Livro 1 - Gestão Pública

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Livro 1 - Gestão Pública
Site: Moodle IFSC
Curso: Gestão Pública
Livro: Livro 1 - Gestão Pública
Impresso por: Jessica Lane Lopes da Silva
Data: Thursday, 23 May 2024, 16:32
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Índice
1. Conceito de estado, governo, administração e gestão pública
1.1. Estado
1.2. Governo
1.3. Administração Pública
1.4. Gestão Pública
2. A constituição do Estado e do Governo
2.1. O Estado e o Governo
2.2. Elementos do Estado
2.3. Poderes do Estado
2.4. Princípios administrativos
2.5. Atuação dos Gestores Públicos
2.6. Diferenças entre Gestão Pública e Gestão Privada
2.7. A administração do Estado como função de governo
3. Administração Pública: direta e indireta
3.1. Administração Pública Direta
3.2. Administração Pública Indireta
1. Conceito de estado, governo, administração e gestão
pública
Para dar início ao estudo de Gestão Pública é necessário abordar alguns conceitos para que todos possam ter a mesma
compreensão sobre o assunto. Iniciaremos caracterizando os conceitos e característica do Estado e sua relação com a
sociedade e o governo.
1.1. Estado
De acordo com Maximiano e Nohara (2021) a palavra Estado advém do latim status (estar firme) e designa uma situação
permanente de convivência ligada à sociedade política. É citada pela primeira vez na obra O Príncipe, de Maquiavel. É
bastante controvertida, no entanto, a origem do Estado, compreende um conjunto de tratados celebrados entre países
europeus, encerrando um longo período de guerras, o que deu início ao reconhecimento da noção de Estado-nação
soberano. Tal postura documenta a estruturação do Estado moderno, a partir do enfoque de unidade territorial dotada de
poder soberano; contudo, existem outras correntes de pensamento que entendem que o surgimento do Estado deriva muito
mais de uma situação variada no espaço e no tempo, afastando-se, portanto, da ideia de que haja data certa para o
surgimento do Estado, como se fosse um ponto fixo, isto é, um big bang a partir do qual tudo teria mudado nas relações
sociais organizadas politicamente. Segundo essas últimas concepções, o(s) Estado(s) teria(m) surgido em diferentes
lugares, em épocas distintas, em função das condições concretas de organização política de cada grupo social (Maximiano;
Nohara, 2021)
Estado
1.2. Governo
 
É importante esclarecer que os conceitos de Estado e governo não são sinônimos: os governantes são aqueles que,
temporariamente, exercem cargos nas instituições que formam o Estado, ao passo que governo é a direção suprema dos
negócios públicos (Ferreira, 1999).
No sentido institucional, governo é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; no sentido funcional, é o complexo de
funções estatais básicas; e, ainda, no sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o
governo ora se identifica com os poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses
poderes e órgãos como manifestação da soberania. (Santos, 2014)
O conceito mais apropriado de governo vem do direito administrativo, o qual traz a seguinte definição:
Com aparato constitucional, o chefe de governo representa o país no âmbito das políticas e economia interna do país, isto é,
representa o país com relação aos cidadãos e os governadores dos estados internos.
Governo
é a “expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do
Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente”
(Meirelles, 1985)“
1.3. Administração Pública
Santos (2014), em livro Introdução à Gestão Pública, traz algumas definições de administração pública, a partir da ótica de
outros autores: de acordo com Wilson (1887), a administração pública é a execução minuciosa e sistemática do Direito
Público. Em sentido institucional, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo; em sentido
funcional, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho
perene e sistemático, legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Para Gulick (1937), administração pública é a parte da ciência da Administração que se refere ao governo e se ocupa,
principalmente, do Poder Executivo, no qual se faz o trabalho do governo, embora haja problemas administrativos
relacionados aos Poderes Legislativo e Judiciário. Em sentido lato, administrar é gerir interesses segundo a lei, a moral e a
finalidade dos bens entregues à guarda e à conservação alheias (Meirelles, 1985). Se os bens e interesses geridos são
individuais, realiza-se administração particular; se são coletivos, realiza-se a administração pública.
Administração Pública
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1.4. Gestão Pública
A formação do conceito de gestão pública leva em consideração os conhecimentos das várias áreas da ciência que se
agregam, rompem espaços da especificidade e aproveitam-se de espaços racionais para a construção de alternativas de
respostas as contingências do setor público ou da singularidade de ações do gestor público.
As principais áreas da ciência que constroem os fundamentos da gestão pública são:
Filosofia
Matemática
Psicologia
Sociologia
Política
Economia
Direito
Ecologia e sustentabilidade
Informática
Administração
Gestão
Para entender gestão, devemos saber que, por trás do conceito, há um emaranhado de conhecimento e elementos que se
perpetuam até a definição dos seus modelos. Gestão pública refere-se às funções da gerência pública nos negócios do
governo; mandato de administração (Ferreira, 1999). A gestão pública associa-se a um determinado período de mandato,
portanto, em primeira análise, a gestão teria as mesmas características da administração, porém, delimitada no tempo e no
espaço. Portanto, gestão pública é o planejamento, a organização, a direção e o controle dos bens e interesses públicos,
agindo de acordo com os princípios administrativos, visando ao bem comum por meio de seus modelos delimitados no
tempo e no espaço.
Administração Pública
Entre os fundamentos nos quais se baseiam os gestores públicos para atingir seus objetivos perante a coletividade estão:
presunção de papéis apropriados na elaboração de diretrizes, tanto por parte do chefe do Executivo como do Legislativo
e do Judiciário);
capacidade de incorporar as diretrizes adotadas a planos funcionais de operação;
habilidade, por parte daqueles encarregados das operações, de dirigir e coordenar essas operações a fim de que sejam
cumpridos os planos.
2. A constituição do Estado e do Governo
 
Neste capítulo, serão abordadas as questões do Estado, como a relação entre Estado e governo, os elementos do Estado,
os poderes do Estado, os princípios administrativos entre outros.
2.1. O Estado e o Governo
É importante destacar que governo não significa o mesmo que Estado. Um governo consegue alcançar o poder, no caso das
democracias, por meio de eleições livres, exerce sua tarefa durante determinado tempo e se retira para dar lugar a outro que
o exercerá durante certo tempo. O Estado permanece e não se altera, em sua essência, após sucessivos governos.
A administração do Estado é realizada pelo governo. Este gerencia os negócios de Estado durante um determinado período
de tempo. No Brasil, a troca de governo é realizada de quatro em quatro anos.
A função do governo na direção ou processo de administração do Estado é aplicar as leis e políticas públicas do Estado por
meio do poder executivo e do judiciário e, quando necessário, empreender sua reforma por intermédio do poder legislativo.
Numa abordagem mais atual, entende-se o governo como constituído pela cúpula do poder executivo, do poder judiciário e
pelos deputados e senadores. Além de ser o processo de governar, o governo é o grupo dirigente do Estado (Bresser-
Pereira, 1998).
O Estado como uma instituição criada por contrato social tem uma finalidade que não pode ser confundida com os
objetivos daqueles que exercem o governo, que possuem interesses próprios que podem coincidir ou nãocom a função
social do aparato estatal.
2.2. Elementos do Estado
De acordo com Maximiano e Nohara (2021) a obra clássica Elementos da Teoria Geral do Estado, de Dalmo de Abreu Dallari,
(2000) aponta quatro elementos básicos da composição do Estado:
 
2.2.1 Soberania
2.2.2 Território
A Soberania representa o poder de autodeterminação plena do Estado, que é capaz internamente de subordinar
indivíduos e grupos, e externamente, de ser reconhecido como independente, isto é, não submisso a qualquer potência
estrangeira. Do ponto de vista jurídico, a soberania, é o fundamento expresso no inciso I do art. 1o da Constituição de
1988, que determina que a República Federativa do Brasil constitui-se em Estado Democrático de Direito. Logo, o
Estado brasileiro, como pessoa jurídica, é soberano, tanto na ordem interna quanto na internacional, sendo tal noção,
ainda, associada à soberania popular, pois a legitimidade do poder, num Estado Democrático de Direito, reside no povo,
conforme preceito constitucional que determina que: “todo poder emana do povo” (art. 1o, parágrafo único, da CF
1988).
2.2.3 Povo
2.2.4 Finalidade
Território é o elemento espacial do Estado. Na atualidade diferencia-se o domínio eminente que o Estado exerce sobre
todas as coisas que estão no seu território, de seu domínio patrimonial. Não são todas as coisas que estão no espaço
territorial do Estado que são de domínio público, mas isso não impede o Estado de exercer poder para condicionar e
restringir o uso das propriedades (e liberdades) das pessoas que estão em seu território, no exercício do domínio
eminente.
O território nacional abrange os seguintes limites:
Marítimo. Em que há a exploração econômica da plataforma continental, atualmente mensurada em 200 milhas
(370,4 km), podendo se estender por 350 milhas (648 km).
Solo.
Subsolo. Que pode ser ilimitado.
Espaço aéreo.
Maximiano e Nohara (2021) afirmam que, segundo os constitucionalistas, fazem parte do povo, os nacionais, sejam
natos ou naturalizados. Trata-se de conceito distinto de população. Enquanto população é um conceito demográfico
(geográfico), que expressa o somatório de habitantes de um território, constituído, portanto, tanto de nacionais como de
estrangeiros, povo compreende o conjunto de nacionais, que possuem vínculo jurídico-político com o Estado. Nem
todos os nacionais são do ponto de vista jurídico, cidadãos, pois o exercício pleno da cidadania política se dá com o
alistamento eleitoral. Cidadão é, tecnicamente, o nacional munido de título de eleitor, uma vez que somente com esse
requisito ele atinge a aptidão plena para o exercício da cidadania. Logo, o nacional só poderá participar plenamente da
vida política de um país quando possuir a idade hábil para votar. De acordo com o art. 14, § 1o, da Constituição, o
alistamento eleitoral e o voto são: (1) obrigatórios para os maiores de 18 anos; e (2) facultativos para: analfabetos,
maiores de 70 e maiores de 16 e menores de 18 anos.
Dalmo de Abreu Dallari (2000) ainda acrescenta aos três clássicos elementos da teoria do Estado, quais sejam: a
soberania, o território e o povo, um quarto elemento: a finalidade. O Estado, isto é, a sociedade política, tem um fim
geral de alcançar o bem comum, mas simultaneamente constitui-se em meio para que os indivíduos e as demais
sociedades possam alcançar seus respectivos fins particulares (uma visão harmônica com a noção de dignidade
humana).
2.3. Poderes do Estado
A ideia da divisão de poderes é princípio geral de direito constitucional. O Estado Constitucional de Direito assenta-se na
ideia de unidade, uma vez que o poder estatal é uno e indivisível, e há órgãos estatais cujos agentes políticos têm a missão
precípua de exercerem atos de soberania. Assim, a Constituição Federal Brasileira de 1988 atribuiu as funções estatais de
soberania aos três tradicionais poderes do Estado: Legislativo, Executivo e Judiciário, dando a eles autoridade soberana do
Estado e garantindo-lhes autonomia e independência dentro de uma visão harmônica.
Em relação à independência dos poderes consagrados pela Constituição, Silva (2005, p.106) menciona:
 
2.3.1 Poder Executivo
No Brasil, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo são pertencentes ao ocupante do cargo de presidente da
República, que é eleito pelo voto direto e com mandato de quatro anos com possibilidade de uma reeleição.
O presidente tem como funções básicas: representar o país internacionalmente e manter relações e tratados com países
estrangeiros; ser o comandante supremo das forças armadas; propor políticas públicas ao Congresso e implantá-las; dirigir
a Administração Pública Federal (inclusive a administração tributária) e garantir o cumprimento das leis; tem o poder, entre
outros, de propor leis ao Congresso, entre elas o Orçamento Anual; editar, em casos de emergência, medidas provisórias
que têm de imediato o valor de leis, mas devem ser votadas em seguida pelo Legislativo; sancionar ou promulgar leis ou
vetar projetos de lei. O chefe do executivo, conta com a Polícia Federal e com a Agência Brasileira de Inteligência; bem
como, com os recursos dos tributos arrecadados pela União; e ainda, ser assessorado por Ministros de Estado que pode
nomear livremente. No caso de impedimento do presidente eleito, assumem o cargo, na sequência, o vice-presidente, o
presidente da Câmara dos Deputados, o do Senado e o do Supremo Tribunal Federal.
Nos estados federados, o chefe do Executivo é o governador, que também é eleito por voto direto por quatro anos, com
direito a uma reeleição. Nos termos da Constituição estadual, o governador também deve: propor à Assembleia Legislativa
e implantar políticas públicas estaduais, dirigir a Administração Pública estadual (inclusive a arrecadação de tributos
A independência dos poderes significa: (a) que a investidura e a permanência
das pessoas num órgão do governo não dependem da confiança nem da
vontade dos outros; (b) que, no exercício das atribuições que lhes sejam
próprias, não precisam os titulares consultar os outros nem necessitam de
sua autorização; (c) que, na organização dos respectivos serviços, cada um é
livre, observadas apenas as disposições constitucionais e legais; assim é que
cabe ao Presidente da República prover e extinguir cargos públicos da
Administração federal, bem como exonerar ou demitir seus ocupantes,
enquanto é da competência do Congresso Nacional ou dos Tribunais prover
os cargos dos respectivos serviços administrativos, exonerar ou demitir seus
ocupantes; às Câmaras do Congresso e aos Tribunais compete elaborar os
respectivos regimentos internos, em que se consubstanciam as regras de seu
funcionamento, sua organização, direção e polícia, ao passo que ao Chefe do
Executivo incumbe à organização da Administração Pública, estabelecer seus
regimentos e regulamentos. Agora, a independência e autonomia do Poder
Judiciário se tornaram ainda mais pronunciadas, pois passou para a sua
competência também a nomeação dos juízes e tomar outras providências
referentes à sua estrutura e funcionamento, inclusive em matéria
orçamentária
(CF 1988 arts. 95, 96 e 99).
“
estaduais) e garantir o cumprimento das leis em seu estado. O governador conta com instrumentos, desde que
referendados por suas constituições estaduais, e ainda, com os recursos de tributos estaduais arrecadados pelo estado e
com a partilha dos impostos arrecadados em outros níveis.
Alguns estados contam com medidas provisórias, como o Governo Federal, e todos podem e têm iniciativas de leis (como a
Lei Orçamentária Anual), sendo possível sancioná-las ou promulgá-las ou vetar projetos de lei. O governador preside a
polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros; estes dois últimos são, no entanto, forças auxiliares e reserva do
exército nacional. Pode propor ação direta de inconstitucionalidade ao Supremo Tribunal Federal, além de ser assessorado
por secretários estaduais que pode nomear livremente.
Nos municípios, o chefe do Executivo é o prefeito, que também é eleito por voto diretoe com mandato de quatro anos com
possibilidade de uma reeleição. O prefeito tem como funções básicas: propor políticas públicas municipais à Câmara de
Vereadores, nos termos da Lei orgânica do município (lei que organiza e orienta as ações realizadas no município de acordo
com os preceitos da Constituição Federal e estadual do estado em que se localiza) e implantá-las; dirigir a Administração
Pública municipal (inclusive a arrecadação de tributos municipais) e garantir, no limite das suas atribuições, o cumprimento
das leis em seu município; pode e deve propor leis à Câmara Municipal (inclusive a Lei do Orçamento Anual); sancionar ou
promulgar leis municipais ou vetar projetos de lei. Algumas prefeituras contam com guardas municipais. O prefeito é
assessorado por secretários ou diretores municipais, por ele livremente escolhidos.
 
2.3.2 Poder Legislativo
O Legislativo elabora as leis do país, estado ou município. É exercido pelo Congresso no âmbito federal. O Congresso
Nacional é bicameral, ou seja, integrado por duas Câmaras: a Câmara dos Deputados, com 513 integrantes com mandatos
de quatro anos, e o Senado, com 81 senadores eleitos para mandatos de oito anos, sendo que, a cada eleição, é renovado
um terço do Senado e, na eleição subsequente, dois terços das cadeiras ocupadas pelos senadores. A Câmara dos
Deputados é composta por representantes do povo, que são eleitos pelo sistema proporcional, em cada estado, território e
no Distrito Federal. O número de deputados depende do número de eleitores de cada estado, sendo que nenhuma unidade
da Federação terá menos de oito ou mais de 70 deputados. O Senado Federal é composto por representantes dos estados e
do Distrito Federal, que são eleitos pelo sistema majoritário, em que cada estado é representado por três senadores.
Compõe também o Congresso, o Tribunal de Contas da União, órgão que presta auxílio ao Congresso Nacional nas
atividades de controle e fiscalização externa.
Tabela 1 – Representantes da Câmara dos Deputados e Senado Federal
Camera de Deputados (513) Senado Federal
Representante Do povo Dos estados e do DF
Represetação Proporcional (limites de 8 a 70) Partitário
Sistema eleitoral Proporcional Majoritario
Duração do mandato 4 anos 8 anos
Fonte: Costin (2010, p. 17)
 
Nos estados, o Legislativo é exercido pelas Assembleias Legislativas e, no Distrito Federal, a partir de um sistema híbrido
que incorpora as competências legislativas de estado e município pela Câmara Distrital. O número de integrantes das
Assembleias Legislativas está relacionado ao número de deputados federais, e a remuneração dos deputados estaduais
não pode exceder a 75% do que ganham os federais.
Nos municípios, o Legislativo é exercido pela Câmara Municipal, e tanto o número de vereadores quanto sua remuneração
serão um percentual do que ganham os deputados estaduais, crescente de acordo com sua população.
 
2.3.3 Poder Judiciário
O Poder Judiciário é a instituição estatal responsável pela atividade jurisdicional de resolução de conflitos, somente pode
agir para a concretização de direitos mediante provocação de quem se sentir lesado pela ação ou omissão de outrem. 
O Judiciário exerce a função jurisdicional possui a capacidade de julgar, de acordo com a Constituição e as leis do país,
quando provocado por uma parte que ajuíza uma ação para resolver um conflito com outra parte. O acesso à justiça é um
direito fundamental do cidadão.
São órgãos do Poder Judiciário: o Supremo Tribunal Federal, o Conselho Nacional de Justiça, o Superior Tribunal de Justiça,
os Tribunais Federais e juízes federais, os Tribunais Eleitorais e juízes eleitorais, os Tribunais do Trabalho e juízes do
trabalho, os Tribunais Militares e juízes militares, os Tribunais Estaduais e juízes estaduais e do distrito federal e territórios.
No Brasil, temos vários órgãos:
a. Superior Tribunal Federal (STF)
Seu órgão máximo é o Supremo Tribunal Federal (STF), formado por 11 juízes de notável saber jurídico e reputação
ilibada, escolhidos pelo presidente da República com aprovação do Senado. Seu papel é de guardião da Constituição e
cabe-lhe, entre outros, julgar ações diretas de inconstitucionalidade, ações contra o Presidente, seus ministros,
membros do Congresso Nacional e o Procurador-Geral, litígios da União, estados e Distrito Federal com Estados
estrangeiros e organismos internacionais, conflitos entre estados e a União ou entre estados, conflitos de
competência entre tribunais superiores, julgar em recurso como última instância decisões que se acreditam ter
contrariado a Constituição.
b. Conselho Nacional de Justiça (CNJ)
O Conselho Nacional de Justiça compõe-se de 15 membros, com mandato de dois anos, admitida uma recondução,
entre eles um Ministro do Supremo Tribunal Federal, que o preside, um Ministro do Superior Tribunal de Justiça, um
Ministro do Tribunal Superior do Trabalho, juízes, membros do Ministério Público, advogados e dois cidadãos, de
notável saber jurídico e de reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal.
Os membros do Conselho serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria
absoluta do Senado Federal.
Compete ao Conselho o controle da atuação administrativa e financeira do Poder Judiciário e do cumprimento dos
deveres funcionais dos juízes, cabendo-lhe zelar pela autonomia do Poder Judiciário e pelo cumprimento do Estatuto
da Magistratura, apreciar a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder
Judiciário, podendo desconstituí-los, receber reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo
aplicar sanções administrativas, se for o caso.
c. Superior Tribunal de Justiça (STJ)
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) compõe-se de, no mínimo, 33 Ministros, nomeados pelo Presidente da República,
dentre brasileiros de notável saber jurídico e reputação ilibada, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal.
Compete ao STJ, entre outros, processar e julgar, originariamente: nos crimes comuns, os governadores dos estados e
do Distrito Federal, os mandados de segurança e os habeas data contra ato de Ministro de Estado, dos Comandantes
da Marinha, do Exército e da Aeronáutica ou do próprio Tribunal; as revisões criminais e as ações rescisórias de seus
julgados; os mandados de segurança decididos em única instância pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos
tribunais dos Estados, do Distrito Federal e Territórios, quando denegatória a decisão; as causas em que forem partes
Estado estrangeiro ou organismo internacional, de um lado, e do outro, Município ou pessoa residente ou domiciliada
no país; julgar, em recurso especial, as causas decididas, em única ou última instância, pelos Tribunais Regionais
Federais ou pelos tribunais dos estados, do Distrito Federal e territórios, quando a decisão de que se recorre contrariar
tratado ou lei federal, julgar válido ato de governo local contestado em face de lei federal ou der a lei federal
interpretação divergente da que lhe haja atribuído outro tribunal.
d. Justiça Federal
São órgãos da Justiça Federal: os Tribunais Regionais Federais e os Juízes Federais. Os Tribunais Regionais Federais
compõem-se de, no mínimo, sete juízes, recrutados, quando possível, na respectiva região e nomeados pelo
Presidente da República. Compete aos Tribunais Federais, entre outros, processar e julgar, originariamente: os juízes
federais da área de sua jurisdição, as revisões criminais e as ações rescisórias de julgados seus ou dos juízes federais
da região; os mandados de segurança e os habeas data contra ato do próprio Tribunal ou de juiz federal; os conflitos
de competência entre juízes federais vinculados ao Tribunal. Julgar, em grau de recurso, as causas decididas pelos
juízes federais e pelos juízes estaduais no exercício da competência federal da área de sua jurisdição. Há também, no
Poder Judiciário Federal, estruturas especializadas, como a Justiça Eleitoral, a Justiça Militar e a Justiça do Trabalho.e. Justiça Eleitora
São órgãos da Justiça Eleitoral: o Tribunal Superior Eleitoral, os Tribunais Regionais Eleitorais, os Juízes Eleitorais e as
Juntas Eleitorais. Trata-se de uma justiça sui generis tendo em vista sua total composição por membros integrantes
de outros órgãos judiciários. Não há ingresso diretamente na carreira da magistratura eleitoral. O Tribunal Superior
Eleitoral é o órgão máximo da estrutura da Justiça Eleitoral. É o ápice da estrutura. É composto por sete membros:
três juízes dentre os ministros do Supremo Tribunal Federal, eleitos por voto secreto; dois juízes dentre os ministros do
Superior Tribunal de Justiça, eleitos por voto secreto; dois juízes, dentre seis advogados de notável saber jurídico e
idoneidade moral, indicados pelo Supremo Tribunal Federal e nomeados pelo presidente da República.
f. Justiça Militar
A Justiça Militar da União tem como órgãos de sua composição: o Superior Tribunal Militar, a Auditoria de Correição, o
Conselho de Justiça, os Juízes-Auditores e os Juízes-Auditores Substitutos. Para efeito de administração da Justiça
Militar, o território nacional é dividido em Circunscrições Judiciárias Militares. Atualmente são 12 Circunscrições, e
cada uma possui uma ou mais Auditorias da Justiça Militar. O primeiro grau de jurisdição da Justiça Militar, fugindo à
tradição do Poder Judiciário, é um órgão colegiado. Trata-se do Conselho de Justiça, composto pelo Conselho
Especial de Justiça e pelo Conselho Permanente de Justiça. São eles responsáveis pelo processo e julgamento dos
casos de competência da Justiça Militar da União, os crimes militares definidos em lei. O Superior Tribunal de Justiça
tem sede na Capital Federal e jurisdição em todo o território nacional. É composto de 15 ministros, sendo todos
nomeados livremente pelo presidente da República, depois de aprovada a indicação pelo Senado Federal.
g. Justiça do Trabalho
São órgãos da Justiça do Trabalho: o Tribunal Superior do Trabalho, os Tribunais Regionais do Trabalho e os Juízes do
Trabalho. O Tribunal Superior do Trabalho compõe-se de 27 ministros, escolhidos dentre brasileiros nomeados pelo
Presidente da República após aprovação pela maioria absoluta do Senado Federal. Compete à Justiça do Trabalho,
entre outras atividades: processar e julgar as ações oriundas da relação de trabalho, mesmo as da Administração
Pública, as ações que envolvam exercício do direito de greve; as ações sobre representação sindical, entre sindicatos,
entre sindicatos e trabalhadores e entre sindicatos e empregadores.
h. Tribunal de Justiça (TJ)
Nos estados, no distrito federal e nos territórios o Poder Judiciário é exercido pelo Tribunal de Justiça, com
atribuições definidas em Constituição estadual. A Justiça Estadual é o ramo da Justiça comum competente para
apreciar as matérias que não estejam afetas constitucionalmente à Justiça especializada ou à Justiça Federal,
também pertencente à Justiça comum. Trata-se, portanto, de uma competência residual. A Constituição Federal prevê
como órgãos do Poder Judiciário Estadual os tribunais e juízes dos estados e do Distrito Federal e territórios. São,
portanto, dois graus de jurisdição. O segundo grau de jurisdição é integrado pelos Tribunais de Justiça, com sede na
capital do Estado e jurisdição em todo o território estadual. São órgãos colegiados compostos por membros
chamados desembargadores. Poderá também ser criada, por lei, a Justiça militar estadual, envolvendo os policiais
militares e os bombeiros. Pela Constituição de 1988, os municípios não possuem poder Judiciário.
 
2.3.4 O Ministério Público
Em linhas gerais, o Ministério Público (MP) é uma instituição dinâmica de garantia e efetivação de direitos, haja vista não
precisar ser provocado para atuar em prol de sua concretização. Principalmente em relação aos direitos prestacionais, isto
é, direitos que exigem a atuação do Estado para concretizá-los por meio de políticas públicas, a possibilidade de agir
independentemente de provocação possibilitou ao MP ocupar um espaço singular no plano da efetivação de direitos.
No Brasil, o MP adquiriu um perfil distinto não só em relação ao regime constitucional anterior, mas também em relação a
qualquer configuração constitucional já existente. A Constituição de 1988 se dedica especificamente ao MP entre os
artigos 127 e 130, estabelecendo uma série de diretrizes e normas gerais de funcionamento e atuação dessa instituição no
âmbito dos direitos sociais e coletivos. Considerado função essencial à justiça, é responsável pela defesa da ordem jurídica,
do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. 
A configuração institucional do MP é a seguinte:
I. Ministério Público da União, que compreende:
a. Ministério Público Federal;
b. Ministério Público do Trabalho;
c. Ministério Público Militar;
d. Ministério Público do Distrito Federal e Territórios;
No Ministério Público da União, a chefia é ocupada pelo Procurador-Geral da República, que é escolhido pelo Presidente da
República dentre os integrantes da carreira de Procurador da República, após a aprovação de seu nome pela maioria
absoluta do Senado Federal, para mandato de dois anos, permitida a recondução.
II. Ministérios Públicos dos Estados.
Nos estados e no Distrito Federal, o Ministério Público elabora lista tríplice dentre integrantes da carreira para escolha do
Procurador-Geral de Justiça, que será escolhido pelo governador, para mandato de dois anos, permitida uma recondução.
As funções do Ministério Público são, entre outras: zelar pelo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância
pública aos direitos assegurados nesta Constituição; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; promover a ação de
inconstitucionalidade ou representação para fins de intervenção da União e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituição; defender judicialmente os direitos e interesses das populações indígenas; exercer o controle externo da
atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.
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2.4. Princípios administrativos
De acordo com o site Jusbrasil (2024) os princípios administrativos constituem o fundamento, alicerce a base um sistema,
e que condicionam as estruturas subsequentes, garantindo-lhe validade. É importante destacar que não existe uma
hierarquia entre os princípios. Cada um tem sua importância e não se diz que um prevalece sobre o outro.
Os princípios apresentados na Constituição são:
Princípio da Legalidade
Princípio da Impessoalidade
Princípio da Moralidade
Princípio da Eficiência
Princípio da Igualdade
Além dos princípios apresentados na Constituição Federal, o site Jusbrasil, apresenta outros princípios:
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Princípio da Supremacia do Interesse Público
Princípio da Presunção de Legitimidade ou de Veracidade
Princípio da Continuidade
Princípio da Hierarquia
Princípio da Autotutela
Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade
Princípio da Motivação
Princípio da Segurança Jurídica
Princípio do Devido Processo Legal
2.5. Atuação dos Gestores Públicos
De acordo com Santos (2014) as delimitações de atuação dos gestores públicos podem ser classificadas em:
Esferas de governo: no que diz respeito à atuação geográfica e legal, ou seja, gestão pública nacional, estadual,
municipal, local e internacional;
Áreas de gestão: referente às áreas funcionais de atuação, gestão de pessoas, gestão financeira e orçamentária, gestão
da logística de materiais e serviços etc.;
Funções de governo: setores de atuação dos governos, como gestão da agricultura, da pecuária, da assistência social, da
ciência e tecnologia, de comunicações, da cultura, da defesa, do desenvolvimento agrário, da indústria e do comércio
exterior, da educação, do esporte, da fazenda, da justiça, do meio ambiente, de minas e energia, da previdência social,
das relações exteriores, da saúde, do trabalho e emprego,dos transportes e do turismo.
2.6. Diferenças entre Gestão Pública e Gestão Privada
As funções básicas dos gestores públicos e privados são praticamente idênticas, no entanto, os dirigentes das
organizações públicas são obrigados a lutar contra limitações não encontradas nas atividades comercial e industrial. Desta
forma, será apresentado no Quadro 1, as principais diferenças entre a Gestão Pública e a Gestão Privada.
Quadro 1 - Diferenças básicas entre gestões pública e privada
Gestão Pública Gestão Privada
Aspecto
Político
Funcionamento e resultados, bons ou maus,
têm impacto político. O processo decisório
sobre fortes ingerências políticas
Há autonomia decisória. O impacto político é
menor.
Aspecto
Econômico
Orientada para o bem-estar social. O produto
final em grande parte não mensurável.
Organizações não competitivas no mercado.
Rentabilidade dispensável (custo/benefício).
Orientada para o lucro. O produto final é
mensurável. Organização competitiva.
Rentabilidade vital para o crescimento e
sobrevivência.
Aspecto
Organizacional
Muito afetada e/ou dirigida por forças
externas. Objetivos econômicos e sociais.
Alto grau de interdependência entre as
organizações. Órgãos com funções múltiplas
e concomitantes. Carência de bancos de
dados. Gerência com grande rotatividade.
Gerentes não assumem riscos próprios.
Tem controle mais amplo sobre ela mesma.
Objetivos predominantemente econômicos. Maior
autonomia em relação a outras organizações.
Órgãos com finalidades específicas e bem
discriminada. Existência frequente de banco de
dados. Gerências mais estáveis. Há riscos de
emprego de capital se houver insucesso.
Fonte: Santos (2014).
2.7. A administração do Estado como função de governo
A administração pública surge com o aparecimento do Estado moderno, e seu desenvolvimento está vinculado às
mudanças políticas e socioeconômicas que ocorrem na sociedade e que exigem o fortalecimento do Estado. A
necessidade de centralização do Estado origina a administração pública, pois constitui um instrumento de dominação
utilizado pelo grupo hegemônico. Por isso, as primeiras administrações têm um caráter militar e fiscal (marcadamente no
período absolutista). Mais tarde, essa função de dominação se caracteriza como exercício do poder para manter a ordem
social, que se concretiza na defesa dos interesses das classes dominantes (Estado liberal). Posteriormente, a
administração pública adquire uma dimensão mais social (Estado do bem-estar social), realizando tarefas relevantes do
ponto de vista social para a totalidade da sociedade e para cada cidadão em particular. O conceito de administração pública
se refere ao Estado como um sistema construído pela sociedade para produzir serviços tendo como critério o interesse
comum. Em sua construção estão presentes valores sociais que superam o interesse específico de setores ou grupos
isolados. Sua referência é a sociedade como um todo e seu objetivo é realizar o bem comum. Nesse sentido, a
administração pública não deve ser entendida como produto final, serviço público ou prestação de serviço. A administração
da organização pública produz tratamento igualitário, justiça, equidade e solidariedade entre outros valores assumidos pela
sociedade.
O Estado tem um claro caráter instrumental, aparece como um conjunto de instituições e organizações para realizar
objetivos que a sociedade considera necessários. As administrações públicas realizam uma série de objetivos que
constituem necessidades públicas definidas na Constituição, nas leis e no processo político.
As administrações públicas exercem a autoridade que lhes foi conferida pela sociedade. O exercício da autoridade se
realiza por meio da formulação de políticas públicas e a criação e administração de normas jurídicas. O poder das
administrações públicas é um poder limitado, pois se submetem às leis (princípio da legalidade) que estabelecem tanto os
limites do exercício do poder coercitivo outorgado pela sociedade, como o âmbito de sua atuação concreta, que deverá ser
justificada como de “interesse público”.
O Estado utiliza como meios ou instrumentos seus diversos órgãos, que, portanto, não têm personalidade própria. Ao lhe
ser atribuída determinada competência, a sua vontade enquanto órgão é enquadrada de tal modo que, se não cumpre
adequadamente sua função, incorre em omissão, transgridem-se as normas de sua competência, incorre em desvio de
poder e, se ultrapassada as esferas de sua função (ou competência), cai no vício de excesso de poder (DIAS: 2017).
A administração do Estado feita pelo governo ocorre em todos os níveis da estrutura estatal (Federal, Estadual e Municipal).
Essa administração do Estado é renovada de quatro em quatro anos, nos diferentes níveis. No Brasil, as eleições para eleger
o governo federal e os governos estaduais coincidem de quatro em quatro anos. As eleições para os governos municipais
são realizadas dois anos depois destas, e também realizadas de quatro em quatro anos. Em todos os casos é permitida a
reeleição somente uma vez. Todos os níveis de governo atuam em nome do Estado e constituem a parte mais visível dessa
organização, tendo a capacidade de induzir mudanças no âmbito do aparato estatal (Dias, 2017)
3. Administração Pública: direta e indireta
Neste capítulo, abordaremos a Administração Pública: direta e indireta, bem com suas definições, suas empresas
vinculadas, e ainda, a compreensão de cada uma delas.
3.1. Administração Pública Direta
Compreende as pessoas jurídicas políticas, isto é, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e órgãos que integram tais
pessoas por desconcentração, sem personalidade jurídica própria, aos quais a lei confere o exercício de funções
administrativas. O art. 4o do Decreto-Lei 200, de 25.02.1967, com redação dada pela Lei 7.596/87, estipula que “a
Administração Federal compreende: I – a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios”.
A Administração Direta é organizada com base na hierarquia e na desconcentração, e composta por órgãos, sem
personalidade jurídica. A criação e a extinção de órgãos da Administração Direta dependem de lei de iniciativa do Chefe do
Executivo. Já a organização e o funcionamento da Administração Direta serão regulados por decreto, que, nos termos e
limites da Constituição, e respeitadas às áreas de competência previstas em lei, poderá:
Estabelecer a estrutura interna dos órgãos do Poder Executivo, observada a estrutura básica prevista em lei;
Desmembrar, concentrar ou deslocar ou realocar atribuições de órgãos;
Fazer remanejamento e alterar a denominação de órgãos; e
Redistribuir cargos, empregos e funções entre órgãos.
A Administração Direta, por meio de seus Ministérios, exerce supervisão da Administração Indireta, que, conforme será
visto, possui sua personalidade jurídica e estrutura hierárquica própria. Atualmente, a partir do Decreto 11.401/23, a
vinculação, por supervisão, em âmbito federal, entre órgãos e Ministérios da Administração Direta e entes da Administração
Indireta é:
Ministério da Administração Direta Entes da Administração Indireta
1 Casa Civil Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI)
2 Secretaria de Comunicação Social da
Presidência da República
Empresa Brasil de Comunicação (EBC)
3 Ministério da Agricultura e Pecuária Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa)
4 Ministério das Cidades
a. Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU);
b. Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (Trensurb);
c. Veículo de Desestatização MG Investimentos S.A. (VDMG
Investimentos)
5 Ministério da Cultura:
a. Agência Nacional do Cinema (Ancine);
b. Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan);
c. Instituto Brasileiro de Museus (Ibram);
d. Fundação Biblioteca Nacional (FBN);
e. Fundação Casa de Rui Barbosa (FCRB);
f. Fundação Cultural Palmares (FCP);
g. Fundação Nacional de Artes (Funarte)
6 Ministério da Ciência, Tecnologia e
Inovação
a. AgênciaEspacial Brasileira (AEB);
b. Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN);
c. Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
(CNPq);
d. Centro Nacional de Tecnologia Eletrônica Avançada S.A. (Ceitec);
e. Financiadora de Estudos e Projetos (Finep)
7 Ministério das Comunicações
a. Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel);
b. Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT);
c. Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebras)
Ministério da Administração Direta Entes da Administração Indireta
8 Ministério da Defesa
a. Por meio do Comando da Marinha:
1. Caixa de Construções de Casas para o Pessoal da Marinha
(CCCPM);
2. Empresa Gerencial de Projetos Navais (Emgepron);
3. Amazônia Azul Tecnologias de Defesa S.A. (Amazul);
b. Por meio do Comando do Exército:
1. Fundação Habitacional do Exército (FHE);
2. Fundação Osório;
3. Indústria de Material Bélico do Brasil (Imbel);
c. Por meio do Comando da Aeronáutica:
1. Caixa de Financiamento Imobiliário da Aeronáutica (CFIAe;);
2. NAV Brasil Serviços de Navegação Aérea S.A. (NAV Brasil)
9 Ministério do Desenvolvimento Agrário e
Agricultura Familiar
a. Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra);
b. Companhia Nacional de Abastecimento (Conab);
c. Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo
(CEAGESP);
d. Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S.A. (Ceasamina)
10 Ministério da Integração e do
Desenvolvimento Regional
a. Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam);
b. Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene);
c. Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco);
d. Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs);
e. Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba (Codevasf)
11 Ministério da Fazenda:
a. Comissão de Valores Mobiliários (CVM);
b. Superintendência de Seguros Privados (Susep);
c. Casa da Moeda do Brasil (CMB);
d. Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro);
e. Caixa Econômica Federal (CEF);
f. Empresa Gestora de Ativos (Emgea);
g. Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias
S.A. (ABGF);
h. Banco do Brasil S.A. (BB);
i. Banco da Amazônia S.A.;
j. Banco do Nordeste do Brasil S.A.
Ministério da Administração Direta Entes da Administração Indireta
12 Ministério da Educação
a. Centros Federais de Educação Tecnológica:
1. Celso Suckow da Fonseca (Cefet-RJ);
2. de Minas Gerais;
b. Colégio Pedro II;
c. Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível
Superior (Capes);
d. Fundação Universidade Federal de Ciências da Saúde de Porto
Alegre;
e. Fundação Joaquim Nabuco;
f. Fundações Universidades:
1. do Amazonas;
2. de Brasília;
g. Fundações Universidades Federais;
h. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE);
i. Hospital de Clínicas de Porto Alegre (HCPA);
j. Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH);
k. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP);
l. Institutos Federais;
m. Universidades Federais;
n. Universidade Tecnológica Federal do Paraná;
o. Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-
Brasileira
13 Ministério da Gestão e da Inovação em
Serviços Públicos
a. Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (Dataprev);
b. Fundação Escola Nacional de Administração Pública (Enap);
c. Fundação de Previdência Complementar do Servidor Público
Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe)
14 Ministério do Desenvolvimento, Indústria,
Comércio e Serviços
a. Instituto Nacional da Propriedade Industrial (Inpi);
b. Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia (Inmetro);
c. Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa);
d. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
15 Ministério da Justiça e Segurança
Pública:
a. Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade);
b. Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD)
16 Ministério do Meio Ambiente e Mudança
do Clima
a. Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (Ibama);
b. Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade
(Instituto Chico Mendes);
c. Instituto de Pesquisas Jardim Botânico do Rio de Janeiro (JBRJ);
d. Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA)
Ministério da Administração Direta Entes da Administração Indireta
17 Ministério de Minas e Energia:
a. Agência Nacional de Mineração (ANM)
b. Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
(ANP);
c. Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL);
d. Autoridade Nacional de Segurança Nuclear (ANSN);
e. Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM);
f. Empresa de Pesquisa Energética (EPE);
g. Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural
S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. (PPSA);
h. Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras);
i. Empresa Brasileira de Participações em Energia Nuclear e
Binacional S.A. (ENBpar);
j. Nuclebrás Equipamentos Pesados S.A. (Nuclep)
18 Ministério do Planejamento e Orçamento
a. Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE);
b. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
19 Ministério de Portos e Aeroportos
a. Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq);
b. Agência Nacional de Aviação Civil (Anac);
c. Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero);
d. Companhia Docas do Ceará (CDC);
e. Companhia das Docas do Estado da Bahia (Codeba);
f. Companhia Docas do Pará –(CDP);
g. Companhia Docas do Rio Grande do Norte (Codern);
h. Companhia Docas do Rio de Janeiro (CDRJ);
i. Autoridade Portuária de Santos S.A.
20 Ministério dos Povos Indígenas Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai)
21 Ministério da Previdência Social
a. nstituto Nacional do Seguro Social (INSS);
b. Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc)
22 Ministério das Relações Exteriores Fundação Alexandre de Gusmão
23 Ministério da Saúde
a. Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
b. Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
c. Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz);
d. Empresa Brasileira de Hemoderivados e Biotecnologia
(Hemobrás);
e. Hospital Nossa Senhora da Conceição S.A.
24 Ministério do Trabalho e Emprego
Fundação Jorge Duprat Figueiredo de Segurança e Medicina do Trabalho
(Fundacentro)
25 Ministério dos Transportes
a. Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT);
b. Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT);
c. Valec - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
3.2. Administração Pública Indireta
Administração Pública Indireta envolve o conjunto de pessoas jurídicas, de Direito público ou privado, criadas por lei, para
desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja como serviço público, seja a título de intervenção no domínio
econômico (Di Pietro, 2010). Envolve, o fenômeno da descentralização por serviços das atividades estatais, pois a pessoa
política faz nascer, por lei, outro ente com personalidade jurídica própria.A Administração Pública Indireta compreende:
Autarquias;
Fundações públicas;
Sociedades de economia mista;
Empresas públicas; e
Consórcios públicos.
Enquanto as autarquias e fundações públicas possuem o regime jurídico público, as estatais, isto é, sociedades de
economia mista e empresas públicas, são regidas pelo Direito privado, já os consórcios podem ter natureza pública ou
privada.
3.2.1 Autarquia
Autarquia pode ser definida, de acordo com o art. 5o, I, do Decreto-Lei 200/67 conceitua autarquia como: “serviço
autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”.As autarquias são entes da Administração Indireta, e podem ser divididas de acordo com o âmbito
federativo do Brasil, que está representado na Figura 3.
Figura 1 Autarquias no âmbito federativo
Fonte: Maximiano, Nohara (2021)
As autarquias só podem ser criadas por lei específica, bem como, sua extinção também só poderá ser feita por leiespecífica. Entre os entes da Administração Indireta, a autarquia é criada por lei enquanto as demais entidades, isto é, as
empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações, devem ter a instituição autorizada por lei. O fato de
ter personalidade jurídica faz que a autarquia seja sujeito de direitos e assuma obrigações em nome próprio, respondendo
também por seus atos. Como as autarquias têm personalidade de Direito público. Apesar de não ter autonomia como os
Entes Federativos responsáveis por sua criação, à autarquia tem autoadministração. Significa dizer que, como ente jurídico
próprio, dotado de personalidade jurídica, ela não se submete às relações hierárquicas da Administração Direta, tendo
liberdade para gerir seus quadros sem interferências indevidas e possuem autonomia financeira. A autarquia é criada para
descentralizar serviços, sendo-lhe transferida por lei a titularidade de serviço público ou de atividade pública.;
São características das autarquias:
Criação por lei;
Personalidade e natureza jurídica públicas;
Capacidade de autoadministração;
Especialização dos fins ou das atividades; e
Sujeição ao controle de tutela.
Quanto ao objeto das autarquias, elas podem ser:
Assistenciais ou de fomento: têm por fim realizar os objetivos constitucionais presentes no art. 3o, III, da Constituição,
quais sejam: reduzir as desigualdades sociais e regionais. São exemplos a Sudene, a Sudam e o Incra.
Previdenciárias: objetivam operacionalizar políticas públicas e ações da previdência social, administrando recursos e
concedendo benefícios. Por exemplo: o INSS e, no âmbito do Estado de São Paulo, a SPPREV.
Culturais ou de ensino: desenvolvem políticas e ações voltadas à cultura e à educação, por exemplo, o Instituto Brasileiro
de Museus (Ibram) e as universidades federais, no geral.
Profissionais ou corporativas: criadas pelo Estado para a consecução de fim de interesse público, qual seja a fiscalização
do exercício das profissões correspondentes. Para tanto, elas inscrevem e controlam as atividades desenvolvidas em
cada segmento profissional. São exemplos de autarquias corporativas: Conselho Federal de Medicina, Conselho Federal
de Psicologia, Conselho Federal de Enfermagem, Conselho Regional de Medicina (CRM) e Conselho Regional de
Engenharia e Arquitetura (Crea).;
Ambientais: objetivam promover medidas para preservação da qualidade do meio ambiente, visando ao desenvolvimento
sustentável e ao controle/licenciamento de atividades potencialmente degradantes ao meio ambiente, o que não exclui o
exercício do poder sancionatório. São autarquias ambientais: em âmbito federal, o Ibama e, em âmbito estadual, por
exemplo: em São Paulo, a Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental (Cetesb), e, no Paraná, o Instituto
Ambiental do Paraná (IAP).
De controle: são agências reguladoras, que têm por fim exercer o controle sobre entidades que prestam serviços
públicos, por meio de concessões ou permissões, ou que desenvolvem atividades econômicas.
Administrativas: categoria residual desempenham atividades fiscalizatórias próprias do Estado. São exemplos delas: o
Inmetro e o Bacen.
Figura 2 - Classificação das autarquias quanto ao objeto
Fonte: Maximiano, Nohara (2021)
3.2.2 Fundações Públicas
Fundação Pública é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes” Lei 7.596/87).
Costuma-se diferenciar a pessoa jurídica privada em duas: as associações ou sociedades, constituídas por pessoas que se
associam para a consecução de determinados fins que geralmente as beneficiam, e as fundações, que abrangem um
conjunto de bens personalizados e destinados a certas finalidades (Maximiano, Nohara, 2021).
Para entrar no mundo jurídico, a fundação deve ter o estatuto registrado em cartório de registro civil. Apesar de o criador
poder declarar a maneira de administrar a fundação, após sua instituição, o instituidor não tem o comando sobre ela. Os
dirigentes da fundação agem em nome e na finalidade da entidade. No Brasil, a fiscalização recai, no Ministério Público do
Estado onde estejam situadas as fundações, exceto no caso do Distrito Federal, onde haverá o Ministério Público do Distrito
Federal e Territórios. No parágrafo único do art. 62 do Código Civil estabelece que a fundação somente poderá constituir-se
para fins de:
I. assistência social;
II. cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
III. educação;
IV. saúde;
V. segurança alimentar e nutricional;
VI. defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável;
VII. pesquisa científica, desenvolvimento de tecnologias alternativas, modernização de sistemas de gestão, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos;
VIII. promoção da ética, da cidadania, da democracia e dos direitos humanos;
IX. atividades religiosas.
Como a fundação sempre foi vista sob o prisma de um conjunto de bens, seu patrimônio assegura sua existência. Os bens
só podem ser alienados em casos excepcionais e com autorização judicial, jamais podendo ser desviados de sua
destinação. O Ministério Público pode pedir a destituição dos dirigentes que não gerirem adequadamente o patrimônio da
fundação.
3.2.3 Estatais
Estatal, por sua vez, é toda sociedade, civil ou comercial, da qual o Estado tenha o controle acionário. 
São espécies do gênero:
Empresas públicas;
Sociedades de economia mista; e
Qualquer outra empresa controlada pelo Estado.
De acordo com o Art. 173 da Constituição, as estatais são pessoas jurídicas de Direito privado, controladas pelo Estado, que
“ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos
em lei”.
A Emenda Constitucional 19/98 pretendeu estabelecer um estatuto jurídico próprio para as estatais, empresas públicas e
sociedades de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica, em que, além dos direitos e
obrigações de caráter privado, seriam disciplinadas regras sobre a função social e formas de fiscalização pelo Estado e
pela sociedade; licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da
Administração Pública; a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de
acionistas minoritários; e os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
O art. 173, § 1o, II, da Constituição determina que as estatais sujeitam-se ao regime próprio da empresa privada, inclusive
quanto a direitos e obrigações trabalhistas, às empresas públicas e sociedades de economia mista se aplica o regime
trabalhista contratual da CLT. Ainda, o art. 173, § 2o, da Constituição estabelece que “as empresas públicas e as sociedades
de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado”. Se as empresas estatais
tivessem benefícios não extensivos às demais empresas privadas que atuam no mercado, elas estariam em vantagem, o
que prejudicaria o princípio da livre concorrência no domínio econômico. Apesar de que, nada impede que o Estado, por
questões estratégicas, monopolize determinada atividade, caso em que não haverá concorrência. Nessa hipótese, objetiva-
se proteger setores estratégicos ao desenvolvimento nacional da especulação privada.
3.2.3.1 Empresa pública
De acordo com art. 3o da Lei 13.303/2016, pode-se definir empresa pública como sendo:
“
O capital da empresa pública é integralmente público, mas pode pertencer a diversas entidades, desde que sejam de Direito
público internoou integrantes da Administração Indireta, pois, ao contrário da sociedade de economia mista, a empresa
pública não poderá ter patrimônio integralizado por particulares, pessoas físicas ou empresas privadas.
Ressalte-se que os entes da Administração Indireta, mesmo que de Direito privado, como são as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, podem ser titulares do capital de determinada empresa pública, desde que a maioria do
capital votante pertença a determinado ente que, no caso federal, é a União.
A empresa pública pode revestir-se de qualquer das formas admitidas pelo Direito, o que inclui, por exemplo, sociedades
civis, sociedades comerciais, sociedade limitadas, anônimas e até sociedade unipessoal.
3.2.3.2 Sociedade de economia mista
De acordo com o art. 4º da Lei 13.303/16, sociedade de economia mista
São basicamente dois aspectos que diferenciam a empresa pública da sociedade de economia mista:
capital: que na empresa pública é integralmente público e na sociedade de economia mista é misto, isto é, integralizado
por dinheiro que vem da iniciativa privada e do Poder Público; e
a forma societária: enquanto a empresa pública pode adotar qualquer configuração societária admitida em direito (ex.:
S/A, Ltda. etc.), e até figurino inédito, a sociedade de economia mista só pode adotar a forma de sociedade anônima,
submetendo-se à Lei 6.404/76.
3.2.4 Consórcios Públicos
O consórcio públicos foi criado pelo Decreto 6.017/07, que regulamentou a Lei de Consórcios, traz no inciso I do art. 2º
definição de consórcio público:
a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação
autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente
detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em
propriedade da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será
admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras pessoas
jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
“
é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações
com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta.§
1º A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os
deveres e as responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na
Lei nº 6.404, de 15 de dezembro de 1976, e deverá exercer o poder de
controle no interesse da companhia, respeitado o interesse público que
justificou sua criação.§ 2º Além das normas previstas nesta Lei, a
sociedade de economia mista com registro na Comissão de Valores
Mobiliários sujeita-se às disposições da Lei nº 6.385, de 7 de dezembro de
1976.
“
“
O consórcio é uma forma de parceria na qual os Municípios, em associação com outros Entes Federativos, suprem
deficiências de recursos, infraestrutura e pessoal, tendo em vista as importantes atribuições para tratar de assuntos de
interesse local que lhes foram conferidas pela Constituição de 1988, aliada a gastos fiscais limitados em função de
determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00).
Os consórcios públicos possuem objetivos que constam no art. 3º do Decreto 6.017/07:
gestão associada de serviços públicos;
prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e fornecimento de bens à Administração
Direta ou Indireta dos entes consorciados;
compartilhamento ou uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, manutenção, informática,
pessoal técnico e de procedimentos e licitação e admissão de pessoal;
produção de informações ou de estudos técnicos;
instituição e funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos congêneres;
promoção do uso racional dos recursos naturais e proteção do meio ambiente;
exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
apoio e fomento ao intercâmbio de experiências e informações entre os entes consorciados;
gestão e proteção ao patrimônio urbano, paisagístico e turístico comum;
planejamento, gestão e administração dos serviços e recursos da previdência social dos servidores;
fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrário;
ações e políticas de desenvolvimento urbano, socioeconômico local e regional; e
exercício de competências pertencentes aos Entes da Federação nos termos de autorização ou delegação.
Os consórcios podem ter um ou mais objetivos, e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou
apenas a parcela deles. O consórcio adquire personalidade jurídica, a partir da autorização legal, e não com a mera
celebração do contrato, pois no Direito Administrativo a outorga de atribuições próprias do Poder Público e a constituição
de ente da Administração Indireta não podem ser feitas pela via contratual, sendo até questionável se o ajuste de vontades
para a consecução de fins de interesse comum teria intrinsecamente natureza contratual.
3.2.5 Agências reguladoras
As agências reguladoras são autarquias qualificadas com regime especial definido segundo suas leis instituidoras, que
regulam e fiscalizam assuntos atinentes às respectivas esferas de atuação. As agências reguladoras são regulamentadas
pela Lei no 13.848, de 26 de junho de 2019.
Em regra, o regime especial diz respeito à maior autonomia em relação à Administração Direta, tendo em vista que, além
das características de autonomia das autarquias, na agência reguladora:
os dirigentes têm mandato fixo estabelecido para um período determinado na lei de instituição da agência reguladora,
que varia, normalmente, entre três a cinco anos, não coincidente com o mandato do Chefe do Executivo,;
previsão de quarentena para os dirigentes que se desvinculam da agência reguladora pelo prazo estabelecido em lei,
uma vez que os setores regulados podem ter interesse em contratar ex-dirigentes das agências em função das
informações estratégicas acumuladas, o que tem o potencial de provocar assimetria de informações;
existem limites à interposição de recurso hierárquico impróprio de ato de agência reguladora no Ministério supervisor
competente, sendo admitida, todavia, a supervisão ministerial, por meio do Parecer Normativo da Advocacia-Geral da
União (AGU) 51/06, em duas hipóteses: quando as agências reguladoras ultrapassarem os limites das suas
competências institucionais; e se violarem políticas públicas estabelecidas pelo Poder Executivo Central.
É também característica da agência reguladora o fato de que o órgão de cúpula ou diretoria/conselho diretor do ente é
colegiado. O art. 4o da Lei 9.986/00, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências reguladoras, estabelece
que as agências serão dirigidas em regime de colegiado, por um conselho diretor e diretoria composta por conselheiros ou
diretores, sendo um deles o seu presidente, diretor-geral ou diretor-presidente.
consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
Federação, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações
de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse
comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica
de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de
direito privado sem fins econômicos;
“
De acordo com o art. 5o da Lei 9.986/00, os membros da diretoria/conselho diretor serão:
brasileiros;
de reputação ilibada;
formação universitária; e
elevado conceito no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados.
O Presidente da República escolhe e nomeia o dirigente após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do
inciso III do art. 52 da Constituição Federal.
As agências reguladoras tambémresolvem conflitos, por meio de conciliação, mediação ou arbitragem, envolvendo
interesses de cidadãos-usuários e dos empresários dos setores regulados.
Como autarquia que é, a agência reguladora é criada por lei que determina seu regime específico. Cada agência tem
abrangência para regular as relações com algum setor estratégico da economia.
São agências reguladoras, de acordo com a Lei 13.848/19.
Quadro 2 – Agências Reguladoras
Agência Reguladora Lei de Criação
Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) Lei 9.427, de 26.12.1996
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e
Biocombustíveis (ANP)
Lei 9.478, de 06.08.1997
Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) Lei 9.472, de 16.07.1997
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) Lei 9.782, de 26.01.1999
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) Lei 9.961, de 28.01.2000
Agência Nacional de Águas – ANA Lei 10.233, de 05.06.2001
Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) Lei 10.233, de 05.06.2001
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) Lei 9.984, de 17.07.2000
Agência Nacional do Cinema – (Ancine) MP 2.228-1, de 06.09.2001, alterada pela Lei 12.485/11
Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) Lei 11.182, de 27.09.2005
Agência Nacional de Mineração (ANM) Lei 13.575, de 26.12.2017
Fonte: Do próprio autor (2024)
De acordo com Di Pietro (2010) e Mello (2008) as agências reguladoras desempenham basicamente as seguintes
atividades:
poder de polícia, que compreende a imposição de limitações administrativas previstas em lei, a fiscalização e a
repressão a atividades não compatíveis com o bem-estar geral, por exemplo, a Anvisa;
fomento e fiscalização de atividades privadas, como a Ancine;
regulação e controle do uso de bem público, como a ANA;
atividades que, quando presta, o Estado protagoniza a título de serviços públicos, mas são simultaneamente “livres” à
iniciativa privada, isto é, são desempenhadas com controle estatal, mas não por meio de concessão ou permissão de
serviços públicos, como a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
regulação, contratação e fiscalização de atividades econômicas (como a ANP, voltada para a indústria do petróleo);
regulam e controlam atividades objeto de permissão e concessão de serviços públicos, como a Aneel, Anatel, ANTT,
Antaq e Anac.