de fomentar, incentivar, favorecer o
exercício de certa atividade econômica como objetivo de
política governamental-�scal, por entender essas atividades
importantes, essenciais para desenvolvimento social do país.
O IPTU, neste caso, pode ser visto como um imposto que
revela tanto a extra�scalidade favorecedora como a repressora,
pois poderia estar sendo utilizado tanto para estimular a
edi�cação de um terreno baldio quanto para desestimular a
manutenção do mesmo terreno sem construção.
Aires Fernandino Barreto elaborou uma classi�cação
sobre a progressividade de alíquotas em 1969, ainda sob a
vigência da Constituição de 1969.
Elaborou classi�cação da progressividade considerando
suas funções extra�scais, levando em consideração o tempo, o
espaço, número de equipamentos urbanos, gabarito de
edi�cações etc.
Todavia, em face da Constituição de 1988, e em
decorrência das situações expressas como possibilidade de se
instituir o IPTU extra�scal, será limitada à de�nição da
progressividade no tempo e no espaço.
De acordo com o autor, a progressividade no tempo,
eleva-se gradativamente a alíquota do IPTU, exercício a
exercício, conforme certas condições, visando minimizar a
especulação imobiliária, expulsar indústrias nocivas,
desestimular a manutenção ou proliferação de imóveis em
situação irregular etc. De acordo com o autor, seria
constitucional tal progressividade desde que não extrapole os
limites da não-proibitividade e do não con�scatório. (1976,
p.167).
Progressividade no espaço teria como critério para a
utilização de alíquotas diferenciadas o da região em que o
imóvel está situado, independentemente de estar ou não
construído. (1976, p.167).
Com o advento da Constituição de 1988, surgiram dois
preceitos na Carta Fundamental: o do art.182 que introduziu a
progressividade como sanção ao mau uso da propriedade
urbana, e o anterior e já revogado parágrafo1º do art.156, que
assim dispôs: “O imposto previsto no inciso I poderá ser
progressivo, nos termos da lei municipal, de forma a assegurar
a cumprimento da função social da propriedade”.
Apareceu aí a primeira indagação, nesta matéria: a
progressividade do art.156, parágrafo 1º, seria uma
progressividade autorizada independentemente do
cumprimento das exigências do art.182 da Constituição
Federal?
O Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário
nº153.771, de Minas Gerais, adotou o entendimento de que o
IPTU era imposto real e que a progressividade que antes era
determinada pelo já revogado §1º do art.156 da Constituição,
nada mais era do que a mesma progressividade prevista no
art.182, §4º, inciso II, razão pela qual só poderiam os
municípios instituir IPTU com alíquota progressiva no tempo,
um tributo dirigido aos proprietários de solo urbano que
mantivessem seus imóveis, não edi�cados, subutilizados ou
não utilizados, devendo para tanto serem observados os limites
e etapas previstas nos respectivos dispositivos constitucionais e
seus incisos, bem como Lei Federal.
EMENTA: - IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o
IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual
Constituição, não é admitida a progressividade �scal do IPTU, quer
com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto
tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente
da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na
conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo
156, § 1º (especí�co). - A interpretação sistemática da Constituição
conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com �nalidade
extra�scal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação
especi�cada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com �nalidade
extra�scal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é inconstitucional
qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda
exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as
limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182,
ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e
provido, declarando-se inconstitucional o sub-item2.2.3 do setor II da
Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.
(RE 153771, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/
Acórdão: Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em
20/11/1996, DJ 05-09-1997 PP-41892 EMENT VOL-01881-03 PP-
00496 RTJ VOL-00162-02 PP-00726).
Portanto, seria inconstitucional qualquer progressividade,
em se tratando de IPTU, que não atendesse exclusivamente ao
disposto no artigo 156 parágrafo 1º (revogado), aplicado com
limitações expressamente constantes dos parágrafos 2º e 4º do
art.182, ambos da constituição Federal.
Essa posição jurisprudencial do STF trouxe também outra
questão signi�cava, que, sendo o IPTU tributo de caráter real,
não podia o município instituí-lo com alíquotas progressivas
em razão do valor do imóvel, levando em consideração a
capacidade contributiva do contribuinte.
Na época indagava-se também da existência de uma
exação extra�scal (art.182) e uma puramente �scal (art.156,
§1º). Nos Tribunais, a dúvida foi eliminada pelo entendimento
do Supremo Tribunal Federal, por meio da Súmula nº668: “É
inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes
da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas
para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da
função social da propriedade urbana”. (BRASIL, 2003).
A decisão do Supremo Tribunal Federal fundamentou-se
na corrente doutrinária que considerava impossível alíquota
progressiva em razão do valor venal do imóvel, no IPTU, antes
da Emenda Constitucional 29/2000, por entender que ele era
imposto real.
Para essa corrente doutrinária, como o IPTU era um
tributo real, não podia haver tributação que o calculasse
progressivamente levando em consideração a pessoa do
proprietário, sua condição pessoal, se é rico ou pobre.
De outro lado, doutrinadores entendiam que, por força do
princípio da capacidade contributiva (art.145, parágrafo 1º da
Constituição federal), o IPTU, autorizado no art.156 §1º, inciso
I, deveria considerar a capacidade contributiva objetiva do
contribuinte: o sinal de riqueza autoriza presumir que o
proprietário do imóvel de maior valor pode contribuir em
maior proporção que o contribuinte de imóvel simples.
Alinharam-se a essa corrente tributarista como José Souto
maior Borges, para quem
A instituição do IPTU progressivo, sobre preservar a função social da
propriedade, assegura isonomia. Deveras: a graduação conforme a
capacidade contributiva (art.145 §1º) e vedação de tratamento desigual
entre contribuintes em situação equivalente (art.150, II) são apenas
outros nomes com que a CF insiste na isonomia no âmbito tributário. E
todas essas normas- princípios “gritam” pela progressividade do IPTU.
(1993, p.79).
Filiou-se a esse entendimento Geraldo Ataliba, para quem
a Constituição de 1988 havia instituído as duas espécies de
tributação: a extra�scal, no art.182 §4º, inciso II, e a �scal, com
base nos arts. 145 §1º e 156§1º:
O art.182 (especialmente seu §4º) prevê uma disciplina extra�scal.
Consiste a extra�scalidade no uso de instrumentos tributários para
obtenção de �nalidades não arrecadatórias, mas estimulantes, indutoras
ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros �ns, a
realização de outros valores constitucionalmente consagrados, no caso
valores urbanísticos).
Todavia, essa tese não implica, absolutamente, censura à
progressividade projetada, como o foi, com �nalidades puramente
�scais, tendo em vista melhor e mais perfeita adequação à capacidade
contributiva dos proprietários, no clima de solidariedade social que a
Constituição de 1988 instaurou. (2005, p.233).
Com a mudança posterior do art.156, com a reforma do
parágrafo 1º e inclusão dos incisos I, II, as dúvidas que
imperavam sobre a progressividade do IPTU esvaíram-se, na
medida em que de maneira explícita foi estabelecido à
possibilidade de instituição do IPTU com alíquotas
progressivas �scais, em razão do valor venal do imóvel, e
extra�scal, em razão da localização e uso do imóvel.
Com base na alteração constitucional através da emenda
29/2000, e posteriormente com a edição da Súmula 668 do STF,
percebe-se que de fato o entendimento �rmado sobre a
progressividade de alíquota do IPTU, é a de que, após a
emenda constitucional 29/2000, a Constituição Federal, de
fato, possibilitou a instituição do IPTU com alíquotas
progressivas tanto com �nalidade �scal como extra�scal.
De acordo com Roque Antônio Carrazza, a Constituição
quer que,
[…] além de obedecer ao princípio da capacidade contributiva, o IPTU
tenha alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do
imóvel, de forma a assegurar o cumprimento da função social da
propriedade (nos termos do plano diretor). Em outras palavras, além de
obedecer a uma progressividade �scal (exigida pelo §1º do art.156,
ambos da CF), o IPTU deverá submeter- se a uma progressividade
extra�scal (determinada no inciso II, do §1º do art.156 da CF).
Somente a progressividade extra�scal depende da edição do plano
diretor, que indicará qual a melhor localização e o uso mais adequado
do imóvel urbano. (2014, p.135).
A Súmula 668 do Supremo Tribunal Federal veio paci�car
as possíveis controvérsias que ainda existiam sobre a matéria,
bem como mudar o anterior entendimento da Suprema Corte
de que o IPTU era imposto real e que, portanto, não poderia
submeter-se ao princípio da capacidade contributiva.
3.3. A PROGRESSIVIDADE EM RAZÃO DA
LOCALIZAÇÃO E DO USO DO IMÓVEL
Com o advento da Emenda Constitucional n.º29/2000,
dúvida não resta mais quanto à possibilidade de instituição do
IPTU em suas duas modalidades de extra�scalidade, seja de
maneira especí�ca ao solo urbano não edi�cado, subutilizado
ou não utilizado, progressividade no tempo, ligando-se à
política urbana e vinculada ao que estabelece no plano diretor,
visando à função social da cidade, como também a
extra�scalidade vinculada ao uso e localização do imóvel,
ligada ao interesse local do município, de�nitivo ou
temporário, disposto, portanto, através de lei ordinária, que no
caso da existência do Plano Diretor, com este deve ser
compatível, possuindo o IPTU nesses casos alíquotas
diferenciadas de acordo com a localização e o uso dos imóveis,
nos termos do art.156, §1º, inciso II da CF.
De acordo com Ives Gandra da Silva Martins, o art.156,
§1º, inciso II, da CF seria:
Aplicável nos casos de alíquotas diferenciadas em razão do espaço
(localização), destinação do imóvel, gabarito das construções ou
número de pavimentos (estes relacionados ao uso), podendo ainda ser
aplicado o critério misto de aplicação de critérios de diferenciação de
alíquotas. (1985, 123- 128).
Nota-se que a �nalidade principal desta progressividade é
levar em consideração a maneira como o imóvel está sendo
utilizado, analisando também o local onde está sendo exercida
a atividade, se comercial, residencial. A depender do interesse
da administração pública no estímulo ou desestímulo da
conduta do contribuinte, haverá aumento ou diminuição da
alíquota a ser aplicada.
Nessa situação prevista no art.156, §1º, inciso II, nas
palavras de Cintia Estefânia Fernandes,
[…] teríamos uma extra�scalidade genérica, visando o cumprimento da
função
social da propriedade urbana, tomada esta na sua acepção ampla, isto é,
diferente da prevista no art.182, §4º, inciso II da CF/88, que se trata de
uma extra�scalidade especí�ca, possível única e exclusivamente, para
solo urbano, não edi�cado, não utilizado ou subutilizado. (2005, p.383).
A progressividade prevista no art.156, §1º, inciso II,
possui a característica de impor o proprietário a usar
funcionalmente o imóvel, atendendo a questões ambientais e
sociais, em nome do bem-estar coletivo.
Pode-se pensar na situação de um imóvel que esteja
construído respeitando o aproveitamento mínimo obrigatório,
portanto, não sendo imóvel subutilizado, porém mantendo-se
fechado por vontade do proprietário, imóvel este que se situa
em local considerado estratégico para o desenvolvimento da
cidade de acordo com o Plano diretor. Situação como essa
poderia a lei municipalestabelecer alíquotas diferenciadas
mais elevadas como forma de fazer com que o proprietário dê
utilidade ao mesmo. (FERNANDES, 2005, p.383).
Pode-se pensar também na situação de um supermercado
ou um grande shopping center, localizados em regiões centrais
da cidade, que por conta disso trouxesse grande problema de
tráfego. Nestes casos também poderia se con�gurar situação
típica de aplicação de alíquota mais gravosas como forma de
incentivar que tais empreendimentos se situassem em outras
regiões, menos gravosas para o bem-estar coletivo.
Poderá também o município estabelecer alíquotas
elevadas em relação a imóveis que quando utilizados causem
poluição (ambiental, sonora, visual), um maior consumo de
energia elétrica ou água.
De acordo com Misabel de Abreu Machado Derzi,
O legislador municipal pode regular o IPTU estipulando alíquotas
progressivas (ou seletivas) que poderão variar em função de inúmeros
critérios: áreas dos imóveis, número de lotes do proprietário, destinação
do imóvel (se comercial ou residencial), para desestimular
comportamentos indesejados, ligados ao seu poder regulatório
(extra�scalidade), ou apenas para aperfeiçoar o princípio da igualdade.
(1982, p.77).
Nota-se que a progressividade do art.156, §1º, inciso II
possibilita sua utilização em diversas situações que visam o
ordenamento do espaço urbano, conforme explanação da
autora.
Segundo Marciano Buffon,
Na análise precedente, pode-se sustentar que a nova redação do inciso
II do §1º do art.156 comporta, num primeiro momento, um
entendimento sob dois enfoques. Por um lado, é possível entendê-lo
como meio de concretização do princípio da capacidade contributiva e
da igualdade; por outro lado, é possível vislumbrá-lo como uma espécie
de seletividade com nítida função extra�scal.
É possível sustentar que a tributação com alíquotas progressivas
superiores possa ser imposta em relação aos imóveis localizados em
determinadas regiões mais valorizadas, o que, por si só, revelaria uma
maior capacidade econômica do sujeito passivo. Nesta linha, entender-
se-ia possível a aplicação de uma alíquota mais elevada, em face do uso
dos imóveis, desde que este uso, por si só, revelasse uma maior
capacidade econômica do proprietário.
Todavia, parece mais adequado construir o sentido deste texto na
direção que aponta à seletividade com �ns extra�scais. Primeiro,
porque os imóveis situados em regiões mais valorizadas já seriam
tributados de uma forma progressivamente superior, à medida que,
justamente por possuírem valor venal mais elevado, a alíquota seria
mais elevada, sendo, portanto, difícil de sustentar uma dúplice
progressividade de alíquota, em face da excessiva onerosidade que isso
representaria. (2003, p.123.).
Pensamento semelhante possui Hugo de Brito Machado
quando a�rma que,
Tanto a seletividade como a progressividade exercem função
tipicamente extra�scal, no sentido que são instituídas com o objetivo
claro de realizar algum efeito econômico com o ônus �nanceiro que o
tributo consubstancia, e não apenas com o objetivo de arrecadar
recursos �nanceiros para o ente tributante (2002, p.252).
Analisando a doutrina supracitada, percebe-se que a
progressividade do art 156, §1º, inciso II, possui a característica
de ser um instrumento posto à disposição do município para
que ele possa, por meio da imposição do imposto de maneira
mais gravosa, fazer com que o proprietário do imóvel urbano
dê uma função social à propriedade, diferente do que ocorre
com o IPTU progressivo no tempo. Neste, o imóvel está sem a
utilização física necessária no que diz respeito à utilização do
terreno. Naquele, o imóvel está �sicamente construído,
ocupado, porém a atividade empreendida, ou a falta de
atividade, o tipo de ação que está sendo desenvolvida, a
administração pública entende não ser conveniente baseado no
que é estabelecido no Plano Diretor, facultando então a
cobrança a maior do IPTU por meio da progressividade de
alíquota como forma de coibir a atividade desenvolvida.
3.3.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR-BA
O município de Salvador no art.73 da Lei n. º7.186, a qual
estabelece o Código Tributário do Município, determina que o
valor do imposto será estabelecido aplicando-se à base de
cálculo as alíquotas constantes da Tabela de Receita n. º1, do
Anexo II da Lei. Assim estabelece o art.73:
Art. 73. O valor do Imposto é encontrado aplicando-se à base de
cálculo as alíquotas constantes da Tabela de Receita nº I, do Anexo II
desta Lei, conforme o valor venal da unidade imobiliária. (SALVADOR,
2006).
Ao analisar a tabela, nota-se nitidamente além da variação
de alíquota com fundamento no aumento da base de cálculo,
tem-se também a variação com base na utilização do imóvel.
Os imóveis residenciais estão divididos em 7 (sete) faixas
de intervalo de valor venal. Não residenciais estão divididos
em 6 (seis) e terrenos estão divididos em 5 (cinco) faixas.
(SALVADOR, 2006).
Cada faixa corresponde a uma alíquota diferenciada. Nos
imóveis residenciais, na faixa 1 a alíquota mínima é de 0,10%,
sem nenhum valor a deduzir. Na faixa 7 a alíquota máxima
chega a 1,00% (um por cento). (SALVADOR, 2006).
Nos imóveis não residenciais, na faixa 1(um) a alíquota
mínima é de 1% (um por cento). Na faixa 6 (seis) a máxima é
de 1,50% (um e meio por cento). (SALVADOR, 2006).
Nos terrenos, a variação de alíquota é maior, haja vista a
ociosidade dada à propriedade. Na faixa 1 (um) a alíquota
mínima é de 1,00% (um por cento). Na faixa 5 (cinco) a
máxima é de 3% (três por cento). (SALVADOR, 2006).
Como se observa, a variação de alíquota leva em
consideração também a utilização do imóvel. Imóveis
residenciais, por ter natureza de moradia, possuem alíquotas
mais baixas. Os nãos residenciais, por possuírem �nalidade
puramente mercantil, já há um aumento, tendo vista �nalidade
outra do simples residir, possui caráter econômico. E por �m
os terrenos possuem as alíquotas mais altas por justamente
representar uma área urbana ociosa, sem destinação e que
precisa se adequar aos objetivos do planejamento urbano, e por
consequência à função social da propriedade.
3.3.2. MUNICÍPIO DE ARACAJU
No município de Aracaju, a Lei n. º1547/89 (Código
Tributário Municipal), estabelece a aplicação de alíquota do
IPTU progressiva em razão do uso do imóvel.
No art.147 é estabelecido que o imposto seja calculado
aplicando a alíquota da tabela II: “Art. 147 - O imposto será
calculado aplicando-se sobre o valor estabelecido como base de
cálculo, as alíquotas da tabela II”. (ARACAJU, 89).
Analisando a tabela II temos as seguintes alíquotas a
serem aplicadas de acordo com a destinação do imóvel. Imóvel
construído: Residencial, 0,80%. Hotéis, 1,0%. Comercial e
outros prestadores de serviços, 1,60%. Industrial, 2,40%.
Imóvel não construído: Com área até 200m², 2,50%. De 201m²
até 300m², 3,0%. Acima de 300m², 4,0%. (ARACAJU, 2009).
Como se percebe, diferença grande existe comparando as
alíquotas dos imóveis com destinação social para aqueles sem
destinação alguma, sem construção. Se �zer uma comparação
entre a alíquota do imóvel construído residencial com o imóvel
não construído com área de até 200m² (duzentos metros
quadrados), percebe-se um aumento maior que o triplo,
con�gurando assim a real intenção do município que é
justamente de maneira indireta fazer com que o proprietário
dê uma �nalidade ao imóvel, visando à função social da
propriedade.
Vale ressaltar também, que apesar da diferença de
alíquota entre os imóveis considerados residenciais e os de
cunho comercial serem menores, também demonstra uma
intenção do legislador em tributar a maior aquele imóvel cujo
objetivo é gerar riquezas, diferente daqueles em que o único
objetivo é servir de residência, sem cunho comercial.
3.3.3. DISTRITO FEDERAL
O Distrito Federal no que diz respeito ao IPTU é regido
pelo Decreto Lei n. º82/66 e pelo Decreto n. º28.445/2007.
(DISTRITO FEDERAL, 2007).
As alíquotas estabelecidas no art.15 do Decreto
28.445/2007, estão de acordo com o uso do imóvel, e os
parâmetros utilizados são: terreno não edi�cado;terreno com
edi�cações em construções ou demolição, condenadas ou em
ruínas; imóvel não residencial, edi�cado; imóvel residencial
portador de Alvará de Construção, desde que o proprietário
não seja proprietário de outro, de mesma natureza, no Distrito
Federal. As alíquotas variam entre 0,30% e 3,0% de acordo com
utilização. (DISTRITO FEDERAL, 2007).
Questão interessante diz respeito ao que a legislação
considera como imóvel edi�cado. Os incisos I a III do
parágrafo 1º trazem os requisitos para serem considerados
edi�cados, como: imóveis que possuam carta de habite-se; não
coletivos, cuja área construída tenha sido objeto de declaração
espontânea do contribuinte; imóveis destinados à residência
unifamiliar, localizados em áreas economicamente carentes, e
que tenham a carta de habite-se parcial. (DISTRITO
FEDERAL, 2007).
Observando a Legislação do Distrito Federal, e fazendo
um comparativo com as legislações dos outros municípios até
então aqui tratados, percebe-se um nítido caráter indutor de
condutas dos contribuintes para que se dê uma destinação
social à propriedade.
Analisando a diferença de alíquota estabelecida para os
imóveis residenciais de 0,30%, na forma do inciso III do art.15,
e seu inciso I, quando estabelece alíquota de 3,0% para os
imóveis considerados não edi�cados ou em ruína, percebe-se
um aumento de dez vezes de um para outro. Até mesmo
quando se compara a diferença de alíquota entre os imóveis
não edi�cados com os considerados não residenciais e
edi�cados, inciso II do mesmo artigo. Percebe-se que o não
edi�cado é três vezes maior do que o edi�cado não residencial.
Art. 15. As alíquotas do imposto são:
I - 3% (três por cento) para:
a) terreno não edi�cado;
b) terrenos com edi�cações em construção ou demolição, condenadas
ou em ruínas, quando nelas se constatar a existência de dependências
suscetíveis de utilização ou locação;
II - 1% (um por cento) para:
a) imóvel não residencial, edi�cado;
b) imóvel residencial portador de alvará de construção, pelo prazo
improrrogável de trinta e seis meses, contado da data de expedição do
documento pelo órgão competente, desde que o proprietário do imóvel
não seja titular de outro, da mesma natureza, no Distrito Federal;
III - 0,30% (trinta centésimos por cento) para:
a) imóvel edi�cado destinado exclusivamente para �ns residenciais,
conforme estabelecido na legislação especí�ca. (DISTRITO FEDERAL,
2007).
Como se nota, o intuito do Decreto é justamente fazer
com que, por meio da tributação, IPTU, induzir que o
proprietário do imóvel dê uma destinação ao mesmo, evitando
a manutenção da ociosidade da propriedade.
A minoração de alíquota a partir do momento em que se
dê uma destinação ao imóvel constitui uma benesse ao
contribuinte, que vê uma possibilidade de redução da oneração
tributária por meio da utilização do mesmo.
3.4. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
Aqui se depara com a progressividade de alíquotas de
cunho preponderantemente extra�scal, por não ter o
proprietário dado à sua propriedade a destinação estabelecida
no Plano Diretor do Município, mantendo solo urbano não
edi�cado, subutilizado ou não utilizado, portanto, estando
infringindo a função social da propriedade, o que dá ensejo à
aplicação de uma alíquota progressiva no tempo, impositiva e
coercitiva.
Tal dispositivo se refere às áreas não edi�cadas,
subutilizadas, ou não utilizadas, aos terrenos sem construção
ou que não obedeça ao mínimo obrigatório do potencial
construtivo do terreno.
Antes do advento do Estatuto da Cidade, José Souto
Maior Borges a�rmara que “não é lícito sustentar que o art.182
não contempla os imóveis construídos, com fulcro no §4º.
Subutilizado ou não utilizado tanto pode ser o terreno quanto
o prédio”. (1992, p.65-72).
Porém, com o advento da Lei n. º10.257 de 2001, que
regulamentou os arts. 182 e 183 da CF, a extensão da aplicação
de alíquotas progressivas no tempo, previstas no art.182, §4º,
inciso II, restou clara. Pois o art.5º, §1º da Lei 10.257/01,
prescreve que: “Art.5º […], §1º- Considera-se subutilizado o
imóvel: I-cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo de�nido
no plano diretor ou em legislação dela decorrente”. (BRASIL,
2001).
Quanto à a�rmação, no sentido de que a progressividade
no tempo tem caráter sancionatório, desde já se deve esclarecer
que tal a�rmativa não procede, ante a previsão do art.3º do
CTN, que não admite tributo com caráter de sanção de ato
ilícito.
A sanção é norma estranha à norma impositora do
tributo. Normas distintas com objetivos diferenciados.
Enquanto a norma impositora através da hipótese de
incidência prevê e possibilita o possível enquadramento do
comportamento humano no consequente da norma, a norma
sancionadora, uma vez descumprido o preceito anterior, visa à
reabilitação do sistema através da imposição da penalidade.
Por isso, a norma sancionadora só tem seu valor após a
incidência da hipótese da norma, preenchido as condições do
atingimento da consequência e o não obedecimento pelo
comportamento humano da prescrição da norma impositora,
tributo não é uma forma de punir o contribuinte através de
uma norma impositiva. (FERNANDES, 2005, p.393).
Nesse mesmo sentido Elisabeth Nazar Carrazza:
O caráter sancionatório da progressividade no tempo ora em exame,
não decorre da incidência do IPTU sobre um ato ilícito. O IPTU,
mesmo nesse caso, incide sobre fato lícito de uma pessoa ser
proprietária de um imóvel urbano. A sanção advém, sim, do mau uso
(de acordo com a lei local) que esta pessoa faz de sua propriedade
urbana. (1999, p.98).
Conforme explanação das autoras citadas, a grande
diferença entre a tributação progressiva extra�scal e sanção,
reside no fato de que na imposição do tributo ele recai
diretamente sobre fato lícito. No caso da sanção a norma atinge
diretamente a conduta tida como ilícita, o que não pode
ocorrer com o tributo, por expressa previsão legal.
Roque Antônio Carrazza a�rma que não há impedimento
algum ao aumento progressivo da alíquota do IPTU desde que
o proprietário do imóvel for perseverando em seu mau
aproveitamento. Este aumento, segundo se infere do inciso II
do §4º do art.182 da Constituição, pode redundar, até, na perda
da propriedade. Sempre com base em lei-agora sancionatória, e
não tributária- exatamente para punir o proprietário do imóvel
que renite em não o ajustar às diretrizes do plano diretor.
(2015, p.138).
Conforme se observa do caput do art.182 e do seu §4º, o
destinatário da norma é o poder público municipal, poder
executivo, o qual deverá executar a política de
desenvolvimento urbano de acordo com prescrições gerais
previstas em lei.
Deve-se destacar, ainda, que a aplicação de alíquotas
progressivas no tempo do IPTU somente poderá ser aplicável
após o proprietário do imóvel (não edi�cado, subutilizado ou
não utilizado), não ter atendido à noti�cação de parcelamento
ou edi�cação compulsórios, previstos na Lei federal nº10. 257.
Sendo assim, há que se ter em mente que o art.182, §4º,
inciso I, tem desdobramentos de regime jurídico distinto do
previsto no art.156, §1º, inciso II, estando em consonância com
o que dispõe o art.5, inciso XXIII, o art.170, inciso III e o
art.182, §2º da Constituição Federal.
Deve-se ainda salientar que, com o advento da Lei
Federal, nº10. 257, de 10 de julho de 2001, Estatuto da Cidade,
�nalizou-se a discussão, se poderiam ou não os municípios,
através de lei municipal, sem lei federal, instituir IPTU com
alíquota progressiva no tempo, terminando assim, o
cerceamento dos municípios, quanto à aplicação desta
tributação, possibilitando com isto, que seja dado integral
cumprimento à função social da propriedade, como determina
a Constituição federal de 1988. (FERNANDES, 2005, p.395).
O art.182, §2º da Constituição Federal, menciona
expressamente propriedade urbana, vinculando sua função
social à ordenação da cidade, expressa no Plano Diretor.
A propriedade urbana é regulada, condicionada pelo
direito urbanístico, o qual possui a �nalidade de se fazer com
que o exercício do direito de propriedade cumpra a sua funçãosocial, propiciando uma melhor moradia, condições adequadas
de trabalho, de circulação, ou seja, realizando a sua função
social nos termos do art.182 da CF.
A Lei federal n. º10. 257 de 2001, Estatuto da Cidade,
estabelece diretrizes gerais da política urbana, regulamentando
os artigos 182 e 183 da Constituição Federal.
Para alcançar as diretrizes estabelecidas no artigo 2º da
Lei n. º10.257, esta enumera uma série de instrumentos que
poderão ser utilizados, os quais estão estabelecidos no art4º.
São estabelecidos planejamentos, institutos políticos, institutos
de Direito Civil, estudos, e entre eles, separados no inciso IV,
os institutos tributários e �nanceiros: “a) imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana-IPTU; b) contribuição
de melhoria; c) incentivos e benefícios �scais e �nanceiros”.
(BRASIL, 2001).
O Estatuto da Cidade é uma lei que possibilita aos
municípios um novo meio de tributação, porém sem a
�nalidade de garantir mais recursos pela utilização do IPTU.
O art.7º prevê a possibilidade de o município aplicar o
IPTU de forma progressiva no tempo no caso de
descumprimento do estabelecido no art.5º, o qual determina:
Art. 5o Lei municipal especí�ca para área incluída no plano diretor
poderá determinar o parcelamento, a edi�cação ou a utilização
compulsórios do solo urbano não edi�cado, subutilizado ou não
utilizado, devendo �xar as condições e os prazos para implementação
da referida obrigação.
Solo não edi�cado e solo não utilizado, nas palavras de
Cintia Estefania Fernandes,
São conceitos razoavelmente de�nidos, mas solo subutilizado é um
conceito que oferece variantes e que possibilita di�culdades de
compreensão, por isto o inciso I, §1º do art.5º da Lei 10.257/01, houve
por bem buscar uma regra delimitativa, dizendo que se considera
subutilizado aquele imóvel cujo aproveitamento seja inferior ao
mínimo de�nido no Plano Diretor ou em legislação dele decorrente,
trata-se, portanto, de uma subutilização espacial. (2005, p.396)
O proprietário do imóvel será noti�cado pelo poder
municipal, devendo a noti�cação ser averbada no cartório de
registro de imóveis, revelando um ônus, para que terceiros
saibam no caso de eventual negociação sobre ele, até porque,
conforme estabelece o art.6º do Estatuto, “a transmissão do
imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da
noti�cação, transfere as obrigações do parcelamento, sem
interrupção de quaisquer prazos”. (BRASIL, 2001).
A noti�cação será feita por servidor de órgão competente
do município ao proprietário do imóvel, ou no caso deste ser
pessoa jurídica, aquele que tenha poder de gerência ou de
administração, ou por edital, quando frustrada por três vezes,
conforme §3º do art.5º.
O poder municipal terá que estabelecer prazos para o
cumprimento da obrigação, mas a Lei Federal estabeleceu
prazos mínimos a serem por ela atendidos: primeiramente,
conforme o disposto no §4º do art.5º, não poderão ser
inferiores a um ano, a partir da noti�cação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal competente.  Prazo
de no mínimo dois anos, a partir da aprovação do projeto, para
iniciar as obras do empreendimento, aplicando-se, as regras
locais sobre edi�cações. No entanto, se trata de
empreendimento de grande porte, a lei Municipal especí�ca
em caráter excepcional da Lei e do Estatuto, poderá prever a
conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda a obra na totalidade.
O estatuto determina que a Lei municipal deva prever os
prazos que não poderão ser inferiores aos acima descritos, bem
como, o prazo máximo para o término das obras.
O Estatuto da Cidade viabiliza a implementação do IPTU
progressivo no tempo, que não terá �m arrecadatório, sendo
um instrumento para que os proprietários promovam o
adequado aproveitamento do imóvel, ou seja, um meio de dar à
propriedade função social, anterior à desapropriação com �ns
urbanísticos.
As obrigações de parcelamento, edi�cação ou utilização
são transferidas ao novo proprietário, sem interrupção de
quaisquer prazos, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior
à data da noti�cação, conforme art.6º da Lei federal n. º10.257.
(BRASIL, 2001).
Uma vez descumpridas estas obrigações, o município
deve ´proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo,
mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos, na
forma do art.7º.
Os valores das alíquotas serão estabelecidos em lei
municipal especí�ca e não excederá a duas vezes o valor
referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de 15
% (quinze por cento), conforme o art.7º.
Se em cinco anos não for atendida a obrigação, o
município manterá a cobrança pela alíquota máxima até que
seja cumprida e garantida a prerrogativa do município
proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em
títulos da dívida pública, de acordo com o estabelecido no
art.8º.
O Estatuto veda a concessão de isenções ou de anistia
relativas à tributação progressiva no tempo, conforme
estabelecido no art.7º, §3º.
O município tem o prazo de noventa dias, a partir da
entrada em vigor do Estatuto, para �xar, por lei, prazos para a
expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos,
aprovação de projetos de parcelamento e edi�cação, realização
de vistorias e expedição de termo de veri�cação e conclusão de
obras, na forma do art.49.
O Plano Diretor é obrigatório para o município que
pretenda instituir o IPTU progressivo no tempo, conforme
estabelecido no §4º, II, art.182 da Constituição Federal.
A delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado
o parcelamento, edi�cação ou utilização compulsória,
considerando a existência de infraestrutura e de demanda para
utilização, é um dos requisitos precípuos do Plano Diretor da
Cidade.
De acordo com o art.40, §3º do Estatuto da Cidade, a lei
que instituir o Plano Diretor deverá ser revista por, pelo ou
menos, a cada dez anos, e deve englobar o município como um
todo, alcançando todas as diretrizes previstas no Estatuto.
Desta maneira, os técnicos dos órgãos competentes
devem veri�car se o Plano Diretor em vigor cumpre o
estabelecido no Estatuto e providenciar legislação municipal
que individualize os imóveis que não cumprem as diretrizes
urbanísticas previstas (FERNANDES, 2005, p.398).
O estudo é imprescindível, já que o Estatuto é muito
abrangente e subjetivo no que diz respeito às de�nições destas
diretrizes, até porque é uma lei que procura abranger todo o
país, com realidades de municípios diferentes. O artigo 2º, por
exemplo, elenca em dezesseis incisos tais diretrizes, por
exemplo, o inciso VI:
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edi�cação ou o uso excessivos ou
inadequados em relação à infraestrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da
infraestrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua
subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres.
Percebe-se, desta maneira, que somente um estudo
técnico demonstrará quais tipos de imóveis que serão
considerados subutilizados.
Vale ressaltar também que o Estatuto dá ênfase à gestão
democrática da cidade, fazendo com que todas as diretrizes
sejam debatidas com a participação da população e de
associações representativas da comunidade, com a promoção
de audiências e consultas públicas, conforme estabelecido no
art.43.
3.4.1 MUNICÍPIO DE SALVADOR
O Plano Diretor Urbano, Lei n. º9069/2016, de�ne em seu
art.286 os imóveis considerados não edi�cados, não utilizados
e subutilizados.
Nas de�nições de imóveis não edi�cados e não utilizados
a Lei é bem clara e objetiva neste sentido. Não edi�cado é todo
terreno ou lote não construído. E não utilizado o terreno não
construído e não aproveitadopara a utilização de qualquer
atividade que não necessite de edi�cações para cumprir a sua
�nalidade social. (SALVADOR, 2016).
No que diz respeito aos imóveis subutilizados, são
utilizadas técnicas, instrumentos de engenharia para se chegar
ao resultado �nal daquilo que a legislação de�ne como
subutilizado, bem como outros critérios, como tempo de
paralisação de obra, estado físico da construção, quantidade de
unidades imobiliárias desocupadas.
O Plano Diretor estabeleceu algumas situações em que
excepciona a possibilidade de aplicação das sanções
administrativas para o adequado aproveitamento do solo, são
elas: os imóveis de interesse ambiental ou cultural; os utilizados
para atividades econômicas e sociais que não necessitam de
edi�cações para exercerem as suas �nalidades; os que a
subutilização ou não ocupação decorra da impossibilidade
jurídica para exercer suas �nalidades; ou aquele em que o
proprietário não possua nenhum outro imóvel, �cando passível
apenas de parcelamento compulsório.
O art.286 assim estabelece:
§ 1º Considera-se não edi�cado, o terreno ou lote não construído.
§ 2º Considera-se não utilizado, o terreno não construído e não
aproveitado para o exercício de qualquer atividade que independa de
edi�cações para cumprir sua �nalidade social.
§ 3º Considera-se subutilizado:
I - o terreno edi�cado em que a área construída seja inferior ao
coe�ciente de aproveitamento mínimo (CAMín) estabelecido para a
zona em que se localize;
II - o terreno que contenha obras inacabadas ou paralisadas por mais de
05(cinco) anos;
III - a edi�cação em estado de ruína;
IV - a edi�cação ou conjunto de edi�cações em que 80% (oitenta por
cento) das unidades imobiliárias estejam desocupadas há mais de 05
(cinco) anos.
§ 4º Ficam excluídos das obrigações estabelecidas no caput deste artigo,
os imóveis:
I - de interesse ambiental ou cultural, particularmente os integrantes do
SAVAM;
II - utilizados para atividades econômicas e sociais que não necessitem
de edi�cações para exercer suas �nalidades;
III - em que a subutilização ou não ocupação decorra de
impossibilidade jurídica ou resulte de pendências judiciais;
IV - cujo proprietário não possua nenhum outro imóvel no Município,
atestado pelos órgãos competentes, exceto para o caso de parcelamento
compulsório; V - que não disponham de infraestrutura e de demanda
para utilização, na forma do art. 5º da Lei 10.257/2001. (SALVADOR,
2016).
No município de Salvador foi elaborada lei especí�ca para
tratar das situações impostas visando o cumprimento da
função social da propriedade ao imóvel urbano no Centro
Histórico da cidade.
Esta Lei é a 9.215/2017, com fundamento nos art.182 da
Constituição Federal, Lei n. º10.257 (Estatuto da Cidade), e
legislação urbanística do município (Plano Diretor) que foi
criada com o objetivo de incentivar a restauração e
recuperação dos imóveis do centro antigo de Salvador
(Programa Revitalizar).
Já no art.14 da suprarreferida Lei é estabelecido que: “Os
proprietários dos imóveis localizados na área a que se refere o §
1º do art. 1º da presente Lei serão noti�cados pela Prefeitura
para promoverem o adequado aproveitamento do imóvel,
mediante edi�cação ou utilização compulsória”. (SALVADOR,
2017).
Os imóveis a que se referem o §1º do art.1º são justamente
aqueles que estão localizados na área de proteção cultural e
paisagística do Centro antigo de Salvador e no conjunto
urbano e arquitetônico da Cidade Baixa do município,
tombado pelo IPHAN em conformidade com o Plano Diretor
de desenvolvimento Urbano.
No que diz respeito ao procedimento de noti�cação, não
há qualquer diferença do quanto estabelecido pela Lei federal
n. º10.257, como noti�cação por meio de funcionário público
habilitado, pessoalmente para os proprietários que residem no
município; por carta registrada, com aviso de recebimento,
quando o proprietário for residente de outro município; e por
Edital nos casos em que frustrada por três vezes a tentativa de
noti�cação.
Após a noti�cação, a Lei municipal acrescentou uma
determinação a mais no que diz respeito à Tomada de decisões
por parte do proprietário do imóvel.
A Lei federal n. º10.257 em seu art.5, §4º, determina que
os prazos das legislações municipais não possam ser inferiores
a um ano para que o proprietário apresente projeto de
construção a ser apreciado pela autoridade municipal; e após
aprovado, que seja iniciada a obra no prazo de dois anos.
A Lei municipal manteve esses prazos mínimos para tanto
a apresentação do projeto quanto a execução da obra após
aprovação.
Contudo, acrescentou no Inciso I, do art.15, no exercício
de sua autonomia de legislar sobre interesses locais, a
necessidade de comprovação por meio probatório e idôneo, no
prazo também de um ano, o início da utilização do imóvel.
(SALVADOR, 2017).
Ou seja, no mesmo período em que o proprietário deve
apresentar o projeto de construção com pedido de Alvará,
deverá também o proprietário demonstrar a utilização de sua
propriedade, como o exercício de fato da posse, fazendo alguns
reparos no que diz respeito à segurança, higiene, e dando
qualquer utilidade ao imóvel.
Neste sentido, a Lei municipal requer uma ação a mais ao
proprietário, exigindo praticamente uma ação imediata no
exercício do direito de propriedade.
A Lei municipal estabeleceu prazos máximos para a
�nalização das ações a serem empreendidas ao imóvel.
Em seu art.16 estabelece que:
Art. 16 O proprietário terá o prazo de até 3 (três) anos, a partir do
início de obra prevista no inciso III do art. 15 desta Lei, no caso de
edi�cação ou restauração; e de 18 (dezoito) meses, no caso de
recuperação ou reforma, para conclusão da obra, comunicando ao
órgão municipal competente. (SALVADOR, 2017).
Ou seja, mais uma vez no exercício de sua autonomia
como ente federativo, foram estabelecidos de maneira
categórica os prazos a serem cumpridos pelos proprietários dos
imóveis, como prescrito, 3 (três) anos, a partir no caso de
edi�cação ou restauração; e de 18 (dezoito) meses, no caso de
recuperação ou reforma, comunicando em seguida ao órgão
municipal competente.
Esses prazos começam a ser contados a partir do início da
construção e restauração, e devem estar compreendidos no
espaço de tempo de dois anos da aprovação do projeto,
conforme o inciso III do art.15.
Os proprietários noti�cados deverão adotar uma das seguintes
providências:
(…)
III - início das obras de edi�cação, restauração, recuperação ou reforma
do imóvel, no prazo de (2) dois anos, a contar da aprovação do projeto.
(SALVADOR, 2017).
A Lei também estabeleceu prazos para que o proprietário
comunique o início de suas ações previstas nos incisos do
art.15, o qual em seu parágrafo único do mesmo artigo
estabelece em 10 (dez) dias a comunicação ao órgão municipal
competente. (SALVADOR, 2017).
No que diz respeito à aplicação do IPTU progressivo no
tempo, a Lei local acrescentou, mais uma vez exercendo a sua
autonomia, a aplicação de uma alíquota mínima a ser aplicada
quando do início da cobrança do IPTU progressivo no tempo.
Retornando à Lei federal 10.257, e a qual regula de
maneira geral a implantação do IPTU progressivo no tempo,
em seu art. §1º do art.7º, deixa a critério do município
estabelecer a alíquota mínima, estabelecendo apenas limites no
que diz respeito ao aumento anual, o qual não poderá ser
maior que duas vezes ao ano anterior, estabelecendo a alíquota
máxima que pode chegar ao decorrer do tempo em 15%
(quinze porcento), o que de fato foi estabelecido na legislação
local.
A alíquota mínima estabelecida pela Lei do município de
Salvador foi de 1% (um por cento).
Em caso de não cumprimento das medidas impostas
previstas pela lei no prazo de cinco anos, foi garantido as
mesmas prerrogativas da Lei Complementar Federal n º 10.257
de cobrança do IPTU pela alíquota máxima pelos anos
seguintes até que se cumpram as obrigações, facultando ao
município a possibilidade de desapropriação com pagamento
de título da dívida pública.
A Lei municipal mantém como determinado pela Lei
maior federala impossibilidade de concessão de anistia,
remissão ou qualquer benefício �scal.
Questão interessante surge §4º do art.18, quando
prescreve que os instrumentos estabelecidos pela Lei para o
uso adequado do imóvel aplicam-se inclusive aos contribuintes
bene�ciados por imunidade ou isenção. (SALVADOR, 2017).
No que diz respeito à isenção não há maiores problemas,
na medida em que se trata do mesmo ente tributante no
exercício de sua autonomia legislativa, que apesar de ter
isentado um contribuinte da exação tributária por entender
não ser relevante do ponto de vista social, econômico, no que
diz respeito à imposição do IPTU progressivo no tempo se
trata de uma situação de exceção, na medida em que nesta
situação o que se ganha maior valor jurídico é a proteção do
ordenamento urbano, buscando dar uma função social à
propriedade.
Situação diferente é a imunidade, haja vista ser
proveniente e estabelecida pela Constituição Federal, sendo
norma de�nidora de competência tributária.
No que diz respeito à imunidade, por ter origem
constitucional, ser regra delimitadora de competência
tributária, possuir hierarquia normativa de maneira
indiscutível, não haveria como a legislação municipal impor a
cobrança do IPTU progressivo no tempo nessa situação.
Soma-se a isso o fato também da própria lei reguladora do
IPTU progressivo e do ordenamento urbano, a Lei federal
10.257, não fazer qualquer menção da possibilidade de
cobrança do IPTU por parte do ente tributante à pessoa imune.
Se nem mesmo cabe a possibilidade de o município
instituir por meio de lei a cobrança do IPTU da pessoa imune
por meio do IPTU �scal, que dirá do progressivo no tempo.
Talvez o melhor caminho em se tratando das pessoas
imunes fosse à desapropriação direta pelo município pela
motivação de interesse social, com prévia indenização.
Aparentemente poderia parecer mais oneroso para o
município, mas seria o caminho mais seguro para o
atingimento das metas urbanas estabelecidas no plano diretor.
Respeitando, é claro, os limites legais da desapropriação, como
a impossibilidade de o município desapropriar bens do Estado
e União.
3.4.2. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
O Plano Diretor Urbano, Lei n. º11. 181, de�ne em seus
arts.41 e 42 os imóveis considerados não utilizados e
subutilizado.
Nas de�nições de imóveis não utilizados de�niu-se que é
a gleba não parcelada e o lote não edi�cado; o imóvel
abandonado, nos termos da legislação federal; o imóvel
edi�cado sem uso comprovado há mais de 5 (cinco) anos; o
imóvel inserido em edi�cação caracterizada como obra
paralisada, entendida como aquela inacabada, que não
apresente alvará de construção. (BELO HORIZONTE, 2019).
No que diz respeito aos imóveis subutilizados, assim
como nas legislações já analisadas, e por envolver um grau de
subjetividade maior em sua de�nição, mudando o conceito de
município a município, são utilizadas técnicas, instrumentos
de engenharia para se chegar ao resultado �nal daquilo que a
legislação de�ne como subutilizado, bem como outros
critérios, como tempo de paralisação de obra, estado físico da
construção, quantidade de unidades imobiliárias desocupadas.
(BELO HORIZONTE, 2019).
O Plano Diretor estabeleceu apenas uma situação em que
excepciona a possibilidade de aplicação das sanções
administrativas para o adequado aproveitamento do solo,
aplicando somente a obrigação de utilizar, que é quando o
terreno de uso não residencial que possua área líquida
edi�cada inferior à multiplicação da área do terreno pelo
coe�ciente de aproveitamento mínimo do terreno.
O art.41, assim dispõe:
Art. 41 - Para efeito do disposto neste título, considera-se imóvel
subutilizado: I - aquele cuja área total construída seja inferior à
multiplicação da área do terreno pelo CAmin;
II - aquele inserido em área de Ocupação Preferencial 3 - OP-3 - que,
utilizado como estacionamento de veículos, não atenda a, pelo menos,
uma das seguintes condições:
a) esteja associado a uma ou mais atividades com área utilizada igual ou
superior àquela ocupada pela atividade de estacionamento;
b) ocorra em edifício-garagem com utilização de, no mínimo, o
potencial construtivo dado pela multiplicação do CAbas pela área do
terreno.
§ 1º - Não se considera subutilizado o terreno que abrigue uso não
residencial com área líquida edi�cada inferior ao de�nido no inciso I
do caput deste artigo, desde que a área não ocupada do terreno seja
destinada ao exercício da atividade, ressalvado o disposto no inciso II
do caput deste artigo.
Art. 42 - Para os efeitos desta lei, considera-se imóvel não utilizado: I - a
gleba não parcelada e o lote não edi�cado;
II - o imóvel abandonado, nos termos da legislação federal;
III - o imóvel edi�cado sem uso comprovado há mais de 5 (cinco) anos;
IV - o imóvel inserido em edi�cação caracterizada como obra
paralisada, entendida como aquela inacabada, que não apresente alvará
de construção em vigor e não possua certidão integral de baixa de
construção. (BELO HORIZONTE, 2019).
O município de Belo Horizonte também possui lei
especí�ca para tratar sobre a utilização do espaço urbano com
função social.
A Lei nº11.216 dispõe sobre a aplicação de instrumentos
de política urbana, como o uso, parcelamento, edi�cação e
utilização compulsórios, bem como IPTU
progressivo no tempo, desapropriação, e demais
instrumentos de organização do espaço urbano.
No que diz respeito ao procedimento de noti�cação, em
termos gerais não a nada que difere muito do quanto
preconizado pela Lei federal 10.257, quanto à noti�cação ser
feita por funcionário do quadro do poder executivo, utilização
de edital em caso de não encontrar o proprietário no local,
depois de esgotada três tentativas de noti�cação, possibilidade
de averbação no cartório de imóveis da noti�cação realizada,
etc.
Chama atenção na parte procedimental da noti�cação a
suspensão imediata de qualquer isenção ou anistia do IPTU
incidentes sobre o imóvel, quando o proprietário for noti�cado
para o parcelamento, edi�cação ou utilização compulsórios. O
município, no exercício de sua autonomia, acrescentou §1º ao
art.3º da referida Lei esta situação de fato e de direito e que
antecede qualquer tomada de decisão ou ação do proprietário
do imóvel, já que as suspensões das isenções e anistias ocorrem
no momento mesmo da noti�cação, ou seja, signi�ca mais uma
medida de coerção no intuito de se fazer com que o
proprietário do imóvel busque se adequar ao Plano Diretor.
(BELO HORIZONTE, 2020).
Art. 3º - O Poder Executivo noti�cará o proprietário para parcelar,
edi�car ou utilizar o imóvel, devendo a noti�cação ser averbada no
cartório de registro de imóveis.
§ 1º - Serão suspensas quaisquer isenções ou anistias do IPTU
incidentes sobre o imóvel quando o proprietário for noti�cado para o
parcelamento, edi�cação ou utilização compulsória.
Antes mesmo da adoção de qualquer medida visando à
adequação da propriedade ao Plano Diretor, o proprietário já
está sofrendo sanções.
Questão interessante é a possibilidade de recorrer da
noti�cação realizada.
O §3º do art.3º estabelece a oportunidade de apresentação
de recurso da noti�cação, observados os prazos e formas
estabelecidos em regulamento. (BELO HORIZONTE, 2020).
Analisando o §3º do art.3º conjuntamente com o art.4 da
mesma lei, “Art. 4º - A partir do recebimento ou da publicação
da noti�cação para parcelar, edi�car ou utilizar o imóvel, ou da
decisão de indeferimento do recurso, se for o caso, o
proprietário observará os seguintes prazos e condições..”,
apesar de não estar explícita qualquer possibilidade de efeito
suspensivo do recurso, através de uma interpretação
sistemática, percebe-se que já que as obrigações de
intervenções do proprietário na propriedade virão após a
noti�cação ou da decisão de indeferimento do recurso, leva a
crer que no que diz respeito à suspensão de isenção ou anistia
do IPTU, também só deverá ser realizada, caso haja
interposição do recurso, após o seu indeferimento. O art.4º da
Lei estabelece os prazos de providências a serem tomadas pelo
proprietário contadoa partir do momento da noti�cação ou
publicação, ou pelo indeferimento do recurso. (BELO
HORIZONTE, 2020).
No inciso I, estabelece o prazo de dois anos, contados do
recebimento ou da publicação da noti�cação para parcelar,
para aprovação do projeto de parcelamento do solo. (BELO
HORIZONTE, 2020).
Como se percebe, o proprietário terá que no prazo de dois
anos para ter seu projeto protocolado e aprovado.
Observa-se que, o prazo legal estabelecido vai além do
simples protocolo do projeto de parcelamento. Impõe além do
protocolo a aprovação no prazo de dois anos. Ou seja, pela
leitura do artigo se conclui que a administração pública possui
um prazo para análise do projeto, e que deve ser de
conhecimento do proprietário, que se por desídia sua, �zer o
protocolo do projeto em prazo exíguo para administração
pública e se porventura ultrapassar o prazo de dois anos,
incorrerá o proprietário em irregularidades passíveis de
penalidades.
No inciso II a determinação é a mesma que o do inciso I,
porém com redução do prazo para 1 (um) ano, e trata de
edi�cação. (BELO HORIZONTE, 2020). Confrontando os
incisos I e II do art.4º, com o inciso I, §4º do art.5º da Lei
federal nº10.257, percebemos que nesta o prazo mínimo
estabelecido para o protocolo do projeto é de 1(um) ano,
independentemente se for de parcelamento ou construção e
cita apenas o protocolo.
Na Lei municipal de Belo Horizonte, este prazo mínimo
foi estabelecido para duas situações diversas. Em ambos é
respeitado o prazo mínimo legal estabelecido na Lei Federal,
porém o que o município fez foi estabelecer duas situações
distintas com prazos também distintos.
Nos incisos III e IV da Lei municipal temos os prazos
para início e conclusão das obras do empreendimento.
Os incisos estão assim determinados:
III - dois anos, contados da emissão do alvará de urbanização ou de
construção, para início das obras do empreendimento;
IV - quatro anos, contados da emissão do alvará de urbanização ou de
construção, para a conclusão das obras, de acordo com cronograma
aprovado pelo órgão municipal responsável pelo planejamento urbano,
seguida da obtenção da certidão de origem ou da certidão de baixa de
construção. (BELO HORIZONTE, 2020).
A Lei Federal nº10.257 estabelece o prazo mínimo de
início de intervenção do proprietário em sua propriedade
depois do projeto aprovado em dois anos, e deixa em aberto o
prazo de conclusão da obra ou intervenção.
Constata-se que, dos incisos III e IV, no que diz respeito
ao prazo de início das ações por parte do proprietário, foi
estabelecido o prazo mínimo de dois anos, o mesmo da Lei
Federal. No que diz respeito ao prazo de conclusão, foi
estabelecido o prazo de quatro anos, contados da emissão do
Alvará de urbanização ou de construção. (BELO
HORIZONTE, 2020).
No inciso V do art.4º, semelhante ao município de
Salvador, ele determina um prazo máximo para a utilização do
imóvel a partir da noti�cação, de seis meses, e acrescenta
também prazo máximo por igual período a partir da certidão
de baixa da construção para utilização do imóvel. Ou seja, após
o término da construção, e emissão da Certidão de baixa, o
proprietário possui o prazo de seis meses para utilizar o
imóvel, sempre com o dever de comunicar o passo a passo ao
órgão público competente.
O art.5º da Lei municipal estabelece o IPTU progressivo
no tempo como instrumento sancionador em caso de não
cumprimento de qualquer medida imposta ao proprietário,
tanto no que diz respeito às ações efetivas como construção,
parcelamento do solo, reparação, quanto também ao não
cumprimento dos prazos estabelecidos na Lei para o melhor
aproveitamento do espaço urbano. (BELO HORIZONTE,
2020).
No que diz respeito à aplicação do IPTU progressivo,
analisando o §1º do art.5º, bem como o art.43 do Plano Diretor
da Cidade, percebe-se que o legislador foi categórico em
determinar que a alíquota a ser aplicada a cada ano será
equivalente ao dobro do ano anterior, ou seja, traçando um
paralelo com a Lei maior federal, a qual faculta ser cobrada até
o dobro do ano anterior, a legislação municipal não dá essa
margem, conforme se observa nos artigos citados abaixo:
Art. 5º - Em caso de descumprimento das condições, dos prazos ou das
etapas previstas no art. 4º, o Poder Executivo procederá, a partir do
exercício �scal seguinte, à aplicação do IPTU progressivo no tempo, nos
termos do art. 43 do Plano Diretor.
(…).
§ 3º - Para �ns de cálculo da alíquota do IPTU progressivo no tempo,
será utilizada a alíquota efetiva praticada no exercício anterior, obtida
pelo cálculo do percentual do valor do imposto em relação ao valor
venal do imóvel
Considerados para �ns de lançamento do IPTU, que deverá ser
aumentado progressivamente ou mantido na alíquota máxima até que
se cumpra a obrigação de parcelar, de edi�car ou de utilizar o imóvel,
conforme disposto no inciso I do § 2º do art. 43 do Plano Diretor.
(BELO HORIZONTE, 2020).
E o art.43, §3º da Lei nº11. 181 (Plano Diretor):
Art. 43 - Descumpridas as obrigações, os prazos e as etapas para
parcelar, edi�car ou utilizar o imóvel, o Executivo procederá à aplicação
do IPTU progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo
prazo de 5 (cinco) anos consecutivos.
§ 1º - A alíquota a ser aplicada a cada ano será igual a 2 (duas) vezes
aquela prevista no ano anterior, respeitado o limite máximo de 15%
(quinze por cento). (BELO HORIZONTE, 2019).
O §4º da Lei municipal estabelece que quando houver
alteração de alíquota do IPTU de uma maneira geral, no
período em que estiver sendo cobrado o IPTU progressivo no
tempo, a metodologia de cálculo será da seguinte maneira: a
alíquota a ser tomada como referência será a mais recente,
como se fosse a primeira anterior à cobrança do imposto
progressivo. (BELO HORIZONTE, 2020).
Ou seja, se por um acaso a alíquota do IPTU passa a ser
de 2% (dois por cento), esse percentual será o padrão para
efeito de cálculo ao ano em que se iniciar a cobrança do
imposto progressivo no tempo.
É o que estabelece o §4º:
§ 4º - Na hipótese de alteração legislativa que importe na modi�cação
das alíquotas praticadas para �ns de cálculo do valor do IPTU durante
o período de aplicação do IPTU progressivo no tempo, o valor da
alíquota aplicável será obtido como se a nova alíquota vigorasse desde o
exercício anterior ao primeiro ano do período sujeito à progressividade
do imposto, observadas as regras previstas no art. 43 do Plano Diretor.
(BELO HORIZONTE, 2020).
Como se percebe, a alíquota do IPTU a ser aplicada será
aquela que estiver em vigor no exercício, com as suas devidas
correções.
3.4.3. MUNICÍPIO DE NATAL-RN
No município de Natal, o IPTU progressivo no tempo é
tratado na Lei Complementar municipal nº82, que Dispõe
sobre o Plano Diretor. Como se vê, diferente dos municípios já
tratados que possuem legislação especí�ca para tratar do
assunto, como estabelecido pelo §4º da Constituição Federal e
art.5º da Lei Federal nº10.257. (NATAL, 2007).
No que diz respeito ao procedimento de noti�cação,
prazos, a Lei é bastante genérica, atendo-se somente ao prazo
de apresentação do projeto de construção ou parcelamento 1
(um) ano, e o prazo estipulado para início da execução do
projeto, 2(dois) anos.
A Lei inclusive é muito clara em seu §3º do art.72, quando
estabelece que: “§ 3º - Os imóveis abrangidos por este
instrumento serão identi�cados pelo Poder Público e
noti�cados nos termos dos § 2º e § 3º do art. 5º da Lei Federal
nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade)”.
(NATAL, 2007).
Ou seja, o exercício da competência municipal no sentido
de disciplinar o procedimento de noti�cação e estabelecimento
de prazos tornou-se basicamente a repetição da Lei maior
federal.
Questão interessante é o estabelecido no §1º do art.72 da
Lei, quando excetua das imposições legais de utilização,
parcelamento, edi�cação, os imóveis que constituam a única
propriedade do titular, e os imóveis de área inferior a 400m²
(quatrocentos) metros quadrados.
Art.72. Ficam de�nidas como áreas passíveis de aplicação deste
instituto, nostermos do § 4º do artigo 182 da Constituição Federal, os imóveis não
edi�cados, subutilizados ou não utilizados localizados nas áreas
adensáveis conforme Mapa 1 do Anexo II.
§ 1º - Excetua-se do disposto do caput deste artigo o imóvel que
constitua a única propriedade do titular e os terrenos com área inferior
a 400m² (quatrocentos metros quadrados). (NATAL, 2007).
Ao analisar esta exceção na Lei que impõe a utilização,
parcelamento e edi�cação nas situações previstas no parágrafo,
uma inevitável indagação a título de curiosidade se faz
necessária: até que ponto esta exceção à regra é pertinente com
a adequada utilização do espaço urbano?
E o que é mais interessante é que no §2º do art. 73
estabelece a regra padrão já determinada pelo §3º do art.7º da
Lei 10.257, que estabelece a vedação à concessão de isenção ou
de anistia relativas à tributação progressiva. (NATAL, 2007).
Aí leva a outro tipo de indagação, já que os imóveis que se
enquadram nas situações previstas no §1º do art.72 estão fora
da obrigação da utilização, parcelamento e edi�cação
compulsórios, poderia então a administração pública impor
diretamente a cobrança do IPTU progressivo ao imóvel?
Analisando mais uma vez o art.182 da Constituição
Federal, percebe-se que ali o poder constituinte quis que as
penalidades fossem aplicadas de maneira sucessiva, ou seja,
primeiro uma, depois a outra. De uma leitura do art.182, se
percebe que ali primeiro se determina que o proprietário dê o
adequado aproveitamento ao solo; em seguida, em caso de não
cumprimento, que seja estabelecido o parcelamento ou
edi�cação compulsória; não cumpridos, que seja estabelecido o
IPTU progressivo no tempo; em último caso a desapropriação
com pagamentos com título da dívida.
Aparentemente a Lei municipal é um tanto incoerente e
ao mesmo tempo contraditória nas suas razões.
Quando a Constituição Federal possibilita ao poder
público municipal a faculdade de se utilizar dos instrumentos
de coerção do §4º do art.182, foi no intuito de propiciar aos
municípios ferramentas para a consecução de um espaço
urbano ordenado, com a �nalidade de se dar à propriedade
privada a sua função social.
Neste sentido, o que faz a legislação municipal ao
excepcionar as situações ali previstas, descon�gura, toda uma
lógica constitucional legal.
Numa legislação onde o objetivo é ordenar o espaço
urbano, não tem muita lógica uma área de 1.000m² (um mil
metros quadrados), por exemplo, o proprietário não poder ser
compelido a parcelar e nem a edi�car sua propriedade sobre o
pretexto de que é a única propriedade que possui.
Bem como numa área que por menor que seja, como a
legislação municipal diz, inferior a 400m² (quatrocentos
metros quadrados), também não poder sofrer o parcelamento
e edi�cação compulsória. Agora tente imaginar em um bairro
onde todos os moradores cumprem com suas obrigações no
que diz respeito à utilização do solo urbano, e entre uma
propriedade e outra existe uma área em que o proprietário não
dá a sua destinação especí�ca, chegando ao ponto até de se
desvalorizar os imóveis da vizinhança, comprometer a sua
segurança, etc.
Agora o que dizer da aplicação do IPTU progressivo no
tempo nestas situações previstas como de exceção à regra.
Como dito anteriormente, o mandamento constitucional
é bem claro no sentido de que as aplicações das sanções são de
ordem sucessiva, está claro que existe sequência a ser
respeitada antes de qualquer medida a ser aplicada.
Então analisando sistematicamente o preceito do §4º do
art.182, conjuntamente com a Lei federal n. º10257, se percebe
que a Lei municipal criou um impasse para a aplicação do
IPTU progressivo no tempo nas situações elencadas no §1º do
art.72.
Ao mesmo tempo, como já dito, prevê a vedação de
concessão de isenção, anistia, no que diz respeito ao imposto
progressivo.
Pois bem, numa situação como essa, o município, desde
que haja questionamentos judiciais a respeito por parte dos
proprietários, pode �car numa situação de impossibilidade de
ação em relação aos imóveis que se encontram discriminados
na situação de fato e de direito previstas no §º1 do art.72 da Lei
municipal. O que poderá deixar uma série de imóveis sem
sofrer sanções também por meio do IPTU progressivo no
tempo.
A Lei municipal estabeleceu taxativamente as alíquotas a
serem aplicadas ao IPTU progressivo no tempo. No primeiro
ano 2% (dois por cento), no segundo, terceiro, quarto e quinto
ano 3% (três por cento), 5% (cinco por cento), 8% (oito por
cento), 15% (quinze por cento). (NATAL, 2007).
O limite máximo claramente respeitado de acordo com a
Lei Federal nº.10257. No que diz respeito ao limite mínimo
estabelecido, 2% (dois por cento), a análise à alíquota do IPTU
simples no Código Tributário municipal se faz necessária, até
para se averiguar se a alíquota mínima estabelecida está
respeitando o limite estabelecido pela Lei federal.
Analisando o art.44 da Lei n. º3.882, Código Tributário
Municipal, percebe-se que nos incisos I e III são estabelecidas
alíquotas de um porcento para imóveis edi�cados com
destinação não exclusivamente residencial e para os imóveis
não edi�cados.
Estes seriam, portanto, os dois tipos de propriedade
passíveis de sofrerem a aplicação do IPTU progressivo, já que a
Lei que o institui estabeleceu de maneira categórica as
alíquotas a serem aplicadas anualmente, e levando em
consideração limite legal máximo de aumento de alíquota
estabelecido pela Lei federal de no máximo o dobro do ano
anterior, �cando de fora os imóveis residenciais, já que
possuem a alíquota de 0,6% (seis décimos por cento).
Assim estabelece o art.44:
Art. 44 - O imposto é calculado sobre o valor venal do imóvel, a uma
alíquota de:
I - um por cento (1%) para os imóveis edi�cados com destinação não
exclusivamente residencial; II- seis décimos por cento (0,6%) para os
demais imóveis edi�cados; III - um por cento (1%) para os imóveis não
edi�cados. (NATAL, 2007).
Esses são, portanto os principais pontos a serem
analisados na legislação do município de Natal-RN.
3.4.4. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO-SP
No que diz respeito ao parcelamento, edi�cação
compulsória, a Lei municipal n. º16.050/14, não traz tanta
novidade no que diz respeito ao exercício da capacidade
legiferante que o município tem em relação à sua autonomia da
pela Constituição Federal.
Art. 92 São considerados imóveis não edi�cados os lotes e glebas com
área superior a 500m² (quinhentos metros quadrados), com coe�ciente
de aproveitamento utilizado igual a 0 (zero).
Art. 93 São considerados imóveis subutilizados os lotes e glebas com
área superior a 500m² (quinhentos metros quadrados) que apresentem
coe�ciente de aproveitamento inferior ao mínimo de�nido nos
Quadros 2 e 2A anexos. Art. 94 Ficam excluídos das categorias de não
edi�cados ou subutilizados os imóveis que:
I - abriguem atividades que não necessitem de edi�cação para suas
�nalidades, com exceção de estacionamentos;
II - integrem o Sistema Municipal de Áreas Protegidas, Áreas Verdes e
Espaços Livres, forem classi�cados como ZEPAM ou cumpram função
ambiental relevante;
III - forem classi�cados como ZEPEC, tombados, ou que tenham
processo de tombamento aberto pelo órgão competente de qualquer
ente federativo, ou ainda cujo potencial construtivo tenha sido
transferido;
IV - estejam nestas condições devido a impossibilidades jurídicas
momentaneamente insanáveis pela simples conduta do proprietário, e
apenas enquanto estas perdurarem.
Parágrafo Único. As exceções previstas no “caput” serão
regulamentadas pelo Poder Executivo, considerando os princípios e
objetivos desta lei.
De uma maneira geral, constituem-se os artigos da parte
da Lei que trata do assunto em mera repetição da Lei Federal
10.257.
No que diz respeito aos prazos de ocupação do imóvel foi
estabelecido o prazo de 1 (um) ano no §3º do art.96 da Lei
municipal nº16.050/14.
§ 3º Os proprietários dos imóveis não utilizados deverão ser noti�cados
pela
Prefeitura e terão prazo máximo de 1 (um) ano, a contar do
recebimento da noti�cação, para ocupá-los, cabendoaos proprietários à
comunicação à administração pública. (SÃO PAULO, 2014).
Questão que merece destaque é o prazo alargado
estabelecido para a �nalização da edi�cação e parcelamento a
partir do início da execução do projeto de construção ou
parcelamento.
Ficou determinado nos parágrafos 5º e 6º do art.96 os
prazos respectivamente de cinco anos, a contar do início da
execução do projeto para parcelar ou edi�car, e prazo em
dobro para o proprietário que for cooperativa habitacional ou
associação sem �ns lucrativos:
§ 5º O proprietário terá o prazo de até 5 (cinco) anos, a partir do início
das
obras previstas no § 2º para comunicar a conclusão do parcelamento do
solo, ou da edi�cação do imóvel, ou da primeira etapa de conclusão de
obras no caso de empreendimentos de grande porte.
§ 6º Os prazos previstos neste artigo serão contados em dobro quando o
proprietário noti�cado for cooperativa habitacional ou associação sem
�ns lucrativos. (SÃO PAULO, 2014).
Como se percebe, apesar de não se ter um tempo máximo
estabelecido para conclusão e utilização da área pela Lei
Federal nº10.257, os prazos previstos na legislação paulistas são
bem largos em relação aos estudados até agora.
Tomando como exemplo, um proprietário de um imóvel
ao ser noti�cado sobre a sua irregularidade teria um ano para a
apresentação do projeto de construção ou parcelamento,
depois mais dois anos para início das intervenções após
aprovação do projeto executivo, e em seguida mais cinco anos
para a conclusão das intervenções. Ou seja, o proprietário que
for seguir à risca os prazos máximos estabelecidos, disporia de
8 (oito) anos para conclusão de suas ações, isso levando em
consideração exclusivamente os prazos previstas na lei, sem
levar em consideração o tempo levado para a administração
pública analisar e aprovar o projeto de execução da obra ou
parcelamento.
Isso sem contar se o proprietário for cooperativa
habitacional ou associação sem �ns lucrativos quando os
prazos serão em dobro para o término das intervenções, o que
aumentaria o prazo máximo legal para 13 (treze) anos.
As razões para estabelecimento de prazos tão largos para
o cumprimento das obrigações de parcelar e edi�car na Lei
paulistana seria trabalho que talvez nem se chegue a um
resultado conclusivo, porém, numa análise estritamente legal,
sabendo da autonomia do ente federativo municipal em
legislar aquilo que não for contrário à Lei federal n.º10.257, se
percebe que uma coisa é certa, a utilização dos instrumentos
legais para que se imponha aos proprietários de imóveis de São
Paulo no intuito de se fazer cumprir o planejamento urbano do
município, tornam a concretização do princípio da função
social da propriedade mais distante de ser realizado.
Lembrando que esses prazos podem in�uenciar também,
posteriormente, na aplicação do IPTU progressivo no tempo,
postergando a sua aplicação.
No município de São Paulo o IPTU progressivo no tempo
é disciplinado pelo Decreto n. º56.589 de 2015.
No parágrafo primeiro do art.2º do Decreto, é
disciplinado o aspecto temporal da aplicação da alíquota do
IPTU progressivo no tempo, estabelecendo a data da
ocorrência do fato gerador a ser o dia 1º de janeiro de cada
ano.
Estabelece que a alíquota seja aplicada em janeiro do ano
subsequente ao ano em que o proprietário regularmente
noti�cado não cumprir as obrigações de utilizar, parcelar ou
edi�car e que esta omissão perdure até a data de ocorrência de
fato gerador, até enquanto perdure a omissão.
Assim estabelece o §1º:
§ 1º Considera-se ocorrido o fato gerador do IPTU Progressivo no
Tempo em 1º de janeiro do exercício subsequente ao da constatação do
descumprimento, por parte do proprietário, das condições e dos prazos
estabelecidos para parcelamento, edi�cação ou utilização compulsórios,
desde que o descumprimento perdure até essa data, e, em 1º de janeiro
de cada exercício seguinte, até que se cumpra a obrigação de parcelar,
edi�car ou utilizar o imóvel ou que ocorra a sua desapropriação.
Interessante destacar o grau de concretude que cada ente
municipal dá a sua legislação no que diz respeito à implantação
do IPTU progressivo no tempo. Apesar de muitas descrições e
imposições parecerem óbvias, muitas vezes o contribuinte �ca
numa margem de dúvida a respeito de quando, como, o prazo
de ação deve ser tomado para que se evite a imposição de
alguma sanção.
Este parágrafo primeiro é bem claro neste sentido,
principalmente quando a�rma que a omissão do proprietário
deverá perdurar até 1º de janeiro do ano seguinte.
No que diz respeito à alíquota a ser aplicada anualmente,
o §2º é categórico quando a�rma que será sempre o dobro do
ano anterior, respeitado o limite de 15% ( quinze por cento) no
período de cinco anos.
Assim estabelece: “§ 2º A alíquota a ser aplicada a cada
ano no cálculo do IPTU Progressivo no Tempo será igual ao
dobro do valor da alíquota do ano anterior, respeitado o limite
estabelecido no “caput” deste artigo”.
Questão interessante diz respeito aos incisos I e II do
Decreto, onde trata da maneira como será feito o lançamento
do IPTU progressivo.
Os incisos prescrevem o lançamento da seguinte maneira:
§ 5º O lançamento do IPTU Progressivo no Tempo será efetuado na
seguinte conformidade:
I - lançamento regular do IPTU em conformidade com os Arts 7º, 7º A,
8º, 8º A, 27 e 28 da Lei nº 6.989, de 1966, com alterações posteriores,
sem qualquer desconto na base de cálculo, isenção do tributo ou outros
benefícios �scais; II - lançamento complementar do IPTU Progressivo
no Tempo, que consiste no produto do valor venal do imóvel, sem
qualquer desconto, pela alíquota apurada conforme os §§ 2º, 3º e 4º
deste artigo, subtraído do valor lançado conforme o inciso I deste
parágrafo. (SÃO PAULO, 2014).
Nota-se que, no município de São Paulo há o lançamento
simultâneo do imposto. Há o lançamento do IPTU e IPTU
progressivo ao mesmo tempo, com a ressalva de que no caso
do IPTU progressivo, do valor apurado deverá se deduzir o
valor lançado do IPTU normal.
O §6º complementa especi�cando que o lançamento a que
se refere o inciso II, conterá aviso indicando tratar-se de
tributo por descumprimento da função social da propriedade.
§ 6º O lançamento complementar a que se refere o inciso II do § 5º
deste artigo conterá aviso indicando tratar-se de tributação em razão do
descumprimento da função social da propriedade. (SÃO PAULO,
2014).
Como se percebe, a Lei paulistana possui as suas
peculiaridades em relação à aplicação do IPTU progressivo no
tempo, assim como os demais municípios já analisados, no
exercício da sua autonomia como ente federativo.
3.4.5. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
No município de Goiânia a utilização do solo urbano é
regulada pela Lei Complementar n. º181/2008, a qual
regulamenta o Plano Diretor Urbano, Lei n. º171/2007.
Iniciando o estudo previamente pela utilização, edi�cação
e parcelamento obrigatório, como feito já em todos os estudos
até aqui feitos e que permanecerá nessa ordem antes de se
debater com o IPTU progressivo no tempo, inicia a Lei
de�nindo de maneira pormenorizada o que se entende por
imóvel subutilizado, não edi�cado e não utilizado.
Os arts. do 2º ao 4º, trazem as de�nições:
Art. 2º Para efeito desta Lei entende-se por solo urbano não edi�cado
os imóveis, parcelados ou não, que não receberam edi�cação.
Art. 3º Para efeito desta Lei entende-se por imóvel subutilizado, aquele
que, em sendo legalmente permitido, o proprietário não der o devido
aproveitamento: I – para �ns residenciais entende-se por devido
aproveitamento o imóvel cujo valor da construção existente for superior
a 20ª (vigésima) parte do valor venal do respectivo terreno; II – para
�ns não residenciais entende-se por devido aproveitamento, o imóvel
que recebe usos devidamente licenciados e regulamentados, com
utilização mínima de 80% (oitenta por cento) de sua área. (GOIÂNIA,
2008).
(…).
Art. 4º Para efeito desta Lei entende-se por imóvel não utilizado aquele
que não detém a função de moradia, trabalho, lazer, circulação,
econômica e ambiental, nos termos do estabelecidopela Lei
Complementar n.º 171/2007
– Plano Diretor de Goiânia e legislação decorrente. (GOIÂNIA, 2008).
Quanto à de�nição do imóvel não edi�cado no art.2º, não
merece análise muito profunda, já que por si só é
autoexplicativo, “imóvel não edi�cado é aquele que não
recebeu edi�cação”.
Quando se passa a analisar a de�nição de imóvel
subutilizado e não parcelado nos arts.3º e 4º, percebe-se que aí
maiores detalhes e particularidades que foram acrescentadas à
Lei pelo município no exercício de seu poder autônomo de
ente federativo.
No que diz respeito ao subutilizado, art.3º, em sendo
residencial, é de�nido como aquele que, em sendo legalmente
permitido, o proprietário não proporcionar edi�cação cujo
valor seja superior a 20% (vinte por cento) do valor venal do
terreno. Em sendo não residencial, o imóvel terá que ter
utilização mínima de 80% (oitenta por cento) da área terreno.
(GOIÂNIA, 2008).
No art.4º temos a de�nição de não utilizado como aquele
que não detém a função de moradia, trabalho, lazer, circulação,
econômica e ambiental, em conformidade com o Plano Diretor
municipal.
Percebe-se da análise da Lei acima citada, temos uma
descrição pormenorizada das situações de fato que podem
ensejar uma sanção do poder executivo municipal no que diz
respeito à utilização do espaço urbano.
Quanto mais clareza houver nas de�nições das potenciais
situações que podem ensejar uma sanção através de medidas
coercitivas pelo poder público, mais segura se torna a relação
entre cidadão e poder público.
No que diz respeito ao IPTU progressivo no tempo, o
art.18 estabelece o percentual de alíquotas a serem empregadas
no decorrer dos anos, sempre acrescentando 2% (dois por
cento) à alíquota do ano anterior, respeitando a alíquota
máxima de 15% (quinze por cento).
Art. 18. Vencidos os prazos estabelecidos nesta Lei, desde que
precedidas das devidas noti�cações, sem que as providências tenham
sido adotadas, o poder público aplicará o Imposto sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbano Progressivo no Tempo, obedecidos aos
critérios da Lei Federal n.º 10.257, de 10/07/2001 – Estatuto da Cidade,
com a aplicação, das seguintes alíquotas progressivas sobre as alíquotas
básicas do Imposto Territorial Urbano – ITU – e Imposto Predial e
Territorial Urbano – IPTU – do Código Tributário Municipal:
I - primeiro ano – acrescenta-se mais 2% (dois por cento) sobre
alíquota do ano anterior;
II - segundo ano – mais 2% (dois por cento) acrescido da alíquota do
ano anterior;
III - terceiro ano – mais 2% (dois por cento) acrescido da alíquota do
ano anterior;
IV - quarto ano – mais 2% (dois por cento) acrescido da alíquota do
ano anterior;
V - quinto ano e seguintes – aplica-se a alíquota de 15% (quinze por
cento).
A Lei municipal de Goiânia no que diz respeito ao IPTU
progressivo no tempo, como se observa, de maneira categórica,
de�ne as alíquotas a serem empregas ano a ano, respeitado o
teto legal máximo de 15% (quinze por cento).
No mais, no que diz respeito ao IPTU progressivo no
tempo, a legislação não traz maiores detalhes.
3.4.6. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE-RS
O município de Porto Alegre é regido, no que diz respeito
à utilização dos instrumentos para o cumprimento da função
social da propriedade, pela Lei Complementar n. º312.
No art.2º da Lei são de�nidas as áreas a serem protegidas
e as respectivas dimensões mínimas de cada uma. São
divididas as áreas em divisões �scais, as quais em cada divisão
os imóveis para serem considerados não parcelados, não
edi�cados, ou subutilizados, terão que ter dimensões da
seguinte maneira: a primeira o imóvel terá que ter área igual ou
superior a 3.000m² (três mil metros quadrados); a segunda
4.000m² (quatro mil metros quadrados); a terceira 5.000m²
(cinco mil metros quadrados). (PORTO ALEGRE, 1993)
O parágrafo único do mesmo artigo traz as situações em
que mesmo com essas dimensões e os imóveis situados nessas
divisões �scais, não serão passíveis de serem obrigados a usar,
parcelar ou edi�car, que são os imóveis que não estejam
situados em continuidade a áreas urbanizadas; que não
possuam infraestrutura urbana implantada, nem viabilidade
para sua implantação; inexistência na área ou nas suas
proximidades, de equipamentos comunitários adequados à sua
demanda, nem a viabilidade para sua implantação imediata,
com ou sem ônus ao Executivo Municipal; a necessidade de
redimensionamento da rede viária.
O art.2º assim dispõe:
Art. 2º Para efeito do disposto na Lei Orgânica do Município e nesta Lei
Complementar, não cumprem a função social os imóveis não
parcelados, não edi�cados, ou subutilizados situados em Áreas de
Urbanização e Ocupação Prioritárias - AUOPs e que:
I - na 1ª Divisão Fiscal possuam área igual ou superior a 3.000 m² (três
mil metros quadrados);
II - na 2ª Divisão Fiscal possuam área igual ou superior a 4.000 m²
(quatro mil metros quadrados);
III - na 3ª Divisão Fiscal possuam área igual ou superior a 5.000 m²
(cinco mil metros quadrados).
Parágrafo Único. Não se aplica o disposto neste artigo aos imóveis que:
a) não possuam condições de habitabilidade, entendida como:
I - que não estejam situadas em continuidade a áreas urbanizadas;
II - que não possuam infra-estrutura urbana implantada, nem
viabilidade para sua implantação;
III - inexistência na área ou nas suas proximidades, de equipamentos
comunitários adequados à sua demanda, nem a viabilidade para sua
implantação imediata, com ou sem ônus ao Executivo Municipal;
IV - a necessidade de redimensionamento da rede viária. (PORTO
ALEGRE, 1993).
A Lei trouxe de maneira especí�ca o tratamento a ser
dado aos imóveis com área inferior a 22.500m² (vinte e dois
mil e quinhentos metros quadrados) e com área superior a esta
dimensão. (PORTO ALEGRE, 1993).
No que diz respeito ao imóvel com dimensão inferior a
22.500m² (vinte e dois mil e quinhentos metros quadrados)
poderão ser compelidos a parcelar ou edi�car e parcelar
compulsoriamente.
Nos de área superior serão identi�cados para
parcelamento apenas.
Quando for de área superior a 22.500m² (vinte e dois mil
e quinhentos metros quadrados) e de uso não residencial
poderão optar pela edi�cação compulsória sem a necessidade
de fracionamento.
Quando a opção do proprietário for de loteamento, a
compulsoriedade �ca vinculada ao parcelamento do solo até
para os imóveis inferiores a 22.500m2 (vinte e dois mil e
quinhentos metros quadrados).
Toda essa delimitação é interessante para saber a maneira
como cada município, no exercício de sua competência
legislativa, valora aquilo que pretende proteger, ordenar de
acordo com suas peculiaridades locais. Percebe-se através
dessas de�nições e restrições legais aquilo que é considerado
importante do ponto visto de ordenamento do solo urbano de
cada cidade.
Assim estabelece o art.3º:
Art. 3º Os imóveis com área inferior a 22500 m² (vinte e dois mil e
quinhentos metros quadrados) serão elencados para edi�cação ou
parcelamento e edi�cação compulsória, e os de área superior serão
identi�cados para parcelamento compulsório.
§ 1º Os imóveis com área superior a 22500 m² (vinte e dois mil e
quinhentos metros quadrados) e que forem destinados ao uso não
residencial poderão optar pela edi�cação compulsória sem a etapa do
fracionamento, atendido o art. 4º desta Lei Complementar.
§ 2º Quando a opção do proprietário for de loteamento da área, a
compulsoriedade �ca vinculada ao parcelamento do solo, mesmo para
áreas inferiores a 22500 m² (vinte e dois mil e quinhentos metros
quadrados). (PORTO ALEGRE, 1993).
No art.4º é de�nido o percentual de utilização mínimo a
ser feito na propriedade para que ela cumpra a sua função
social. Foi estabelecido o percentual de utilização mínima de
50% (cinquenta por cento).
Art. 4º Considera-se atendida a função social do imóvel quando o
mesmo tenha utilizado no mínimo 50% (cinqüenta por cento) do
índice de aproveitamento computável, conforme disposto na Lei
Complementar nº 43/79, e alterações posteriores, para sua área total.
(1993, 312).
No que diz respeito ao procedimento de noti�caçãodo
proprietário para a adoção das medidas administrativas
impostas, as mesmas não diferem em substância do já
estabelecido pela Lei Federal n. º10.257, noti�cação na pessoa
do proprietário, possibilidade, de noti�cação via Edital em caso
de proprietário não encontrado.
No que diz respeito aos prazos do proprietário para se
atender às medidas impostas, é interessante notar como os
prazos foram estabelecidos e a aparente ilegalidade no
estabelecimento dos mesmos.
Pois bem, o inciso 1º, §4º da Lei Federal 10.257, estabelece
que o prazo para apresentação do projeto de edi�cação ou
parcelamento não pode ser inferior a 1(um) ano.
Nos casos de edi�cação somente e de edi�cação e
parcelamento obrigatórios, a Lei municipal estabeleceu
respectivamente o prazo de 9 (nove) meses para apresentar os
projetos de construção e de construção e viabilidade.
Como se nota, a Lei municipal estabelece prazo para
apresentação do projeto inferior ao estabelecido pela Lei
Federal 10.257, Lei essa que possui a �nalidade de regular os
arts. 182 e 183 da Constituição Federal e que serve de diretriz
para toda a legislação que diz respeito ao uso regular da
propriedade com a �nalidade de se fazer atingir a função social
da propriedade.
A Lei Federal regulatória é clara no inciso I do §4º do
art.5º quando estabelece que o prazo para apresentação do
projeto, após a noti�cação, não poderá ser inferior a um ano.
Neste sentido, diante do reconhecimento da
superioridade hierárquica da Lei do Estatuto da Cidade em
vista das legislações municipais que tratam da ordenação do
espaço urbano, se percebe que o prazo estabelecido para
apresentação do projeto se encontra em vício de legalidade,
haja vista a discrepância existente entre a lei municipal e a
federal.
No que diz respeito ao parcelamento compulsório o prazo
estabelecido é compatível com a Lei Federal maior.
Assim estão estabelecidos os arts.8, 9, 10:
Art. 8º Ao proprietário de imóvel elencado como de edi�cação
compulsória, se aplicam os seguintes prazos:
I - 9 (nove) meses a contar da noti�cação, para apresentar projeto de
edi�cação;
II - 9 (nove) meses para aprovar o projeto;
III - 24 (vinte e quatro) meses para concluir a edi�cação.
Art. 9º Ao proprietário de imóvel, elencado como de parcelamento e de
edi�cação compulsória, se aplicam os seguintes prazos:
I - 9 (nove) meses para apresentar o Estudo de Viabilidade Urbanística
para parcelamento;
II - 6 (seis) meses para aprovar projeto de parcelamento;
III - 9 (nove) meses, a contar do registro do parcelamento, para aprovar
projeto de edi�cação;
IV - 24 (vinte e quatro) meses para concluir a edi�cação.
Art. 10 Ao proprietário de imóvel, elencado para parcelamento
compulsório, na forma de loteamento, aplicam-se os seguintes prazos:
I - 11 (onze) meses para apresentar o Estudo de Viabilidade
Urbanística; II - 12 (doze) meses para apresentar projeto;
III - 12 (doze) meses para aprovar o projeto;
IV - 24 (vinte e quatro) meses para concluir a obra, prazo este
prorrogável nos termos do art. 192 da Lei Complementar nº 43/79.
(PORTO ALEGRE, 1993).
Com o descumprimento dos prazos estabelecidos na Lei,
impõe-se o IPTU Progressivo no Tempo, na forma do art.12.
Art. 12 As alíquotas referidas no artigo anterior são as �xadas no § 3º
do art.
5º da Lei Complementar nº 7/73, e alterações posteriores, acrescidas em
20% (vinte por cento) ao ano, limitada a alíquota máxima de 30%
(trinta por cento). Art. 13 VETADO.
Art. 14 Também se aplica o IPTU progressivo no tempo ao percentual
anual de 4% (quatro por cento) ao ano sobre o valor do imposto devido,
cumulativamente, para os imóveis, edi�cados ou não, situados na 1ª e 2ª
Divisão Fiscal, sem calçamento regular adequado do passeio público
para os terrenos e imóveis subutilizados.
§ 1º Na 3ª Divisão Fiscal aplica-se o mesmo percentual de IPTU
progressivo no tempo, nas mesmas condições do art. 11 desta Lei
Complementar, somente nos casos deferidos em lei especí�ca,
encaminhada anualmente pelo Executivo Municipal, de�nindo as
artérias que serão enquadradas nesta Lei Complementar.
§ 2º O imposto progressivo no tempo, a que se refere este artigo, será
aplicado a partir do exercício �nanceiro de 1995.
§ 3º A diferença anual entre o valor do IPTU progressivo, calculado nos
termos deste artigo, e o IPTU anual, previsto em leis anteriores, deverá
ser lançada em carnê próprio e encaminhada ao proprietário do imóvel
ou seu representante legal.
§ 4º Antes do lançamento do imposto progressivo, o Executivo
Municipal encaminhará informação ao proprietário do imóvel, em
prazo não inferior a 60 (sessenta) dias, para a implantação ou reparos
no calçamento inexistente ou dani�cado. (PORTO ALEGRE 1993).
A parte da Lei que trata do IPTU progressivo no tempo
além de ter uma redação complexa traz algumas imposições e
omissões que aparentam estar contrariando tanto a Lei maior
federal 10.257, quanto a Constituição Federal.
Quando se analisa o art.12 da Lei, percebe-se que as
alíquotas a serem aplicadas são as estabelecidas no §3º do art.5
da Lei 7/73, onde as alíquotas variam de acordo com as
divisões �scais que são três, e os valores de alíquota variam
entre 6% (seis por cento) a 1,2% (um inteiro e dois décimo por
cento), aumentadas na forma do art.12 e 14 da Lei
Complementar municipal 312, que estabelece o aumento da
seguinte maneira: sobre as alíquotas aplicadas na aplicação do
IPTU, será acrescido em 20% (vinte por cento) ano limitada a
aplicação da alíquota máxima em 30% (trinta por cento),
art.12.
Como se percebe, esse aumento de 20% (vinte por cento)
é sobre alíquota estipulada para o IPTU simples que terá como
limite no decorrer no tempo a alíquota de 30% (trinta por
cento).
Ora, como se nota, esse aumento está em discordância
com a Lei Federal n. º10.257, na medida em que é omissa
quanto ao tempo de cobrança até se chegar à aplicação da
alíquota máxima, que é de cinco anos, bem como estabelece a
alíquota máxima em 30% (trinta por cento), o dobro do limite
máximo estabelecido pela Lei maior federal.
Na medida em que não se estabelece o prazo máximo de
cinco anos para se chegar à aplicação da alíquota máxima bem
como tem como limite de alíquota o valor de 30% (trinta por
cento), tem-se aí dois vícios de formalidade legal grave.
Levando em consideração que o limite máximo de
alíquota estabelecido é de 15% (quinze por cento), e que esse
limite é aplicado em casos excepcionais de interesse urbano
como forma de impor ao proprietário que dê uma função
social à sua propriedade, se tem aí uma cobrança plenamente
ilegal. Não é coerente que uma lei reguladora de hierarquia
inferior venha estabelecer alíquota maior, e que vai
inevitavelmente de encontro ao princípio do não con�sco.
3.5. IPTU VERDE
A tributação ambiental pode ser entendida como o
emprego de instrumento tributário visando à orientação do
comportamento dos contribuintes para a preservação do meio
ambiente.
No pensamento de Sarah Maria Linhares de Araújo Paes
de Souza,
[…]para que haja desenvolvimento, os recursos naturais serão
utilizados dentro da lógica do processo de produção. O que não pode
existir é uma destruição massiva da natureza e, para, além disso, se o
processo produtivo puder ser cíclico, imitando o processo natural, que
não gera resíduo, ele deve ser sempre escolhido. Deve haver uma
preocupação evidente, por parte do Estado e da sociedade, com os bens
naturais e seu esgotamento, pois todos necessitam do meio ambiente
para viver, tanto as presentes como futuras gerações, sendo esse o norte
da tributação ambiental. (2017, p.164-165).
Ou seja, o grande papel de preservação do meio ambiente
por meio do Estado, possui, tanto para a presente como futura
geração, a tributação como forma de se atingir esse objetivo.
No que diz respeito ao IPTU verde, a competência é dos
municípios para a sua instituição. No objetivo da realização
deste propósito, a Constituição Federal atribuiu ao município
competências material e legislativa visando atender o interesse
local no que diz respeito à matéria ambiental.
De acordocom a Lei n. º10.257(Estatuto da Cidade), a
cidade sustentável é aquela que assegura a fruição do direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à
infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao
trabalho e ao lazer, para a presente e futura geração. (BRASIL,
2001).
O art.4º da Lei n. º10. 257, prevê diversos instrumentos a
serem utilizados na política de desenvolvimento urbano, que
tem como �nalidade assegurar uma cidade sustentável, e um
desses instrumentos previstos no inciso IV, é a utilização de
institutos tributários e �nanceiros, como benefícios �scais e
IPTU. (BRASIL, 2001)
Neste sentido, o imposto pode ser um instrumento e�caz
para a efetividade da função socioambiental da propriedade
privada, na medida em que pode estimular o comportamento
do contribuinte para a proteção ambiental, como por exemplo,
que utilize captação de água de chuvas, coleta seletiva de
resíduos, cobertura vegetal, etc.
3.5.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR
O município de Salvador possui a Lei n. º8.474, que em
seu art.5º assim estabelece:
O Poder Executivo poderá conceder desconto de até 10% (dez por
cento) do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) a proprietários
de imóveis residenciais e não residenciais no município de Salvador que
adotem medidas que estimulem a proteção, preservação e recuperação
do meio- ambiente, na forma e condições estabelecidas em
regulamento. (SALVADOR, 2013).
O Decreto n. º29. 100, que regulamenta o suprarreferido
art.5º da Lei n. º8.474, estabelece o IPTU verde no município,
criando o programa de certi�cação sustentável em edi�cações
visando incentivar empreendimentos que contemplem ações e
práticas sustentáveis destinadas a redução do consumo de
recursos naturais e redução dos impactos ambientais.
(SALVADOR, 2017).
No art.2º do decreto é estabelecida uma pontuação e
medalha ao proprietário que atingir as metas estabelecidas:
Art. 2º A certi�cação IPTU VERDE será obtida pelo empreendimento
que adotar ações e práticas de sustentabilidade relacionadas no ANEXO
I, correspondendo cada ação à pontuação ali estabelecida, da seguinte
forma: I - o empreendimento que atingir, no mínimo, 50 (cinquenta)
pontos será classi�cado como BRONZE;
II - o empreendimento que atingir, no mínimo, 70 (setenta) pontos será
classi�cado como PRATA;
III - o empreendimento que atingir, no mínimo, 100 (cem) pontos será
classi�cado como OURO. (SALVADOR, 2017).
As ações e práticas de sustentabilidade, conforme descrito
no art.2º, estão especi�cadas no anexo I, que são divididas em
grupos maiores em gestão sustentável das águas; e�ciência e
alternativa energéticas; projeto sustentável.
Em cada grupo possui ações especí�cas, no caso da gestão
sustentável das águas se tem, por exemplo: Uso de
equipamentos economizadores de água torneiras com
arejadores, spray e/ou temporizadores e chuveiros com
regulador de pressão; Sistemas de reuso de águas;
aproveitamento de águas pluviais. (SALVADOR, 2017).
No que diz respeito à e�ciência e alternativa energéticas é
estabelecido as seguintes ações: estabelecimento de
aquecimento solar dimensionado para atender a demanda
anual de água quente; aquecimento de água por bomba de
calor; iluminação natural em escadas de segurança, etc.
(SALVADOR, 2017).
Quanto à elaboração do projeto, têm-se as situações
previstas: Utilização de pavimentação permeável em pelo
menos em 60% (sessenta por cento) da área de passeio;
Implantação de telhado verde em no mínimo 25% (vinte e
cinco por cento) da área do teto da edi�cação; Existência de
abertura voltada para o exterior ou prisma ou poços de
ventilação do edifício em 100% (cem por cento) os banheiros
da edi�cação. (SALVADOR, 2017).
Cada ação prevista corresponde a uma nota, que varia de
2 a 15 pontos.
O requerimento para obtenção da Pré-Certi�cação IPTU-
VERDE, deverá ser apresentado no momento do protocolo do
processo de construção, ampliação e/ou reforma, modi�cação
de projeto ou sua substituição, na forma do art.5º,
acompanhados dos formulários constantes no Decreto, bem
como projeto de arquitetura e memorial descritivo. O
requerimento será analisado no prazo de 60 (sessenta dias), na
forma do art.6º.
O art.5º vem assim estabelecido:
Art. 5º O requerimento para obtenção da pré-certi�cação IPTU
VERDE, indicando as ações e práticas de sustentabilidade adotadas,
deverá ser apresentado quando do protocolamento do processo de
construção, ampliação e/ou reforma, modi�cação de projeto, e
substituição de projeto, acompanhado dos seguintes documentos:
I - formulário constante dos ANEXOS I e II; (SALVADOR, 2017).
II - projeto de arquitetura e memorial descritivo.
No que diz respeito à concessão de benefício �scal em
relação ao IPTU, é estabelecido uma escala de desconto que
varia de 5% (cinco por cento) a 10% (dez por cento) de acordo
com a pontuação obtida.
O art.10 estabelece essa graduação de desconto
concedido:
art. 10. Será concedido desconto na cobrança do IPTU para todas as
unidades imobiliárias autônomas que compõem a edi�cação, da
seguinte forma:
I - desconto de 5% (cinco por cento), quando houver a certi�cação
BRONZE; II - desconto de 7% (sete por cento), quando houver a
certi�cação PRATA; III - desconto de 10% (dez por cento), quando
houver a certi�cação OURO.
§ 1º O Certi�cado terá validade de três anos, podendo ser renovado por
igual período, enquanto for do interesse do requerente. O interessado
deverá solicitar ao órgão certi�cador, em até 160 dias antes do
vencimento da certi�cação, a renovação da certi�cação do IPTU Verde.
(SALVADOR, 2017).
Interessante notar também, conforme o parágrafo único
do artigo é o prazo de três anos concedido ao contribuinte para
que ele possa usufruir do benefício concedido. Determinando
ainda que 160 dias antes do vencimento da certi�cação, o
interessado deverá solicitar a renovação do certi�cado do
IPTU Verde.
Questão interessante também é a necessidade de o
contribuinte estar em regularidade �scal e cadastral perante o
�sco até dia 30 de novembro de cada ano para que possa
continuar usufruindo do benefício concedido. É o que
estabelece o §6º do art.10. “§ 6º Somente farão jus a continuar
recebendo o benefício, os contribuintes que anualmente
estiverem em situação de regularidade �scal e cadastral em 30
de novembro de cada ano, para vigorar para o exercício
seguinte”.
No que diz respeito à sanção imposta ao contribuinte que
descumprir os requisitos estabelecidos, o art.12 estabelece que
poderá ser cancelado de ofício a qualquer momento pela
Secretaria Municipal da Fazenda. Se estendendo inclusive a
todas as unidades autônomas que compõem a edi�cação,
mesmo que tenha sido causado o descumprimento por uma
única unidade imobiliária.
Art. 12. O desconto na cobrança do IPTU de que trata o art. 10. deste
Decreto poderá ser cancelado de ofício, a qualquer momento pela
Secretaria Municipal da Fazenda, caso seja veri�cado o
descumprimento dos termos da respectiva certi�cação.
Parágrafo único. O cancelamento previsto no caput será estendido a
todas as unidades autônomas que compõem a edi�cação, mesmo que o
descumprimento tenha sido causado por uma única unidade
imobiliária. (SALVADOR, 2017).
O IPTU VERDE é mais uma forma utilizada pelos
municípios de se dar um caráter extra�scal ao IPTU, com
�nalidades outras que não a mera arrecadação de recursos aos
cofres públicos.
A �nalidade do IPTU nessa situação é fomentar que a
utilização do espaço urbano seja da maneira mais sustentável
possível, com menor dano possível ao meio ambiente e ao
mesmo tempo fomentando ações que propiciam o
reestabelecimento do equilíbrio do ambiente natural.
3.5.2. MUNICÍPIO DE CURITIBA
No município de Curitiba a Lei n. º9.806, que institui o
Código Florestal do município, estabelece em seu art.10, que os
proprietários ou possuidores de terrenos integrantes de áreas
verdes ou nos casos descritos no anexo II da Lei, terão a
possibilidade de ser isento ou ter redução sobre o valor do
terreno no que diz respeito à cobrança do IPTU, de acordo
com a proporcionalidade da taxa de cobertura�orestal do
terreno. (CURITIBA, 2000).
Assim estabelece o art.10:
A título de incentivo, os proprietários ou possuidores de terrenos
integrantes do Setor Especial de Áreas Verdes ou nos casos descritos no
Anexo II, que faz parte integrante desta lei, gozarão de isenção ou
redução sobre o valor do terreno, para o cálculo base do Imposto
Predial e Territorial Urbano - IPTU, proporcionalmente a taxa de
cobertura �orestal do terreno, de acordo com a tabela constante no
referido Anexo II. (CURITIBA, 2000).
O anexo II da Lei estabelece o percentual de
aproveitamento da área verde bem como o percentual de
desconto que terá a título de cobrança do IPTU:
ÁREAS ATINGIDAS POR BOSQUE NATIVO RELEVANTE.
Cobertura �orestada…% de redução
70% acima 100
50 a 69% 80
30 a 49% 70
20 a 29% 50
10 a 19% 40
Até 09% 30
BOSQUE NATIVO
Cobertura �orestada % de redução
Acima de 80% 60
50 a 79% 40
30 a 49% 30
Acima de 10 a 29% 20
- Árvore isolada cuja projeção da copada perfaça uma área mínima de
40% (quarenta por cento) da área total do imóvel: redução de 50%
(cinqüenta por cento).
- Árvore imune de corte: redução de 10% (dez por cento), por árvore,
até o limite máximo de 50% (cinqüenta por cento), mesmo que hajam
mais de 05 (cinco) árvores imunes de corte no imóvel.
- As árvores da espécie Araucaria angustifolia, (Bert O. Kuntze), que se
encontrem isoladas no imóvel, com diâmetro superior a 0,50m
(cinqüenta centímetros), à altura do peito, receberá redução de 10%
(dez por cento) por árvore até um máximo de 50% (cinqüenta por
cento) mesmo que no imóvel haja um número superior a 05 (cinco)
árvores.
- benefício de que trata o ítem acima não será concedido quando as
Araucarias estiverem dentro de Bosques Nativos Relevantes ou de
Bosques Nativos. (CURITIBA, 2000).
No parágrafo 2º do mesmo artigo é estabelecido que o
benefício será cessado quando os proprietários infringirem o
disposto na lei, e somente após a recuperação da área,
mediante lauda do órgão competente, poderá solicitar novo
benefício.
§ 2º - Cessará a isenção ou redução do imposto imobiliário para os
proprietários ou possuidores que infringirem o disposto nesta lei, e
somente após a recuperação da área, constatada mediante laudo técnico
da Secretaria Municipal do Meio Ambiente - SMMA, poderá o
solicitante obter novamente o benefício. (CURITIBA, 2000).
Nota-se que, no município de Curitiba é possível até
redução de 100 por cento, isenção sobre o IPTU-VERDE, a
depender do grau de intervenção ecológica que o proprietário
ou possuidor proporcionar ao seu imóvel.
O benefício �scal verde concedido ao IPTU em
determinadas regiões em Curitiba se constitui numa grande
benesse àqueles que tenham interesse em adequar a sua
propriedade ao interesse ambiental municipal, podendo chegar
ao ponto de ser até isentado da cobrança do imposto.
Vale ressaltar que em se tratando de Curitiba, o benefício
não se estende a qualquer área da cidade, mas sim naquelas
onde há um interesse de preservação, ou reestabelecimento
ambiental.
3.5.3. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
No município de Goiânia a Lei Complementar municipal
n. º235 estabelece o IPTU verde na cidade.
Já no artigo 2º da Lei são estabelecidas as ações que
deverão ser implementadas pelos proprietários e possuidores e
o respectivo desconto de acordo com a ação empreendida:
I - captação e reutilização de águas pluviais ou oriundas de outras
fontes – 3,0% (três por cento);
II - sistema de aquecimento hidráulico solar – 2,0% (dois por cento);
III - sistema de aquecimento elétrico solar – 2,0% (dois por cento); IV -
construção de calçadas ecológicas – 3,0% (três por cento);
V - arborização no calçamento – 3,0% (três por cento);
VI - permeabilidade do solo com cobertura vegetal – 2,0% (dois por
cento); VII - participação da coleta seletiva de resíduos sólidos em
condomínios – 3,0% (três por cento);
VIII - construções com material sustentável – 3,0% (três por cento);
IX - instalação de telhado verde, em todos os telhados disponíveis no
imóvel para esse tipo de cobertura - 3,0% (três por cento);
X - sistema de utilização de energia eólica – 3,0% (três por cento).
(GOIÂNIA, 2012).
O art.3º descreve pormenorizadamente o que signi�ca
cada ação estabelecida no art.2º:
I - captação e reutilização de águas pluviais ou oriundas de outras
fontes: a instalação de equipamentos de captação, armazenamento e
tratamento de água em reservatório especí�co, para uso nas atividades
que não exijam que a mesma seja potável;
II - sistema de aquecimento hidráulico solar: utilização de sistema de
captação de energia solar térmica para aquecimento de água, com a
�nalidade de reduzir parcialmente o consumo de energia elétrica no
imóvel; III - sistema de aquecimento elétrico solar: captação de energia
solar térmica, para conversão em energia elétrica, visando reduzir
parcial ou integralmente o consumo de energia elétrica do imóvel;
IV - construção de calçadas ecológicas: construção adequada de
passeios públicos e privados, reservado espaço de drenagem e de
jardinagem, além do espaço para a plantação de árvore;
V - arborização no calçamento: plantação, em frente ao imóvel, de uma
ou mais árvores, cuja espécie seja adequada à arborização de vias
públicas, ou preservação de árvore já existente, observando-se a
manutenção de área su�ciente para sua irrigação;
VI - permeabilidade do solo com cobertura vegetal: realização de
cobertura vegetal em área de reserva obrigatória do terreno, sem
edi�cação;
VII - participação da coleta seletiva de resíduos sólidos em
condomínios: separação de resíduos sólidos em condomínios
horizontais ou verticais que, comprovadamente, destinem sua coleta
para reciclagem e aproveitamento; VIII - construção com material
sustentável: utilização de materiais de construção que atenuem os
impactos ambientais, desde que essa característica sustentável seja
comprovada mediante apresentação de selo ou certi�cado;
IX - telhado verde, telhado vivo ou ecotelhado: cobertura de
edi�cações, na qual é plantada vegetação compatível, com
impermeabilização e drenagem adequadas e que proporcione redução
da poluição ambiental e melhorias em termos paisagísticos e
termoacústicos;
X - sistema de utilização de energia eólica: sistema que aproveita a
energia dos ventos, gerando e armazenando energia elétrica para
aproveitamento no imóvel. (GOIÂNIA, 2012).
Como se nota, houve uma preocupação na elaboração do
projeto de Lei em esclarecer os conceitos técnicos cientí�cos
aos contribuintes do IPTU que tenham interesse em agir
conforme a legislação e garantir o seu desconto no imposto.
Apesar de muitas vezes quem se debruça sobre essas
questões conceituais de construção são os engenheiros,
arquitetos e pro�ssionais da área de construção, a Lei procurou
deixar de maneira bem clara essas de�nições como forma de
facilitar a compreensão de todos.
No art.4º são estabelecidos os requisitos para se requerer o
benefício do IPTU- VERDE.
Chama a atenção o fato da necessidade de comprovação
de adimplência do contribuinte no ato do requerimento de
concessão do benefício:
Art. 4º A concessão do benefício deverá ser precedida de procedimento
administrativo no qual deverá constar:
I - requerimento formal por parte do contribuinte;
II - documentação comprobatória de ações ambientais contidas no art.
2º;
III - comprovação de adimplência tributária municipal do contribuinte;
IV - parecer técnico competente;
V - ato concessivo do órgão tributário competente.
Parágrafo único. Poderá ser exigida documentação complementar a
critério da autoridade tributária. (GOIÂNIA, 2012).
No art.5º é estabelecido o limite máximo de desconto que
poderá ser concedido ao IPTU, que no caso será de 20% (vinte
por cento) e no período de 5 (cinco) exercícios consecutivos.
(GOIÂNIA, 2012).
Questão interessante é que a Lei proíbe a prorrogação ou
renovação do benefício concedido, ou seja, o contribuinte só
poderá ser bene�ciado uma única vez pelo prazo de cinco
anos.
Chama a atenção também o parágrafo único do art.5º,
quando determina que para a concessão dobenefício será
somente efetivada se os imóveis edi�cados adotarem no
mínimo duas ações previstas no art.2º, ou seja, das medidas
impostas, pelo ou menos duas tem que ser realizada pelo
contribuinte.
Art. 5º O desconto concedido será, no máximo, de 20% (vinte por
cento)
sobre o valor do IPTU lançado anualmente, pelo período de 5 (cinco)
exercícios consecutivos, não prorrogáveis nem renováveis, contados a
partir do exercício seguinte ao do requerimento do benefício tributário.
Parágrafo único. A concessão só poderá ser efetivada para os imóveis
edi�cados que adotem 02 (duas) ou mais ações previstas no artigo 2º.
(GOIÂNIA, 2012).
No art.6º estabelece as razões para a suspensão do
benefício concedido. Estabelece que a qualquer momento a
autoridade competente pode fazer a suspensão desde que o
contribuinte descumpra as exigências de ordem técnica, as
ações necessárias para o gozo do benefício, que são as
estabelecidas no art.2º, ou quando deixar de pagar o tributo no
prazo determinado, parcelado ou não. (GOIÂNIA, 2012).
Nota-se que não somente questões de ordem técnica
possibilitam a fruição do benefício, mas também questões de
ordem puramente tributária, como o adimplemento do tributo
no prazo correto, parcelado ou não.
Art. 6º Os benefícios concedidos nesta Lei Complementar poderão
sersuspensos, a qualquer tempo, por ato da autoridade competente,
quando veri�cado o descumprimento das exigências que justi�caram os
incentivos, em parecer fundamentado, ou quando o contribuinte deixar
de pagar o tributo atempadamente, parcelado ou não.
Como se nota, mesmo que a propriedade esteja
atendendo aos requisitos, ações ambientais estabelecidas em
Lei, a inadimplência por si só é motivo para a suspensão do
benefício concedido.
3.5.4. MUNICÍPIO DE GUARULHOS
No município de Guarulhos o IPTU-VERDE foi
estabelecido por meio da Lei n.º 6.793/2010, a qual dispõe
sobre o lançamento, arrecadação e �scalização do IPTU. Em
seu art.60 é estabelecido os descontos por ações efetivadas no
imóvel.
Esses descontos variam entre 2% (dois por cento) a 5%
(cinco por cento), a depender da ação empreendida, não se
aplicando aos imóveis caracterizados como sítios de recreio.
(GUARULHOS, 2010).
Os descontos estabelecidos no IPTU podem ser
cumulados de forma a se atingir um valor máximo de 20%
(vinte por cento), conforme estabelecido no art.61, pelo
período de 5 (cinco) anos, contados a partir das ações postas
em prática no imóvel, sendo o desconto iniciado na cobrança
do imposto do exercício seguinte. (GUARULHOS, 2010).
A Lei não é explícita sobre a possibilidade de renovação
do benefício concedido, mas pelo fato dessa não observação
tudo leva a crer que o benefício não pode ser renovado, haja
vista a administração pública ser regida pelo princípio da
estrita legalidade, onde só é permitido fazer aquilo que é
previsto em lei.
O art.63 determina que o benefício pode ser suspenso a
qualquer tempo, desde que veri�cado o descumprimento das
exigências que justi�caram os incentivos, segundo parecer
fundamentado. (GUARULHOS, 2010).
Neste sentido, se conclui também que, o município de
Guarulhos, no exercício de sua autonomia municipal,
possibilitou um caráter extra�scal ao IPTU, quando
estabeleceu descontos deste levando em consideração a grau de
investimento ecológico que o proprietário de imóvel urbano
acrescenta à sua propriedade. Trata-se de mais uma �nalidade
extra�scal atribuída ao IPTU.
CONCLUSÃO
A tributação de uma maneira geral passou ao longo da
história por transformações no que diz respeito à sua
�nalidade, de acordo com a mudança constitucional do Estado.
Conforme visto, o Estado de Direito, que era uma
representação do liberalismo econômico clássico que imperava
nos séculos XVIII até o início do século XX, possuía como a
sua principal característica a garantia da liberdade individual e
garantia do direito de propriedade. Era na verdade um modelo
de Estado que visava unicamente à manutenção do sistema
capitalista de maneira extrema.
O exercício do direito de propriedade nesta época era
considerado de maneira absoluta, sem restrições, onde o
proprietário era considerado o senhor absoluto de seu
patrimônio.
O tributo possuía apenas a �nalidade de obter recursos
para a manutenção da estrutura burocrática do Estado e
garantia do sistema capitalista clássico. Este modelo de Estado
não foi capaz de dar soluções práticas a problemas que a�igiam
de maneira acentuada as pessoas como o desemprego, a fome,
a falta de moradia.
Estas contradições levaram a surgir no século XIX e início
do século XX movimentos sociais que buscavam uma
mudança de constituição de Estado, procuravam um Estado
que buscasse de maneira direta resolver os grandes problemas
materiais que a�igiam a sociedade, que esse Estado não fosse
apenas um garantidor da igualdade formal perante a lei, mas
que buscasse a igualdade material das pessoas, que buscasse
reduzir suas desigualdades materiais.
É a partir desse momento, �m do século XIX e início do
século XX, que se começa a surgir às ideias e ser implementado
de fato um novo modelo de Estado, um Estado proativo, que
intervém seja de maneira regulatória, seja de maneira
garantista, no que diz respeito à adoção de políticas públicas
que visassem um melhor aprimoramento na igualdade
material de seus cidadãos, não os deixando a mercê do
mercado.
Em decorrência da crise estatal do modelo liberal no que
diz respeito à ine�ciência em realizar a justiça social e maior
igualdade entre os cidadãos, o Estado mínimo começa a ser
repensado, fazendo surgir o Estado Social.
Com o Estado Social se substitui o governo das leis do
liberalismo, com a diferença de que o �m agora não é mais a
igualdade formal jurídica, mas sim a igualdade material, não
mais perante a lei, mas através dela.
E no que diz respeito à tributação, o tributo ganha nova
roupagem, deixa de ser um instrumento simplesmente de
custeio da estrutura de governo, e passa-se a ser também e
principalmente, um instrumento com �nalidade de garantia de
implementação das ações de Estado que visassem uma melhor
qualidade de vida para as pessoas.
No Brasil se inicia a construção de um Estado Social a
partir da Constituição de 1934. A partir daí surgem novos
princípios que valorizam o aspecto social dos direitos
fundamentais da pessoa humana sob a in�uência da
Constituição de Weimar. A partir daí se dá início a uma nova
roupagem tributária, onde o mínimo vital, a tributação �scal e
extra�scal passa a ter como �nalidade o bem-estar coletivo,
onde a justiça social e tributária passa a ser buscadas e
instrumentalizadas.
A Constituição atual brasileira é uma Constituição rígida,
mas que também carrega um grande viés principiológico, que
preconiza o estado social e está fundamentada nos princípios
do Estado de Direito, Democrático, Republicano e Federativo.
O Brasil constitucionalmente é um Estado Democrático de
Direito, conforme o art.1º da Constituição Federal.
Diante deste enfoque, não se pode duvidar que em um
Estado atual como o nosso brasileiro, tendo como base os
princípios da igualdade material tanto no âmbito dos direitos e
garantias individuais, quanto no âmbito do Sistema
Constitucional Tributário, é de índole obrigatória à busca da
justiça social, seja por meio da �scalidade e principalmente da
extra�scalidade do tributo.
Além disso, a crise espacial do território urbano, a
necessidade de proteção do meio ambiente, a necessidade de
bem-estar social em um plano concreto, faz com que a
tributação não se torne exclusivamente um instrumento �scal,
mas que também possua um caráter extra�scal.
No Brasil, o reconhecimento da função social da
propriedade se deu de forma paulatina a partir da constituição
de 1934, em um movimento de mudança da base estrutural do
Estado que se consagrou com a Constituição Federal de 1988.
A Constituição Federal de 88 expressamente em seu
art.5º, XXII, garante o direito de propriedade. No inciso
seguinte acentua que “a propriedade atenderá a sua função
social”. Logo, pode se concluir que se encontra entre as
prescriçõesconstitucionais reconhecidas como cláusula pétrea
(art.60, §4º, inciso IV).
Nas palavras de José Joaquim Gomes Canotilho já citado
no corpo deste trabalho, trata o princípio da função social da
propriedade como um princípio impositivo, afetado por dupla
função, “como instrumental e como objetivo especí�co a ser
alcançado”, impondo neste caso a adoção de políticas públicas
(1999, p.1092- 1098).
No intuito de fazer valer o princípio da função social da
propriedade, com previsão constitucional, a própria
Constituição Federal estabeleceu modalidades de tributação
extra�scal, uma delas é o IPTU.
A extra�scalidade, conforme já visto, pode ser
considerada como outra face do tributo, a face que visa de
maneira precípua estimular ou inibir condutas por meio do
tributo, possuindo desta feita outra atribuição que não a mera
arrecadação de recursos ao patrimônio público, caráter �scal.
Em mundo em constante mudança, onde o
desenvolvimento econômico deve estar atrelado à ideia de
sustentabilidade, o que implica não somente o aspecto
monetário, mas também a preservação da sociedade em seu
aspecto social e ambiental, não só para o momento presente
como também para as gerações futuras, o tributo se tornou
também um instrumento voltado para condução de condutas
de pessoas visando este �m.
A Constituição Federal estabeleceu duas formas de
tributação extra�scal do IPTU. O art.156, §1º, II e o art.182,
§4º, II. O primeiro trata da possibilidade da instituição da
progressividade extra�scal do IPTU com base na localização e
uso do imóvel. O segundo trata da progressividade no tempo
do IPTU, em relação aos imóveis que não atendem ao
estabelecido no plano diretor municipal, e trata das situações
dos imóveis, subutilizados, não utilizados ou não parcelados.
A Lei federal n. º10.257, a qual regula o art.182 da
Constituição Federal, conforme visto, em seu art.4º, IV, b, c,
prevê a possibilidade de utilização direta do próprio IPTU,
bem como incentivos e benefícios tributários e �nanceiros
como instrumento para se atingir o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana.
Com fundamento no art.4º, tem-se mais uma
possibilidade de utilização do IPTU com �nalidade extra�scal,
que no caso do presente trabalho foi-se trabalhado com o
IPTU verde, o qual possibilita a redução do valor de
pagamento do imposto levando em consideração as medidas
estabelecidas pela Lei que visam uma melhor adequação da
propriedade urbana à preservação e restauração do meio
ambiente.
Foi-se demonstrado ao longo do trabalho que antes da
Emenda Constitucional n. º29/2000, havia questionamentos
sobre se a progressividade estabelecida no já revogado §1º do
art.156 era progressividade autônoma independente do art.182,
§4, ou não, sendo apenas uma previsão genérica que se
materializava no art.182. Questionava-se também se era
possível, com base no mesmo artigo, a possibilidade de
aplicação do princípio da capacidade contributiva,
progressividade �scal, ao IPTU.
Em decisão proferida no Acórdão Recurso Extraordinário
n. º153. 771-MG de 1997, o Supremo Tribunal Federal
entendeu que o princípio da capacidade contributiva não se
aplicava aos tributos considerados como reais, e que o art.156,
§1º seria a mesma progressividade estabelecida no art.182, §4º,
e que a única progressividade permitida com relação ao IPTU
era a progressividade no tempo.
Com o advento da Emenda Constitucional 29/2000,
deixou claro o que antes era motivo de controvérsia, na medida
em que de maneira explícita possibilitou a utilização do IPTU
progressivo de maneira �scal, inciso I, e outra extra�scal,
independentemente da extra�scalidade prevista no art.182,
inciso II.
O Supremo Tribunal Federal, em nome da segurança
jurídica, editou a Súmula 668 como forma de paci�car os
questionamentos pretéritos sobre a progressividade do IPTU
quando estabeleceu que a única progressividade possível antes
da Emenda 29/2000 é a progressividade no tempo.
Em se tratando da progressividade extra�scal foi
pesquisado tanto legislações que estabeleceram a
progressividade do imposto em relação à localização e uso
quanto à progressividade no tempo.
No que diz respeito à localização e uso foi analisada a
legislação dos municípios de Salvador e Aracajú.
Nas duas cidades foi possível perceber a variação de
alíquota do IPTU conforme a utilização do imóvel. A variação
de alíquota de um imóvel residencial, por exemplo, para um
imóvel que seja classi�cado como terreno, em determinadas
situações pode-se chegar até mais que o triplo. O interesse do
município neste caso é fazer com que o proprietário dê uma
destinação à propriedade que está ociosa.
No que diz respeito à progressividade no tempo foi
analisada a legislação de cinco municípios: Salvador, Belo
Horizonte, Natal, São Paulo, Porto Alegre.
O que se percebe nas legislações destas cidades são
diferenças existentes entre prazos para início das ações que
visam à adequação ao plano diretor, como o parcelamento, a
edi�cação e utilização compulsória, dos imóveis não
edi�cados, subutilizados não utilizados, bem como a aplicação
da alíquota progressiva do IPTU em caso de descumprimento
das ações e prazos previstos na lei.
O município de Salvador, por exemplo, estabelece o prazo
de até três anos no caso de edi�cação ou restauração, e de
dezoito meses, no caso de recuperação e reforma. O município
de Belo Horizonte estabelece o prazo de quatro anos para
início de qualquer ação.
No que diz respeito à alíquota a ser aplicada, a Lei
municipal estabeleceu que deverá ser igual ao dobro do ano
anterior, diferenciando de Belo Horizonte quando determina
que a alíquota mínima deverá ser de 1% (um por cento),
respeitando o teto máximo de 15% (quinze por cento). Em
Belo Horizonte a alíquota é a que for aplicada no exercício
anterior, aumentando-se anualmente em duas vezes, até se
chegar o máximo de 15% (quinze por cento). Ou seja, em Belo
Horizonte a alíquota mínima é a que estiver vigorando no
exercício anterior, independentemente do valor que seja.
Situação completamente ilegal percebe-se da análise da
alíquota máxima estabelecida para o IPTU progressivo no
tempo do município de Porto Alegre. A alíquota do IPTU
progressivo pode chegar até 30% (trinta por cento), ou seja, o
dobro do que é estabelecido pela Lei Federal n. º10.257, Lei que
regula este instituto, Lei a qual estabeleceu como limite a
alíquota de 15% (quinze por cento). Percebe-se nitidamente
vício de ilegalidade da alíquota.
Outra forma de utilização do IPTU com �nalidade
extra�scal é o IPTU Verde, com fundamento no Estatuto da
Cidade, e que visa estimular o proprietário urbano adotar
medidas sustentáveis que visam adequar o imóvel a uma
situação de menor capacidade de agressão ao meio ambiente
natural.
Foram analisadas as legislações dos municípios de
Salvador, Goiânia, Curitiba e Guarulhos.
São estabelecidas ações como plantação de árvores,
utilização de instrumentos de encanamento, energia elétrica,
materiais de construção, todos voltados a preservar e restaurar
o meio ambiente da melhor maneira possível.
A aplicação do IPTU nestes casos, diferentemente das
duas progressividades extra�scais estabelecida estabelecidas no
Constituição Federal, se dá de maneira inversa. Nestes casos ao
IPTU são concedidos descontos no seu valor como forma de
estimular à prática sustentável de preservação e recuperação do
meio ambiente natural.
São estabelecidos critérios para concessão dos descontos a
depender da ação empreendida. Esses descontos variam de 2%
(dois por cento) até 100% (cem por cento) a depender do
município.
No município de Guarulhos, por exemplo, os descontos
por ação tomada variam entre 2% (dois por cento) a 5% (cinco
por cento) e podem ser acumulados até um total de 20% (vinte
por cento). Já no município de Curitiba esse desconto pode
chegar até 100% (cem por cento). Diferente dos demais
municípios, lá esses descontos são estabelecidos para as áreas
consideradas como “verdes”, e é de acordo exclusivamente com
o percentual de re�orestamento que for realizadona área.
A partir da análise constitucional e legal do IPTU como
instrumento para se atingir a função social da propriedade,
percebe-se que os municípios atualmente possuem um
instrumento de grande valor para a consecução deste objetivo,
proporcionar que a propriedade urbana possa ter uma
�nalidade social, possibilitando o regular ordenamento da
ocupação do solo urbano atrelado também à preservação e
recuperação do meio ambiente natural.
Diante da pesquisa realizada, conclui-se que, apesar de
ainda não ser estabelecidos na grande maioria dos municípios
brasileiros, estes instrumentos �scais possibilitam que o
município possa instrumentalizar-se para alcançar o objetivo
maior de proporcionar a função social ao espaço urbano.
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certi�cacao-sustentavel-iptu-verde-em-edi�cacoes-no-
municipio-de-salvador-que-estabelece-bene�cios-�scais-aos-
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	Folha de Rosto
	Créditos
	INTRODUÇÃO
	CAPÍTULO 1. O MODELO ESTATAL E A TRIBUTAÇÃO
	1.1. O ESTADO DE DIREITO FORMAL-LIBERAL
	1.2. O ESTADO SOCIAL DE DIREITO
	1.3. A CONSTITUIÇÃO DE 1988 E O NOVO MODELO DE ESTADO BRASILEIRO
	1.4. SISTEMA E PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS BRASILEIROS
	1.5. SOLIDARIEDADE SOCIAL E TRIBUTAÇÃO
	1.6 . A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
	1.7. A EXTRAFISCALIDADE. CONCEITO
	1.7.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA EXTRAFISCALIDADE DO TRIBUTO
	1.7.2. FINALIDADE OU FUNÇÃO DA TRIBUTAÇÃO EXTRAFISCAL
	1.7.3. DIFERENCIAÇÃO TRIBUTAÇÃO EXTRAFISCAL E PODER DE POLÍCIA
	1.7.4. LIMITES CONSTITUCIONAIS DA EXTRAFISCALIDADE TRIBUTÁRIA
	CAPÍTULO 2. DO IMPOSTO PREDIAL TERRITORIAL URBANO
	2. DO IMPOSTO PREDIAL E TERRITORIAL URBANO
	2.1. HISTÓRIA LEGISLATIVA DO IPTU NO BRASIL
	2.2. PROGRESSIVIDADE DO IPTU
	2.3. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS TRIBUTÁRIOS NORTEADORES DO IPTU
	2.3.1. PRINCÍPIO REPUBLICANO
	2.3.2. PRINCÍPIO FEDERATIVO
	2.3.3. PRINCÍPIO DA AUTONOMIA MUNICIPAL
	2.3.4. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
	2.3.5. PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE
	2.3.6. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA
	2.3.6.1. NO DIREITO BRASILEIRO
	2.3.6.2. CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E SUA APLICAÇÃO AO IPTU
	2.3.7. PRINCÍPIO DA VEDAÇÃO DE TRIBUTO COM EFEITO CONFISCATÓRIO
	2.3.7.1. DEFINIÇÃO DE CONFISCO E DE TRIBUTO CONFISCATÓRIO
	2.4. IMUNIDADE TRIBUTÁRIA APLICÁVEL AO IPTU
	2.5. DA REGRA MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA DO IPTU. CRITÉRIO MATERIAL
	2.6. CRITÉRIO TEMPORAL DO IPTU
	2.7. CRITÉRIO ESPACIAL DO IPTU
	2.8. CRITÉRIO PESSOAL DO IPTU
	2.8.1. SUJEIÇÃO ATIVA DO IPTU
	2.8.2 SUJEIÇÃO PASSIVA DO IPTU
	2.9. CRITÉRIO QUANTITATIVO
	2.9.1. ALÍQUOTAS DO IPTU
	CAPÍTULO 3. A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU E A FUNÇÃO SOCIAL DO TRIBUTO
	3. A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
	3.1. A PROGRESSIVIDADE EXTRAFISCAL DO IPTU
	3.2. CLASSIFICAÇÃO DOUTRINÁRIA SOBRE A EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
	3.3. A PROGRESSIVIDADE EM RAZÃO DA LOCALIZAÇÃO E DO USO DO IMÓVEL
	3.3.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR-BA
	3.3.2. MUNICÍPIO DE ARACAJU
	3.3.3. DISTRITO FEDERAL
	3.4. IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO
	3.4.1 MUNICÍPIO DE SALVADOR
	3.4.2. MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE
	3.4.3. MUNICÍPIO DE NATAL-RN
	3.4.4. MUNICÍPIO DE SÃO PAULO-SP
	3.4.5. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
	3.4.6. MUNICÍPIO DE PORTO ALEGRE-RS
	3.5. IPTU VERDE
	3.5.1. MUNICÍPIO DE SALVADOR
	3.5.2. MUNICÍPIO DE CURITIBA
	3.5.3. MUNICÍPIO DE GOIÂNIA
	3.5.4. MUNICÍPIO DE GUARULHOS
	CONCLUSÃO
	REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS