Agências Reguladoras e Legalidade

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Agências Reguladoras
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Agências Reguladoras
Prof. Adriano Augusto Placidino Gonçalves
Graduado pela Faculdade de Direito da Alta Paulista – FADAP.
Advogado regularmente inscrito na OAB/SP
1 AS AGÊNCIAS REGULADORAS E O 
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. 
Agência reguladora
Agência reguladora é uma pessoa jurídica de Direito público interno, geralmente constituída sob a forma de autarquia especial 
ou outro ente da administração indireta, cuja finalidade é regular e/ou fiscalizar a atividade de determinado setor da economia de 
um país, a exemplo dos setores de energia elétrica, telecomunicações, produção e comercialização de petróleo, recursos hídricos, 
mercado audiovisual, planos e seguros de saúde suplementar, mercado de fármacos e vigilância sanitária, aviação civil, transportes 
terrestres ou aquaviários etc.
As Agências Reguladoras são criadas através de Leis e tem natureza de Autarquia com regime jurídico especial. Consistem em 
autarquias com poderes especiais, integrantes da administração pública indireta, que se dispõe a fiscalizar e regular as atividades de 
serviços públicos executados por empresas privadas, mediante prévia concessão, permissão ou autorização.
Estas devem exercer a fiscalização, controle e, sobretudo, poder regulador incidente sobre serviços delegado a terceiros. Cor-
respondem, assim, a autarquias sujeitas a regime especial criadas por lei para aquela finalidade especifica. Diz-se que seu regime é 
especial, ante a maior ou menor autonomia que detém e a forma de provimento de seus cargos diretivos (por mandato certo e afastada 
a possibilidade de exoneração ad nutum, ou seja, a qualquer momento). Não são, porém, independentes. Estão sujeitas ao mesmo 
tratamento das autarquias, e passiveis de idênticos mecanismos de controle.
Atribuições
Cumpre tarefa de grande relevância, pois sua função é essencialmente técnica e sua estrutura é constituída de tal forma a se evitar 
ingerências políticas na sua direção.
Suas atribuições principais são:
• levantamento de dados, análise e realização de estudos sobre o mercado objeto da regulação.
• elaboração de normas disciplinadoras do setor regulado e execução da política setorial determinada pelo Poder Executivo, 
de acordo com os condicionamentos legislativos (frutos da construção normativa no seio do Poder Legislativo).
• fiscalização do cumprimento, pelos agentes do mercado, das normas reguladoras.
• defesa dos direitos do consumidor.
• incentivo à concorrência, minimizando os efeitos dos monopólios naturais, objetivando à eliminação de barreiras de entrada 
e o desenvolvimento de mecanismos de suporte à concorrência.
• gestão de contratos de concessão e termos de autorização e permissão de serviços públicos delegados, principalmente fisca-
lizando o cumprimento dos deveres inerentes à outorga, à aplicação da política tarifária etc.
• arbitragem entre os agentes do mercado, sempre que prevista na lei de instituição.
A função regulatória e o princípio da legalidade
A regulação exercida pelas agências possui papel fundamental no cumprimento das políticas determinadas pelo Estado, sua fun-
ção é gerencial (técnica) e de controle sobre os entes regulados.
O conceito de regulação, embora controvertido quanto a sua extensão, é único em delimitar como sendo a intervenção estatal 
junto a setores privados, conjunta ou isoladamente, para impor normas de conduta que visem obriga-los a atingir o bem 
estar da comunidade.
A função regulatória é essencial para a eficiência do processo de desestatização, pois na maioria das vezes trata-se de processo 
complexo que são realizados mediante contratos de longo prazo. Isso faz com que ocorram mudanças inesperadas no curso do con-
trato, que deve ser adaptado a nova realidade mediante o julgamento isento dos princípios que o norteiam.
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Agências Reguladoras
A ação da regulação varia de acordo com o modelo do Estado que a desenvolve, intervencionista ou regulador, porém deve sem-
pre ter em mente o mercado a ser regula
do, os princípios da autonomia e da especialidade, a transição dos monopólios, e principalmente o interesse público.
Portanto, deve sempre ser preservado o objetivo de harmonizar os interesses do consumidor, como preço e qualidade, com os do 
fornecedor, como a viabilidade econômica de sua atividade comercial, como forma de perpetuar o atendimento aos interesses da sociedade.
Em respeito ao princípio da legalidade, o instrumento regulatório deve ser determinado por Lei, o que se denomina “marco 
regulatório”, que pode ser definido como “o conjunto de regras, orientações, medidas de controle e valoração que possibilitam o 
exercício do controle social de atividades de serviços públicos, gerido por um ente regulador que deve poder operar todas as medidas 
e indicações necessárias ao ordenamento do mercado e à gestão eficiente do serviço público concedido, mantendo, entretanto, um 
grau significativo de flexibilidade que permita a adequação às diferente circunstâncias que se configuram”.
Até o início da execução do programa de desestatização, o Brasil contava apenas com regulações o Banco Central do Brasil, do 
Conselho Administrativo de Defesa Econômica e da manutenção de estoques produtivos, tais regulações eram realizadas basicamen-
te com o aumento ou diminuição de impostos para beneficiar este ou aquele setor, com o controle se fusões e incorporações, e com a 
venda de produtos no mercado interno para o controle da elevação de seus preços.
Após a instituição do programa, em 1997, foram criadas a ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações), ANP (Agência 
Nacional do Petróleo) e a ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), todas elas para a regulação e controle de atividades até 
então exercidas pelo Estado como monopólio.
Na esfera federal brasileira, são exemplos de agências reguladoras a ANATEL, ANEEL, ANCINE, ANAC, ANTAQ, ANTT, 
ANP, ANVISA, ANS e ANA. 
No Brasil, além das agências reguladoras federais, existem agências reguladoras estaduais e municipais.
A outorga aos entes privados, do direito de explorar atividade essencialmente pública, se deu através da Lei de Concessões dos 
serviços públicos, que regula a concessão destes serviços até então exercidos pelo Estado.
Tal Lei cuidou de proteger os usuários de tais serviços, assegurando-lhes o direito de receber do poder concedente e da conces-
sionária todas as informações necessárias para a defesa dos interesses individuais e coletivos, o direito de denunciar as irregularidades 
que venha a tomar conhecimento, e o de formar comissões e conselhos para a fiscalização dos serviços prestados.
As agências reguladoras que são dotadas de autonomia política, financeira, normativa e de gestão, adotaram o modelo de formar 
conselhos compostos por profissionais altamente especializados em suas áreas, com independência em relação ao Estado, e com 
poderes de mediação, arbitragem e de traçar diretrizes e normas, com o objetivo de adaptar os contratos de longo prazo realizados a 
eventuais acontecimentos imprevisíveis no ato de sua lavratura.
A criação das agências especializadas vem ocorrendo nas esferas federais e estaduais, sendo a primeira formada com o objetivo 
de regular os serviços de rede de larga escala e os de interesse nacional e a segunda competente para regular todos os serviços conce-
didos ou permitidos pelos estados membros e municípios, para a melhor adaptação às realidades regionais.
A autonomia e independência concedidas às agências reguladoras são fundamentais para que a mesma possa exercer adequada-
mente suas funções, vez que o maior bem jurídico sob tutela é o interesse comum, não podendo estar sujeita às constantes intempéries políticas.
Assim, deve-se criar mecanismos que possibilitem sua autonomia financeira pela arrecadação de taxas de fiscalização previa-
mente estipuladas nos contratos de concessões, bem como seus membros devem ser brasileiros idôneos e possuir profundo conheci-
mento técnico e jurídico sobre a atividade regulada.
Contudo, embora as agências reguladoras gozemde autonomia política, estrutural e financeira, alas permanecem sujeitas ao 
crivo do Poder Judiciário, pois em respeito ao princípio da jurisdição una, todo ente público ou privado que se sentir lesionado em 
seu direito, ou tê-lo ameaçado, poderá socorrer-se ao judiciário, para que suas alegações e direitos sejam juridicamente apreciados.
Há quem defenda a aplicação de limitações nos moldes ocorridos na Lei de Arbitragem, para o deslinde das demandas entre 
as concessionárias e entes públicos ou privados, devendo funcionar as agências reguladoras como árbitros incontestes, contudo, tal 
aplicação arbitral somente pode ser possível, após o amadurecimento das funções regulatórias, para que as agências gerem a confia-
bilidade necessária a merecer tal poder, tanto ao poder concedente, quanto às concessionárias e consumidores, caso contrário geraria 
desconfiança que não se pode admitir em relações desse nível.
Em última análise, a função primordial das Agências Reguladoras é compatibilizar a qualidade do serviço prestado com a tarifa 
a ser paga, tais elementos devem ser equivalentes e atender os anseios da sociedade, equacionando o serviço desejável com o preço 
que se dispõe a pagar. Tal preço deve ser justo para ser baixo ao consumidor, e garantir adequada taxa de retorno ao capital investido.
Receita
Outro item fundamental para a garantia da autonomia das agências reguladoras, e a independência financeira, que ocorre através 
de mecanismo de atribuição de receita, sem que o recurso tenha que passar pelo erário público.
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Para atingir tal objetivo, foi instituída taxa de regulação devida pelo concessionário diretamente à agência reguladora competen-
te, taxa esta que tem relação direta com o proveito financeiro obtido com a concessão. Assim, as agências não dependem se verbas 
orçamentárias para seu custeio.
Tal taxa de regulação trata-se de prestação pecuniária obrigatória, instituída por lei e cobrada mediante atividade administrativa 
vinculada, que não constitui sanção por ato ilícito.
Existem entendimentos que a qualificam como tributo, pois tem como base de cálculo a receita auferida pela concessionária, 
sendo tal base de cálculo típica de impostos e imprópria para a fixação de taxas, e adviria do dever de serem ressarcidos os valores 
gatos pela administração pública na fiscalização da prestação dos serviços concedidos.
Contudo, entendemos não prevalecer tal entendimento pelo fato de não existir serviço público prestado, que é realizado pelo con-
cessionário, e por não configurar obrigatoriedade pelo exercício do poder de polícia, pois não existe lei determinando tal cobrança.
A taxa de regulação, tem natureza contratual, pois é do contrato de concessão de serviços firmado entre o poder concedente e a 
concessionária que se origina a cobrança de tal taxa, que é fixada como forma de contrapartida para contratação da concessão.
Trata-se de pagamento contratualmente estipulado, para que o controle dos serviços concedidos seja exercido autonomamente, 
como determina a legislação, o que é de interesse não somente do poder concedente como também do concessionário, pois assegura 
a mencionada segurança jurídica dos investimentos.
Oriundas de tais taxas contratuais, as receitas auferidas pelas agências reguladoras constituem fundo gerido com autonomia 
financeira, não de confundindo com as demais receitas orçamentárias, sendo reconduzido à dotação orçamentária da agência no 
exercício subsequente, caso não tenha sido totalmente utilizado no exercício em curso.
Fiscalização e contratos
As agências reguladoras são autarquias especiais, assim definidas por suas características peculiares, devendo contudo, obedecer 
a todos os ditames legais impingidos aos entes públicos, como os processos licitatórios e os contratos administrativos.
Assim, as Agências reguladoras estão sujeitas às normas gerais de licitação, tanto para suas atividades fim, como para as instru-
mentais, sendo em ambos os casos, seus contrato considerados como contratos administrativos regidos pelo direito público.
Como não existe definição precisa de normas gerais de licitação, algumas agências reguladoras adotam procedimento licitatório 
distinto dos contidos na lei 8.666/93, sem que contudo, se caracterize a inconstitucionalidade do mesmo, pois os princípios gerais 
mantêm-se respeitados.
Como pessoa jurídica integrante da administração pública, os contratos realizados e o controle financeiro das agências regulado-
ras ficam a cargo dos Tribunais de Contas competentes, que anualmente devem apreciar os balanços, contratos, e todas as atividades 
realizadas pelas agências.
Salientamos, que o controle exercido pelos Tribunais de Contas restringem-se à gestão dos recursos financeiros, não podendo ser 
exercido em nenhuma outra atividade das agências reguladoras.
Os demais atos das agências que não constituam gestão de recursos sofrem o controle externo do Poder Judiciário, quanto a sua 
legalidade ou abuso, devido ao mencionado controle jurisdicional da administração pública.
Assim, por força do princípio da jurisdição una, as decisões administrativas tomadas pelas agências reguladoras submetem-se a 
apreciação do judiciário.
Não se deve confundir, contudo, o controle externo exercido pelo Poder Judiciário, com a interferência direta do mencionado 
Poder nos juízos privativos da entidade legalmente competente para a fiscalização e regulação de setores da economia.
Tal interferência somente deve ocorrer para que se evite atos de ilegalidade exercidos pelas entidades em questão.
Quadro de pessoal das agências reguladoras no Brasil:
Em geral, as relações de trabalho travadas na intimidade institucional das autarquias subsome-se ao regime jurídico estatutário, 
consubstanciado por intermédio de diplomas legislativos de viés federal ou estadual, em simetria à órbita em que se encartem as entidades.
Todavia, para uma espécie de manifestação autárquica, a pertinente às agências reguladoras, é prevista a regência pelo regime 
da CLT, em dispositivo da Lei 9.986, de eficácia liminarmente suspensa por decisão monocrática do ministro do STF, Marco Aurélio 
de Mello, em Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Partido dos Trabalhadores, tendo em vista a incompatibilidade do 
modelo legal à compleição característica das mencionadas entidades.
O quadro de pessoal efetivo das agências reguladoras federais brasileiras, dotado de poder de polícia, é composto por membros 
da carreira de Especialista em Regulação, Analista Administrativo, técnico em regulação e técnico administrativo, de acordo com a 
Lei 10.871/2004.
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2 ÓRGÃOS REGULADORES NO BRASIL: HISTÓRICO E 
CARACTERÍSTICA DAS AUTARQUIAS. 
Agência Nacional de Telecomunicações
A Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) foi criada pela Lei 9.472, de 16 de julho de 1997 – mais conhecida como Lei 
Geral de Telecomunicações (LGT), sendo a primeira agência reguladora a ser instalada no Brasil, em 5 de novembro daquele mesmo ano. 
A criação da Anatel fez parte do processo de reformulação das telecomunicações brasileiras iniciado com a promulgação da 
Emenda Constitucional 8/1995, que eliminou a exclusividade na exploração dos serviços públicos a empresas sob controle acionário 
estatal, permitindo a privatização e introduzindo o regime de competição. O Estado passava da função de provedor para a de regu-
lador dos serviços.
Regulamentar, outorgar e fiscalizar. Assim podem ser resumidas as principais atribuições da Anatel, desenvolvidas para cumprir 
a missão de “promover o desenvolvimento das telecomunicações do País de modo a dotá-lo de uma moderna e eficiente infraestrutura 
de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade serviços adequados, diversificados e a preços justos, em todo o território nacional”.
A Agência é administrativamente independente, financeiramente autônoma, não subordinada hierarquicamente a nenhum órgão 
de governo. Última instância administrativa, as decisões da Anatel só podem sercontestadas judicialmente. As normas elaboradas 
pela Agência são antes submetidas a consulta pública, seus atos são acompanhados por exposição formal de motivos que os justifi-
quem. Em determinados casos são promovidas audiências públicas para a manifestação presencial da sociedade. As atas de reuniões 
e os documentos relativos às decisões do Conselho Diretor e à atuação da Anatel encontram-se disponíveis ao público na Biblioteca 
da Agência.
Em anos recentes a Anatel vem acumulando inúmeras críticas da sociedade devido a suas ações claramente voltadas para defesa 
dos interesses do oligopólio das telecomunicações no Brasil, formado por um pequeno número de empresas privadas.
Por ser uma agência reguladora, é uma entidade de Estado que auxilia a administração pública descentralizada. É fiscalizada pela 
sociedade e por órgãos de controle como o Tribunal de Contas da União (TCU), entre outros.
Conselho Diretor:
O órgão máximo da Anatel é o Conselho Diretor. Cada um dos cinco conselheiros vota com independência, fundamentando seu 
voto. As decisões são tomadas em reuniões, sessões ou circuitos deliberativos (procedimento de coleta de votos sem a necessidade 
de reunião), por maioria absoluta, ou seja, por no mínimo três votos favoráveis.
Os conselheiros – brasileiros de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de sua especialidade, 
escolhidos pelo presidente da República e nomeados após aprovação pelo Senado Federal – têm mandato fixo, de cinco anos, e esta-
bilidade. O presidente do Conselho exerce a função de presidente-executivo da Agência.
Perfil Institucional:
Com sede em Brasília, a Anatel conta com representações em todas as capitais brasileiras. Por meio dos escritórios regionais e 
das unidades operacionais, a Agência realiza as atividades de fiscalização e mantém contato mais próximo com a sociedade nas Salas 
do Cidadão, espaço aberto para atendimento aos usuários.
As atividades da Anatel são divididas entre seis superintendências:
• Superintendência de Administração Geral (SAD) - responsável pelas atividades administrativas de suporte aos órgãos da 
Agência, a elaboração do Plano de Trabalho da Agência e a gestão do orçamento, das finanças, da arrecadação, da tecnologia da infor-
mação, do desenvolvimento dos talentos e gestão dos recursos humanos, dos recursos materiais, da infraestrutura e da modernização 
e desenvolvimento organizacional.
• Superintendência de Radiofrequência e Fiscalização (SRF) - responsável pela engenharia do espectro radioelétrico, a cer-
tificação de produtos de comunicação, a fiscalização do recolhimento para os fundos administrados pela Anatel, a fiscalização da 
execução e da prestação dos serviços, da implantação e funcionamento de redes de telecomunicações, bem como da utilização dos 
recursos de órbita e espectro de radiofrequências, e do cumprimento dos compromissos e obrigações assumidos pelas prestadoras de 
serviços ou a elas impostas, em regime público ou privado.
• Superintendência de Serviços Públicos (SPB) - responsável pelo Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) abrangendo a 
condução dos procedimentos de regulamentação, de concessão, permissão ou autorização, de outorga de autorização do direito de 
uso de radiofrequências associadas e licenciamento de estações, a estruturação e administração dos recursos de numeração, o acom-
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panhamento e controle da prestação dos serviços e da competição nos mercados relevantes associados, a instauração e condução de 
procedimentos administrativos e aplicação de sanções, a gestão da satisfação dos usuários e das obrigações, os parâmetros de qua-
lidade de redes e serviços, a interconexão e interoperabilidade das redes de telecomunicações, o acompanhamento econômico e de 
preços e tarifas, os planos de serviços, o controle, prevenção e repressão das infrações de ordem econômica, assim como a regulação 
das atividades das respectivas prestadoras.
• Superintendência de Serviços Privados (SPV) - responsável pelos serviços de telecomunicações prestados exclusivamente 
em regime privado, terrestres e espaciais exceto os serviços de comunicação eletrônica de massa e o telefônico fixo comutado, abran-
gendo a condução dos respectivos procedimentos de autorização para a exploração dos serviços, de outorga de autorização para uso 
de radiofrequências associadas, de conferência de direito de exploração de satélite, bem como o acompanhamento das obrigações 
assumidas pelas prestadoras, a administração de recursos de numeração e endereçamento de redes e serviços, o estabelecimento de 
controles de qualidade de redes e serviços, a interconexão e interoperabilidade das redes de telecomunicações, a análise de projetos 
técnicos, a aprovação de instalação de estações, de uso de equipamentos, de licenciamento do funcionamento de estações, o controle, 
prevenção e repressão das infrações à ordem econômica e ao direito do consumidor, a análise e efetivação de transferências, a apura-
ção e aplicação de sanções e a resolução administrativa de conflitos.
• Superintendência de Serviços de Comunicação de Massa (SCM) - responsável pelos serviços de telecomunicações deno-
minados de comunicação eletrônica de massa, prestados no regime privado, abrangendo a condução dos respectivos procedimentos 
de concessão e autorização para a exploração dos serviços, a outorga de autorização para uso de radiofrequências associadas, bem 
como o acompanhamento das obrigações assumidas pelas autorizadas, permissionárias ou concessionárias, a aplicação de sanções, 
a administração de recursos de numeração e endereçamento de redes e serviços, o estabelecimento de controles de qualidade de 
redes e serviços, a interconexão e interoperabilidade das redes de telecomunicações, a análise de projetos técnicos, aprovação de 
instalação de estações, de uso de equipamentos, de licenciamento do funcionamento de estações, abrangendo também os serviços 
de radiodifusão sonora e de sons e imagens, seus auxiliares, correlatos e encilares, o controle, prevenção e repressão das infrações 
da ordem econômica e do direito do consumidor, a análise e efetivação de transferências, a regulação das atividades das respectivas 
prestadoras e a manutenção dos planos básicos de distribuição de canais, excluída a outorga dos serviços de radiodifusão sonora e de 
sons e imagens.
• Superintendência de Universalização (SUN) - responsável pelos aspectos relativos a universalização de serviços de te-
lecomunicações, abrangendo a condução dos procedimentos de regulamentação, de contratação de obrigações, de elaboração de 
alterações e complementos ao Plano Geral de Metas para a Universalização (PGMU) e de outros planos para a universalização, 
acompanhamento e controle das obrigações de universalização e de atendimento aos respectivos programas, projetos e atividades, 
a gestão da satisfação dos usuários e das obrigações de continuidade, os parâmetros de qualidade, o acompanhamento econômico, a 
instauração e condução de procedimentos administrativos e aplicação de sanções, o controle, prevenção e repressão das infrações da 
ordem econômica, assim como a regulação das atividades dos respectivos prestadores.
Ao superintendente-executivo cabe orientar e coordenar o alinhamento das ações e das atividades das superintendências com os 
objetivos e a missão da Agência.
A Anatel conta, ainda, com uma Ouvidoria e um Conselho Consultivo. A esse colegiado, órgão de participação institucionalizada 
da sociedade na Agência, cabe:
• opinar, antes do encaminhamento ao Ministério das Comunicações, sobre os planos gerais de outorgas e de metas para uni-
versalização e demais políticas governamentais de telecomunicações;
• aconselhar quanto à instituição ou à eliminação da prestação de serviço no regime público;
• apreciar os relatórios anuais do Conselho Diretor; e
• requerer informação e fazer proposição a respeito das atribuições do Conselho Diretor.
Os membros do Conselho Consultivo não são remunerados e têm mandato de trêsanos, vedada a recondução. Eles são designa-
dos por decreto do presidente da República e, anualmente, o colegiado é renovado em um terço. Integram o Conselho Consultivo:
• dois representantes do Senado Federal,
• dois representantes da Câmara dos Deputados,
• dois representantes do Poder Executivo,
• dois representantes de entidades de classe das prestadoras de serviços de telecomunicações,
• dois representantes de entidades representativas dos usuários e
• dois representantes de entidades representativas da sociedade.
O ouvidor – nomeado pelo presidente da República para mandato de dois anos, admitida uma recondução – atua com inde-
pendência, não tendo vinculação hierárquica com o Conselho Diretor ou seus integrantes. Ao ouvidor, é permitido o acesso a todos 
os assuntos da Agência e o direito de assistir a todas as sessões e reuniões do Conselho Diretor. A Ouvidoria tem como principal 
atribuição produzir, semestralmente ou quando julgar oportuno, apreciações críticas sobre a atuação da Agência – posteriormente 
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Agências Reguladoras
encaminhadas ao Conselho Diretor, ao Conselho Consultivo, ao Ministério das Comunicações, a outros órgãos do Poder Executivo 
e ao Congresso Nacional.
A Central de Atendimento da Anatel é administrada pela Assessoria de Relações com os Usuários (ARU). Além dessa, a ARU 
possui as seguintes atribuições:
• receber, responder ou encaminhar, quando for o caso, interna ou externamente, solicitações, queixas ou comentários por 
parte de usuários dos serviços de telecomunicações;
• desenvolver e implementar métodos e procedimentos destinados ao relacionamento entre a Agência e os usuários dos servi-
ços de telecomunicações;
• assistir os órgãos da Agência em relação aos assuntos de defesa e proteção dos direitos dos usuários.
À Anatel cabem os poderes de outorga, regulamentação e fiscalização sobre os serviços de telecomunicações, além de um grande 
acervo técnico e patrimonial. A outorga dos serviços de radiodifusão sonora (rádio) e radiodifusão de sons e imagens (televisão), 
entretanto, é de competência do Ministério das Comunicações.
Quanto aos serviços de radiodifusão, cabe à Anatel elaborar, manter e atualizar os planos de canais a serem usados pelos radio-
difusores, bem como dos serviços encilares e correlatos a esta atividade (como é o caso das repetidoras de TV). Também fazem parte 
das atribuições da Agência, entre outras, as seguintes funções:
• regulamentação técnica: expedição de regulamentos com as características técnicas a serem seguidas pelos radiodifusores;
• administração dos planos básicos: gerenciamento dos planos de canalização da radiodifusão, considerando as características 
técnicas dos diferentes prestadores, com o objetivo de permitir a prestação dos serviços com qualidade e sem interferências; e
• expedição de autorização para uso de radiofrequências para os prestadores do serviço de radiodifusão.
Quanto aos serviços de telecomunicações, à Anatel compete, entre outros:
• expedir normas quanto à outorga, à prestação e à fruição dos serviços de telecomunicações nos regimes público e privado;
• administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas, expedindo as respectivas normas;
• expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos 
que utilizarem;
• expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos;
• editar atos de outorga e extinção de direito de uso de radiofrequências e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções;
• celebrar e gerenciar contratos de concessão;
• expedir e extinguir autorização para a prestação de serviços em regime privado;
• fiscalizar e aplicar sanções relativas as infrações a regulamentação setorial;
• reprimir infrações dos direitos dos usuários; e
• exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das in-
frações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
A Anatel tem, portanto, poder normativo infralegal sobre o setor de telecomunicações. Esta competência é exercida com o auxílio 
da sociedade, que é ouvida, necessariamente, através do mecanismo de consulta pública, na qual as críticas e sugestões recebidas são 
objeto de exame e permanecem à disposição do público na Biblioteca da Agência.
As fontes de financiamento da Anatel são os recursos orçamentários e os créditos suplementares consignados à Agência e os 
recursos do Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (FISTEL), depois de transferidos os valores que são devidos ao Fundo de 
Universalização dos Serviços de Telecomunicações (FUST) e ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações 
(FUNTTEL).
A Anatel submete anualmente ao Ministério das Comunicações a proposta de orçamento da Agência, bem como a do FISTEL, 
que são encaminhados posteriormente ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para inclusão no projeto de Lei Orçamen-
tária Anual (LOA) a ser aprovada pelo Congresso Nacional.
O quadro efetivo de servidores da Agência está estabelecido na Lei 10.871/2004. A força de trabalho aprovada é de 1.690 ser-
vidores – quantitativo que não inclui os nomeados sem vínculo. Ao final de 2009, portanto, com os 1.557 servidores dos quadros 
efetivo e específico, além dos servidores requisitados, incluindo os da Telebrás, a Anatel contava com 92% do quadro previsto. Em 
2009, a Anatel realizou o seu terceiro concurso e seu quadro de servidores passou de 1.468, no final de 2008, para 1.625 em 2009 – 
crescimento de 10,7%.
Segundo a LGT, são atribuições da Anatel: 
• implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de telecomunicações;
• representar o Brasil nos organismos internacionais de telecomunicações, sob a coordenação do Poder Executivo;
• expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público;
• editar atos de outorga e extinção de direito de exploração do serviço no regime público;
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Agências Reguladoras
• celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e reali-
zando intervenções;
• controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas dos serviços prestados no regime público, podendo fixá-las nas condi-
ções previstas nesta Lei, bem como homologar reajustes;
• administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas, expedindo as respectivas normas;
• editar atos de outorga e extinção do direito de uso de radiofrequência e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções;
• expedir normas sobre prestação de serviços de telecomunicações no regime privado;
• expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no regime privado, fiscalizando e aplicando sanções;
• expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos 
que utilizarem;
• expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados os padrões e normas por ela estabelecidos;
• expedir normas e padrões que assegurem a compatibilidade, a operação integrada e a interconexão entre as redes, abrangen-
do inclusive os equipamentos terminais;
• realizar busca e apreensão de bens no âmbito de sua competência;
• deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos;
• compor administrativamente conflitos de interesses entre prestadoras de serviço de telecomunicações;
• reprimir infrações dos direitos dos usuários;
• exercer, relativamente às telecomunicações, as competências legais em matéria de controle, prevenção e repressão das in-
frações da ordem econômica, ressalvadas as pertencentes ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE);
• propor ao Presidente da República, por intermédio do Ministério das Comunicações, a declaração de utilidade pública, para 
fins de desapropriação ou instituição de servidão administrativa, dos bens necessáriosà implantação ou manutenção de serviço no 
regime público;
• arrecadar e aplicar suas receitas;
• resolver quanto à celebração, alteração ou extinção de seus contratos, bem como quanto à nomeação, exoneração e demissão 
de servidores, realizando os procedimentos necessários, na forma em que dispuser o regulamento;
• contratar pessoal por prazo determinado, de acordo com o disposto na Lei nº 8.745, de 9 de dezembro de 1993;
• adquirir, administrar e alienar seus bens;
• decidir em último grau sobre as matérias de sua alçada, sempre admitido recurso ao Conselho Diretor;
• formular ao Ministério das Comunicações proposta de orçamento;
• aprovar o seu regimento interno;
• elaborar relatório anual de suas atividades, nele destacando o cumprimento da política do setor definida nos termos do artigo anterior;
• enviar o relatório anual de suas atividades ao Ministério das Comunicações e, por intermédio da Presidência da República, 
ao Congresso Nacional;
• promover interação com administrações de telecomunicações dos países do Mercado Comum do Sul (Mercosul), com vistas 
à consecução de objetivos de interesse comum.
Serviços regulados
• Telefonia fixa (Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC)
• Comunicação móvel (Serviço Móvel Pessoal - SMP e Serviço Móvel Especializado - SME)
• Comunicação multimídia
• Radiodifusão
• TV por assinatura
• Rádio do cidadão
• Radioamador
• Radiofrequência
• Satélite
• Serviço limitado
• Demais serviços de telecomunicações
Agência Nacional de Energia Elétrica
A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) é uma autarquia sob regime especial (Agência Reguladora), vinculada ao 
Ministério de Minas e Energia, com sede e foro no Distrito Federal, com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão 
e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as Políticas e Diretrizes do Governo Federal.
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Agências Reguladoras
A ANEEL foi criada em 1996, pela Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, durante o primeiro mandato do Presidente Fernando 
Henrique Cardoso.
O quadro de pessoal efetivo da ANEEL, instituído pela Lei nº 10.871/2004, é composto por 365 cargos da carreira de Especialista 
em Regulação, 200 cargos da carreira de Analista Administrativo e 200 cargos da carreira de Técnico em Regulação.
A agência é administrada por uma diretoria colegiada, formada pelo Diretor-Geral e outros quatro Diretores, entre eles, o Diretor-
-Ouvidor. As funções executivas da ANEEL estão a cargo de vinte superintendentes. A maioria das superintendências se concentra 
em questões técnicas - regulação, fiscalização, mediação e concessão - e uma parte delas se dedica à relação da ANEEL com seu 
público interno e a sociedade.
Nas questões jurídicas, a Procuradoria Federal representa a Agência.
Diretores
A Diretoria da Agência é composta pelos diretores:
• Nelson Hubner – Diretor-Geral.
• Edvaldo Alves de Santana – Diretor.
• Julião Silveira Coelho – Diretor.
• André Pepitone - Diretor.
• Romeu Donizete Rufino - Diretor.
Ex-Diretores
• José Mário Abido - Diretor-Geral.
• Jerson Kelman – Diretor-Geral.
Superintendências
As Superintendências da Agência são as seguintes:
• Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Eletricidade – SFE.
• Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira – SFF.
• Superintendência de Fiscalização de Serviços de Geração – SFG.
• Superintendência de Gestão e Estudos Hidroenergéticos – SGH.
• Superintendência de Concessões e Autorizações de Geração – SCG.
• Superintendência de Concessões e Autorizações de Transmissão e Distribuição – SCT.
• Superintendência de Gestão Técnica da Informação - SGI.
• Superintendência de Administração e Finanças – SAF.
• Superintendência de Planejamento da Gestão – SPG.
• Superintendência de Licitações e Controle de Contratos e Convênios – SLC.
• Superintendência de Recursos Humanos – SRH.
• Superintendência de Relações Institucionais – SRI.
• Superintendência de Regulação Econômica – SRE.
• Superintendência de Estudos Econômicos do Mercado - SEM.
• Superintendência de Regulação dos Serviços de Geração – SRG.
• Superintendência de Regulação da Comercialização da Eletricidade – SRC.
• Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição – SRD.
• Superintendência de Regulação dos Serviços de Transmissão – SRT.
• Superintendência de Mediação Administrativa Setorial – SMA.
• Superintendência de Pesquisa e Desenvolvimento e Eficiência Energética - SPE
As competências da ANEEL estão previstas no art. 3º da Lei nº 9.427/96 e incluem:
• Implementar as políticas e diretrizes do governo federal para a exploração da energia elétrica e o aproveitamento dos poten-
ciais hidráulicos, expedindo os atos regulamentares necessários ao cumprimento das normas estabelecidas pela Lei nº 9.074, de 7 de 
julho de 1995 (Inciso I do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Promover a licitação de novas concessões de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica (Inciso II do art. 3º da 
Lei nº 9.724/96).
• Fazer a gestão dos contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica e fiscalizar, diretamente 
ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação dos serviços de energia elétrica (Inciso IV 
do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
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Agências Reguladoras
• Atuar como instância revisora das decisões administrativas das agências reguladoras estaduais e solucionar as divergências 
entre concessionárias, permissionárias, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus 
consumidores (Inciso V do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Fixar os critérios para cálculo das Tarifas de Uso dos Sistemas Elétricos de Transmissão e Distribuição - TUST e TUSD - (§ 
6º do art. 15 da Lei nº 9.074/1995), de 7 de julho de 1995, e arbitrar seus valores nos casos de negociação frustrada entre os agentes 
envolvidos (Inciso VI do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Negociar com a Agência Nacional do Petróleo os critérios para fixação dos preços de transporte de combustíveis fósseis e 
gás natural, quando destinados à geração de energia elétrica, e para arbitramento de seus valores, nos casos de negociação frustrada 
entre os agentes envolvidos (Inciso VII do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Autorizar previamente as alterações do controle acionário das concessionárias, permissionárias e autorizadas para propiciar 
concorrência efetiva entre os agentes e a impedir a concentração econômica nos serviços e atividades de energia elétrica e estabelecer 
restrições, limites ou condições para empresas, grupos empresariais e acionistas, quanto à obtenção de concessões, permissões e au-
torizações, à concentração societária e à realização de negócios entre si, devendo articular-se com a Secretaria de Direito Econômico 
- SDE do Ministério da Justiça (Inciso VIII do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Fazer a defesa do direito de concorrência no Setor Elétrico, monitorando e acompanhando as práticas de mercado dos agen-
tes do setor de energia elétrica, devendo articular-se com a Secretaria de Direito Econômico - SDE do Ministério da Justiça (Inciso 
IX do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Punir, fixando as multas administrativas a serem impostas aos concessionários, permissionários e autorizados de instalações 
e serviços de energia elétrica, observado o limite, por infração, de 2% (dois por cento) do faturamento, ou do valor estimado da ener-
gia produzida nos casos de autoprodução e produção independente, correspondentes aos últimos doze meses anteriores à lavratura 
do auto de infração ou estimados para um período de doze meses caso o infrator não esteja em operação ou esteja operando por um 
período inferior a doze meses (Inciso X do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Estabelecer as tarifas para o suprimento de energia elétrica realizado às concessionárias e permissionárias de distribuição, 
inclusive às Cooperativas de Eletrificação Rural enquadradas como permissionárias, cujos mercados próprios sejam inferiores a 500 
(quinhentos) GWh/ano, e tarifas de fornecimentoàs Cooperativas autorizadas, considerando parâmetros técnicos, econômicos, ope-
racionais e a estrutura dos mercados atendidos (Inciso XI do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Fiscalizar o cumprimento do Programa de Universalização e estabelecer as metas a serem periodicamente alcançadas por 
cada concessionária e permissionária de serviço público de distribuição de energia elétrica (Inciso XII do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Controle prévio e posterior de atos e negócios jurídicos a serem celebrados entre concessionárias, permissionárias, autori-
zadas e seus controladores, suas sociedades controladas ou coligadas e outras sociedades controladas ou coligadas de controlador 
comum (contratos entre partes relacionadas), impondo-lhes restrições à mútua constituição de direitos e obrigações, especialmente 
comerciais e, no limite, a abstenção do próprio ato ou contrato – proibição do Self-dealing - (Inciso XIII do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Aprovar as regras e os procedimentos de comercialização no ambiente livre e regulado (Inciso XIV do art. 
3º da Lei nº 9.724/96).
• Promover os Leilões de Energia Elétrica para atendimento das necessidades do mercado (Inciso XV do art. 3º 
da Lei nº 9.724/96).
• Homologar os contratos firmados nos Leilões de Energia Elétrica, homologando as receitas dos agentes de geração na con-
tratação regulada e as tarifas a serem pagas pelas concessionárias, permissionárias ou autorizadas de distribuição de energia elétrica 
(Inciso XVI do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Estabelecer mecanismos de regulação e fiscalização para garantir o atendimento à totalidade do mercado de cada agente de 
distribuição e de comercialização de energia elétrica, bem como à carga dos consumidores livres (Inciso XVII do art. 
3º da Lei nº 9.724/96).
• Definir os valores das tarifas de uso dos sistemas elétricos de transmissão e distribuição - TUST e TUSD - sendo que as de 
transmissão devem ser baseadas nas seguintes diretrizes:
• a) assegurar arrecadação de recursos suficientes para cobertura dos custos dos sistemas de transmissão; e
• b) utilizar sinal locacional visando a assegurar maiores encargos para os agentes que mais onerem o sistema de transmissão 
(Inciso XVIII do art. 3º da Lei nº 9.724/96).
• Regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação (Inciso XIX do art. 3º da 
Lei nº 9.724/96).
• Intervir na prestação do serviço de energia elétrica, nos casos e condições previstos em lei (Inciso III do art. 
29 da Lei nº 8.987/95).
• Homologar reajustes e proceder à revisão das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato de concessão 
(Inciso V do art. 29 da Lei nº 8.987/95)
10
Agências Reguladoras
• Cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão (Inciso VI do 
artigo 29 da Lei nº 8.987/95).
• Zelar pela boa qualidade do serviço, receber, apurar e solucionar queixas e reclamações dos usuários, que serão cientifica-
dos, em até trinta dias, das providências tomadas (Inciso VII do art. 29 da Lei nº 8.987/95).
• Estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservação do meio-ambiente e conservação (Inciso X do art. 29 
da Lei nº 8.987/95).
• Incentivar a competitividade (Inciso XI do art. 29 da Lei nº 8.987/95).
• Estimular a formação de associações de usuários para defesa de interesses relativos ao serviço de energia elétrica (Inciso XII 
do art. 29 da Lei nº 8.987/95).
• Ter acesso aos dados relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessioná-
ria. (art. 30 da Lei nº 8.987/95)
Modelos do setor elétrico
Regime tarifário pelo custo:
Até 1993, havia uma única tarifa de energia elétrica em todo o Brasil. Os consumidores dos diversos estados pagavam a mesma 
tarifa pela energia consumida. Esse valor garantia a remuneração das concessionárias, independentemente de sua eficiência, e as 
empresas não lucrativas eram mantidas por aquelas que davam lucro e pelo Governo Federal.
Nessa época, além de ser a mesma em todo o país, a tarifa era calculada a partir do “custo do serviço”, o que garantia às conces-
sionárias uma remuneração mínima. Essa modalidade de tarifa não incentivava as empresas à eficiência, pois todo o custo era pago 
pelo consumidor. Por diversas razões, como o controle da inflação, a remuneração mínima não era atingida, o que gerou uma despesa 
da União da ordem de US$ 26 bilhões, que acabou sendo paga pelos contribuintes de todo o país.
Regime tarifário pelo preço:
Também nesse contexto, surgiu a Lei nº 8.631/93, pela qual a tarifa passou a ser fixada por concessionária, conforme característi-
cas específicas de cada empresa. Ainda, em 1995, foi aprovada a Lei 8.987 que garantiu o equilíbrio econômico-financeiro às concessões.
Desde então, estabeleceu-se uma tarifa por área de concessão (território geográfico onde cada empresa é contratualmente obriga-
da a fornecer energia elétrica). Se essa área coincide com a de um estado, a tarifa é única naquela unidade federativa. Caso contrário, 
tarifas diferentes coexistem dentro do mesmo estado.
Dessa maneira, as tarifas de energia refletem peculiaridades de cada região, como número de consumidores, quilômetros de rede 
e tamanho do mercado (quantidade de energia atendida por uma determinada infraestrutura), custo da energia comprada, tributos 
estaduais e outros.
É obrigação das concessionárias de distribuição levar a energia elétrica aos seus consumidores. Para cumprir esse compromisso, 
a empresa tem custos que devem ser cobertos pela tarifa de energia. De modo geral, a conta de luz inclui o ressarcimento de três 
custos distintos:
• Geração de Energia Elétrica;
• Transporte da energia até as casas (fio) tanto da Transmissão quanto da Distribuição; e
• Encargos e tributos.
A partir da edição da Lei 10.848/2004, o valor da geração da energia comprada pelas distribuidoras para revender a seus consu-
midores passou a ser determinado em leilões públicos. O objetivo é garantir, além da transparência no custo da compra de energia, a 
competição e melhores preços. Antes dessa lei, as distribuidoras podiam comprar livremente a energia a ser revendida, mas o limite 
de preço era fixado pela ANEEL.
O transporte da energia, do ponto de geração à casa do consumidor, é um monopólio natural, pois a competição nesse segmento 
não traz benefícios econômicos. Por essa razão, a ANEEL atua para que as tarifas sejam compostas apenas pelos custos que efetiva-
mente se relacionam com os serviços prestados, de forma a torná-las justas.
Encargos setoriais:
Os encargos setoriais que incidem nas tarifas de energia elétrica são:
• CCC - Conta de Consumo de Combustíveis
• CDE - Conta de Desenvolvimento Energético
• ESS – Encargos de Serviços do Sistema
• ONS - Operador Nacional do Sistema
• P&D – Pesquisa e Desenvolvimento
• Proinfa – Programa de Incentivo às Fontes Alternativas
• RGR - Reserva Global de Reversão
• TFSEE - Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica
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Agências Reguladoras
Agência Nacional do Cinema
A Agência Nacional do Cinema (ANCINE) é um órgão oficial do governo federal do Brasil, constituída como agência regula-
dora, com sede na cidade de Brasília e escritório central na cidade do Rio de Janeiro, cujo objetivo é fomentar, regular e fiscalizar a 
indústria cinematográfica e videofonográfica nacional. A agência foi criada no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, 
em 6 de setembro de 2001, através da Medida Provisória n.º 2.228-1, posteriormente regulamentada em 13 de maio de 2002 em forma 
de lei. Com isso, passou a ser dotada de autonomia administrativa e financeira e vinculada diretamente à Presidência da República. 
Em 13 de outubro de 2003 passou a ser vinculada ao Ministério da Cultura.
A Ancine, constituída como autarquia em regime especial (agência reguladora), é administrada por uma diretoria colegiada, com-
posta de um Diretor-Presidente e três Diretores, com mandatos fixos e não coincidentes, aprovadospelo plenário do Senado Federal. 
Subordinadas à estrutura da Diretoria Colegiada, estão as Superintendências de Fomento, Registro, Acompanhamento de Mercado, 
Desenvolvimento Econômico e Fiscalização.
O primeiro Diretor Presidente da Ancine foi o cineasta Gustavo Dahl (2001-2006). Neste período, também fizeram parte da dire-
toria Augusto Sevá, João Eustáquio da Silveira e Lia Gomensoro Lopes. Manoel Rangel foi nomeado em 2005 para a diretoria, para 
o lugar deixado pela saída de Sevá, e assumiu o posto de diretor-presidente ao fim do mandato de Dahl, em 2007.
A Ancine foi criada para atender a uma reivindicação expressa no III Congresso Brasileiro de Cinema (CBC), realizado em Porto 
Alegre entre 28 de junho e 1º de julho de 2000. O documento final do encontro apontava 69 resoluções, entre elas a continuidade do 
CBC como entidade permanente e o apoio à criação, no âmbito do Governo Federal, de um órgão gestor da atividade cinematográfica, 
em substituição à Embrafilme, extinta em 16 de março de 1990, pelo Programa Nacional de Desestatização (PND) do governo de 
Fernando Collor de Mello.
Como o programa de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso buscava limitar a ação do Estado na economia à regula-
ção por meio de agências, foi este também o formato escolhido para criar o novo órgão. Assim, em 6 de setembro de 2001 foi editada 
a MP 2228/2001, que se manteve em vigor graças à Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001.
No início do Governo lula, houve discussões para ampliar os poderes da agência, que passaria a se chamar Agência Nacional do 
Cinema e do Audiovisual (Ancinav) e a regular também o mercado de Televisão. Contudo, o projeto sofreu fortes críticas, principal-
mente das empresas de radiodifusão, e acabou sendo abandonado.
As atividades da Ancine comportam um espectro bastante amplo. Seus objetivos foram definidos pelo artigo 6º de sua 
criação, que são:
• promover a cultura nacional e a língua portuguesa mediante o estímulo ao desenvolvimento da indústria cinematográfica e 
videofonográfica nacional em sua área de atuação;
• promover a integração programática, econômica e financeira das atividades governamentais relacionadas à indústria cine-
matográfica e videofonográfica;
• aumentar a competitividade da indústria cinematográfica e videofonográfica nacional por meio do fomento à produção, à 
distribuição e à exibição nos diversos segmentos de mercado;
• promover a auto sustentabilidade da indústria cinematográfica nacional visando o aumento da produção e da exibição das 
obras cinematográficas brasileiras;
• promover a articulação dos vários elos da cadeia produtiva da indústria cinematográfica nacional;
• estimular a diversificação da produção cinematográfica e videofonográfica nacional e o fortalecimento da produção indepen-
dente e das produções regionais com vistas ao incremento de sua oferta e à melhoria permanente de seus padrões de qualidade;
• estimular a universalização do acesso às obras cinematográficas e videofonográficas, em especial as nacionais;
• garantir a participação diversificada de obras cinematográficas e videofonográficas estrangeiras no mercado brasileiro;
• garantir a participação das obras cinematográficas e videofonográficas de produção nacional em todos os segmentos do 
mercado interno e estimulá-la no mercado externo;
• estimular a capacitação dos recursos humanos e o desenvolvimento tecnológico da indústria cinematográfica e videofono-
gráfica nacional;
• zelar pelo respeito ao direito autoral sobre obras audiovisuais nacionais e estrangeiras.
A Agenda Regulatória, documento aprovado pela entidade em 2010 com seu planejamento para o biênio 2010-2011, lista os 
seguintes pontos como ações estratégicas:
• Aperfeiçoar a estrutura tributária da Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Condecine);
• Aperfeiçoar a gestão do Sistema de Informações e Monitoramento da Indústria;
• Aumentar a competitividade da indústria nacional;
• Contribuir para gestão do Fundo Setorial do Audiovisual;
• Estimular a participação das obras de produção nacional no mercado externo;
12
Agências Reguladoras
• Estimular a universalização do acesso às obras audiovisuais;
• Estimular o desenvolvimento tecnológico da indústria;
• Estimular o fortalecimento da produção independente;
• Estimular o incremento da oferta da produção independente;
• Garantir a gestão planejada dos mecanismos de fomento;
• Garantir a participação das obras de produção nacional em todos os segmentos do mercado interno;
• Promover a articulação dos elos da cadeia produtiva;
• Promover a auto sustentabilidade da indústria;
• Promover a integração programática de atividades governamentais; e
• Regulamentar os Programas de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Brasileiro - PRODECINE; do Audiovisual Brasi-
leiro - PRODAV; e da Infraestrutura do Cinema e do Audiovisual - PRÓ-INFRA.
A Ancine executa a política nacional de fomento ao cinema, formulada pelo Conselho Superior de Cinema, fiscaliza o cumpri-
mento da legislação pertinente (por exemplo, a Cota de Tela), promove o combate à pirataria de obras audiovisuais, aplica multas e 
sanções na forma da lei, regula as atividades de fomento e proteção à indústria cinematográfica e videofonográfica, resguardando a 
livre manifestação do pensamento, da criação, da expressão e da informação.
Também fornece o Certificado de Produto Brasileiro à obras nacionais, registra as obras cinematográficas e videofonográficas 
que serão comercializadas em todos os segmentos de mercado e presta apoio técnico e administrativo ao Conselho Superior de Cinema.
O quadro efetivo da Ancine é formado por 150 cargos de Especialista em Regulação das Atividades Cinematográficas e Au-
diovisuais (nível superior), 70 cargos de Analista Administrativo (nível superior), 20 cargos de Técnico em Regulação (nível inter-
mediário) e 20 cargos de Técnico Administrativo (nível intermediário), todos criados pela Lei 10.871/2004, com intuito de dotar a 
agência de um quadro estável de pessoal.
A Ancine realizou concursos em 2005, para 20 vagas de Técnico em Regulação e 75 para Especialista em Regulação, e em 
2006, para 14 vagas de Analista Administrativo e 20 para Técnico Administrativo.
Além do quadro efetivo, estão lotados na Ancine servidores federais originários principalmente do Ministério da Cultura (de-
nominado quadro específico), além de colaboradores comissionados oriundos do mercado audiovisual.
Agência Nacional de Aviação Civil
A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) é uma agência reguladora federal cuja responsabilidade é supervisionar a ativi-
dade de aviação civil no Brasil, tanto no que toca seus aspectos econômicos quanto no que diz respeito à segurança técnica do setor.
A substituição de órgãos diretamente ligados ao governo por uma autarquia, em 2005, visou a uma administração mais autô-
noma e técnica da aviação civil nacional, buscada por meio de descentralização administrativa e menor influência política direta. 
Muitos especialistas defenderam a medida argumentando que ela influenciaria positivamente o setor atraindo investimentos, dada a 
criação de um ambiente econômico propício devido à criação e manutenção de regras novas e estáveis. 
A principal atribuição da Agência consiste na regulação das atividades de aviação civil, o que inclui, por exemplo, a manuten-
ção da segurança de voo, a normatização e supervisão da infraestrutura aeroportuária, a monitoração, normatização administrativa 
e fiscalização das relações econômicas de consumo no âmbito da aviação civil. Vale ressaltar que não caíram no escopo de ação da 
ANAC duas atividades importantes dentro do sistema de Aviação Civil:
• o tráfego aéreo, realizado pelo Departamento de Controle do Espaço Aéreo (DECEA);
• a investigação de acidentes, responsabilidade do Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (CENIPA).
Ambas atividades continuaram sendo performadas por órgãos que são parte do Comando da Aeronáutica, subordinado esteao 
Ministério da Defesa.
As atividades da ANAC se dividem em dois grandes campos: a regulação econômica e a regulação técnica.
Entre as atividades relacionadas com a regulação econômica tem-se a concessão da exploração de rotas e de infraestrutura 
aeroportuária (slots nos aeroportos, por exemplo), o estabelecimento de acordos bilaterais com outros países, a fiscalização dos 
serviços aéreos e das concessões outorgadas, e - em conjunto com o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, a coibição de 
práticas de concorrência abusiva.
No âmbito técnico, a Agência é responsável por assegurar que o transporte aéreo seja realizado dentro de padrões mínimos de 
segurança da aviação civil.
Em Língua portuguesa e no contexto da aviação, a palavra “segurança” engloba dois aspectos que são separados na terminolo-
gia inglesa: a segurança de voo, designada pela palavra “safety”, e a proteção contra atos ilícitos (“security”, em inglês).
13
Agências Reguladoras
No campo segurança de voo (safety), regulam-se cinco grandes áreas. Destas, a ANAC é responsável por quatro. Estas 
quatro áreas são:
• Aeronavegabilidade: Abrange regular as atividades de certificação de aeronaves, bem como a normatização e fiscalização 
dos padrões de manutenção de aeronaves
• Licenças: Significa regular o processo de formação do pessoal da aviação civil. A atividade inclui o estabelecimento de padrões 
mínimos e fiscalização de cursos, a normatização relativa a exames médicos, a emissão de licenças para piloto, comissário de bordo, mecâ-
nico de manutenção aeronáutica; a verificação do inglês dos pilotos, dentre outras atribuições
• Operações: A atividade engloba a certificação de empresa de transporte aéreo regular e não-regular, a condução do processo para 
emissão de autorização para operadores agrícolas, e a supervisão e autorização de operações mais especificas, como as operações experi-
mentais, as competições e shows aéreos, dentre outros
• Aeródromos: Regular os aeródromos inclui atividades como supervisionar suas condições de pista e pátio, bem como o trabalho 
das pessoas físicas e jurídicas que administram efetivamente as pistas de pouso, os aeroportos privados, os aeroportos públicos, os helipon-
tos, os heliportos. No caso específico dos grandes aeroportos nacionais, como o de Guarulhos ou o Galeão, uma das mais importantes ativi-
dades da ANAC é supervisionar o trabalho da Infraero e dos concessionários, bem como as condições de operação das empresas que ali operam.
As atividades de security visam à prevenção de atos ilícitos em aeroportos e aeronaves, principalmente os atentados terroristas envol-
vendo a aviação.
Em termos práticos, boa parte do que hoje constitui a ANAC, sobretudo nas cidades do Rio de Janeiro e São José dos Campos, foi 
formada a partir de vários órgãos pertencentes ao Comando da Aeronáutica: o Departamento de Aviação Civil (DAC) e seus Serviços Re-
gionais de Aviação Civil (SERAC), o Instituto de Ciências da Atividade Física da Aeronáutica (ICAF), o Instituto de Aviação Civil (IAC) e 
a Divisão de Certificação de Aviação Civil do Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI).
A agência foi criada pela lei federal nº 11.182 de 27 de setembro de 2005[3] e instalada através do decreto federal nº 5.731 [4] de 20 de 
março de 2006.
Desde sua criação, em 2005, a agência teve cinco diretores presidentes: Milton Zuanazzi, Denise Abreu, Solange Paiva Vieira, Carlos 
Eduardo Pellegrino (interinamente) e Marcelo Pacheco dos Guaranys.
A Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) é uma agência reguladora federal. O órgão tem o status legal de autarquia especial, vincu-
lada à Secretaria de Aviação Civil por meio da medida provisória nº 527/2011, o que significa que, legalmente, o órgão possui mais autonomia 
administrativa e financeira do que um órgão diretamente ligado à administração direta do governo federal.
Uma de suas prerrogativas é a de se normatizar internamente, estabelecendo seu próprio organograma de forma autônoma.
A Agência Nacional de Aviação Civil se organiza a partir de uma Diretoria Colegiada com quatro Diretores e um Diretor-Presidente. 
Seus membros são indicados periodicamente para exercer um mandato normalmente de cinco anos. Ligados à Diretoria existem assessorias 
e superintendências que regulam atividades-meio essenciais ao funcionamento da agência.
As superintendências relacionadas às áreas-fim da agência são aquelas que performam efetivamente a regulação, e estão cada uma ligada 
a um dos quatro Diretores: a Superintendência de Segurança Operacional, a Superintendência de Infraestrutura Aeroportuária, a Superin-
tendência de Aeronavegabilidade e a Superintendência de Regulação Econômica e Acompanhamento de Mercado. As três primeiras 
realizam regulação técnica; a última, regulação econômica. 
Em termos de estrutura física, a ANAC tem diversos prédios espalhados em território nacional, principalmente sua sede em Bra-
sília - DF, e as quatro unidades regionais: Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre e Recife. Além disso, possui também uma unidade 
em São José dos Campos, um centro de treinamento no Aeroporto de Jacarepaguá e um escritório de aviação civil em Curitiba. 
ANTAQ - Agência Nacional de Transportes Aquaviários
A ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários) é uma autarquia em regime especial, vinculada ao Ministério dos 
Transportes. Constituem a esfera de atuação da ANTAQ a navegação fluvial, lacustre, de travessia, de apoio marítimo, de apoio por-
tuário, de cabotagem e de longo curso; além dos portos organizados, dos terminais portuários privativos e do transporte aquaviário 
de cargas especiais e perigosas. A Agência é presidida por três membros, e deve observar as prerrogativas do Comando da Marinha, 
atuando sob a orientação desse órgão em assuntos de Marinha Mercante que interessarem à defesa nacional, à segurança da navega-
ção aquaviária e à salvaguarda da vida humana no mar.
 A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) tem por finalidades:
I - implementar, em sua esfera de atuação, as políticas formuladas pelo Ministério dos Transportes e pelo Conselho Nacional de 
Integração de Políticas de Transporte-CONIT, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos na Lei nº 10.233, de 2001; e
II - regular, supervisionar e fiscalizar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infraes-
trutura portuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas a:
a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, 
pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
14
Agências Reguladoras
b) harmonizar os interesses dos usuários com os das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e 
de entidades delegadas, preservando o interesse público; e
c) arbitrar conflitos de interesse e impedir situações que configurem competição imperfeita ou infração contra a ordem econômica.
 
A Agência Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ, criada pela Lei n° 10.233, de 5 de junho de 2001, é entidade inte-
grante da Administração Federal indireta, submetida ao regime autárquico especial, com personalidade jurídica de direito público, 
independência administrativa, autonomia financeira e funcional, mandato fixo de seus dirigentes, vinculada ao Ministério 
Agência Nacional de Transportes Terrestres
A Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) é o órgão brasileiro responsável pela regulação das atividades de ex-
ploração da infraestrutura ferroviária e rodoviária federal e de prestação de serviços de transporte terrestre, conforme o artigo 1º do 
decreto que regulamenta suas atividades. Atua também no modal dutoviário, como será visto mais adiante. Segundo o artigo 21 de 
sua Lei de criação, trata-se de uma entidade integrante da Administração Federal indireta, vinculada ao Ministério dos Transportes 
e submetida ao regime autárquico especial, caracterizado pela independência administrativa, autonomiafinanceira e funcional e 
mandato fixo de seus dirigentes.
A ANTT foi criada durante o governo do então Presidente Fernando Henrique Cardoso, por meio da mencionada Lei, que dispõe 
sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CO-
NIT), a Agência Nacional de Transportes Terrestres, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento 
Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), e dá outras providências.
A ANTT absorveu, dentre outras, as competências relativas às concessões de rodovias federais outorgadas pelo extinto Departa-
mento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER) e às concessões ferroviárias decorrentes do processo de desestatização das malhas 
da também extinta Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA). Por outro lado, as rodovias federais não concedidas ficaram a cargo do 
DNIT e as linhas ferroviárias suburbanas que ainda não passaram por um processo de estadualização/municipalização, seguem sob a 
responsabilidade da Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), empresa ligada ao Ministério das Cidades.
Constituem a esfera de atuação da ANTT, conforme o artigo 22 da Lei 10.233/01:
1. o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema Nacional de Viação;
2. a exploração da infraestrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos operacionais correspondentes;
3. o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
4. o transporte rodoviário de cargas;
5. a exploração da infraestrutura rodoviária federal;
6. o transporte multimodal;
7. o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
São objetivos da Agência Nacional de Transportes Terrestres, conforme artigo 20 da Lei 10.233/01:
1. implementar, em sua respectiva esfera de atuação, as políticas formuladas pelo CONIT e pelo Ministério dos Transportes, 
segundo os princípios e diretrizes estabelecidos na mencionada Lei;
2. regular ou supervisionar, em suas respectivas esfera e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da 
infraestrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a:
• garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, 
pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
• harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, auto-
rizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição 
imperfeita ou infração da ordem econômica.
Atribuições gerais:
Conforme o artigo 24 da Lei 10.233/01, são atribuições gerais da ANTT:
1. promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de serviços de transporte;
2. promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos 
transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
3. propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos específicos de viabilidade técnica e eco-
nômica, para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre;
4. elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, 
bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição;
15
Agências Reguladoras
5. editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infraestrutura e de prestação de serviços de transporte ter-
restre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
6. reunir, sob sua administração, os instrumentos de outorga para exploração de infraestrutura e prestação de serviços de 
transporte terrestre já celebrados antes da vigência da mencionada lei de criação da agência, resguardando os direitos das partes e o 
equilíbrio econômico-financeiro dos respectivos contratos;
7. proceder à revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais, após prévia comuni-
cação ao Ministério da Fazenda;
8. fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condi-
ções avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;
9. autorizar projetos e investimentos no âmbito das outorgas estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transpor-
tes, se for o caso, propostas de declaração de utilidade pública;
10. adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos arrendamentos contratados;
11. promover estudos sobre a logística do transporte intermodal, ao longo de eixos ou fluxos de produção;
12. habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulação com as demais agências reguladoras de transportes;
13. promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de dutovias do Brasil e às empresas proprietárias de equi-
pamentos e instalações de transporte dutoviário;
14. estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas;
15. elaborar o seu orçamento e proceder à respectiva execução financeira;
16. representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em convenções, acordos e tratados na sua área de competência, 
observadas as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuições específicas dos demais órgãos federais;
17. exercer, diretamente ou mediante convênio, as competências expressas no inciso VIII do art. 21 da Lei nº 9.503, de 23 de 
setembro de 1997 - Código de Trânsito Brasileiro, nas rodovias federais por ela administradas.
Atribuições quanto ao Transporte Ferroviário:
Conforme o artigo 25 da Lei 10.233/01, são atribuições específicas da ANTT pertinentes ao Transporte Ferroviário:
1. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão para prestação de serviços de transporte ferrovi-
ário, permitindo-se sua vinculação com contratos de arrendamento de ativos operacionais;
2. administrar os contratos de concessão e arrendamento de ferrovias celebrados até a vigência da Lei 10.233/01, em conso-
nância com o inciso VI de seu art. 24;
3. publicar editais, julgar as licitações e celebrar contratos de concessão para construção e exploração de novas ferrovias, com 
cláusulas de reversão à União dos ativos operacionais edificados e instalados;
4. fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das 
cláusulas contratuais de prestação de serviços ferroviários e de manutenção e reposição dos ativos arrendados;
5. regular e coordenar a atuação dos concessionários, assegurando neutralidade com relação aos interesses dos usuários, orien-
tando e disciplinando o tráfego mútuo e o direito de passagem de trens de passageiros e cargas e arbitrando as questões não resolvidas 
pelas partes;
6. articular-se com órgãos e instituições dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para conciliação do uso da via per-
manente sob sua jurisdição com as redes locais de metrôs e trens urbanos destinados ao deslocamento de passageiros;
7. contribuir para a preservação do patrimônio histórico e da memória das ferrovias, em cooperação com as instituições asso-
ciadas à cultura nacional, orientando e estimulando a participação dos concessionários do setor;
8. regular os procedimentos e as condições para cessão a terceiros de capacidade de tráfego disponível na infraestrutura ferro-
viária explorada por concessionários.
Atribuições quanto ao Transporte Rodoviário:
Conforme o artigo 26 da Lei 10.233/01, são atribuições específicas da ANTT pertinentes ao Transporte Rodoviário:
1. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de permissão para prestação de serviços de transporte rodovi-
ário interestadual e internacional de passageiros;2. autorizar o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo, com a finalidade de turismo;
3. autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento;
4. promover estudos e levantamentos relativos à frota de caminhões, empresas constituídas e operadores autônomos, bem 
como organizar e manter um registro nacional de transportadores rodoviários de cargas;
5. habilitar o transportador internacional de carga;
6. publicar os editais, julgar as licitações e celebrar os contratos de concessão de rodovias federais a serem exploradas e admi-
nistradas por terceiros;
16
Agências Reguladoras
7. fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento 
das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para 
exploração da infraestrutura.
Políticas Públicas:
A vinculação da entidade à Administração Direta se dá pela obrigação de implementar as políticas públicas estabelecidas pelo 
Ministério dos Transportes e pelo CONIT, conforme o artigo 20, inciso I da Lei 10.233/01. Tais políticas são, portanto, uma das fontes 
que devem nortear as atividades da Agência.
Princípios e Diretrizes de Atuação:
Além das políticas governamentais elencadas, a atuação da ANTT também deve obedecer a princípios e diretrizes comuns ao 
gerenciamento da infraestrutura e à operação dos transportes aquaviário e terrestre, a fim de cumprir seus objetivos, por meio de suas 
atribuições legais.
Princípios:
A atuação da ANTT (bem como a atuação da ANTAQ) deve ser regida pelos princípios estabelecidos no artigo 11 da Lei 
10.233/01, os quais correspondem à lista a seguir:
1. preservar o interesse nacional e promover o desenvolvimento econômico e social;
2. assegurar a unidade nacional e a integração regional;
3. proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e dos consumidores finais quanto à 
incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;
4. assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados em regime de eficiência;
5. compatibilizar os transportes com a preservação do meio ambiente, reduzindo os níveis de poluição sonora e de contamina-
ção atmosférica, do solo e dos recursos hídricos;
6. promover a conservação de energia, por meio da redução do consumo de combustíveis automotivos;
7. reduzir os danos sociais e econômicos decorrentes dos congestionamentos de tráfego;
8. assegurar aos usuários liberdade de escolha da forma de locomoção e dos meios de transporte mais adequados às suas necessidades;
9. estabelecer prioridade para o deslocamento de pedestres e o transporte coletivo de passageiros, em sua superposição com o 
transporte individual, particularmente nos centros urbanos;
10. promover a integração física e operacional do Sistema Nacional de Viação com os sistemas viários dos países limítrofes;
11. ampliar a competitividade do País no mercado internacional; e
12. estimular a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias aplicáveis ao setor de transportes.
Diretrizes:
São diretrizes para o gerenciamento da infraestrutura e para a operação do transporte terrestre (bem como do aquaviário), con-
forme o artigo 12 da Lei 10.233/01:
1. descentralizar as ações, sempre que possível, promovendo sua transferência a outras entidades públicas, mediante convênios 
de delegação, ou a empresas públicas ou privadas, mediante outorgas de autorização, concessão ou permissão, conforme dispõe o 
inciso XII do art. 21 da Constituição Federal;
2. aproveitar as vantagens comparativas dos diferentes meios de transporte, promovendo sua integração física e a conjugação 
de suas operações, para a movimentação intermodal mais econômica e segura de pessoas e bens;
3. dar prioridade aos programas de ação e de investimentos relacionados com os eixos estratégicos de integração nacional, de 
abastecimento do mercado interno e de exportação;
4. promover a pesquisa e a adoção das melhores tecnologias aplicáveis aos meios de transporte e à integração destes;
5. promover a adoção de práticas adequadas de conservação e uso racional dos combustíveis e de preservação do meio ambiente;
6. estabelecer que os subsídios incidentes sobre fretes e tarifas constituam ônus ao nível de governo que os imponha ou conceda;
7. reprimir fatos e ações que configurem ou possam configurar competição imperfeita ou infrações da ordem econômica.
As carreiras que compõem o quadro efetivo de servidores da ANTT foram criadas pela Lei nº 10.871/04. Basicamente, são divi-
didas em níveis de escolaridade (Superior e Intermediário) e em áreas (administrativa e finalística). O regime jurídico dos cargos é o 
estatutário, instituído pela Lei nº 8.112/90.
Regulação e Fiscalização de Serviços de Transportes Terrestres:
Carreira composta de cargos de Especialista em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres, de área finalística de nível 
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Agências Reguladoras
superior. Volta-se a atividades especializadas de regulação, inspeção, fiscalização e controle da prestação de serviços públicos de 
transportes terrestres, inclusive infraestrutura, bem como à implementação de políticas e à realização de estudos e pesquisas respec-
tivos a essas atividades. No âmbito da Agência, tem as seguintes atribuições específicas:
1. formulação e avaliação de planos, programas e projetos relativos às atividades de regulação;
2. elaboração de normas para regulação do mercado;
3. planejamento e coordenação de ações de fiscalização de alta complexidade;
4. gerenciamento, coordenação e orientação de equipes de pesquisa e de planejamento de cenários estratégicos;
5. gestão de informações de mercado de caráter sigiloso; e
6. execução de outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da competência de sua Agência Reguladora.
Além dessas, a carreira compartilha atribuições comuns com os Técnicos em Regulação:
1. fiscalização do cumprimento das regras pelos agentes do mercado regulado;
2. orientação aos agentes do mercado regulado e ao público em geral; e
3. execução de outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da competência da ANTT.
Por fim, seguem as atribuições comuns às 4 carreiras do Quadro Efetivo:
1. implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às atividades de regulação;
2. subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e
3. subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANTT.
Suporte à Regulação e Fiscalização de Serviços de Transportes Terrestres:
Carreira composta de cargos de Técnico em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres, de área finalística de nível interme-
diário. Volta-se ao suporte e ao apoio técnico especializado às atividades de regulação, inspeção, fiscalização e controle da prestação 
de serviços públicos de transportes terrestres, inclusive infraestrutura, bem como à implementação de políticas e à realização de estu-
dos e pesquisas respectivos a essas atividades. Como já dito, tem em comum com o cargo finalístico de nível superior as seguintes atribuições:
1. fiscalização do cumprimento das regras pelos agentes do mercado regulado;
2. orientação aos agentes do mercado regulado e ao público em geral; e
3. execução de outras atividades finalísticas inerentes ao exercício da competência da ANTT.
Em comum com as demais carreiras do Quadro Efetivo, possui as seguintes atribuições:
1. implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às atividades de regulação;
2. subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e
3. subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANTT.
Analista Administrativo:
Carreira de nível superior, voltada para o exercício de atividades administrativas e logísticas relativas ao exercício das competên-
cias constitucionais e legais a cargo da ANTT, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis paraa consecução dessas 
atividades. Possui em comum com as demais carreiras do Quadro Efetivo, as seguintes atribuições:
1. implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às atividades de regulação;
2. subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e
3. subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANTT.
Técnico Administrativo:
Carreira voltada para o exercício de atividades administrativas e logísticas de nível intermediário relativas ao exercício das com-
petências constitucionais e legais a cargo da ANTT, fazendo uso de todos os equipamentos e recursos disponíveis para a consecução 
dessas atividades. Possui em comum com as demais carreiras do Quadro Efetivo, as seguintes atribuições:
1. implementação e execução de planos, programas e projetos relativos às atividades de regulação;
2. subsídio e apoio técnico às atividades de normatização e regulação; e
3. subsídio à formulação de planos, programas e projetos relativos às atividades inerentes à ANTT.
Áreas de Atuação:
Em síntese, são áreas de atuação da ANTT, as seguintes:
Transporte Ferroviário:
• exploração da infraestrutura ferroviária;
• prestação do serviço público de transporte ferroviário de cargas;
• prestação do serviço público de transporte ferroviário de passageiros.
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Agências Reguladoras
Transporte Rodoviário:
• exploração da infraestrutura rodoviária;
• prestação do serviço público de transporte rodoviário de passageiros;
• prestação do serviço de transporte rodoviário de cargas.
Transporte Dutoviário:
• cadastro de dutovias.
Transporte Multimodal:
• habilitação do Operador de Transportes Multimodal.
Terminais e Vias:
• exploração.
Conforme dados da página oficial da entidade, são suas competências:
- Concessão: ferrovias, rodovias e transporte ferroviário associado à exploração da infraestrutura.
- Permissão: transporte coletivo regular de passageiros pelos meios rodoviário e ferroviário não associados à exploração da 
infraestrutura.
- Autorização: transporte de passageiros por empresa de turismo e sob regime de fretamento, transporte internacional de cargas 
, transporte multimodal e terminais.
Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
A Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), criada em 1997 pela Lei n º 9.478 é o órgão regulador 
das atividades que integram as indústrias de petróleo e gás natural e de biocombustíveis no Brasil. Suas atividades foram iniciadas 
em 14 de janeiro de 1998. Vinculada ao Ministério das Minas e Energia, é a autarquia federal responsável pela execução da política 
nacional para o setor.
A ANP tem como finalidades:
- Regular: Estabelecer regras por meio de portarias, resoluções e instruções normativas;
- Contratar: Promover licitações e celebrar contratos em nome da União com os concessionários em atividades de exploração, 
desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, bem como de transporte e estocagem de gás natural;
- Fiscalizar: Zelar pelo cumprimento das normas nas atividades das indústrias reguladas, diretamente ou mediante convênios com 
outros órgãos públicos.
A ANP é conduzida por uma diretoria colegiada, composta de um diretor-geral e quatro diretores com mandatos de quatro anos 
não coincidentes. Sessões deliberativas da diretoria emitem portarias, resoluções e instruções normativas para as indústrias reguladas 
e podem resolver pendências entre agentes econômicos e entre esses agentes e os consumidores. Todas as decisões são publicadas 
na internet, no endereço www.anp.gov.br. A ANP também realiza audiências públicas antes de tomar qualquer decisão sobre normas 
que possam afetar direitos.
Em 2011, a ANP conta com um quadro funcional de 784 servidores. Com a realização dos dois concursos, em 2004 e 2008, 634 
profissionais aprovados foram incorporados à Agência, 295 dos quais especialistas em geologia, geofísica ou regulação do petróleo 
e gás natural.
Do quadro funcional da ANP, 28% possuem pós-graduação: doutorados, mestrados e especializações. As ações de qualificação 
profissional da Agência já alcançaram a totalidade do quadro de servidores.
A ANP é também um centro de referência em dados e informações sobre a indústria do petróleo e gás natural: mantém o Banco 
de Dados de Exploração e Produção (BDEP), promove estudos sobre o potencial petrolífero e o desenvolvimento do setor; recebe e 
torna públicas as notificações de descobertas; divulga as estatísticas oficiais sobre reservas e produção no Brasil; realiza pesquisas 
periódicas sobre qualidade dos combustíveis e lubrificantes, e sobre preços na comercialização desses produtos.
A riqueza do subsolo é propriedade do Estado brasileiro. Por isso, além dos impostos, as empresas que produzem petróleo e gás 
natural pagam royalties a municípios, a estados e à União(Ministério da Ciência e Tecnologia e Comando da Marinha). Nos casos de 
campos de grande produção, as concessionárias devem pagar uma taxa além dos royalties: a participação especial. Os concessioná-
rios de campos terrestres pagam, ainda, participação aos proprietários da terra, ato também registrado pela ANP. A Lei no 9.478/1997 
define as alíquotas e o Decreto nº 2.705/1998 estabelece os critérios para cálculo e cobrança destes valores. Cabem à ANP o controle 
e o cálculo da distribuição dos valores de royalties, participação especial e pagamentos por retenção de área. O repasse dos recursos 
é feito pelo Tesouro Nacional, através do Banco do Brasil.
Os valores dos royalties e participação especial pagos à União, estados e municípios podem ser consultados em Participações 
Governamentais e de Terceiros
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Agências Reguladoras
Áreas de atuação da ANP:
Exploração e produção de petróleo e gás natural:
A atuação da ANP começa antes da exploração (pesquisa ou prospecção) e da produção de petróleo e Gás Natural. A ANP promove 
estudos geológicos e geofísicos necessários para delimitar as áreas com potencial para produção. A ANP também guarda e organiza os 
dados técnicos (geológicos, geoquímicos, geofísicos) sobre as bacias sedimentares brasileiras. São os dados que indicam o potencial 
dessas macroáreas para petróleo e gás natural.
É a Agência que subsidia o Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) nas decisões sobre quais áreas serão licitadas para 
concessão. Com os dados técnicos do pré-sal, a ANP colabora com o Ministério de Minas e Energia na definição das áreas a serem lici-
tadas sob o regime de partilha.
Decididas às áreas, a ANP elabora editais e minutas dos contratos, tanto para concessão quanto para partilha. Promove as licitações 
para a concessão e para a partilha de produção (esta em áreas do polígono do pré-sal). No caso da concessão, assina os contratos em 
nome da União e fiscaliza o cumprimento de todas as fases dos contratos, tanto de concessão como de partilha da produção.
Refino, processamento, transporte e armazenamento de petróleo, gás natural e derivados:
A ANP autoriza empresas a construir, operar e ampliar refinarias, instalações de processamento de gás natural, de armazenamento e 
transporte de petróleo, de derivados e de gás natural, inclusive o liquefeito (GNL). Cabe também à Agência fiscalizar todas essas atividades.
Ainda requerem autorização e fiscalização da ANP a importação e exportação de petróleo, gás natural, biodiesel e etanol; a distri-
buição de gás natural comprimido e de GNL; e a produção e estocagem de biodiesel e etanol.
A Agência trabalha para atrair investimentos para a expansão da malha de gasodutos e para o aumento da utilização de gás natural. 
(Pela Constituição Federal, art. 25, cabe aos estados da Federação a exploração dos serviços locais de distribuição de gás canalizado.)
Com a promulgação da Lei nº 11.909/2009, a Lei do Gás, a ANP recebeu as atribuições de promover as licitações para construção ou 
ampliação de gasodutos de transporte, e para a operação dos dutos. Fiscalizar os contratos resultantes das licitações; e aprovar as tarifas 
para otransporte de gás natural também passaram a ser tarefas da ANP.
A ANP trabalha com as missões de garantir o abastecimento nacional e proteger o interesse dos consumidores. Nas áreas de distri-
buição e revenda de combustíveis, a Agência elabora e publica resoluções técnicas e autorizações que pautam a atividade de mais de 90 
mil empresas em diferentes segmentos: armazenamento, distribuição e revenda de combustíveis de petróleo, solventes, lubrificantes, 
asfaltos e GLP, além dos biocombustíveis. São quase 300 distribuidores, 73 mil revendedores (entre postos e revendas de GLP) e mais 
de mil produtores de biodiesel e lubrificantes.
Com a promulgação da Lei 12.490, de 16/9/2011, a Agência passou a regular toda a cadeia do etanol – produção, movimentação 
e distribuição. A ANP também controla a movimentação de derivados de petróleo e biodiesel.
Cabe também à ANP estabelecer as especificações técnicas (características físico-químicas) dos derivados de petróleo, gás natu-
ral, do etanol e do biodiesel. Todo combustível ou lubrificante comercializado no País é obrigado a estar conforme essas características.
Para verificar se os combustíveis à venda no Brasil estão dentro das especificações, a ANP monitora a qualidade dos derivados 
de petróleo e dos biocombustíveis em pontos de venda. Com mais de uma década de existência, o Programa de Monitoramento da 
Qualidade dos Combustíveis (PMQC) da ANP promove a coleta mensal de 16 mil amostras de gasolina, etanol e diesel.
As amostras são analisadas por mais de 20 universidades e institutos de pesquisa de todo o país, que atuam sob coordenação da 
ANP, para detectar focos de não-conformidade (irregularidade quanto à composição físico-química fixada pela ANP). Os dados dão 
base às ações de fiscalização da ANP e são publicados mensalmente ([www.anp.gov.br/boletinsqualidade]).
A ANP fiscaliza e toma medidas para coibir infrações ou irregularidades na comercialização de combustíveis. Para isso, atua em 
cooperação com a Polícia Federal, com o Ministério Público dos estados e do Distrito Federal, Corpo de Bombeiros, secretarias esta-
duais de Fazenda e algumas prefeituras de capitais. As ações fiscalizadoras são planejadas com base nas informações dos programas 
de monitoramento da qualidade e de pesquisa de preços e também a partir das denúncias recebidas de órgãos públicos, consumidores 
e agentes do setor.
Cabe à ANP promover a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocom-
bustíveis, bem como aplicar as sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato. A fiscalização pode 
ser exercida diretamente pela ANP ou mediante convênios com órgãos dos estados, municípios e do Distrito Federal. A fiscalização 
abrange o abastecimento nacional de combustíveis e a segurança operacional das atividades de exploração e produção de petróleo e 
gás natural
Fiscalização do abastecimento nacional de combustíveis:
No abastecimento nacional de combustíveis a fiscalização abrange as seguintes atividades: produção, importação, exportação, 
refino, beneficiamento, tratamento, processamento, transporte, transferência, armazenagem, estocagem, distribuição, revenda, co-
mercialização, avaliação de conformidade e certificação do petróleo, gás natural e seus derivados. Em referência a biocombustíveis a 
20
Agências Reguladoras
fiscalização inclui as atividades de: produção, importação, exportação, transporte, transferência, armazenagem, estocagem, distribui-
ção, revenda, comercialização, avaliação de conformidade e certificação de biocombustível A fiscalização do abastecimento envolve 
produtos, construção e operação de instalações e equipamentos relativos ao exercício das atividades do abastecimento nacional.
A fiscalização verifica o cumprimento dos sistemas de Gerenciamento da Segurança Operacional e de Gerenciamento de Inte-
gridade Estrutural. ambos estabelecidos pela ANP e fiscalizados pela Agência em convênio com a Marinha do Brasil. Também o 
Ibama tem atribuições relacionadas à atividade de E&P offshore. Quanto às competências legais e práticas referentes às atividades 
marítimas de exploração e produção de petróleo e gás natural cabe, em resumo:
- À ANP – aprovação e fiscalização das instalações e procedimentos de pesquisa, perfuração, produção, tratamento, armazena-
mento e movimentação de petróleo e gás natural e processamento dos hidrocarbonetos produzidos.
- À Marinha – aprovação e fiscalização das plataformas e embarcações de apoio e plataformas, tanto de perfuração como de 
produção); manutenção do sistema de monitoramento de embarcações e fornecimento de apoio logístico às atividades de fiscalização.
- Ao Ibama – concessão do licenciamento ambiental para a atividade, assim como a definição de seus condicionantes, incluindo 
a aprovação do Plano de Emergência Individual, requisito para o licenciamento ambiental, e o controle ambiental e a fiscalização das 
plataformas e suas unidades de apoio.
Em terra, a ANP verifica o cumprimento do Regulamento Técnico do Sistema de Gerenciamento da Integridade estrutural das 
Instalações Terrestres de Produção de Petróleo e Gás Natural, que contempla medidas e procedimentos de avaliação da integridade 
mecânica dos equipamentos, à operação segura das instalações e à proteção da vida humana e do meio ambiente.
Agência Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA
MISSÃO: “Proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária de produtos e serviços e participando da 
construção de seu acesso”.
VALORES:
- Conhecimento como fonte da ação
- Transparência
- Cooperação
- Responsabilização
VISÃO: “Ser agente da transformação do sistema descentralizado de vigilância sanitária em uma rede, ocupando um espaço 
diferenciado e legitimado pela população, como reguladora e promotora do bem-estar social”.
 
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária foi criada pela Lei nº 9.782, de 26 de janeiro de 1999. É uma autarquia sob-regime 
especial, ou seja, uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus dirigentes durante o 
período de mandato e autonomia financeira. A gestão da Anvisa é responsabilidade de uma Diretoria Colegiada, composta por cinco 
membros. 
Na estrutura da Administração Pública Federal, a Agência está vinculada ao Ministério da Saúde, sendo que este relacionamento 
é regulado por Contrato de Gestão.
A finalidade institucional da Agência é promover a proteção da saúde da população por intermédio do controle sanitário da 
produção e da comercialização de produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, inclusive dos ambientes, dos processos, 
dos insumos e das tecnologias a eles relacionados. Além disso, a Agência exerce o controle de portos, aeroportos e fronteiras e a 
interlocução junto ao Ministério das Relações Exteriores e instituições estrangeiras para tratar de assuntos internacionais na área de 
vigilância sanitária.
A autarquia é também responsável pela aprovação dos produtos e serviços submetidos à vigilância sanitária, para posterior 
comercialização, implementação e produção no país. Além disso, em conjunto com o Ministério das Relações Exteriores controla 
os portos, aeroportos e fronteiras nos assuntos relacionados à vigilância sanitária. Sua atuação abrange também o monitoramento e 
a fiscalização dos ambientes, processos, insumos e tecnologias relacionados à saúde. A agência atua ainda na esfera econômica, ao 
monitorar os preços de medicamentos e ao participar da Câmara de Medicamentos (Camed).
Agência Nacional de Saúde Suplementar
A Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) é uma agência reguladora vinculada ao Ministério da Saúde do Brasil, que 
regula o mercado de planos privados de saúde por determinação da Lei n° 9.656 de 03 de junho de 1998.
Autarquia especial federal, foi criada pela Lei n° 9.961 de 28 de janeiro de 2000, sendo responsável em promover a defesa do 
interesse público na assistência suplementar à saúde, regularas operadoras setoriais, a relação entre prestadoras e consumidores e 
contribuir para o desenvolvimento das ações de saúde no país.
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Agências Reguladoras
Entre os papéis principais do órgão está assegurar os direitos dos consumidores nas relações com empresas prestadoras de 
serviços. A agência tem a Câmara de Saúde Suplementar, órgão consultivo formado por representantes de todos os segmentos da 
sociedade, que discute ações e decisões na área da saúde. Entre eles o Ministério da Justiça, a Central Única dos Trabalhadores, a 
Associação Médica Brasileira e os Procons. 
É sediada na cidade do Rio de Janeiro. Sua estrutura é composta por 5 diretorias, cujos responsáveis são escolhidos pelo Poder 
Executivo Federal para mandatos fixos de 3 anos, com possibilidade de uma recondução de mandato, por mais 3 anos. Esses diretores 
precisam ser sabatinados pelo Senado Federal.
Agência Nacional de Águas
A Agência Nacional de Águas (ANA) é uma autarquia federal, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, e responsável pela 
implementação da gestão dos recursos hídricos brasileiros.
Foi criada pela lei 9.984/2000 e regulamentada pelo decreto nº 3.692/2000. Já a lei das águas (lei nº 9.433/97) instituiu a Política 
Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH).
Tem como missão regular o uso das águas dos rios e lagos de domínio da União e implementar o Sistema Nacional de Geren-
ciamento de Recursos Hídricos, garantindo o seu uso sustentável, evitando a poluição e o desperdício, e assegurando água de boa 
qualidade e em quantidade suficiente para a atual e as futuras gerações.
Em 27 de julho de 1999, na cerimônia de abertura do seminário Água, o desafio do próximo milênio, realizado no Palácio do 
Planalto, foram lançadas as bases do que seria a Agência Nacional de Águas (ANA): órgão autônomo e com continuidade administra-
tiva, que atuaria no gerenciamento dos recursos hídricos. Nessa época, o projeto de criação da agência foi encaminhado ao Congresso 
Nacional, com aprovação em 7 de junho de 2000. Foi transformado na Lei nº 9.984, sancionada pelo presidente da República em 
exercício, Marco Maciel, no dia 17 de julho do mesmo ano.
A finalidade da ANA é implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de recursos hídricos, instituída pela Lei nº 
9.433, de 8 de janeiro de 1997, conhecida também como Lei das Águas – instrumento legal inspirado no modelo francês que permite 
a gestão participativa e descentralizada dos recursos hídricos.
Compete à ANA criar condições técnicas para implementar a Lei das Águas, promover a gestão descentralizada e participativa, 
em sintonia com os órgãos e entidades que integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, implantar os instru-
mentos de gestão previstos na Lei 9.433/97, dentre eles, a outorga preventiva e de direito de uso de recursos hídricos, a cobrança pelo 
uso da água e a fiscalização desses usos, e ainda, buscar soluções adequadas para dois graves problemas do país: as secas prolongadas 
(especialmente no Nordeste) e a poluição dos rios.
A agência é uma autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio 
Ambiente, conduzida por uma diretoria colegiada.
Tal instituição também é responsável pela manutenção de uma rede de Plataforma de coleta de dados visando o monitoramento 
dos níveis de rios e reservatórios de água em território brasileiro.
Sua estrutura organizacional e regimental é constituída por uma diretoria colegiada, uma Secretaria-Geral (SGE), uma procu-
radoria-geral (PGE), uma chefia de gabinete (GAB), uma auditoria interna (AUD), uma coordenação geral das assessorias (CGA) e 
oito superintendências.
A diretoria colegiada é composta por cinco membros: um diretor-presidente e quatro diretores, todos nomeados pelo presidente 
da República, com mandatos não coincidentes de quatro anos.
3 ABORDAGENS: TEORIA ECONÔMICA DA REGULAÇÃO, TEORIA DA CAPTURA, 
TEORIA DO AGENTE PRINCIPAL. 
Teoria econômica da regulação
O contexto do nascimento da teoria da regulação foi marcado, fundamentalmente, pelo surgimento de uma crise econômica, em 
que se assistiu uma ruptura do vertiginoso crescimento econômico observado nos anos 60 e objetivo do conceito de regulação é o de 
chamar a atenção para as formas que a sociedade cria para superar a natureza contraditória de suas relações sociais, isto é, o modo, 
os mecanismos, os instrumentos e as instituições capazes de assegurar a continuidade do sistema. 
O conceito de regulação conduzirá ao conceito de modo de regulação, entendido como o conjunto de procedimentos e de com-
portamentos individuais e coletivos, que possuem três propriedades básicas que é a de: a) reproduzir as relações sociais fundamentais 
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Agências Reguladoras
através de um conjunto de formas institucionais determinadas; b) sustentar e dirigir o regime de acumulação e; c) assegurar a com-
patibilidade dinâmica de um conjunto de decisões descentralizada.
A teoria da regulação é uma corrente heterodoxa do pensamento económico de origem francesa. Baseia-se no conceito de regu-
lação econômica.
A teoria foi concebida em meados da década de 1970, dentro do Centre pour la recherche économique et ses applications (Ce-
premap), com base nos trabalhos de Michel Aglietta, André Orléan, Bernard Billaudot, Robert Boyer, Benjamin Coriat (do CEPN, 
Centre d’économie de Paris Nord) e Alain Lipietz. Teve como ponto de partida uma crítica severa à economia neoclássica, a qual pro-
curou ultrapassar através de uma síntese eclética entre keynesianismo, marxismo, institucionalismo americano, historicismo alemão 
e a Escola dos Annales. A obra de Michel Aglietta, Régulation et crises du capitalisme (1976) vale como fundadora desta corrente.
Segundo a abordagem regulacionista, o capitalismo é um sistema naturalmente instável, sujeito a crises cíclicas. Porém, ele con-
segue se reproduzir durante um determinado período, através da criação de um aparato regulatório que, uma vez aceito pelos agentes 
econômicos, tende a agir de forma anticíclica. Desta forma, a abordagem regulacionista é uma crítica ao marxismo ortodoxo, uma 
vez que, segundo os teóricos da regulação, as crises do capitalismo não redundam em sua superação.
Um importante conceito utilizado pela escola da regulação é o de regime de acumulação. Um regime de acumulação pressupõe 
um padrão de organização da atividade produtiva adequado ao padrão de consumo, isto é, um nível de atividade econômica compa-
tível com a demanda efetiva (oferta agregada = demanda agregada), o que evitaria crises de superprodução ou situações de elevado 
nível de inflação.
Outro conceito fundamental é o de modo de regulação, entendido como um conjunto de leis, valores e hábitos que medeiam a 
relação com o regime de acumulação e mantêm a coesão social. Os elementos que constituem um modo de regulação são as chamadas 
formas estruturais. A abordagem regulacionista destaca cinco importantes formas estruturais na sua análise:
• Forma de adesão ao Sistema Internacional: estabelece a forma de inserção no comércio internacional, que pode ser na forma de 
livre circulação de bens e serviços (Divisão Internacional do Trabalho) ou através de acordos comerciais regulados por organizações 
multilaterais (GATT, OMC);
• Padrão monetário: estabelece um padrão de pagamentos internacional, a exemplo do padrão ouro-libra e o padrão ouro-dólar;
• Forma de concorrência: estabelece a relação entre as empresas. Pode ser livre-concorrencial ou monopolista (concorrência administrada);
• Forma de Estado: estabelece a forma de intervenção estatal, que pode ser regulatória (Estado liberal) ou direta (Estado inter-
vencionista);
• Relação salarial: estabelece a forma de organização do trabalho. Pode ser concorrencial, taylorista, fordista ou toyotista.
Da relação harmônica entre o conjunto das formas estruturais e o regime de acumulação capitalista na sociedade resulta um modo 
de desenvolvimento.Teoria da captura 
Defende que o órgão governamental responsável pela regulação deve ser tratado pela análise da mesma maneira que os demais 
indivíduos: a agência é auto-interessada e maximiza a sua utilidade de acordo com uma dada função objetivo que, traduzido para os 
termos aqui levantados, significa beneficiar as empresas reguladas – melhores organizadas na atividade de exercer pressão sobre a 
reguladora – a fim de aumentar as chances dos gestores/gerentes da agência obterem um emprego futuro nestas empresas, o chamado 
fenômeno revolving door. Assim, a agência funcionaria para defender os interesses daqueles que ela deveria regular. A estrutura de 
incentivos que leva a esse resultado está estreitamente ligada ao conhecido problema do agente-principal.
Os legisladores que representam o governo e delegam aos órgãos governamentais, agências, a regulação de um setor, pouco 
conhece a respeito das especificidades técnicas destas tarefas e por isso exercem um controle limitado sobre a agência.
O problema do principal–agente ou dilema da agência trata as dificuldades que podem surgir em condições de informação assi-
métrica e incompleta, quando um principal contrata um agente, tais como o problema de potencial conflito de interesses e risco moral, 
na medida em que o principal está, presumivelmente, contratando o agente para prosseguir os interesses do principal.
Vários mecanismos podem ser utilizados para tentar alinhar os interesses do agente com os do principal, tais como pagamentos 
por peça, comissões, participação nos lucros, medição de desempenho (incluindo demonstrações financeiras), estabelecer uma liga-
ção do agente ou medo de demissão.
O problema do principal–agente é encontrado na maioria das relações empregador/empregado, por exemplo, quando acionistas 
contratam executivos de topo de corporações. A ciência política observou os problemas inerentes a delegação de autoridade legisla-
tiva para agências burocráticas.
Noutro exemplo, a aplicação da legislação (tais como leis e diretivas executivas) está aberta a interpretação burocrática, que 
cria oportunidades e incentivos para o burocrata como agente desviar-se das intenções ou preferências dos legisladores. Variação na 
intensidade do controlo legislativo também serve para aumentar os problemas principal–agente na implementação de preferências 
legislativas.
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Agências Reguladoras
Diante disto, o órgão governamental regulador terá muito espaço para perseguir os seus próprios interesses que podem estar 
relacionados, mas nem sempre coincidem com os interesses do governo ou do grande público.
Assim, a captura regulatória ocorre quando uma agência estatal reguladora, criada para defender o interesse público, atua em fa-
vor dos interesses comerciais ou especiais que dominam a indústria ou setor sob regulação. Captura regulatória representa, portanto, 
uma falha de governo, pois ele próprio pode agir como um incentivo para as grandes empresas que produzem externalidades negativas.
No contexto de informações assimétricas entre a agência reguladora e a empresa regulada, surge, segundo Carvalho Filho (2008) 
o que a doutrina denominou de “teoria da captura” (“capture theory”, na doutrina americana) que busca impedir que o órgão re-
gulador perdesse sua capacidade de decidir em favor do interesse da sociedade na prestação do serviço público adequado e passe a 
produzir atos regulamentares e de gestão em favor de interesses privados dos segmentos regulados.
A teoria da captura regulatória é defendida por economistas críticos das conceituações de intervenção regulatória do governo 
como sendo motivados para proteger o bem público, sendo Bernstein (1955) o mais destacado, e está associada com o economista 
ganhador do prêmio Nobel George J. Stigler, um dos seus principais desenvolvedores, pertencentes ambos à chamada Escola de 
Economia de Chicago.
Teoria do Agente Principal
No contexto da abertura e da busca da estabilização macroeconômica, as privatizações no setor de infraestrutura objetivavam: 
incentivar e garantir investimentos no volume necessário às demandas sociais; ampliar o bem-estar dos consumidores e usuários dos 
serviços por meio da universalização na oferta dos serviços; promover a formação de preços de tarifas e de assinaturas compatíveis; 
gerar incrementos na qualidade nos serviços, etc.. Em suma, as privatizações visavam aumentar a eficiência econômica (produtiva, 
alocativa, técnica, gerencial, dinâmica), além de garantir maior regularidade e qualidade nos serviços, etc.
Como acima exposto, a regulação assume papel crucial ao afetar as condições de oferta por meio do acesso a novos fornecedo-
res, extrair e reorientar a aplicação de rendas de monopólio e fomentar o mercado, por meio da implementação, execução e controle 
de mecanismos administrativos destinados a introduzir, de forma induzida, condições orientadas à concorrência. Assim entendida, a 
introdução de mecanismos públicos de regulação se justificam como meios de promover o atendimento de metas sociais e economi-
camente desejáveis. Em linhas gerais, a missão da regulação deve visar:
- a eficiência econômica, ou seja, a garantia da oferta ótima de serviço e menor diferença entre preço e custo;
- evitar abusos do poder de monopólio nos mercados locais e nacionais;
- introduzir critérios que garantam a qualidade dos serviços;
- assegurar o acesso universal a um preço compatível dos serviços;
- criar e manter canais de interação entre agentes fornecedores, intermediários e consumidores.
Do ponto de vista tecnológico, os mecanismos de regulação devem atender aos seguintes critérios de eficiência:
- estimular a inovação tecnológica por meio da introdução de mecanismos que permitam identificar as oportunidades de novos serviços;
- assegurar a padronização tecnológica e compatibilidade de equipamentos;
- padronizar a tecnologia, garantir a segurança e defesa do meio ambiente;
- remover obstáculos e promover incentivos à inovação.
A tarefa de incorporar estes fundamentos e aplicá-los é complexa. Um dos problemas que impedem que isso se efetive tem muito 
a ver com a assimetria de informações e uso do poder econômico por parte dos agentes envolvidos no processo. Isso conduz a outros 
desafios: trata-se de minimizar o risco moral e seleção adversa tal qual apontado pela teoria agente-principal. A rigor, a teoria da 
agência lida com aspectos internos e externos à firma na sua tomada de decisões.
 O modelo básico da teoria do agente principal considera a existência de dois atores. Estes são denominados principal e agente. 
Ambos se relacionam por meio das transações de mercado. O principal é um ator cujo retorno depende da ação de um agente ou de 
uma informação que é propriedade exclusiva deste. Essa relação introduz dois problemas sobre como devem se organizar as firmas 
e sua relação com o mercado afetando, inclusive, os padrões de investimento e de determinação dos níveis de emprego de recursos. 
Trata-se do risco moral e da seleção adversa. Como será indicado abaixo, a relação entre órgão regulador e empresa regulada sempre 
envolve assimetrias de informação - as quais são agravadas pela evolução tecnológica que afeta a dinâmica dos mercados.
Muitas vezes o órgão regulador tem a tarefa de fazer a firma cumprir objetivos sociais, distintos dos objetivos dos perseguidos 
pela firma. Isso sempre ocorre sem que o órgão regulador (principal) tenha pleno controle e conhecimento das atividades da firma 
regulada (agente). As informações dizem respeito a aspectos relacionados a aquisição de insumos, organização da produção, tecnolo-
gias empregadas e outros parâmetros do processo de geração de valor e formação de preços de tarifas. Desta maneira, o agente pode 
manipular certas informações de que dispõe sobre seus processos internos para, interferir a seu favor nos mecanismos de regulação e 
assim obter ganhos. Trata-se do uso informações privilegiadas (internas à firma) em sua relação com o agente regulador (principal).
O estabelecimento de mecanismosque minimizem o risco moral (que consubstancia uso de informações privilegiadas) é mister 
uma vez que seu uso pode favorecer a empresa regulada contra os interesses da coletividade, representada pelo órgão regulador. 
24
Agências Reguladoras
Ocorre que, dada a diversidade de agentes e a nova estrutura de mercado em telecomunicações (PANS), baseada na tecnologia digi-
tal, o conjunto de informações relevantes não foi e dificilmente poderá ser totalmente assimilada pelos órgãos reguladores e mesmo 
pelas empresas reguladas ao competir no mercado - embora os resultados de comportamentos oportunistas possam ser minimizados, 
incluindo a captura do órgão regulador por grupos interesse espúrio.
A assimetria trás outras consequências indesejáveis e imprevistas, interferindo na eficiente alocação de recursos. Trata-se do 
fenômeno conhecido como seleção adversa - conceito que também lida com o problema da assimetria informacional. Porém, o foco 
central não trata mais as relações contratuais (exógenas), mas sim da adesão ou não a determinada transação. A seleção adversa trata, 
entre outros fenômenos, dos mecanismos que interferem na alocação dos fatores no interior da firma fazendo com que os níveis de 
investimento e mesmo de capital e trabalho empregados estejam aquém do ótimo sob o ponto de vista social.
O importante aqui é que a organização e a estrutura de mercado refletem, em alguma medida, o risco moral e a seleção adversa. 
Em linhas gerais, o órgão regulador deve privilegiar a busca da eficiência de mercado e alocativa. O risco moral e a seleção adversa 
podem conduzir à captura do regulador em função da assimetria informacional entre este (representante do interesse coletivo) e a 
firma regulada (executante do serviço privado). Portanto, a captura da agência por agentes que orientam a ação do órgão regulador 
(empresas, consumidores e governo), derivados da assimetria informacional entre regulador e empresa(s) regulada(s), é questão 
crítica quando da análise das políticas públicas. Associadas a problemas de informação, o risco moral e seleção adversa, remontam 
diretamente a aspectos da economia institucional. 
O órgão regulador surge como peça central na atração de investimentos ao setor de infraestrutura. Os agentes de mercado tam-
bém têm que ter seus interesses assegurados e contemplados de alguma forma nos contratos de concessão. O equilíbrio de interesses 
é uma tarefa dificílima. A captura é uma possível ameaça e pode ser realizada por concessionárias, usuários, governo (por meio de 
interesses políticos imediatos) ou pela estrutura técnica da própria agência. Contudo, um bom modelo de regulação deve ter como 
norte de sua gestão o interesse público (embora, o público em geral, os usuários, consumidores constituam grupos de interesse difuso 
e tenham pouco poder de pressão e precisem ser incorporados ao processo). A presença atuante dos diversos interesses no interior da 
agência tende a criar um equilíbrio que dispensa mecanismos de controle complexos.
Para que os investimentos se expandam é necessário que os órgãos de regulação funcionem de maneira eficiente - o que inclui 
a obtenção e uso eficiente das informações de mercado. Nesse sentido, muitos especialistas têm indicado que o objetivo do órgão 
regulador é estabelecer a gestão de contratos de longo prazo. A rigor, o órgão regulador se presta a validar os investimentos privados 
segundo critérios cuidadosamente estabelecidos. Estes também devem ser estruturados para estabelecer garantias aos investidores e 
consumidores dos serviços ao longo do tempo. Sem a formulação de regras claras, adequadas, estáveis e a ação de um órgão regula-
dor forte não há como garantir um volume adequado de qualidade de serviços e de inversões privadas. Ademais, a internacionalização 
das relações econômicas exige que as regras sejam exercidas de maneira eficiente e independente sob o risco de afetar de maneira 
negativa as decisões de investimento privado.
4 FORMAS DE REGULAÇÃO: REGULAÇÃO DE PREÇO; REGULAÇÃO DE ENTRADA; 
REGULAÇÃO DE QUALIDADE. 
Regulação de preço
A regulação pelo preço é um mecanismo cuja essência repousa na especificação de um preço particular que a firma deverá cobrar, 
ou em restringir a firma à cobrança de preços dentro de uma margem preestabelecida pelo regulador. Se a preocupação do regulador 
é, por exemplo, um monopolista que pratica preços excessivos, o mecanismo de regulação por preços poderá estabelecer um preço 
máximo a ser adotado. Por exemplo, no setor de telecomunicações de longa distância, a Agência Nacional de Telecomunicações 
(Anatel) poderia estabelecer um preço máximo à cobrança da tarifa de interconexão.
Esta modalidade de preço-cume é denominada, em regra, na doutrina comparada, de price-cap. O limite à instituição do preço 
pode ser fixado tanto como máximo, em casos de cobrança para acesso à rede de infraestrutura, corno mínimo, em hipótese em que a 
firma regulada possua concorrentes não regulados e possa praticar preço predatório para prejudicá-los - supondo, nesta última hipóte-
se, que estejam (regulado e concorrentes não regulados) ligados por uma mesma cadeia industrial ou em setores correlatos passíveis 
de sofrer efeitos cruzados.
Pode a autoridade reguladora não só fixar o preço, a margem de preço, o limite máximo ou mínimo ao estabelecimento do preço 
a ser cobrado pelo regulado, como também estabelecer sua indexação a determinado valor verificável no mercado interno, ou ainda 
fixar a estrutura de preço a ser adotada pelo regulado. Todavia, como aleitam Wiscusi, Vernon e Harrington Jr., a especificação da 
estrutura do preço em oposição à simples fixação de limites à grandeza do preço aumenta a complexidade da implementação do me-
canismo de regulação econômica e pode resultar em adicionais perdas de bem-estar.
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Agências Reguladoras
Na prática, alertam os autores, a regulação por preço pode representar o caminho encontrado pelo regulador para limitar o lucro 
da indústria. Para eles, o regulador normalmente fixa o preço para apurar a normal taxa de retorno da atividade da indústria regulada. 
Todavia, podemos entender que é uma estratégia um tanto distante de ser efetivamente atingida, posto que o lucro das firmas tem 
realização e apuração complexas (pois, v.g., é composto por vários fatores, dos quais o preço é apenas um), de modo que é quase 
impossível à autoridade reguladora limitá-Io, assegurando uma normal taxa de retomo.
Com opinião diametralmente oposta à adoção do controle de preços, Posner acredita ser questionável e fraco o mecanismo de 
regulação por controle de preços e lucros em termos de consecução de eficiência econômica e retorno em bem-estar à sociedade. Para 
ele, uma firma monopolista que tem seu preço controlado pode reduzir a qualidade dos “bens”.
Regulação da Entrada
As restrições à entrada são geralmente justificadas como medida para evitar duplicações de infraestruturas antieconômicas, para 
viabilizar subsídios cruzados entre grupos sociais de diferente poder de compra, mas com igual necessidade e direito de acesso ao 
serviço essencial, ou até, com a mesma finalidade, instituir monopólios múltiplos que se definiram como apropriados. Entretanto, há 
de se verificar, em cada caso concreto, até que ponto essas premissas se verificam. 
Para POSSAS (1997), a discussão da presença e magnitude variável das barreiras à entrada em setores de infraestrutura exige 
uma investigação dos fatores que geram um determinado perfil e derivam de estudos da organização industrial: (i) diferenciação de 
produtos, identificando a presença de elementos como marca, controle do design, da tecnologia e dos canais de distribuição, que 
venham a dificultar a entrada de um novo concorrente; (ii) vantagens absolutas de custo, com a exclusividade a recursos essenciais 
como tecnologia e fontes de matéria prima; (iii) presença de economias de escala, com elevada escala mínima de viabilização eco-
nômica da operação; (iv) presença de sunk costs que criem riscos elevados deperda ao sair do mercado antes da depreciação dos 
investimentos realizados. 
Segundo a regulação tradicional, a criação de barreiras institucionais à entrada e saída do mercado, por meio de autorização ou 
contratos de permissão/concessão, torna-se necessária para garantir a eficiência produtiva, situação na qual, uma firma monopolista 
pode explorar as economias de escala e produzir ao menor custo possível. Ao mesmo tempo, esses contratos devem estipular prazos 
para a concessão e disciplinar a saída dos investidores, criando mecanismos que evitem prejuízos aos consumidores com uma even-
tual desistência operacional da firma monopolista. 
Em particular, a necessidade da constituição de barreiras institucionais à entrada fica bem evidenciada a partir da argumentação 
da teoria dos mercados contestáveis. Segundo a teoria, se os bens produzidos não são homogêneos, havendo a possibilidade de con-
testabilidade em segmentos de operação de uma firma sob regime de monopólio natural, a prática de subsídios cruzados, por parte 
de uma firma multiproduto, pode resultar em uma situação de cream skimming, isto é, na criação de oportunidade de entrada de uma 
nova firma que atuaria apenas na oferta dos serviços mais rentáveis do setor, a preços mais baixos que a empresa incumbente (em-
presa já estabelecida). Logo, no caso da impossibilidade política de eliminação de subsídios, a proibição legal de entrada de novas 
firmas torna-se necessária para a manutenção do monopólio natural. 
Experiências existem em diversas infraestruturas (por exemplo, no abastecimento de água e no saneamento; mas poder-se-ia 
também verificá-las no transporte público urbano e regional), nas quais certa liberalização das condições de entrada permite que pro-
vedores alternativos possam suprir alguma parte das necessidades de serviço, sem duplicar ruinosamente a capacidade da rede. Onde 
isso for possível, a ação do Estado deve incentivar a integração desses provedores alternativos com o sistema principal, aumentando 
a eficiência e eficácia das condições gerais de provisão. Nesse contexto, limitações à entrada só fazem sentido quando existe risco 
ambiental envolvido, ou quando a manutenção do monopólio geral seria um requisito essencial de incentivo ao investimento privado. 
Mas esses casos são bem raros. 
A necessidade de criação de barreiras institucionais à entrada é própria de um monopólio natural normativo (não sustentado), 
que se diferencia do monopólio natural positivo (ou sustentado) pelo fato de que nesta última situação o monopólio é o resultado das 
ações desreguladas das firmas. As barreiras à entrada são necessárias porque no monopólio natural normativo a incumbente (firma 
já estabelecida) é incapaz de expulsar as entrantes, que atuariam, caso não fossem impedidas legalmente, em nichos de mercado.
Regulação de qualidade 
A regulação de serviços de infraestrutura possui muitas dimensões, em termos de geração de efeitos à sociedade.
Para uns, os efeitos da prestação podem tanger da saúde pública ao meio ambiente. Os padrões de regulação para dados serviços 
podem ser definidos objetivamente, por exemplo, por meio de levantamentos de “o que” não deve ocorrer, como:
a) consumidores não esperam beber água contaminada que os tomem doentes e
b) passageiros de ônibus não esperam ser injuriados pelo atraso e maus tratos no serviço.
Dessa forma, Bill Baker e Sophie Trémole alertam que a qualidade é, sobretudo, uma questão de escolha por parte do cliente e 
do consumidor (já integrado na demanda).
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Agências Reguladoras
Para esses autores, oferecer diferentes níveis de qualidade para os serviços equivale a mudar seus valores econômicos, possibi-
litando assim a eleição de diferentes disposições de pagamento pelos clientes individualmente considerados ou por grupos de 
clientes no setor.
Vale dizer, complementando a visão dos autores, ao criar níveis de qualidade aos produtos com menores preços, abre-se, sensi-
velmente, o mercado a novas e maiores demandas de usuários.
De forma não satisfatória, essa flexibilidade na colocação dos padrões de qualidade é rara, sobretudo no Brasil. Os consumidores 
normalmente não percebem o potencial de diferenciação na qualidade dos serviços e utilidades, não se dispondo ou não sendo aptos 
a explorá-lo.
Padrões de qualidade, em regra, são fixados pelo governo, por meio da adoção de padrões tradicionais (standards) copiados entre 
países. Esses padrões normalmente recaem sobre “o que é aceitável para os pobres” e “ótimo socialmente”, raramente adentrando em 
considerações de capacidade de produção ou custos e benefícios dos diferentes padrões de qualidade. Assim, pelo simples aumento 
do preço dos produtos devido à fixação genérica e unidirecional dos padrões de qualidade, invariavelmente, limita-se aos pobres o 
acesso a dados produtos e serviços.
O cenário que marca as questões do suprimento em serviços a áreas de baixa renda repousa na assertiva de que é mais caro ser-
vir aquilo que é pouco acessado, pois o baixo consumo do nicho não cobre os custos de conexão, somados ao alto grau de risco de 
inadimplemento pelos usuários. Diante desse contexto, o regulador deve atentar para estes fatores peculiares da realidade da demanda 
do setor, de modo a proporcionar pacotes variados de preço e qualidade.
Assim, como ensinam Bill Baker e Sophie Trémolet, se um provedor privado objetiva “servir aos pobres” mantendo sua margem 
de lucro, ele deve diversificar seu preço ou mecanismos de suprimento, ou os dois. Isto pode envolver:
i) cobrança de maiores preços aos pobres, em reflexo aos custos reais de suprimento (o que não é politicamente caneta 
e aceitável); ou
ii) encontrar alternativas, como suprir grupos de usuários (não integrados na demanda usual de consumo) ou diminuir, a níveis 
aceitáveis, os padrões de qualidade para reduzir os custos.
Usando uma solução pautada na utilização agregada de dois mecanismos de regulação, de preço e de qualidade, a qual é denomi-
nada custo reduzido com qualidade reduzida, os provedores poderão adaptar o serviço ao nível de disposição dos consumidores mais 
pobres, isto é, poderão ampliar a demanda de consumo para nichos de usuários excluídos.
Além disso, adiciona-se a esta opção de custo normal ou custo reduzido o custo de monitoramento da entidade reguladora, que 
poderá ser reduzido pelo estabelecimento de regras de automonitoramento por parte da firma regulada.
Mas, o que limitará o grau de aceitabilidade dessa redução na qualidade dos “bens” ofertados à população de baixa renda e em 
que medida isso não estará ferindo os ditames de igualdade e justiça social presentes na Constituição Federal?
A resposta a estas e outras indagações, por mais óbvias que sejam, apontam de forma positiva para o Estado. Enquanto regulador, 
o Estado estabelecerá os limites mínimos à qualidade, expressa, por exemplo, em segurança, salubridade, menor risco e utilidade.
É interessante observar as sugestões dos membros do Banco Mundial, que apontam, especificadamente, que o regulador respon-
sável pelo setor deverá estabelecer:
a) os padrões mínimos de qualidade;
b) as necessárias provisões de informações para o consumidor (de forma direta, por si, e/ou por determinações ao regulado);
c) encorajar a sinalização de qualidade às firmas privadas, estabelecendo graus de reputação às firmas por meio de “selos de 
qualidade”, do próprio regulador ou de associações especializadas no setor;
d) dispor centros de atendimento ao usuário para abarcar reclamações de insatisfação quanto a produtos ou serviços.
Importante frisar que, quer elevada ou reduzida ao mínimo, a qualidade deve ser informada aos consumidores e clientes, sendo 
que tal ideia, no caso dos primeiros, é reforçada por prescrições do Código de Defesa do Consumidor.
Vale lembrar que, nas soluções de custo reduzido propostas pelo regulador para o atendimento da demanda de baixa renda, poder-
-se-á conferir subsídios a firmas que se interessem em participar do mercado regulado enquanto provedoras de serviçoou produto, 
viabilizando-lhes a aferição de uma margem mínima de lucro. Este mecanismo, atrelado ao mecanismo de controles de acesso, pode 
atrair novas firmas à dinâmica do mercado, que servirão como entidades provedoras alternativas às demandas mais humildes do setor, 
pois adentrarão, já sob o regime de qualidade mínima, para expandir a oferta aos consumidores mais pobres.
Nesse prisma, o regulador funcionaria como um ente especializado em oferecer soluções de custo reduzido e de contato co-
munitário à expansão dos produtos e serviços à população de baixa renda, especialmente no que concerne à atração de prestadores 
alternativos, adrede a coleta e a disseminação de informações pelo regulador sobre a performance de qualidade, custos etc. de todos 
provedores do setor poderia, de forma barata e eficiente, reduzir a assimetria de informação presente entre consumidores e prestado-
res (ampliando o direito de escolha dos primeiros), como também a existente entre os próprios prestadores, sobretudo no que atente 
às novas firmas assimiladas como prestadores alternativos do setor e as firmas já consolidadas e especializadas no setor.
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Agências Reguladoras
5 REGULAÇÃO SETORIAL: REGULAÇÃO DO SETOR DE TRANSPORTES 
AQUAVIÁRIOS NO BRASIL. 
Aspectos Institucionais da ANTAQ
Criada pela Lei nº 10.233, de 05/06/2001 e Medida Provisória nº 2.217, de 04/09/2001 e regulamentada pelo Decreto nº 4.122, de 
13/02/2002. Autarquia especial vinculada ao Ministério dos Transportes. Como autoridade administrativa independente, desempenha 
a função de entidade reguladora e fiscalizadora das atividades portuárias e de transporte aquaviário.
Esfera de atuação da ANTAQ
- Navegação Marítima e de Apoio
Longo Curso
Cabotagem
Apoio Marítimo
Apoio Portuário
- Navegação interior interestadual e internacional
Passageiros
Cargas
Travessias
- Instalações Portuárias
Portos Públicos 
Terminais Portuários Privativos
Estações de Transbordo de Cargas
Instalações Portuárias Públicas de Peq Porte
Terminais Turísticos
Estrutura de Estado
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Agências Reguladoras
Competências Portos
- Propor o plano geral de outorgas;
- Propor normas e padrões para disciplinar a exploração da infraestrutura portuária;
- Autorizar terminais portuários privativos;
- Fiscalizar as administrações portuárias;
- Atuar na defesa e proteção dos direitos dos usuários;
- Aprovar revisão e reajuste das tarifas portuárias;
- Propor a definição da área dos portos;
- Indicar os presidentes dos CAP’s – Conselho de AutoridadePortuária
Competências Navegação
- Propor normas e padrões para disciplinar a exploração de serviços de navegação e de exploração da infraestrutura aquaviária;
- Celebrar atos de outorga para serviços de navegação e exploração de hidrovias;
- Fiscalizar empresas de navegação de longo curso, de cabotagem, interior, de apoio marítimo e portuário (brasileiras e estrangeiras);
- Atuar na defesa e proteção dos direitos dos usuários;
- Autorizar o afretamento de embarcações estrangeiras;
- Autorizar o transporte de carga prescrita;
- Homologar acordos operacionais.
Súmula Administrativa Nº 01/ANTAQ
COMPETÊNCIAS
a) Competência da União:
Autorizar, por meio da ANTAQ, a prestação dos serviços de transporte aquaviário:
Nas navegações de longo curso, cabotagem, apoio marítimo e apoio portuário;
Na navegação interior de percurso longitudinal, interestadual ou internacional;
Na navegação de travessia interestadual ou internacional, ou que esteja inserido na abrangência dos sistemas rodoviário ou fer-
roviário federais;
b) Competência dos Estados:
Autorizar a prestação dos serviços de transporte aquaviário intermunicipal;
c) Competência dos Municípios:
Autorizar a prestação dos serviços de transporte aquaviário municipal urbano ou de interesse local;
d) Estados e Municípios observarão a legislação federal sobre a matéria.
Diretrizes Políticas
1. Aumentar a participação da bandeira brasileira, com navios próprios, na navegação de longo curso, reduzindo o elevado nível 
de afretamento de navios estrangeiros;
2. Aumentar a participação da navegação de cabotagem;
3. Incrementar a navegação interior;
4. Garantir suprimentos e serviços para as navegações de apoio marítimo e portuário;
5. Aumentar a participação do transporte aquaviário na matriz de transporte brasileira (redução do consumo de combustível, 
maior preservação ambiental e prolongamento da vida útil da malha rodoviária).
Ações Regulatórias da ANTAQ
- Regulamentação do setor através de edição de Normas (elaboração e revisão)
- Fiscalização 
- Arbitragem de conflitos
- Elaboração de estudos e planejamentos
- Concessão de Outorgas
- Integração com diversos atores do setor aquaviário e portuário
O Ambiente Regulatório e o Papel da ANTAQ
- Crescimento da Corrente de Comércio do País
- Demanda por Infraestrutura Portuária com Serviços de Qualidade e Baixo Custo 
- Atratividade ao Capital Privado para Oferta destes Serviços, mediante estabelecimento de Marcos Regulatórios Estáveis
- Usuários mais Exigentes
- Estabilidade Institucional
- Maior Exigência no trato das Questões Ambientais
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Agências Reguladoras
O que se Exige do Regulador
- Estabelecimento de Regras Claras
- Previsibilidade das Ações
- Equilíbrio na Arbitragem de Conflitos
- Garantia dos Direitos de Investidores
- Garantia de Serviços Adequados aos Usuários
- Observância Estrita aos Preceitos Legais
- Estímulo a Concorrência
- Fiscalização mais Efetiva
- Comprometimento com os setores Aquaviário e Portuário.
Normas de Regulação Editadas – Gerais
- Norma sobre a Fiscalização e o Processo Administrativo Relativos à Prestação de Serviços de Transportes Aquaviários de 
Apoio Marítimo e de Apoio Portuário e à Exploração da Infraestrutura Aquaviária e Portuária.
Normas de Regulação Editadas – Portos
- Norma sobre Arrendamento de Áreas e Instalações Portuárias – Edição e posterior Revisão.
- Norma sobre Outorga de Autorização para a Construção, Exploração e a Ampliação de Terminal de Uso Privativo.
Normas de Regulação Editadas – Navegação
- Norma de Outorga de Autorização para as Empresas Brasileiras de Navegação – Edição e posterior Revisão;
- Norma para o registro na ANTAQ de toda embarcação brasileira empregada nas navegações de longo curso, cabotagem, apoio 
marítimo e apoio portuário;
- Norma para a Homologação de Acordo Operacional entre Empresas Brasileiras e Estrangeiras de Navegação para Troca de 
Espaços no Transporte Marítimo Internacional.
- Norma para Afretamento de Embarcação por Empresa Brasileira de Navegação e Liberação do Transporte de Carga Prescrita 
por Embarcação Estrangeira, na Navegação de Longo Curso;
- Norma para Afretamento na Navegação de Cabotagem;
- Norma para Afretamento na Navegação de Apoio Marítimo;
- Norma para Afretamento na Navegação de Apoio Portuário;
- Norma para Afretamento na Navegação de Apoio Portuário, para execução dos Serviços de Dragagem Hidroviária e Portuária 
em Canais de Acesso, Berços de Atracação, Bacias de Evolução e de Fundeio, para a Desobstrução e Regularização da Navegabili-
dade Marítima e Hidroviária Interior;
- Norma para a Concessão de Benefício aos Idosos no Transporte Aquaviário Interestadual de Passageiros;
- Norma para Outorga de Autorização para Explorar Serviço de Transporte de Carga na Navegação Interior de Percurso Longitudinal.
Normas de Regulação em Fase de Elaboração e Análise Final
- Outorga de Autorização para Explorar Serviços de Transportes de Passageiros na Navegação Interior de Percurso Longitudinal 
(análise final);
- Outorga de Autorização para Explorar Serviços de Travessias (em elaboração);
- Outorga de Afretamento de Embarcação para Operar na Navegação Interior (análise final).
Objetivos da ANTAQ – Lei nº 10.233, de 2001
I - implementar, nas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de 
Transporte, pelo Ministério dos Transportes e pela Secretaria de Portos da Presidência da República, nas respectivas áreas de compe-
tência, segundo os princípios e diretrizes estabelecidosnesta Lei; 
II – Regular e supervisionar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura 
portuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas a:
- garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pon-
tualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
- harmonizar os interesses dos usuários com os dos prestadores dos serviços, preservando o interesse público; e
- arbitrar conflitos de interesse e impedir situações que configurem competição imperfeita ou infração contra a ordem econômica.
Peculiaridades do Novo Cenário e Alguns dos Principais Desafios do Setor Portuário
• Valorização do Planejamento 
- Plano Geral de Outorgas Portuário
- Plano Geral de Outorgas Hidroviário
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Agências Reguladoras
- Planos de Desenvolvimento e Zoneamento
• Programas de Arrendamento dos Portos
• Foco no Porto Público como Prestador de Serviços Portuários 
• Foco no Aprimoramento da Estrutura Existente, por meio da modernização das instalações públicas.
• Aprimoramento da Gestão dos Portos Públicos para melhorar a qualidade dos serviços Prestados 
• Redução dos Custos
• Gestão dos Espaços nos Portos Públicos para melhor aproveitamento 
• Compatibilizar a operação portuária com a Preservação Ambiental levando em consideração as questões econômicas e sociais envolvidas
• Implementar, em conjunto com a SEP, nova política do Governo para concessões portuárias com a parceria do BNDES, obser-
vada sua validação pelo TCU
• Atender a crescente demanda do comércio exterior brasileiro
• Criar soluções para o crescimento ordenado e focado no atendimento de novas demandas
• Desenvolver novos mercados
• Desenvolver sistemas integrados para obtenção de informações junto às autoridades portuárias e aos TUP, resultando em maior 
confiabilidade e celeridade dos dados estatísticos de movimentação de cargas tendentes a subsidiar o setor portuário;
• Desenvolver sistemas de Informática visando maior interação entre o setor regulado e os diversos setores da Agência.
Novas Perspectivas Regulatórias
• Promoção do desenvolvimento do setor
• Estabilidade institucional para novos investimentos
• Dotar o setor de eficiência e competitividade
• Garantia da estabilidade dos contratos e autorizações concedidas
• Concessão de Novos Portos Organizados
• Incentivo à participação da iniciativa privada nos Portos Públicos e Terminais Privativos
• Planejamento setorial com o Plano Geral de Outorgas
Principais Desafios do Setor Aquaviário – Navegação Marítima
• Aperfeiçoamento das operações portuárias;
• Estímulo à Cabotagem e renovação da frota;
• Crescimento da navegação de apoio marítimo (pré-sal);
• Redução do custo operacional do navio de bandeira brasileira;
• Facilitação do transporte marítimo;
• Renovação e ampliação da frota própria.
Desenvolvimento da Marinha Mercante brasileira
• Programa de Apoio e Estímulo às Empresas Brasileiras de Navegação que tenham embarcações registradas ou pré-registradas 
no Registro 
• Especial Brasileiro (PRO-REB) – em estudo pelo Ministério dos Transportes
• Ações em prol do desenvolvimento da navegação de cabotagem – em estudo no âmbito da Casa Civil da Presidência da República
Principais Desafios da Navegação Interior
• Eliminação dos gargalos que impedem a navegação durante o ano inteiro nas principais hidrovias brasileiras
• A construção de eclusas nas barragens para transposição dos níveis e garantia do uso múltiplo das águas
• A integração intermodal nos portos e terminais existentes em águas interiores
• O fomento da Navegação Interior junto aos usuários 
• Regras bem definidas no setor de Navegação Interior que transmitam segurança e certeza da prestação do serviço adequado, 
aliando menor custo, desenvolvimento sustentável e fomento da hidrovia
• Colocar o setor de Navegação Interior com maior participação na matriz de transportes brasileira, considerando que o mundo 
inteiro pratica a Navegação Interior e reconhece o benefício dessa modalidade.
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Agências Reguladoras
6 BOAS PRÁTICAS REGULATÓRIAS: 
ANÁLISE DO IMPACTO REGULATÓRIO.
O termo “regulação” surgiu à frente do interesse científico e político-reformista a partir de debates internacionais e da política 
sobre privatização e desregulação. Desde os anos oitenta e depois mais fortemente nos anos 90, reconheceu-se a importância da regu-
lação como modo específico de condução. Debates sobre a (correta) dimensão, a forma e as consequências de tal regulação ganharam 
em projeção, principalmente em relação “ao mercado”. No entanto, ainda não existe nenhum consenso sobre o que significa o termo 
regulação, que possa ser utilizado para todos os campos e contextos – e dificilmente haverá no futuro um termo que designe tudo – de 
tão variado que é contexto utilitário. Na perspectiva jurídica, ao menos na Alemanha, a regulação é vista como uma área específica 
do direito, decorrente de privatizações de serviços públicos (direito sucessório da privatização). Na ação prática entre agências regu-
ladoras nessas áreas prestadoras de serviços a regulação é igualada à regulação de preços. O mesmo acontece no contexto econômico, 
onde o termo de regulação corre junto com a regulação do mercado, sendo que deverão ser observadas todas e quaisquer formas da 
ingerência reguladora em condições competitivas ou para a regulação de externalidades do mercado. Essa definição e os debates 
consequentes perfazem uma considerável parte das discussões sobre a regulação e cunharam fortemente alguns exemplos do Estado 
regulador. Contudo, o debate sobre regulação e principalmente a moderna política reguladora não se limitam a aspectos da regulação 
de mercado, do direito sucessório de privatização e, mormente, a formulação de preços nas indústrias em rede (network industries).
No campo da pesquisa socioeconômica de regulação (incluído o direito britânico) popularizaram-se três diferenças entre três 
variações do termo regulação):
1) Regulação como forma específica de condução: decretos e execuções de regulamentos do governo
2) Regulação como uma totalidade de programas e condução governamentais – independentemente do surgimento de instru-
mentos e formas de condução
3) Regulação como forma intrínseca de controle social através de normas e instituições
As três variantes de compreensão são entendidas como três círculos concêntricos (fig.1), nos quais as normas e os padrões gover-
namentais preenchem o círculo interno, formando assim, o cerne do termo regulação. 
Figura 1: Vários termos para regulação
Essa diferenciação dessas três compreensões do que venha a ser “regulação”, se baseia, mormente, em duas dimensões. De um 
lado as definições quanto à questão – se a regulação encobre somente normas e padrões comuns a sanções ou se permite outras formas 
de “condução” de processos sociais (“como”). Por outro lado, a figura dos círculos concêntricos possui uma diferenciação pelo sujeito 
da regulação (“quem”).
32
Agências Reguladoras
Em relação ao “como”, vale lembrar, como centro do termo regulação, as já mencionadas normas e os padrões, ambos ligados a 
ameaças de sanções. Condução regulatória define exigências de ação obrigatórias e que são executadas através de ordens, proibições, 
licenças, delação obrigatória e ameaças de castigos. Essa definição é seguida à risca, geralmente no contexto de discussão sobre “better 
regulation’. A OECD define regulação como ”diverse set of instruments by which governments set requirements on enterprises and 
citizens” (um conjunto diverso de instrumentos, com os quais os governos impõe requerimentos a empresas e cidadãos). Essa forma 
“clássica” de regulação é conhecida internacionalmente como “Command -and -control Regulation”. Durante muito tempo, a pesquisa 
socioeconômica sobre regulação tratou de utilizar esse termo, porque, por um lado, nos EUA era mais comum, e por outro lado para 
dar ao termo uma mais-valia analítica e assim diferencia-lo de termos como “condução’ ou “governance” (governabilidade).Essa compreensão do termo é bastante “estreita”, uma vez que significa uma forma de condução bastante específica. Assim, a re-
gulação não se limita em finalidades ou em campos da atuação pública. É verdade, que na literatura alemã a “ política reguladora’ era 
igualada durante muito tempo à política das ordens. Um exemplo são as áreas como leis para construção, fiscalização do comércio, a 
proteção ao trabalho, ao meio-ambiente e à saúde ou à segurança alimentar (comp. Maynatz 1997). Objetivos de formação da política 
reguladora, como a manutenção de mercados funcionando ou a segurança social no campo de setores para a infraestrutura, têm ganha-
do muita importância nos últimos 20 a 30 anos. Com relação à Comunidade Europeia todos os objetivos de formação são observados, 
principalmente pele política reguladora.
A segunda definição do que é regulação é mais amplo, pois nesse também estão inseridas as formas não-regulatórias de ações 
governamentais. O que, linguisticamente pode soar dissonante –regulação não regulativa- se baseia no fato, de que podem haver inge-
rências sobre indivíduos, grupos e organizações, através de outras formas e assim regulá-las. A pesquisa socioeconômica segue assim 
as categorias da análise do campo político (sem que disseque explicitamente a literatura concernente). Essa mesma análise diferenciou 
os programas políticos pelo meio de condução dominante:
• Programas reguladores (condução através de regulações)
• Programas motivacionais (condução pelo apoio financeiro)
• Programas de persuasão (condução por informações e convicções)
• Disposição de bens, prestação de contas sobre serviços e infraestrutura (programas de mérito)
• Criação de regras de procedimentos (condução processual)
Com esses termos são tipificadas as intervenções políticas, com quais meios poderá ser influenciado o comportamento dos des-
tinatários. Enquanto que nos programas motivacionais o componente financeiro sugere um tipo de comportamento para os destinatá-
rios, há nos programas reguladores ordens e proibições impostas e padrões a serem seguidos, que estavam ligados à ameaças de san-
ções. De mais a mais, encontra-senão somente na análise do campo político, mas também na pesquisa de regulação, várias tipologias 
diferentes, que apresentam várias fraquezas. Quando se segue a tipologia da análise do campo político, se depara com dificuldades 
quando, p. ex., se enquadra „mercados fictícios“, os quais são criados através de bônus de formação, leilões de direitos e comércio 
de papéis de emissão. Independentemente desses problemas de classificação, a literatura sobre regulação sublinha as diferenças in-
ternas do modo com que é conduzida a regulação (veja círculo 1) sob diferentes formas, p. ex., relativa ao grau de concretização (de 
cláusulas gerais, via valores de condução até chegar aos padrões ) (Baldwin/Cave 1999).
Em relação à segunda dimensão, o sujeito da regulação, a diferença maior está entre a regulação pelo governo e aquela da inicia-
tiva privada. Ao lado de instituições estatais, organizações não-governamentais podem decretar e executar, mesmo quando essas têm 
um caráter público (obrigatório). Dentro de um quadro nacional, na maioria das vezes, se necessita para tanto de uma transferência 
explícita de competências; no contexto internacional, porém, diferentes formatos da regulação privada se desenvolveram longe de 
qualquer jurisprudência. O caso de regulação dito fácil, no sentido de normas estatais, que (sozinhas) são executadas por departamen-
tos do governo, representa uma de várias formas de regulação. Governos e sociedades modernas retornam para formatos complexos 
de regulação, onde instituições estatais delegam funções de controle executivas ou até normativas a instituições não governamentais, 
sendo que continuam a influenciar através de formatos diferentes (moldura ou Meta-regulação). Na Alemanha, essa combinação de 
delegação e regulação é discutida também sob o verbete Estado de garantia (Schuppert 2005). Uma delimitação do termo regulação 
para regulação governamental teria então de excluir uma gama de relevantes regulações. Já que delegar completamente as competên-
cias reguladoras para particulares se constitui em caso raro, e sendo que existem formatos de regulação multidisciplinares (estatais/
privados), popularizou-se a seguinte diferenciação de vários tipos de regulação entre dois polos – um, pura regulação estatal e outro, particular: 
• Regulação clássica (tb. command-and-control regulation
• Regulação compartilhada
• Regulação auto reguladora (meta-regulation)
• Auto-regulação
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Agências Reguladoras
A tabela abaixo combina ambas as dimensões de regulação (como e quem) em uma matriz 2x2. Essa matriz explica visualmente 
que a figura dos círculos concêntricos não abarca todas as importantes variantes de regulação. Principalmente a combinação dos 
quadrantes II (um termo de regulação “clássico” (estreito) e um “regulador” particular), se destacam do quadro dos círculos concên-
tricos. As setas na tabela 1 devem mostrar, que as expressões ao longo de ambas as dimensões vão gradualmente se distanciando. A 
regulação compartilhada, p.ex.., se encontra no limite dos quadrantes I e II. „Casos de fronteira“, formas combinadas e misturadas 
de regulação são hoje mais um caso empírico normal que uma exceção. 
A delimitação entre co-regulação e Meta-regulação não é sempre clara e uniforme. Basicamente se pode determinar a co-regula-
ção como uma regulação de padronizações governamentais e particulares, com, p.ex., desenvolvimentos na regulação europeia para 
o meio-ambiente ou na regulação de padronização de produtos (comp. EC 2001: 21 e o 6° Programa de ação para o meio-ambiente 
da Comissão Europeia). Na Meta-regulação acontece uma regulação governamental em diferentes níveis – a regulação governamen-
tal determina objetivos de regulação privada e padrões de como executar a auto-regulação e controla somente a manutenção desses 
padrões (p.ex. através de auditorias), mas não age sobre padrões materiais, p.ex., relativos a produtos.
Duas conclusões importantes sobre os detalhes da moderna política reguladora resultam dessa discussão:
A moderna política reguladora não deveria se limitar a regulação governamental através de certos e proibições, porque na reali-
dade lida-se mais com formatos misturados de diferentes tipos de programas, ou seja, formatos de condução: no âmbito dessas dife-
renças, encontram-se componentes reguladores em muito programas. Por exemplo, a liberação de meios financeiros em programas 
de incentivo, corre paralelamente à declaração obrigatória de utilização e destino desses fundos (comp. Jann e.o. 2006).
Mesmo quando o ponto central inicial permanece no 1° quadrado, deverem ser incluídos não somente a alternância de reações 
em relação à outras formas de condução estatal (quadrado III), mas também aquelas necessárias à regulação particular (II). Possi-
velmente deve também ser observada a auto-regulação pela sociedade (IV). Por exemplo, as medidas políticas de regulação – com 
fins ou não- podem levar a uma transferência da regulação pelo governo a uma regulação pela iniciativa privada ou a um aumento de 
importância de formatos mistos de (co-)regulação.
A função dimensional de regulação: implementação de padrões, monitoramento e influência sobre o comportamento.
O termo regulação não deve ser determinado unicamente sobre a amplitude dos formatos de ação ou os sujeitos da regulação, mas 
igualmente através de dimensões funcionais, ou seja, através da questão, quais as funções centrais qual essa “regulação” engloba. Na 
pesquisa britânica sobre regulação existe uma bastante citada e difundida definição dor termo regulação, que observa uma divisão 
tripartite da função central do mesmo. Sendo assim, cada sistema regulador deverá possuir um mínimo desses três componentes, 
para que se trone funcional. Primeiramente deverão existir condições para a padronização, para que possam ser tomadas decisões 
sobre a situação desejáveldo sistema. Em segundo lugar, deverá existir a capacidade para o monitoramento (“monitoring”) ou para 
a compilação de informações (“information gathering“), para que se possa alcançar um conhecimento sobre o status de um sistema , 
principalmente sobre a “fugidas” dos padrões estipulados. E, finalmente, é necessário a capacidade para influenciar o comportamento 
(“bahaviour modification“) para alterar a situação dos sistemas.
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Agências Reguladoras
O monitoramento frequentemente cruza com os mecanismos de influência comportamental, por exemplo, quando há inspeções 
e elas resultam em instruções , relatórios e etc., com os quais as respectivas organizações são confrontadas para tomarem medidas 
específicas. Pode-se riscar uma linha divisória bem nítida, quando se introduz sanções ou motivações da condução comportamental. 
Um ramo importante dessa pesquisa direciona para os instrumentos da “regulação” dentro do Estado e da administração. (Hood/Ja-
mes/Scott 1999). Aí são diferenciados os instrumentos hierárquicos reguladores (supervisão clássica) de instrumentos competitivos 
(p.ex. benchmarking, rankings, etc.) e dos formatos cooperativos do (auto-) controle.
Com vistas ao trabalho em conjunto entre a padronização, o monitoramento e a influência comportamental surge a questão so-
bre quais os mecanismos que possibilitem uma reunificação, a nível de altas esferas governamentais, entre os três componentes de 
sistemas reguladores – um exemplo tornou-se público quando do „escândalo da carne imprópria para uso“, onde o não cumprimento 
de padrões federais e estaduais não alcançavam a esferas do ministério de proteção ao consumidor, e puderam ser ignorados durante 
muito tempo.
Mesmo quando normas e regras funcionam como o centro do termo regulação, a concretização e a transformação compõe uma 
parte central do processo regulatório. Este pode ser diferenciado sistematicamente da padronização. Os dois processos parciais, 
porém, são igualmente relevantes para a eficácia e o efeito de regulações. Por exemplo, visando a burocratização, o custo administra-
tivo de uma regulação poderá ser elevado ou diminuído, de acordo com o modo de execução. Adiciona-se que a linha divisória entre 
normatização e execução é bem difusa, na realidade lida-se com vários tons de cinza, incluindo vários elementos da padronização e 
da execução. Diante desse quadro é discutível que, referente à pesquisa de regulação, a concretização e a execução façam parte do 
processo regulador e que a regulação em si ultrapasse a esfera de normas e padrões (comp. Black 2002).
Ao mesmo tempo, a regulação no sentido de normas e padrões (sem a dimensão de execução) não se limita somente a leis e 
regimentos, mas inclui regras sub-normativas, como as instruções formais e possivelmente informais. Leis e várias outras formas 
de regulação são subdimensionadas. Isso significa, que sua interpretação e utilização deixa uma ampla margem (comp. P.ex. Black 
1997). Na prática, ela é preenchida pelas mais variadas formas de regulações subdimensionadas. Na política reguladora nãos e trata 
somente da qualidade de leis ou a jurisprudência do parlamento e pelo governo, mas também toda a torrente de regulações, que atinge 
decretos, instruções de serviços, padrões, julgamentos, comentários (Jann/Wegrich/Veith 2005:52). As regulações centrais dentro de 
leis e regulamentos desenvolvem, através de sua concretização, utilização e interpretação uma dinâmica “pessoal”, única, que pode 
levar, de modo furtivo, a regulações complexas e não-transparentes. No Reino Unido essa dimensão problemática é discutida sob o 
termo “regulatory creep” (to creep: rastejar). 
Resultam daí duas conclusões importantes para a programação de uma moderna política reguladora:
A política reguladora não deveria ser direcionada somente pela qualidade de leis e regimentos, mas incluir uma dinâmica (pró-
pria) de regulações ao longo da torrente de normas jurídicas e afins.
Concomitantemente e conjuntamente com a padronização, os mecanismos de monitoramento e de influência sobre as reações 
devem ser levados em conta, como partes integrantes do sistema. Estratégias e instrumentos da moderna política reguladora deviam 
abarcar igualmente essa dimensão de execução e dar atenção à reunificação entre os três componentes de um sistema regulador.
Regulação boa e regulação contraproducente
Como dito no início, a qualidade de regulações é que tem papel fundamental na moderna política reguladora. A finalidade é 
aumentar a qualidade de regulações através de reformas de estruturas institucionais e instrumentos condutores. A OECD define 
„regulatory governance“ como um conjunto de iniciativas para o aumento de capacidades de governos, fornecer condições para 
governos obterem um altíssimo grau de governabilidade (OECD 2005:3). Assim torna-se mais premente a seguinte questão: o que é 
alta qualidade de regulações? Sim, porque sem critérios rigorosos não é possível qualificar regulações em „boas“ ou „ruins“. Na prá-
tica (e na análise experimental), essa questão é respondida com a indicação de princípios de „boas“ regulações, que são formuladas 
para medir o sucesso de algumas reformas. Nesse contexto a pesquisa socioeconômica sobre regulações tem se debruçado sobre os 
seguintes aspectos:
• A utilização de princípios de boa regulação
• A legitimação de regulações, bem como 
• os mecanismos, que levam a uma regulação contraproducente
Problemas de execução de princípios de boa regulação
Os princípios de boa regulação são considerados primordiais, para se analisar estrategicamente cada regulação e averiguar se 
a regulação ou o conjunto de regulações empregados correspondem às exigência para “melhores regulações“. Uma lista de países, 
a Comunidade Europeia e a OECD estabeleceram princípios correspondentes, num amplo conjunto comum a todos. Os princípios 
recorrentes são:
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Agências Reguladoras
• Alcançar os objetivos estipulados
• Estar apto a exercê-los
• Concordância dessas normas pelos destinatários
• Transparência
• Exigências mínimas
• Custos baixos
• Clareza
• Consistência
• Longa vigência
Até então faltam estudo empíricos, dentro de uma análise estratégica, sobre o efeito prático no emprego desses princípios. É bem 
verdade que a pesquisa de regulação indica os conflitos de objetivos entre princípios/objetivos, quando, p.ex., se alcança o objetivo 
e a pretensão de execução. Hood/Rothstein e Baldwin demonstram no exemplo da regulação de riscos (no estudo são analisados 
oito campos de regulações de riscos, de acidentes de trânsito até a contaminação química de água potável), que tais conflitos quase 
se tornam dilemas, como o dilema de regulações de menos e a mais. Regulação demais, aqui levantada como “over-inclusion”, 
é a abertura desnecessária do círculo de destinatários ou de objetos passíveis de serem regulados. Regulações de menos existem 
quando um risco, uma possibilidade de risco ou uma reação indesejada não pode ser evitada por uma regulação. Um exemplo são 
os materiais de construção ou as substâncias químicas, cuja utilização não é regulada, mas que, posteriormente, apresentam danos á 
saúde. O uso consequente de critérios de boa regulação (eficiência , minimizações de pressões regulatórias) pode então levar a uma 
sub-regulação sem efeito ou de efeito contrário.
Os princípios de boa regulação não determinam uma clara orientação para lidar com esses e outros conflitos ou com a im-
portância entre os princípios. Hood, Baldwin e rothstien (2000) demonstram no exemplo da lei britânica do ano de 1991, que versa 
sobre brigas de cães, a problemática no uso desses princípios na prática. Esse caso foi escolhido exatamente porque a Better Regula-
tion Task Force (BRTF) criticou impiedosamente essa lei e sua jurisprudência, como um exemplo de péssima regulação – principal-
mente com base em uma intervenção dita retrógrada, que igualava donos de cães de briga a delinquentes, caso os cachorros saíssem 
do controle dos donos. Tornou-se impossível transpor essalei para a prática, porque atingiu muitos cães inocentes e seus respectivos 
donos. Hood e outros emprega nesse exemplo os cinco parâmetros de boa regulação do BRTF (relativo, responsável, consistente, 
transparente e orientado em objetivos). Resulta que, ao longo de algumas dimensões da jurisprudência, a avaliação dessa lei, a „pior 
lei da Grã-Bretanha“ obteve resultado bastante positivos. Referente a outros critérios surge o problema de construir critérios para 
definir uma avaliação das medidas tomadas em face de condições adjacentes difíceis (principalmente no que se refere a uma pressão 
da opinião pública muito forte devido a ataques de cães de briga, que resultaram em mortes). Hood e outros, acha pouco provável 
que o uso dos cinco parâmetros alteraria de forma brusca e profunda essa lei (em 1991 ainda não existiam esses princípios de boa 
regulação) Possivelmente a pior lei britânica teria passado no teste. 
Em geral, os critérios de boa regulação discutidos e praticados são inteiramente aceitos como apropriados, porém é reconhecido 
um problema na sua agregação e na importância dados a certos critérios. É especialmente criticado que os processos são constituí-
dos com base em preferências políticas e estas como se escondem detrás de critérios aparentemente objetivos, ao mesmo tempo que 
são marginalizados assim que a pressão da mídia joga sua atenção sobre ações políticas.
Legitimação de regulações e sistemas reguladores
Critérios de boa regulação, como os governantes costumam adotar como princípios, também se encontram em discussões pú-
blicas sobre regulações. Baldwin e Cave argumentam que o debate público sobre regulações sempre se utiliza de um ou mais dos 
critérios – sendo que dentro de uma perspectiva econômica dominante, o critério da eficiência somente é mais um, possuindo igual 
valor aos outros quatro. Esses critérios formariam a base de uma análise, se a regulação pode se tornar aceitável ou não. Essa acei-
tação não é alcançada somente pelo conteúdo de regulações mas também , e principalmente, pelo modo de como surgiram – quando 
determinados procedimentos (não) são assegurados, aí a regulação também (não) pode ser aceita, possivelmente porque não está 
de acordo com o conteúdo. Por isso, Baldwin e Cave falam de critérios de legitimação. Eles diferem cinco critérios que podem ser 
formulados na avaliação de regulações. São cinco questões:
• Um sistema regulador está suficientemente amparado por um mandado legislativo?
• Existem estruturas apropriadas e procedimentos de responsabilidade e de controle?
• Os procedimentos processos decisórios, procedimentos de consulta, etc. justos, acessíveis e transparentes? 
• agente regulador possui conhecimento suficientemente aprofundado?
• A regulação ou melhor, a ação reguladora é eficiente?
36
Agências Reguladoras
O argumento central de Baldwin e Cave é que a realização de um critério tão somente não leva à aceitação de regulações e que 
uma realização de todos os critérios é quase impossível. A tabela 2 resume os argumentos centrais para a aceitação de regulações 
referente aos cinco critérios de legitimação e os confronta com problemas de utilização. 
Enquanto que os critérios, sozinhos, não podem servir de base para uma avaliação de regulações, ou melhor, sistemas regulado-
res, a análise ao longo dos cinco critérios possibilita uma avaliação balanceada. Parece que assim um acordo sobre as legitimações 
básicas de critérios é bastante simples, (sendo que Baldwin e Cave entendem esses critérios como aqueles a que sempre se refere-se 
em discussões públicas).É óbvio que haverá também, durante a avaliação de regulações ou sistemas reguladores, concordâncias e 
discordâncias, com base nesses critérios – principalmente por conta da importância dada a alguns deles, que sempre estarão depen-
dentes de alguma “filosofia política”. Resulta daí, que se pode tornar transparentes os critérios quando da avaliação de regulações e 
possivelmente o uso de uns e outros critérios levará a resultados discutíveis. As diferenças de valores poderão permanecer quando 
usados os critérios anteriormente definidos, e o significado relativo dos critérios poderá também mudar radicalmente a preferência e 
as influências. 
Regulação contraproducente
37
Agências Reguladoras
Na discussão sobre moderna política de regulação, os critérios de “má” regulação perfazem um papel importante ao lado dos 
princípios de boa regulação. Assim, a força britânica para uma melhor regulação (BRTF, mais tarde conhecida como Commission, 
que encerrou em 2007) tem tratado de mecanismos que levam a regulações problemáticas. Reconhece-se um problema especial a 
combinação de ultra reações e de regulações refletidas pela enorme pressão na mídia. Junto a isso, existe um embasamento factual de 
regulação, que é deficitário. Reações advindas de reflexos podem levar a regulações desproporcionais, como, por exemplo, na forma 
de padrões superrígidos. Um conjunto de objetivos demasiadamente amplo, por sua vez (no exemplo dos cães de briga), resulta em 
medidas draconianas (proibições de raças) e inclusão de raças demais. 
Críticas dessa natureza também se encontra em discussões científicas. Breyer (1991) reclama, p.ex., que as regulações sejam 
muitas vezes “evidence-free“ (livres de evidências) No entanto, dentro do debate científico existe confrontando essa posição, a opi-
nião de Hood e Lodge, que argumentam que uma rápida reação às pressões exercidas pela opinião pública é sinal do bom funciona-
mento de mecanismos básicos da democracia e significa valorização de informações – um argumento que ganha espaço quando se 
respeita os limites de uma procura sistemática na solução de problemas (tempo, economia e tema). A permanente controvérsia pelo 
princípio da prevenção na regulação de meio-ambiente expõe a problemática básica. A exigência plausível do princípio preventivo 
por regulações existe também quando não há mais nenhuma prova científica comprovando a nocividade de alguns tecidos ou de 
processos. Isso demonstra que análises científicas muitas vezes não levam a conclusões claras. Majone argumenta que o espaço livre 
que surge com o princípio da prevenção quando da seleção de bases científicas inseguras, são utilizadas principalmente quando per-
seguem objetivos políticos discutíveis, como o protecionismo (p.ex., a manutenção da proibição pela França de importação de carne 
bovina da Inglaterra mesmo após o arrefecimento da crise da vaca-louca).
A pesquisa sobre regulação tem identificado, ao lado de um fundamento científico falho, uma lista de mais mecanismos, que 
podem levar a regulações contraproducentes. Essas podem auxiliar a separar a possibilidade de elas se basearem em influências de 
atores egoístas e racionais ou se basearem na formulação e no uso de regulações e as influenciarem, de acordo com seus interesses 
“privados” ou ainda se representam os efeitos colaterais não intencionais no uso de regulações.
Como mecanismo principal, que leva a uma regulação problemática, vale na pesquisa de regulação (principalmente a econômi-
ca) o “aprisionamento” do regulador pela indústria reguladora (Stigler 1971). A indústria, com base em uma estrutura homogênea 
de interesses pode se organizar muito bem e defender efetivamente seus interesses diante da política vigente. Políticos/reguladores 
certamente tendenciarão a defender esses interesses, mormente pelo potencial de oposição do que aqueles difusos e mau organizados 
dos consumidores. Na atual discussão sobre o estado regulador o argumento de “aprisionamento”, é procedente, principalmente no 
que se refere aos antigos monopolistas nos departamentos de infraestrutura privatizados (subentende-se que aqui os interesses finan-
ceiros de Estado como sócio são a maior motivação). Enquanto Stigler parte do princípio de que as regulações são marcadas desde 
o início pela influência da indústria regulada (principalmente proteger a indústria, por exemplo, de novos concurseiros), Bernstein 
(1995) desenvolve uma teoriado ciclo vital da regulação: novas regulações (ou agências reguladoras – esses textos são marcados 
pelo contexto estadunidense) teriam sido inicialmente elaboradas no sentido do bem comum. Com o passar do tempo, o interesse do 
público se esvai e assim o apoio para a regulação inicial se retrai – aí, a indústria percebe a chance de impor seus interesses, como 
por exemplo, através da influência da prática de efetivação ou a alteração de normas e padrões.
Como ideais medidas de confronto são vistas as regras de procedimento, que tornam transparentes as decisões das agências re-
guladoras e permitem o acesso a terceiros para processos decisórios (grupos de interesse). Um exemplo para regras de procedimentos 
é, nos EUA, o “administrative procedure act“ (de 1946), que determina às agências governamentais quais pretensões de decretar 
regulações deverão ser inicialmente publicadas (no Federal Register) e possibilitar comentários acerca de pessoas interessadas (pro-
cedimento de “notice and comment”). Desde 1981 as agências, devem informar ao Office of Management da Casa Branca, que possui 
direito de veto, sobre regulações planejadas. Um exemplo da Grã-Bretanha é o setor energético. A Energy Watch defende os interes-
ses dos consumidores e tem que ser recebida pelo agente regulador (OFGEM). É bem verdade que a efetividade e a legitimidade do 
“Consumer Watch Dogs”, que inicialmente deveriam ter sido criados para todas os setores privatizados de infraestrutura, tenham sido 
questionadas, mormente durante a transferência do discurso em direção aos custos administrativos. Como mecanismo institucional 
pode-se entender também o “Freedom of Information Act“ (introduzido nos EUA entre 1966-1967 e desde o início de 2000 também 
praticado nos países da Comunidade Europeia). Basicamente trata-se de mecanismos para criar uma transparência e responsabilidade 
na relação entre regulador e consumidor, como um contrapeso necessário à crescente autonomia de agências reguladoras.
Efeitos colaterais de regulação não-intencionais ou até o retorno do efeito desejado, podem surgir através de uma série de meca-
nismos, que frequentemente se baseiam em uma falsa interpretação sobre a regulação de motivação para as instâncias de efetivação, 
bem como dos destinatários. Um conhecido exemplo é a premiação dada na Índia para cada cascavel capturada. Isso resultou no 
aumento absurdo de criatórios e um crescimento considerável de sua população. Um exemplo do contexto da moderna regulação e 
os sistemas de “performance management”, como eles são empregados no setor de infraestrutura em substituição à concorrência real 
(a qual, devido ao monopólios regionais não são realizados, já que se tornariam contraproducentes devido aos custos fixos). Na Grã-
-Bretanha, na área de distribuição de água potável , são conhecidos processos de adaptação, que reduzem a pressão de passagem para 
cumprir com as exigências concernentes a perdas, devido a falhas na tubulação. A investigação em infraestrutura é um problema em 
38
Agências Reguladoras
todas as indústrias em rede (network industries) privatizadas. Os respectivos investimentos são pouco vantajosos para os ofertantes. A 
segurança de abastecimento volta então a ser condicionada no Estado regulador a um problema central da política energética. No setor 
ferroviário, a respectiva problemática levou com que a anteriormente privatizada infraestrutura voltasse a ser estatal, antiga Railtrack 
tornou-se Network Rail. 
Ao lado de tais motivações falhas a pesquisa sobre a organização socioeconômica catalogou uma série de outros mecanismos. 
Fala-se em transferência de objetivos definidos, quando, para alcançar objetivos definidos, os procedimentos introduzidos, eles mes-
mos se tornam alvo e quando seu uso correto se torna mais importante do que a questão se o objetivo definido pode ainda ser alcançado. 
O termo “custos oportunistas“ define o problema, que recursos limitados não podem ser utilizados para cobrir gastos variados.
A partir da discussão sobre critérios de „boa“ regulação e mecanismos, que levam a um regulação contraproducente, resultam as 
seguintes conclusões:
• A formulação de princípios e critérios da moderna regulação somente não promete grandes sucessos, principalmente quando 
não há orientação para uma solução de conflitos de objetivos com a importância e a agregação de princípios.
• Mecanismos, que podem (levar) a regulação contraproducente , têm uma importância tão alta para a estratégia da moderna po-
lítica reguladora quanto os princípios de melhor regulação. O mesmo acontece com referência às estratégias para evitar e aquelas de confronto.
Seleção adversa
Seleção adversa é um fenômeno de informação assimétrica que ocorre quando os compradores “selecionam” de maneira incorreta 
determinados bens e serviços no mercado.
Exemplo:
Um dos exemplos mais abordados nos manuais de introdução à microeconomia é dos mercado de carros usados. Suponha que 
nesse mercado existem dois tipos de bens: carros usados de alta qualidade (uvas) e os de baixa qualidade (limões).
Os compradores estão dispostos a comprar uma “uva” por $2500 e um “limão” por $1500, pelo lado dos vendedores uma “uva” 
só é vendida por $2200 e um “limão” por $1200.
Os compradores, que não possuem as informações completas sobre a qualidade dos carros, estimam que nesse mercado metade 
deles são “uvas” e a outra metade, “limões”. Dessa forma o preço que eles estão dispostos a oferecer em um carro nesse mercado é de 
(0,5)x2500 + (0,5)x1500, ou seja eles estão dispostos a oferecer $2000 em um carro usado.
Os vendedores, que possuem as informações completas sobre seus carros, não venderão carros de alta qualidade por esse preço, 
só vendendo os “limões”.
A consequência é que o mercado será inundado por carros usados de baixa qualidade já que a esse preço é muito vantajoso para 
os donos de “limões” venderem seus carros e extremamente desvantajoso para os donos de “uva”, pois os compradores selecionaram 
“incorretamente” o produto por falta de informação.
É importante lembrar que a seleção adversa se manifesta ANTES que a transação efetivamente ocorra.
Outro exemplo que ocorre no sistema bancário brasileiro é que a taxa de empréstimo ao consumidor é muito maior que a taxa 
básica de juros (spread).
Alegando a taxa de inadimplência os bancos elevam a taxa de empréstimo bancário. Uma consequência dessa elevada taxa de 
juros é que os bons pagadores (uvas) não irão tomar empréstimo por considerarem impossível o cumprimento do acordo. Já os maus 
pagadores (limões) se aventuram a tomar empréstimos independentemente da taxa de juros cobrada, uma vez que, não dispõem de 
intenção de honrar seus compromissos.
O risco moral
O risco moral, ou moral hazard, em inglês, é estudado na teoria microeconômica, e corresponde ao comportamento de uma 
pessoa ou agente econômico que, ao receber determinado tipo de cobertura ou seguro para suas ações, diminui os cuidados corres-
pondentes a essas ações. VARIAN coloca o exemplo do dono de uma bicicleta que, após fazer um seguro contra o seu furto, passa a 
descuidar da guarda da mesma e, com isso, aumenta o próprio risco de furto. RUBINFELD dá o exemplo de uma empresa que, após 
fazer um seguro contra incêndio, desativa os sistemas internos de prevenção. EATON menciona um professor que não atende um 
aluno que quer antecipar o dia da prova, para poder viajar , pois teme que este divulgue o seu conteúdo aos colegas. Há também outros 
casos: uma pessoa que, com o seguro saúde, diminui os cuidados com a sua alimentação e condição física, ficando mais propenso a 
doenças e um motorista que, com o seguro de vida, passa a correr mais e a ficar menos prudente no trânsito.
O problema do risco moral, que tem de ser assumido pelas empresas seguradoras, leva-as a necessitar majorar os preços das apó-
lices. Como as pessoas vão se descuidar da guarda da bicicleta e as empresas de se prevenir contra incêndios, a frequência de furtos 
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Agências Reguladoras
e de incêndios,e também de doenças e de acidentes de trânsito deve aumentar, o que vai obrigar as empresas seguradoras a majorar 
o valor dos seguros. Nesse caso, vai ocorrer o que a teoria econômica chama de seleção adversa, ou seja, as pessoas e empresas mais 
prudentes e que se cuidam mais serão prejudicadas pelo aumento do seguro, o que vai afastá-las e resultar em prejuízo ainda maior 
para as empresas seguradoras.
Com relação ao mercado financeiro, discute-se se o sistema bancário deve ser protegido contra dificuldades originadas de 
inadimplência, se estas são causadas pelo fato de os próprios bancos não terem sido mais cautelosos na seleção de empréstimos, e se 
os depositantes devem ter os seus depósitos protegidos contra essas crises, quando cabe aos clientes selecionarem com mais cuidado 
as instituições merecedoras da guarda de suas poupanças. O risco moral dessa proteção, portanto, seria a continuidade do descuido.
Voltando ao caso da Argentina e do Brasil, coloca-se, com base no moral hazard, que a ausência de socorro financeiro faria 
com que as populações desses países passassem a pressionar seus governos por adoção de medidas mais enérgicas de aumento da 
eficiência econômica, diminuição dos custos de produção, aperfeiçoamento do sistema tributário e diminuição das desigualdades e 
da corrupção. Ao contrário, a ajuda financeira automática seria um paliativo que serviria apenas como um alívio temporário para as 
finanças, mantendo ativas as causas de sua precária situação econômica e social.
Análise De Impacto Regulatório (AIR)
A AIR é uma ferramenta de uso generalizado em países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Eco-
nômico (OCDE). É utilizada para auxiliar a definição de problemas e contribuir para que a ação regulatória seja mais eficiente, ofe-
recendo aos tomadores de decisão elementos para que possam avaliar as opções e as consequências que as decisões podem ter, a fim 
de melhor alcançar os objetivos pretendidos e maximizar os incentivos regulatórios.
A AIR é uma ferramenta regulatória que examina e avalia os prováveis benefícios, custos e efeitos das regulações novas ou al-
teradas. Ela oferece aos tomadores de decisão dados empíricos valiosos e uma estrutura abrangente na qual eles podem avaliar suas 
opções e as consequências que suas decisões podem ter. A AIR é utilizada para definir problemas e garantir que a ação governamental 
seja justificada e apropriada. 
O uso de avaliação de desempenho é fundamental para a melhoria da qualidade das decisões e ações dos reguladores. Isso inclui 
determinar o impacto das ações regulatórias. A avaliação de desempenho pode ser realizada a priori ou a posteriori. Uma análise a 
priori consiste em Análise de Impacto Regulatório (AIR). Uma análise a posteriori inclui a avaliação da consecução dos objetivos 
dos reguladores por meio da avaliação do impacto social e econômico relativos aos poderes e recursos que lhes são designados. Uma 
análise a posteriori consiste em avaliação dos resultados alcançados pelo regulamento.
Ao fornecer o quadro para a análise do impacto potencial de inovação ou de mudança política e das alternativas para a aplicação, 
as AIR´s podem contribuir, entre outros aspectos, para: 
a) ajustar os objetivos de proposta; 
b) verificar o impacto das propostas (econômicos, sociais e ambientais); 
c) identificar e avaliar alternativas para atingir determinado objetivo; 
d) estimar se os benefícios justificam os custos; e 
e) identificar grupos que serão beneficiados ou afetados pelo novo regulamento, contribuindo para o fortalecimento e também 
para a eficiência da atuação regulatória.
A recomendação do Conselho da OCDE sobre a Melhoria da Qualidade da Regulação do Governo, de 1995, enfatizou a função 
da AIR para assegurar, sistematicamente, que as opções regulatórias mais eficientes e eficazes sejam as escolhidas.
O Relatório da OCDE, de 1997, sobre reforma regulatória recomenda aos governos “incorporar a análise de impacto regulatório 
no desenvolvimento, revisão e reforma de regulações”.
 Essa prática, no entanto, não é de fácil aplicação. A preparação de AIR adequada é tarefa intensiva para os que elaboram regulação.
Cada país tem encontrado diferentes soluções para configurar o próprio sistema de AIR; não existe modelo único a ser seguido. 
Especificidades do sistema dependem do histórico político, econômico, cultural e do arcabouço legal do país. Os objetivos, funções e 
processos administrativos também diferem entre países e entre áreas de política regulatória, resultando em distintas variações.
Segundo o Relatório da OCDE sobre Reforma Regulatória, na Coréia do Sul, o sistema AIR requer estimativa aproximada de or-
çamento, ou dos custos para todas as regulações, e define como regulação “significativa” aquela que possui impacto anual excedente 
a KRW 10 bilhões (USD 0,9 milhões), impacto sobre mais de um milhão de pessoas, restrição clara sobre a concorrência de mercado 
ou evidente afastamento de padrões internacionais. Regulações significativas, tal como definida, estão sujeitas aos requerimentos 
completos da AIR.
Os Estados Unidos adotaram critérios similares, exigindo análise completa de custo e benefício quando os custos anuais excedem 
USD 100 milhões ou quando as regras são passíveis de impor maiores aumentos nos custos para determinado setor, ou região, ou tem 
efeito adverso significativo na concorrência, emprego, investimento, produtividade ou inovação. 
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Agências Reguladoras
A Holanda adota dois parâmetros para objetivar a iniciativa da AIR. O primeiro envolve a aplicação do conjunto de critérios, 
semelhante àqueles discutidos acima, no sentido de que apenas cerca de 8 a 10% das regulações elaboradas estejam sujeitas a AIR. 
O segundo estágio envolve a adaptação das questões que são endereçadas na AIR para a regulação específica. A comissão ministerial 
analisa a proposta regulatória e determina qual das quinze questões padrões, contidas na diretriz governamental, para a AIR, devem 
ser respondidas para cada regulamentação.
No Brasil não há sistema de AIR formalmente estabelecido, embora se adote algum tipo de análise de impacto em determinadas 
situações. O Decreto nº. 4.176, de 28 de março de 20025, contém 
Anexos, na forma de lista de verificação, que inclui algumas orientações sobre o modo de avaliação do problema e a solução 
proposta, que devem ser apresentados além da Justificativa Técnica, quando do envio de projetos de atos normativos de competência 
dos órgãos do Poder Executivo Federal para a Casa Civil.
Entretanto, não existe definição concreta da abordagem metodológica que os servidores do governo são obrigados a seguir ou a 
obrigação em conduzir a análise econômica dos custos e benefícios da legislação proposta, de modo que a utilização tem sido incom-
pleta e sem aplicação sistêmica no país. Os Anexos desse Decreto contém elementos preliminares que podem levar a um completo 
processo de AIR. 
Por outro lado, embora o sistema de análise de impacto regulatório formal ainda não esteja vigente no país, é esperado que a AIR 
seja incorporada gradualmente na política regulatória brasileira, segundo recomendação contida no Relatório da OCDE, de 2007, 
sobre reforma regulatória,. 
O Pro-Reg, instituído por meio do Decreto n.º 6.062, de 2007, compreende a AIR como ferramenta que pode auxiliar no apri-
moramento do processo de tomada de decisões no Brasil, mas não exige a implantação imediata, pois reconhece ser necessário um 
período para que os responsáveis por tomada de decisões e elaboração de políticas familiarizem-se com essa ferramenta.
A experiência da OCDE mostra que a implantação da AIR é o processo que requer planejamento acurado, recursos específicos e 
objetivos de curto e médio prazo. Mostra, ainda, que países membros optaram por abordagens diferentes para objetivar a AIR, refle-
tindo a variedade de agendas de políticas de governo.
Seguindo a direção dos órgãos governamentais internacionais dos países mais desenvolvidos, e em conformidadecom as neces-
sidades e avanços da política regulatória brasileira, o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentação da Anvisa contempla 
proposta pioneira de sistematização e implantação da AIR, respeitando sua independência e autonomia institucional.
A OCDE recomenda como princípio-chave, que as regulações devam “produzir benefícios que justifiquem os seus custos, levan-
do-se em conta a distribuição dos efeitos para toda a sociedade”.
 A análise de custo e benefício é o método preferido para considerar os impactos regulatórios, porque visa produzir política pú-
blica que atenda aos critérios de ser ‘muito favorável socialmente’, isto é, maximizando o bem-estar social. Outros métodos e abor-
dagens também são utilizados para análise dos impactos regulatórios, como a análise de custo e eficácia ou de custo e efetividade, 
sobretudo ao se relacionar a setores regulatórios em que há certa dificuldade de mensuração ou monetarização de custos e benefícios, 
como no caso da saúde e meio ambiente.
Devido à natural complexidade metodológica no desenvolvimento e implantação de sistema de AIR, pretende-se que essa prática 
seja incorporada gradualmente à realidade da Agência, respeitando a independência e autonomia e atentando-se para as especificida-
des inerentes ao campo de atuação da vigilância sanitária.
Para atender a tais necessidades e especificidades, a AIR deve agregar a expertise institucional e a diversidade de atores e inte-
resses relacionados à proposta de regulamentação, contribuindo para o processo de tomada de decisão e para o aprimoramento da 
qualidade regulatória por meio de procedimento integrado, transparente e participativo.
O PMR da Anvisa incorpora a AIR ao seu processo regulatório institucional, incluindo-a como etapa obrigatória do processo 
de regulamentação, a fim de que a prática de avaliar a relação entre custos e benefícios, de identificar e considerar alternativas e de 
eleger a opção regulatória conforme a capacidade de cumprir objetivos; tornem-se, ao longo do tempo, parte integrante da cultura 
organizacional e permaneça cada vez mais arraigada à prática regulatória.
Essa etapa possui a finalidade de auxiliar a Dicol na definição dos problemas e de contribuir para que a ação regulatória seja mais 
eficiente. Por meio da AIR serão apresentados aos Diretores elementos relevantes para que possam avaliar as opções e as consequên-
cias que as decisões possam ter, a fim de melhor alcançar os objetivos pretendidos e maximizar os incentivos regulatórios.
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
1. Julgue o item que segue:
As Agências Reguladoras são criadas através de Leis e tem natureza de Autarquia com regime jurídico especial. Consistem em 
autarquias com poderes especiais, integrantes da administração pública indireta, que se dispõe a fiscalizar e regular as atividades 
de serviços públicos executados por empresas privadas, mediante prévia concessão, permissão ou autorização.
a) CORRETO
b) INCORRETO
41
Agências Reguladoras
2. Não é uma atribuição relacionada às agências reguladoras:
a) levantamento de dados, análise e realização de estudos sobre o mercado objeto da regulação.
b) elaboração de normas disciplinadoras de direito público e privado determinada pelo Poder Executivo, de acordo com os Pactos 
Internacionais.
c) fiscalização do cumprimento, pelos agentes do mercado, das normas reguladoras.
d) defesa dos direitos do consumidor.
3. Na esfera federal brasileira, são exemplos de agências reguladoras, com exceção da:
a) ANATEL
b) ANEEL
c) ANCINE
d) ANTAQ
e) ABNT
4. Não está compreendida entre as atribuições da Anatel: 
A) expedir normas quanto à outorga, prestação e fruição dos serviços de telecomunicações no regime público.
B) administrar o espectro de radiofrequências e o uso de órbitas, expedindo as respectivas normas.
C) editar atos de outorga e extinção do direito de uso de radiofrequência e de órbita, fiscalizando e aplicando sanções.
D) promover os Leilões de Energia Elétrica para atendimento das necessidades do mercado.
E) deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos.
5. São objetivos do PMR (Programa de Melhoria do Processo de Regulamentação da Anvisa) da ANVISA, exceto:
a) aprimorar os instrumentos normativos e organizacionais da Anvisa necessários à efetiva implementação das ações e atividades 
destinadas à melhoria contínua do processo de regulamentação.
b) aproximar e fortalecer a participação dos atores do SNVS no processo de regulamentação da Anvisa.
c) promover estudos avaliativos relacionados ao processo de regulamentação e identificar ferramentas, parcerias e inovações 
tecnológicas capazes de ampliar e fortalecer a capacidade regulatória da Anvisa.
d) fortalecer a integração entre as unidades organizacionais do Ministério da Saúde nas ações e atividades inerentes ao processo 
de edição de portarias e normas da saúde.
6. A abordagem regulacionista destaca cinco importantes formas estruturais na sua análise:
I - Forma de adesão ao Sistema Internacional: estabelece a forma de inserção no comércio internacional, que pode ser na forma 
de livre circulação de bens e serviços (Divisão Internacional do Trabalho) ou através de acordos comerciais regulados por organiza-
ções multilaterais (GATT, OMC);
II - Padrão monetário: estabelece um padrão de pagamentos internacional, a exemplo do padrão ouro-libra e o padrão ouro-dólar;
III - Forma de Estado: estabelece a relação entre as empresas. Pode ser livre-concorrencial ou monopolista (concorrência admi-
nistrada);
IV - Forma de concorrência: estabelece a forma de intervenção estatal, que pode ser regulatória (Estado liberal) ou direta (Estado 
intervencionista);
V - Relação salarial: estabelece a forma de organização do trabalho. Pode ser concorrencial, taylorista, fordista ou toyotista.
Está CORRETO o que se afirma apenas em:
a) I, II, III e IV.
b) II, III, IV e V.
c) I, II e V.
d) III, IV e V.
e) todas as assertivas.
7. Analise a afirmativa a seguir:
O modelo básico da teoria do agente principal considera a existência de dois atores. Estes são denominados principal e agente. 
Ambos se relacionam por meio das transações de mercado.
a) CERTA
b) ERRADA
42
Agências Reguladoras
8. Considerando os ensinamentos existentes sobre “Regulação de Qualidade” é INCORRETO afirmar que o regulador responsá-
vel pelo setor deverá estabelecer:
a) sempre os padrões máximos de qualidade;
b) as necessárias provisões de informações para o consumidor (de forma direta, por si, e/ou por determinações ao regulado);
c) encorajar a sinalização de qualidade às firmas privadas, estabelecendo graus de reputação às firmas por meio de “selos de 
qualidade”, do próprio regulador ou de associações especializadas no setor;
d) dispor centros de atendimento ao usuário para abarcar reclamações de insatisfação quanto a produtos ou serviços.
9. Não se enquadra nos objetivos da ANTAQ:
a) implementar, nas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de 
Transporte, pelo Ministério dos Transportes e pela Secretaria de Portos da Presidência da República, nas respectivas áreas de compe-
tência, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei; 
b) Regular e supervisionar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura por-
tuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas a garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de 
eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas;
c) Regular e supervisionar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração da infraestrutura 
portuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas a priorizar os interesses dos usuários sobre o dos prestadores dos serviços, 
preservando o interesse público; 
d) Regular e supervisionar as atividades de prestação de serviços de transporte aquaviário e de exploração dainfraestrutura por-
tuária e aquaviária, exercida por terceiros, com vistas a arbitrar conflitos de interesse e impedir situações que configurem competição 
imperfeita ou infração contra a ordem econômica.
10. Assinale a alternativa que não é uma sugestão de boa prática de governança regulatória:
a) estabelecimento de um período mínimo de estabilidade de 5 (cinco) anos para os dirigentes das agências reguladoras.
b) normatização de prazos para indicação, sabatina e nomeação de dirigentes dos entes reguladores.
c) padronização mínima dos institutos das audiências/consultas públicas entre as agências
d) criação de mecanismos/instrumentos formais que propiciem maior estabilidade e maior previsibilidade na descentralização 
de recursos.
GABARITO:
1 A
2 B
3 E
4 D
5 D
6 C
7 A
8 A
9 C
10 A
 ANOTAÇÕES
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