Política Internacional II

Prévia do material em texto

ISBN 978850262388-0
Considera, Carlos Alexandre
Política internacional II : relações do Brasil com as economias emergentes
e o diálogo com os países desenvolvidos / Carlos Alexandre Considera. -
São Paulo : Saraiva, 2016. - (Coleção diplomata / coordenador Fabiano
Távora)
Bibliografia.
1. Direito internacional 2. Política internacional 3. Política internacional -
Concursos 4. Relações internacionais I. Távora, Fabiano. II. Título. III.
Série.
14-13035 CDU-341(079)
Índices para catálogo sistemático:
1. Direito internacional : Concursos 341(079)
Diretor editorial Luiz Roberto Curia
Gerente editorial Thaís de Camargo Rodrigues
Gerência de concursos Roberto Navarro
Editoria de conteúdo Iris Ferrão
Assistente editorial Thiago Fraga | Verônica Pivisan Reis
Coordenação geral Clarissa Boraschi Maria
Preparação de originais Maria Izabel Barreiros Bitencourt Bressan e Ana
Cristina Garcia (coords.) | Carolina Massanhi | Luciana Cordeiro Shirakawa
Projeto gráfico Isabela Teles Veras
Arte e diagramação Know-how editorial
Revisão de provas Amélia Kassis Ward e Ana Beatriz Fraga Moreira
(coords.) | Juliana Bormio de Sousa | Luciene Ruzzi Brocchi
Conversão para E-pub Guilherme Henrique Martins Salvador
Serviços editoriais Elaine Cristina da Silva | Kelli Priscila Pinto | Tiago
Dela Rosa
Capa Aero Comunicação / Danilo Zanott
Data de fechamento da edição: 1-10-2015
Dúvidas?
Acesse www.editorasaraiva.com.br/direito
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida por qualquer meio
ou forma sem a prévia autorização da Editora Saraiva. A violação dos
direitos autorais é crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punido pelo
artigo 184 do Código Penal.
http://www.editorasaraiva.com.br/direito
SUMÁRIO
AGRADECIMENTOS
PREFÁCIO
APRESENTAÇÃO
EVOLUÇÃO DAS QUESTÕES POR ANO
5 - O Brasil e as Relações Bilaterais Horizontais
5.1. Relações Brasil-África
5.1.1. Breve histórico
5.1.2. O contexto recente das relações Brasil-África
5.2. O Brasil e a Rússia
5.2.1. Brasil e URSS nos anos da Guerra Fria: desconfianças e comércio
5.2.2. Brasil e Rússia na primeira década pós-Guerra Fria
5.2.3. A construção da parceria estratégica no relacionamento bilateral
5.2.4. Consolidação da parceria estratégica e relacionamento político
bilateral
5.3. Relações do Brasil com países árabes e com o Oriente Médio
5.3.1. Da equidistância ao Pragmatismo Responsável
5.3.1.1. Participação brasileira na Primeira Força de Emergência das
Nações Unidas (UNEF I) - 1957 a 1967
5.3.1.2. A “Crise do Petróleo” e a tomada de posições do Brasil
5.3.2. Novo momento da relações do Brasil com os países árabes e do
Oriente Médio sob o signo da cooperação política, econômica e cultural
5.3.2.1. Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA)
5.3.3. Posições do Brasil diante das atuais questões geopolíticas dos países
árabes e do Oriente Médio
5.3.3.1. O Irã e a questão nuclear
5.3.3.2. Negociações entre Israel e Palestina
5.3.3.3. Primavera Árabe e a situação na Síria
5.4. Relações do Brasil com a Ásia
5.4.1. Relacionamento estratégico do Brasil com Japão e Coreia do Sul
5.4.1.1. Brasil-Japão
5.4.1.2. Brasil-Coreia do Sul
5.4.2 Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste (Focalal)
5.4.3. Relações Brasil-China
5.4.3.1. Relacionamento Comercial Brasil-China
5.4.3.2. Relacionamento Político e Estratégico Brasil-China
5.4.3.3. Cooperação Científica e Tecnológica Brasil-China
5.4.4. Relações Brasil-Índia
5.4.4.1. Brasil e Índia nos anos da Guerra Fria
5.4.4.2. Década de 1990: Brasil e Índia diante da recomposição das forças
no cenário internacional
5.4.4.3. Brasil e Índia no início do século XXI
5.5. Relações do Brasil com a Argentina
5.5.1. Relações Brasil-Argentina no contexto pós-Segunda Guerra Mundial
5.5.1.1. O Peronismo na Política Externa Argentina e as relações com o
Brasil
5.5.1.2. A Política Externa Independente e o “Espírito de Uruguaiana”
5.5.2. Brasil e Argentina sob o regime dos governos militares: da rivalidade
ao entendimento
5.5.3. Brasil e Argentina no século XXI: estratégias comuns de
desenvolvimento na América do Sul
5.5.3.1. Governos Kirchner e Lula (2003-2010)
6 - O Brasil e as Relações Bilaterais Verticais: o Diálogo com o Mundo
Desenvolvido
6.1. As relações Brasil-União Europeia
6.2. As relações Brasil-Estados Unidos
7 - Agenda Internacional do Brasil
7.1. Meio Ambiente
7.1.1. A Conferência de Estocolmo (1972)
7.1.2. Desenvolvimento Sustentável
7.1.3. A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento - CNUMAD (1992)
7.1.4. Fórum Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+10)
7.1.5. A Rio+20
7.1.6. Mudanças Climáticas e Aquecimento Global
7.2. Direitos Humanos e política externa brasileira
8 - Organização Mundial do Comércio (OMC)
8.1. Histórico
8.2. Objetivos, princípios e estrutura institucional da OMC
8.3. Sistema de Solução de Controvérsias OMC
8.4. O Brasil e a OMC
9 - Política Externa sob o Signo da Diplomacia da Solidariedade: o Brasil e
a Cooperação Sul-Sul Bilateral
9.1. Origens e bases conceituais da cooperação Sul-Sul praticada pelo
Brasil
9.1.1. A Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e a Cooperação Sul-Sul
9.2. A cooperação Sul-Sul praticada pelo Brasil a partir dos anos 2000
9.2.1. A América do Sul, Central e o Caribe
9.2.2. A África e os Países de Língua Portuguesa
9.2.3. Diferenças entre os conceitos da AOD e da Cobradi
Referências Bibliográficas
5. O BRASIL E AS RELAÇÕES BILATERAIS HORIZONTAIS
6. O BRASIL E AS RELAÇÕES BILATERAIS VERTICAIS: O
DIÁLOGO COM O MUNDO DESENVOLVIDO
7. AGENDA INTERNACIONAL DO BRASIL
8. ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO (OMC)
9. POLÍTICA EXTERNA SOB O SIGNO DA DIPLOMACIA DA
SOLIDARIEDADE: O BRASIL E A COOPERAÇÃO SUL-SUL
BILATERAL
Questões
5. O Brasil e as Relações Bilaterais Horizontais
5.1. Relações Brasil-África
5.2. O Brasil e a Rússia
5.3. Relações do Brasil com países árabes e com o Oriente Médio
5.4. Relações do Brasil com a Ásia
5.5. Relações do Brasil com a Argentina
6. O BRASIL E AS RELAÇÕES BILATERAIS VERTICAIS: O
DIÁLOGO COM O MUNDO DESENVOLVIDO
6.1. As Relações Brasil-União Europeia
6.2. As relações Brasil-Estados Unidos
7. AGENDA INTERNACIONAL DO BRASIL
7.1. Meio Ambiente
7.2. Direitos Humanos e política externa brasileira
8. Organização Mundial do Comércio (OMC)
9. POLÍTICA EXTERNA SOB O SIGNO DA DIPLOMACIA DA
SOLIDARIEDADE: O Brasil e a cooperação sul-sul bilateral
AUTOR
Carlos Alexandre Considera
Mestre em Relações Internacionais pela Universidade Federal Fluminense.
É Oficial de Chancelaria do Ministério das Relações Exteriores, atualmente
lotado no Instituto Rio Branco. Atuou como Gerente de Projetos de
Cooperação Internacional na Agência Brasileira de Cooperação (ABC). Foi
Coordenador Nacional do Projeto PNUD BRA/12/018 da Secretaria-Geral
da Presidência da República. No biênio 2012-2014, desempenhou a função
de Chefe-Adjunto da Assessoria de Relações Internacionais do Gabinete da
Presidência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).
Coordenador
Fabiano Távora
Graduado em Direito pela Universidade Federal do Ceará (UFC) - Turma
do Centenário - 2003. Especialista em Gestão Empresarial pela Fundação
Getulio Vargas (FGV) - 2005. Mestre em Direito dos Negócios pelo Ilustre
Colégio de Advogados de Madri (ICAM) e pela Universidade Francisco de
Vitória (UFV) - 2008. Mestre em Direito Constitucional aplicado às
Relações Econômicas pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR) - 2012.
Advogado. Diretor-geral do Curso Diplomata - Fortaleza/CE. Foi
Coordenador do único curso de graduação em Relações Internacionais do
Estado do Ceará, pertencente à Faculdade Stella Maris. Professor de Direito
Internacional para o Concurso de Admissão à Carreira Diplomática.
Professor de Direito Internacional Público, Direito Internacional Privado,
Direito do Comércio Exterior e Direito Constitucional em cursos de
graduação e pós-graduação.
AGRADECIMENTOS
À Cely e à pequena Isabela pela compreensão e pelo carinho necessários à
elaboração desta obra.
Agradeço aos meus pais e irmãos os grandes ensinamentos e a confiança no
sucesso do trabalho.
PREFÁCIO*
Dez anos atrás,recebi a notícia de que havia sido aprovado no concurso do
Instituto Rio Branco para a carreira diplomática. Era difícil acreditar que
meu nome estava na lista de aprovados, que o meu antigo sonho tornara-se
realidade. Aquele momento deu-me a impressão de ser um divisor de águas,
o primeiro passo da carreira que por tantos anos me fascinara.
Hoje, percebo que o primeiro passo para a carreira diplomática havia sido
dado em um momento anterior, quando comecei meus estudos de
preparação para o concurso. A preparação para a carreira diplomática exige
o desenvolvimento da capacidade de analisar politicamente a combinação
de diferentes fatores da sociedade. Essa capacidade pode ser adquirida pela
leitura atenta de diferentes pensadores e exposição a diferentes
manifestações artísticas, o que requer uma caminhada de constantes
descobertas.
Essa caminhada é feita em direção às mais profundas e fundamentais
características da sociedade brasileira, percorrendo a longa estrada que
lentamente mostra as cores que delineiam o multifacetado cenário que é o
Brasil. A preparação para a carreira diplomática requer este (re)encontro
com o Brasil, este momento em que o futuro diplomata reflete sobre seu
país e sobre seu povo. Eu diria que o processo de preparação é uma
caminhada para dentro.
Ao caminhar em direção às profundezas do Brasil, o futuro diplomata se
defrontará com perspectivas históricas, geopolíticas, econômicas e jurídicas
da realidade brasileira que lhe proporcionarão o arcabouço intelectual para
sua contínua defesa dos interesses do Brasil e do povo brasileiro no exterior.
Essa observação de quem somos como povo e como país é fundamental
para o trabalho cotidiano dos diplomatas brasileiros, principalmente porque
também pressupõe as relações do Brasil com outros países. Ao
compreender a história política externa brasileira, o candidato poderá
perceber características do Brasil que explicam como o país percebe sua
inserção no mundo.
É interessante notar que essa caminhada para dentro é o início de uma
carreira feita para fora, em contato com o mundo. Os diplomatas são os
emissários que também contam para o mundo o que é o Brasil e o que é ser
brasileiro. A aprovação no concurso do Instituto Rio Branco não é,
portanto, o primeiro passo da carreira. É o momento em que a caminhada
para dentro do Brasil se completou e passa a ser uma viagem para fora, para
relatar ao mundo o que nós somos e o que pensamos.
Devo confessar que a minha caminhada foi bem difícil. Quando comecei a
me preparar para o concurso, poucas cidades brasileiras tinham estruturas
que guiassem os estudos dos candidatos para o concurso. Apesar de ter
certeza de que nunca nenhuma leitura é inútil, estou certo de que a
imensidão de pensadores e artistas que conformam o pensamento brasileiro
é difícil de ser abordada no momento de preparação para o concurso.
Lembro-me de que sempre busquei obras que me guiassem os estudos, mas
não tive a sorte de naquele momento haver publicações neste sentido.
Foi com muita alegria que recebi o convite para escrever sobre minha
experiência pessoal como jovem diplomata brasileiro em uma coleção que
ajudará na caminhada preparatória dos futuros diplomatas. Esta coleção
ajudará meus futuros colegas a seguir por caminhos mais rápidos e seguros
para encontrar o sentido da brasilidade e a essência do Brasil. Congratulo-
me com a Editora Saraiva, com os autores e com o organizador da coleção,
Fabiano Távora, pela brilhante iniciativa e pelo excelente trabalho.
Aos meus futuros colegas diplomatas, desejo boa sorte nessa caminhada.
Espero que se aventurem a descobrir cada sabor deste vasto banquete que é
a brasilidade e que se permitam vivenciar cada nota da sinfonia que é o
Brasil. Espero também que possamos um dia sentar para tomar um café e
conversar sobre o que vimos e, juntos, contar aos nossos amigos de outros
países o que é o Brasil.
Pequim, novembro de 2014.
Romero Maia
APRESENTAÇÃO**
Indubitavelmente, o concurso para o Instituto Rio Branco, uma das escolas
de formação de Diplomatas mais respeitadas do mundo, é o mais tradicional
e difícil do Brasil. Todos os anos, milhares de candidatos, muito bem
preparados, disputam as poucas vagas que são disponibilizadas. Passar
nessa seleção não é só uma questão de quem estuda mais, envolve muitos
outros fatores.
Depois de muito observar essa seleção, nasceu a ideia de desenvolver um
projeto ímpar, pioneiro, que possibilitasse aos candidatos o acesso a uma
ferramenta que os ajudasse a entender melhor a banca examinadora, o
histórico dos exames, o contexto das provas, o grau de dificuldade e
aprofundamento teórico das disciplinas, de forma mais prática. Um grupo
de professores com bastante experiência no concurso do IRBr formataria
uma coleção para atender a esse objetivo.
Os livros foram escritos com base nos editais e nas questões dos últimos
onze anos. Uma análise quantitativa e qualitativa do que foi abordado em
prova foi realizada detalhadamente. Cada autor tinha a missão de construir
uma obra que o aluno pudesse ler, estudar e ter como alicerce de sua
preparação. Sabemos, e somos claros, que nenhum livro consegue abordar
todo o conteúdo programático do IRBr, mas, nesta coleção, o candidato
encontrará a melhor base disponível e pública para os seus estudos.
A Coleção Diplomata é composta dos seguintes volumes: Direito
internacional público; Direito interno I - Constituição, organização e
responsabilidade do Estado brasileiro; Direito interno II - Estado, poder e
direitos e garantias fundamentais (no prelo); Economia internacional e
brasileira (no prelo); Espanhol (no prelo); Francês (no prelo); Geografia I -
Epistemologia, política e meio ambiente; Geografia II - Geografia
econômica; História do Brasil I - O tempo das Monarquias; História do
Brasil II - O tempo das Repúblicas; História geral; Inglês; Macroeconomia;
Microeconomia; Política internacional I - A política externa brasileira e os
novos padrões de inserção no sistema internacional do século XXI; Política
internacional II - Relações do Brasil com as economias emergentes e o
diálogo com os países desenvolvidos; Português.
Todos os livros, excetuando os de língua portuguesa e inglesa, são
separados por capítulos de acordo com o edital do concurso. Todos os itens
do edital foram abordados, fundamentados numa doutrina ampla e
atualizada, de acordo com as indicações do IRBr. Os doutrinadores que
mais influenciam a banca do exame foram utilizados como base de cada
obra. Junte-se a isso a vivência e a sensibilidade de cada autor, que acumula
experiências em sala de aula de vários locais (Brasília, São Paulo, Rio de
Janeiro, Fortaleza, Curitiba, Belo Horizonte, Recife, Salvador, Teresina...).
Cada livro, antes da parte teórica, apresenta os estudos qualitativos e
quantitativos das provas de seleção de 2003 até 2015. Por meio de gráficos,
os candidatos têm acesso fácil aos temas mais e menos cobrados para o
concurso de Diplomata. Acreditamos que esse instrumento é uma maneira
inteligente de entender a banca examinadora, composta por doutrinadores
renomados, bastante conceituados em suas áreas.
No final de cada livro, os autores apresentam uma bibliografia completa e
separada por assunto. Assim, o candidato pode ampliar seus conhecimentos
com a segurança de que parte de uma boa base e sem o percalço de ler
textos ou obras que são de menor importância para o concurso.
As questões são separadas por assunto, tudo em conformidade com o edital.
Se desejar, o aluno pode fazer todas as questões dos últimos anos, de
determinado assunto, logo após estudar a respectiva matéria. Dessa forma,
poderá mensurar seu aprendizado.
Portanto, apresentamos aos candidatos do IRBr, além de uma coleção que
apresenta um conteúdo teórico muito rico, bastante pesquisado, uma
verdadeira e forte estratégia para enfrentar o concurso mais difícil do Brasil.
Seguindo esses passos, acreditamos, seguramente, que você poderá ser um
DIPLOMATA.
Fortaleza, 29 de julho de 2015.
Fabiano Távora
EVOLUÇÃO DAS QUESTÕES
POR ANO***5. O Brasil e as Relações Bilaterais
Horizontais
No âmbito das relações bilaterais entre os países em desenvolvimento,
verifica-se, a partir da década de 1990, o crescimento das ações de
cooperação Sul-Sul, as quais vão além dos objetivos econômicos e
financeiros dos blocos comerciais de caráter regional. Tendo em conta a
perspectiva brasileira, no entanto, a origem deste processo encontra-se nos
objetivos da Política Externa Independente e no esforço nacional pela
agregação de valor à incipiente produção industrial do País. É nesse
contexto que, em meio à estrutura bipolar do sistema internacional
originado a partir da Segunda Guerra Mundial, o Brasil, sem provocar
rupturas com o bloco liberal capitalista, empreende, em meados da década
de 1970, esforços de aproximação política e econômica com países da
América Latina, Ásia, África e do Oriente Médio.
Tais esforços de aproximação Sul-Sul, dos quais se originam as parcerias
estratégicas no plano horizontal das relações internacionais do Brasil, não
devem ser entendidos como contraditórios, ou mesmo confrontantes, com
as relações desenvolvidas com os países do Norte. Como ressaltado por
Henrique Altemani de Oliveira (2012, p. 89):
Deduz-se destas colocações, como já colocado anteriormente, que a política
externa brasileira esforçava-se por um relacionamento preferencial com o
Sul, no sentido de obter maior poder no cenário internacional, sem, no
entanto, introduzir mudanças estruturais no seu intercâmbio com o Norte.
Daí então a percepção de um somatório de estratégias e não a exclusão de
campos antagônicos.
A história recente da política externa brasileira contém as razões que
levaram os formuladores da política internacional do Brasil a buscarem a
ampliação das parcerias políticas, econômicas e estratégicas para além do
eixo norte-americano e europeu. Detentores de um parque industrial em
processo de consolidação, e dependentes da atração de investimentos
estrangeiros e da formação de correntes de comércio para equilibrarem seus
balanços de pagamentos, os países em desenvolvimento, e o Brasil em
especial, viam na dinâmica do sistema financeiro internacional e na
estrutura dos mecanismos de segurança coletiva limitações ao crescimento
econômico e ao desenvolvimento de novas tecnologias, ainda que para fins
exclusivamente pacíficos.
Ao final dos anos 1950, restava evidente as limitações nas capacidades de
crescimento econômico do Brasil resultantes do alinhamento automático
com os Estados Unidos da América e o bloco de países ocidentais
capitalistas. Os esforços empreendidos por Juscelino Kubitschek no âmbito
da Operação Pan-Americana (OPA), em face de seus escassos resultados
práticos alcançados, levou o governo de Jânio Quadros a dar início à
prospecção de novas parcerias junto aos países com grau de
desenvolvimento similar, os quais vivenciavam o desafio comum de
promover o crescimento econômico e a autonomia política em meio a uma
estrutura geopolítica bipolar. Nasciam, nesse contexto, os dilemas de cunho
socioeconômico do relacionamento Norte-Sul, que, nas décadas seguintes,
suplantariam as disputas ideológicas entre comunismo (Leste) versus
capitalismo (Oeste). A Política Externa Independente, segundo Amado
Cervo e Clodoaldo Bueno (2011, p. 332 e 339):
[...] partia de uma visão universal, embora sem descuidar do regional;
possuía caráter pragmático, pois buscava os interesses do país sem
preconceitos ideológicos; e, para melhor consecução destes objetivos,
adotava postura independente em face de outras nações que tinham
relacionamento preferencial com o Brasil. [...] Dessa forma, as demandas
internas do desenvolvimento converteram-se no vetor da política externa,
destinada a criar e viabilizar os meios com que viessem a se articular a
participação externa, suas modalidades e sua intensidade, com a intervenção
reguladora ou empreendedora do Estado e a dinâmica da sociedade.
Como veremos ao longo deste capítulo, os desafios no estabelecimento de
relações de cooperação com esses países não foram homogêneos, embora
sejam observados traços comuns aos esforços das nações em
desenvolvimento em angariar autonomia e voz nos foros internacionais. A
importância econômica dos países em desenvolvimento, conhecidos então
como partes do Terceiro Mundo, torna-se, ao longo dos anos 1970, cada vez
mais evidente, sobretudo após as sucessivas crises de suprimento de
petróleo que levaram ao fim da arquitetura financeira baseada no padrão
dólar-ouro. Soma-se a este contexto a conclusão dos processos de
independência das antigas colônias europeias na África e na Ásia, com
muitas das quais o Brasil detém afinidades culturais, étnicas e linguísticas.
No contexto pós-Guerra Fria, esses países congregam percepções comuns
que, como visto no capítulo 4 do tomo I desta obra, visam a reformar as
estruturas do sistema internacional estabelecidas no final da Segunda
Grande Guerra. Tendo em conta o nível de desenvolvimento técnico-
industrial desses países e, em alguns casos, seus abundantes recursos
naturais, as nações em desenvolvimento são, hoje, atores centrais do
processo de produção e inovação tecnológica empreendido pelos países
desenvolvidos. Há que se ressaltar que os avanços nas comunicações e nos
transportes permitem, pela primeira vez, o estabelecimento não somente de
relações comerciais em nível global, mas sobretudo de cadeias produtivas
integradas por modernos conceitos logísticos centrados na ideia da redução
de custos finais e consequente aumento da competividade.
Ainda que ao longo dos anos 1970 e 1980 as correntes de comércio entre os
países em desenvolvimento não tenham sido consideravelmente
aumentadas, é possível atribuirmos a esse momento da política
internacional o nascimento das parcerias estratégicas bilaterais
empreendidas pelo Brasil a partir dos anos 1990. No plano multilateral, o
principal resultado obtido pela articulação entre os países em
desenvolvimento foi a realização, em 1964, no âmbito da ONU, da
Conferência das Nações Unidas sobre o Comércio e o Desenvolvimento
(Unctad). Como veremos no capítulo 8 desta obra, a articulação entre os
países em desenvolvimento, no âmbito da Unctad, foram essenciais para o
estabelecimento, no âmbito do General Agreement on Tarifs and Trade
(GATT), do Sistema Geral de Preferências, o qual permitiu mitigar
assimetrias de comércio que, em estrita observância à “cláusula da nação
mais favorecida”, limitavam o aumento dos fluxos de troca entre economias
de diferentes estágios de evolução.
5.1. Relações Brasil-África
5.1.1. Breve histórico
A história das relações Brasil-África passa pelo que o Professor José Flávio
Sombra Saraiva chama de “atlantismo”, em alusão à influência da África
Atlântica no Brasil que contribuiu, desde o período colonial brasileiro, para
traçar “a organização social da colônia portuguesa nos trópicos
americanos”, principalmente pelo instituto da escravidão (Saraiva, 2012, p.
14) - que perdurou, no Brasil, até o final do Império.
A Proclamação da República não serviu para aprofundar os laços outrora
densos entre Brasil e África, perdurando o distanciamento mútuo do fim do
século XIX à primeira metade do século XX. Durante essa metade de
século, a percepção culturalista ascendeu no pensamento de escritores
brasileiros para definir a influência da África na formação social do Brasil,
como se evidenciou no “esquema culturalista” de Gilberto Freyre. O
atlantismo alicerçado no tráfico de escravos “foi transmutado pelo discurso
culturalista” (Saraiva, 2012, p. 14) da presença africana no Brasil.
Somente a partir da Política Externa Independente (PEI), o Brasil
redescobriu a África. O Presidente Jânio Quadros retomou ideias
provenientes do segundo governo Vargas sobre a perspectiva estratégica do
relacionamento com a África, restabelecendo a “aproximação atlântica”
(Saraiva, 2012, p. 18). A aproximação transcendeu a África Atlântica,
alcançando grande parcela da África Negra.
Emergiu, assim, o conceito que Sombra Saraiva trabalha ao lado do
“atlantismo”: o de “parceria”, pilarda modernização do “atlantismo
brasileiro com a agregação da África parceira no campo das demandas do
desenvolvimento” (Saraiva, 2012), como se depreendeu da PEI do
Chanceler Araújo Castro. Recorda-se que fora Araújo Castro o mesmo que
proferiu, na Reunião Ordinária da Assembleia Geral das Nações Unidas de
1963, o famoso Discurso dos Três Ds, ressaltando que a descolonização era
direito de povos que buscavam a autodeterminação de suas nações, que o
desarmamento possibilitaria a sobra de recursos para o desenvolvimento, e
este seria a síntese necessária na narrativa para o progresso econômico e
social.
Percebe-se que a PEI utiliza o discurso culturalista para construir uma
“ponte”, nas palavras de Jânio Quadros, entre o Brasil e a África. O Brasil
possuiria uma “natural vocação africana”. Não por acaso Quadros foi o
primeiro presidente brasileiro a nomear um embaixador negro e a escolher
como Chanceler um político, Afonso Arinos de Melo Franco, que
propusera, em 1951, lei que proibia a discriminação racial (Saraiva, 2012,
p. 19).
A PEI, compreendida entre os governos de Jânio Quadros e João Goulart,
encontrou obstáculos para enfrentar os laços luso-brasileiros devido a
variáveis que vão do conservadorismo da imprensa brasileira à influência
da comunidade de imigrantes portugueses (Penna Filho; Lessa, 2007, p.
67). Essas barreiras condicionaram a ação da diplomacia brasileira perante
o continente africano naquele período. Ações concretas, no entanto, foram
tomadas, como a abertura de embaixadas no Senegal (epicentro intelectual
da África francófona) e na Nigéria, país que se apresentaria como mercado
significativo para as exportações brasileiras em anos subsequentes (Penna
Filho; Lessa, 2007, p. 68-69).
Durante parte do regime militar brasileiro (1964-1985), o atlantismo foi
moldado, pela ótica dos círculos concêntricos e do Atlântico Sul, como
potencial porta de entrada para a ameaça comunista, no contexto dual da
bipolaridade sistêmica. Tal atlantismo foi concebido por Golbery do Couto
e Silva, ex-chefe do Serviço Nacional de Inteligência (SNI), e serviu de
diretriz para políticas defendidas pela Escola Superior de Guerra (ESG). No
primeiro governo do regime militar (1964-1967), houve “contrações na
nascente política africana brasileira”, porém, ocorreu também paradoxo
materializado na primeira visita de um chefe de Estado africano ao Brasil, o
presidente senegalês Léopold Senghor (Saraiva, 2012, p. 19): foi a
oportunidade para que os geopolíticos nacionais “construíssem pontes
anticomunistas com o outro lado do Atlântico” (Saraiva, 2012, p. 20).
Penna Filho e Lessa (2007, p. 69) argumentam que o golpe de 1964 não
provocou “inflexão total” nas relações Brasil-África, mas, no domínio
político, o governo Castello Branco realinhou o Brasil “com as teses
predominantes da Guerra Fria e o esvaziamento do discurso em favor da
emancipação de todas as colônias”. Ainda segundo esses autores, o governo
brasileiro reconheceu que os territórios além-mar portugueses eram
províncias ultramarinas e, consequentemente, não autônomas: a questão
pertencia ao âmbito doméstico de Portugal e, por isso, não cabia a
ingerência brasileira (Penna Filho; Lessa, 2007, p. 67). O Brasil, assim,
adota posição ambígua quanto à África, marcada, por um lado, pela defesa
de conceitos que caracterizavam a inserção internacional do Brasil e, por
outro, pelo sentimentalismo luso-brasileiro expresso nos laços especiais
com a ex-metrópole, oficializados, inclusive, por meio de Tratado de
Amizade e Consulta, celebrado em 1953, e pelo peso do comércio com a
África do Sul - importante mercado para produtos brasileiros, apesar da
política sul-africana do apartheid (Penna Filho; Lessa, 2007, p. 58).
A partir do governo Garrastazu Médici (1969-1974), o atlantismo ganhou
conotações diplomáticas vinculadas ao comércio, ao interesse mercantil em
relação à África (Saraiva, 2012, p. 20). Esta foi a tônica do Pragmatismo
Responsável e Ecumênico do governo Geisel, passando pela Diplomacia do
Universalismo do governo Figueiredo, até alcançar o início da
democratização nacional, consubstanciada em diplomacia pragmática e
assertiva conduzida pelo Chanceler Abreu Sodré, na maior parte da
presidência de José Sarney. O Brasil precisava da África, mormente da
África Atlântica, para diversificar parceiros comerciais e supridores de
petróleo, bem como para angariar apoio político nos fóruns multilaterais.
Convém ressaltar que a vulnerabilidade energética do Brasil nos anos 1970
e parte da década de 1980 teve importância ímpar para a busca brasileira
por novas parcerias, o que explica “a superação gradual do comércio quase
exclusivo com a África do Sul pelo intercâmbio crescente com outros dois
novos parceiros atlânticos: Nigéria e Angola” (Saraiva, 2012, p. 20). O
Brasil precisava de fornecedores de petróleo e de novos mercados para os
produtos nacionais: a fronteira atlântica brasileira foi alternativa viável,
tanto para garantir o suprimento de petróleo, quanto para estimular
exportações nacionais, em contexto de restrições sistêmicas provenientes
dos Choques do Petróleo e da crise da dívida dos anos 1980.
A partir do governo Médici, a inserção internacional do Brasil refletiu a
imagem de um poder tropical e industrial. O Governo brasileiro tentou
passar para os Estados africanos a percepção de que as relações históricas
luso-brasileiras não prejudicariam as relações Brasil-África. O País pautou,
assim, a interação bilateral com países africanos sob os seguintes eixos: i)
celebração de acordos comerciais e técnicos; ii) incremento de rotas de
comércio no Atlântico; iii) investimentos brasileiros para projetos de
desenvolvimento em países africanos; e iv) a retomada do discurso
culturalista como ponte entre o Brasil e a África.
Nas décadas de 1970 e 1980, empresas exportadoras procuraram explorar as
vantagens comparativas brasileiras “para maximizar as possibilidades de
intercâmbio com regiões periféricas como a África” (Saraiva, 2012, p. 21).
Agências estatais, empresas públicas e privadas, bem como a diplomacia
pátria, uniram-se para projetar o Brasil comercialmente na África, apoiados
na abertura de representações diplomáticas naquele continente. Na área
tecnológica, o Brasil ofereceu soluções adaptadas à realidade tropical dos
países africanos. O chanceler Gibson Barboza, em seu périplo africano de
1972, vislumbrou que o Brasil poderia cooperar com os países daquele
continente, pois já detinha tecnologias tropicais que poderiam ajudar os
Estados áfricos em domínios como a agricultura.
Na seara política, o governo brasileiro, a partir da década de 1970, revisou
sua política de apoio ao colonialismo luso na África. O reconhecimento do
Movimento Popular de Libertação de Angola (MPLA) como legítimo
governo de Luanda ilustra tal revisão (Saraiva, 2012, p. 22). Além disso, a
Missão Ítalo Zappa (1974) à África permitiu o fomento do diálogo entre o
governo brasileiro e a Frente de Libertação de Moçambique (FRELIMO),
mesmo que houvesse ressentimento pelo fato de o Brasil não ter apoiado a
Frente desde o início do conflito de independência daquele país (Penna
Filho; Lessa, 2007, p. 71).
A década de 1990 caracterizou-se como a de “hiato e longa sonolência”
(Saraiva, 2012, p. 23). O interesse brasileiro pela África diminuiu,
sobretudo pela marginalização desse continente nas relações internacionais.
O “afro-pessimismo” imiscuiu-se na política exterior do Brasil, limitando as
relações com a África negra a temas pontuais, isentos de diretrizes claras. O
ápice desse contexto do relacionamento com a África foi o restabelecimento
de relações plenas entre Brasil e África do Sul, exemplificado pelo Acordo
de Pretória (1996). Recorde-se, ainda, de que a criação da Comunidade dos
Países de Língua Portuguesa (CPLP), cuja maioria dos membros são países
africanos de língua portuguesa (PALOP), corroborou a pontualidade das
relações do Brasil com a África, com preferência para os países lusófonos.
Somente a partir da presidência de Luiz Inácio Lula da Silva,o Brasil
resgatou a África como região prioritária, alicerçando as relações bilaterais
pelos princípios da cooperação Sul-Sul, da não indiferença e da
solidariedade, sem relegar o pragmatismo do comércio e dos investimentos.
5.1.2. O contexto recente das relações Brasil-África
A partir do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), a política
externa buscou um atlantismo renovado que objetivava a reparar a dívida
histórica com a África: o “atlantismo da estratégia Sul-Sul das relações
internacionais do Brasil”, de cunho social e cooperativo (Saraiva, 2012, p.
15). O signo da solidariedade reavivou, portanto, relações brasileiras com o
Atlântico Sul sob a égide de alicerces modernos e mais cooperativos. “A
identidade mútua e as aspirações de autonomia decisória animam os
movimentos das diplomacias e dos empresários”, construindo pontes entre
os países litorâneos do Atlântico Sul: reside aí a “dimensão idealista das
relações internacionais” (Saraiva, 2012, p. 17).
O Estado, seguido pelo voluntarismo do Terceiro Setor e pelas
oportunidades de investimentos vislumbradas pelas empresas brasileiras,
desempenhou papel essencial para a reaproximação Brasil-África, como
lembra Sombra Saraiva (2012). O governo Lula dispensou grande atenção
ao continente africano. As doze viagens do então presidente brasileiro à
África mostram o compromisso do governo com o aprofundamento da
cooperação, seja na área comercial, seja na área de cooperação técnico-
científica. Ademais, O presidente brasileiro foi a países africanos diversos,
como Angola, Burkina Fasso e África do Sul, com o objetivo de aprofundar
o diálogo político. “Na visão brasileira, com os desafios e as ameaças
globais, é fundamental encontrar soluções duradouras e equitativas que
reflitam o interesse da maioria” (Campos, 2008).
O Brasil desenvolve relações baseadas no interesse mútuo e na
solidariedade. Por essa razão, o país passou a ter relação diferenciada com
os Estados áfricos. Inauguraram-se, desde 2003, 20 novas embaixadas
brasileiras no continente, totalizando 37, e o número de missões
diplomáticas africanas em Brasília passou de 16 para 33 (Mano, 2012).
A atuação do Brasil na região africana é diversificada e intensa,
transcendendo os aspectos comerciais e econômicos. Na área da saúde, por
exemplo, no âmbito da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
(CPLP), o Brasil tem atuado no combate à malária em Guiné Bissau. Em
Angola e Moçambique, o Brasil tem parcerias para o tratamento da Aids,
além de fornecer remédios a preços mais baratos a muitos países africanos.
Ademais, a Fiocruz tem um escritório em Maputo, Moçambique, que cuida
do fornecimento de vacinas, produzidas pela fundação (Campos, 2008). A
Fiocruz inaugurou, em dezembro de 2013, uma fábrica pública de
medicamentos contra a Aids, em Moçambique, como parte de projetos
estruturantes que visam a fortalecer a presença brasileira no continente.
Além disso, segundo Amanda Rossi (2013),
A fábrica é citada em discursos de governantes brasileiros como exemplo
da ajuda que o Brasil pode dar à África e o diferencial da cooperação
brasileira em relação a outros países. Enquanto a Europa e os Estados
Unidos doam medicamentos, o Brasil doaria toda a tecnologia de produção.
A fábrica da Fiocruz é herança do governo Lula inserida na agenda de ações
do governo Dilma Rousseff para intensificar as relações com a África. O
desenvolvimento das relações Brasil-África faz parte do escopo amplo da
cooperação Sul-Sul, a qual engloba modalidades de cooperação que passam
pela assistência técnica, pela assistência humanitária, pela ajuda a
refugiados e pela cooperação multilateral por organismos internacionais.
Tais modalidades de cooperação serão analisadas no capítulo 9 desta obra,
no qual serão estudados, ainda, os princípios que regem a cooperação
brasileira.
Outra iniciativa importante para o desenvolvimento de países africanos é o
projeto Cotton-4 - Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor
Algodoeiro de Benin, Burkina Faso, Chade e Mali (C-4). O Cotton-4 é
coordenado pela Agência Brasileira de Cooperação (ABC) e implementado
pela Embrapa. Segundo o Itamaraty (MRE, 2013a):
O programa visa a promover mudanças significativas nos paradigmas
tecnológicos do setor algodoeiro, “commodity” de forte impacto econômico
e social nos mercados internos. O C-4 conta, desde julho de 2012, com
recursos provenientes do contencioso do algodão contra os EUA na OMC,
administrados pelo Instituto Brasileiro do Algodão (IBA).
[...]
Entre os resultados atingidos pelo projeto, destacam-se: (i) a Estação
Experimental de Sotuba, que na condição de polo regional de pesquisa
agrícola permitirá a disseminação das pesquisas validadas em benefício da
população rural; (ii) difusão da produção científica como fator de inclusão
social de pequenas comunidades rurais; (iii) fortalecimento da cadeia
produtiva do algodão por meio da pesquisa e do acesso de pequenos
produtores aos resultados provenientes das instituições de pesquisa.
Na área da educação, destaca-se a criação, no ano de 2010, da Universidade
da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab),
autarquia vinculada ao Ministério da Educação do Brasil, com sede na
cidade de Redenção (CE). A Unilab tem como objetivo ministrar ensino
superior, desenvolver pesquisas nas diversas áreas de conhecimento e
promover a extensão universitária, tendo como missão institucional formar
recursos humanos para contribuir com a integração entre o Brasil e os
demais países-membros da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa
(CPLP), especialmente os países africanos, bem como promover o
desenvolvimento regional e o intercâmbio cultural, científico e educacional.
De acordo com dados contidos no site da Universidade, no ano de 2014,
havia 3.260 alunos inscritos em cursos de graduação e pós-gradução, nas
modalidades presenciais e à distância, sendo que destes, mais da metade
eram nacionais de Angola, Cabo Verde, São Tomé, Moçambique e Timor
Leste. Dentre os vários cursos oferecidos, destacam-se áreas essenciais para
o desenvolvimento socioeconômico daqueles países, como administração
pública, enfermagem e agronomia. A Unilab deve ser tida, portanto, como
expressão concreta da diplomacia solidária praticada pelo Brasil junto a
seus parceiros africanos, em contexto da polítca externa no qual o
relacionamento com a África supera a visão ultrapassada do País como
“ponte” entre aquele continente e os países desenvolvidos.
Ainda na área de educação, a Universidade Aberta do Brasil, de ensino à
distância, já possui polo presencial em Moçambique, e as 37 embaixadas do
Brasil na África preparam-se para oferecer cursos de língua portuguesa, de
forma a facilitar a participação de alunos em cursos da Unilab e da
Universidade Aberta (Rousseff, 2013).
A cooperação Sul-Sul e a solidariedade são pilares da Cúpula América do
Sul-África (ASA), de 2006, que ressalta o sucesso da Cúpula Países
Árabes-América Latina, realizada um ano antes, em 2005. O sucesso da
“Diplomacia de Cúpulas” é evidente pelo incremento das exportações de
ambos os lados e da cooperação (Campos, 2008).
A ASA e outros mecanismos de cooperação inter-regional buscam dar
forma a uma realidade que se configura dia a dia e que constitui a gradual
ascensão dos países em desenvolvimento no cenário político e econômico
internacional. Por meio de fóruns de formatos diversos - inter-regionais ou
multilaterais -, os países em desenvolvimento procuram contribuir para uma
reforma da estrutura do poder mundial e para o estabelecimento de uma
ordem menos centralizada, mais multipolar e mais democrática1.
A cooperação Sul-Sul e a ASA vinculam-se à vertente pragmática da
política externa brasileira ao contribuir para o desenvolvimento dos laços
comerciais Brasil-África. Na III Cúpula ASA, realizada em Malabo (Guiné
Equatorial, 2013), o discurso da Presidente Dilma Rousseff (2013) foi
enfático quanto à aproximação comercial e de investimentos entre
brasileiros e africanos, a qual, em conjunto com projetos estruturantesem
áreas que vão da saúde à agricultura, torna-se vetor fundamental para o
desenvolvimento socioeconômico do Brasil e da África:
Ao mesmo tempo, nós consideramos muito importante a diversificação das
pautas comerciais e dos investimentos. Achamos que a parceria governo,
ela tem de contemplar também a parceria entre empresas, a parceria
também com a sociedade, a parceria cultural. E, olhamos com muito
interesse a formação de mecanismos de incentivo para que mais empresas,
produtos e serviços, cruzem o Atlântico nos dois sentidos.
Saúdo, nesse sentido a aprovação do programa para o desenvolvimento da
infraestrutura na África, com a execução pelo Banco Africano de
Desenvolvimento, que inclui projetos de infraestrutura energética,
transporte, tecnologia da informação e recursos hídricos.
Nós achamos importante e fundamental, e por isso estamos abertos e
motivados a construir o grupo de trabalho que irá definir de forma muito
clara as condições para um fundo de financiamento de projetos em todas as
áreas nas nossas regiões. Esse fundo de financiamento terá de ser colocado
em pé e aí se definirão os fundings, as participações e os métodos de
liberação de recursos.
O Governo brasileiro anunciou, em 2013, uma “agenda de ações” visando a
diversificar e a ampliar as relações bilaterais, o que inclui o incremento do
comércio e dos investimentos brasileiros no continente. Para tanto, o
governo brasileiro pretende “desobstruir gargalos” relacionados à
dificuldade, tanto no acesso a financiamentos para exportações, quanto na
execução de projetos de desenvolvimento (Rossi, 2013).
Nesse contexto, o Brasil anunciou, na visita oficial da Presidente Dilma
Rousseff à Etiópia, por ocasião do Jubileu de Ouro da União Africana
(maio de 2013), a renegociação de dívidas de 12 países africanos. Em nota,
o Itamaraty esclareceu que o perdão e a renegociação de dívidas de outros
países passam pela avaliação do Comitê de Avaliação de Créditos no
Exterior, o qual toma ou não a decisão de levar os casos apresentados ao
Senado Federal, com base na Lei n. 9.665/98 e em parâmetros definidos em
negociações bilaterais e em linha com o Clube de Paris: busca-se aliviar o
peso da dívida de países pobres. Segundo o MRE (2013b),
Trata-se de iniciativa promovida pelo Fundo Monetário Internacional
(FMI), implementada por etapas, e destinada a aliviar o peso da dívida de
países de baixa renda, da qual participam os grandes credores
internacionais. No contexto dessa iniciativa são aprovados planos para
assegurar que os recursos liberados sejam aplicados no combate à pobreza.
A cláusula de comparabilidade de tratamento obriga o país devedor a não
pagar a nenhum credor percentual maior do que acordou com os seus
credores internacionais reunidos pelo Clube de Paris, sob pena de ver
revertidos a redução lá obtida ou demais condicionantes do alívio. Não se
trata, assim, de voluntarismo brasileiro, mas de prática concertada
internacionalmente, com objetivos claros de permitir que o peso da dívida
não se transforme em impedimento do crescimento econômico e da
superação da pobreza.
Paralelamente, a Presidente Dilma afirmou duas outras ações na agenda
brasileira para a África: i) missões brasileiras para negociar acordos de
investimento e de financiamento de exportações, com o apoio do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); e ii) reforma
na Agência Brasileira de Cooperação (ABC), vinculada ao Ministério das
Relações Exteriores do Brasil, de forma a permitir ações mais contundentes
de apoio ao desenvolvimento associado ao fomento de investimentos e
comércio.
Em consonância com as agendas da cooperação e do comércio, a
convergência política mostra-se proeminente na busca de um
multilateralismo mais igualitário e justo, da reciprocidade. O Brasil defende
reforma urgente da ONU, mormente do Conselho de Segurança, que não
pode prescindir da representação da África e da América do Sul com
membros permanentes. No mesmo sentido, o Brasil recebe apoio de países
africanos para a reforma na governança global econômica e financeira,
incluindo-se as duas organizações criadas em Bretton Woods, isto é, o
Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial, ambas com um
sistema de quotas que ainda reflete a hegemonia pretérita de alguns países.
No âmbito multilateral da ONU, o Brasil é ator proativo nas missões de paz,
contribuindo com algumas missões sob a égide onusiana na África. De
acordo com Renata Gianinni (2013):
Baseada no tripé segurança, estabilidade e desenvolvimento, a atuação
brasileira se destaca pela quantidade de projetos sociais implementados pela
embaixada, pela cooperação técnica, principalmente na área de
infraestrutura, e pela presença marcante de tropas brasileiras dedicadas à
manutenção de um ambiente seguro e estável no país.
Essa estratégia está em linha com a política exterior do país, que enfatiza
não somente as questões de segurança imediatas, mas também as causas
profundas que geram conflito e violência no ambiente internacional.
Conquanto os contingentes militares brasileiros em missões de paz onusinas
concentrem-se, atualmente, no Haiti e no Líbano, o Brasil participa de
algumas missões coordenadas pelo Departamento de Operações de Paz da
ONU (DPKO) das Nações Unidas. Segundo o sítio oficial do Exército
Brasileiro2, o Brasil participa da Missão das Nações Unidas no Chade e na
República Centro-Africana (MINURCAT), da Operação das Nações Unidas
na Costa do Marfim (UNOCI), na Missão das Nações Unidas no Sudão
(UNMIS), na Missão das Nações Unidas na Libéria (UNMIL), do
Escritório das Nações Unidas para a África Ocidental (UNOWA) e da
Missão das Nações Unidas para o Referendo no Saara Ocidental
(MINURSO).
Em meados de 2013, o general brasileiro Carlos Alberto dos Santos Cruz,
que já comandou o contingente militar na missão no Haiti (MINUSTAH),
foi nomeado comandante da primeira Brigada de Intervenção de uma
missão da ONU, na República Democrática do Congo. Para Luis Kawaguti
(2013),
As operações de paz da ONU nasceram inicialmente com o objetivo
genérico de monitorar acordos já estabelecidos de cessar-fogo. Mas, em
muitas regiões - como na África e no Haiti, por exemplo - as tropas da
ONU se depararam com situações de conflitos.
Devido a mudanças na natureza desses conflitos - que em muitos casos
deixaram de ter “linhas de frente” e assumiram características da guerra de
guerrilha -, as operações começaram a passar por uma tendência de
endurecimento. A mudança também foi em parte motivada, segundo
analistas, pela tentativa frustrada de um grupo de capacetes azuis de
impedir o genocídio de Ruanda em 1994.
Novas ferramentas passaram a ser utilizadas, tais como implementação de
embargos e o envio de forças militares cada vez mais robustas para países
em crise.
Até agora, a Monusco (a missão de paz da ONU no Congo) aparenta
representar o ápice dessa tendência. Ela foi estabelecida com um
embasamento jurídico que permite a seu comandante não apenas defender
os funcionários da ONU e a população ou revidar agressões, mas também
adotar iniciativas ofensivas contra grupos rebeldes contrários ao governo.
A característica mais incisiva da Monusco no combate a grupos
guerrilheiros, no entanto, não contradiz a atuação brasileira em missões de
paz com base em princípios como o de não intervenção, o da
imparcialidade, o da solidariedade e o da mediação pacífica de conflitos, em
consonância com o artigo 4º da Constituição da República Federativa do
Brasil. Por isso, o Brasil trabalha na formulação de conceitos que possam
contribuir para que o diálogo e a diplomacia prevaleçam sobre a força. A
intervenção de forças de paz em um país deve ser a última alternativa para
se acabar com conflito, no compasso do que a Presidente Dilma chamou de
“responsabilidade ao proteger”, que deve “temperar” a “responsabilidade de
proteger” - herança da ideia de droit d’ingerence em assuntos afetos aos
direitos humanos. Para a diplomacia brasileira, a responsabilidade ao
proteger significa resolver litígios pelo diálogo epela cooperação.
Tanto no plano multilateral quanto no bilateral, o Brasil investe nas relações
com a África com ativos que perpassam as concepções idealista e realista
das relações internacionais. A cooperação Sul-Sul e a não indiferença são
indicativos de que a preocupação com o desenvolvimento embasa a relação
do Brasil com os países áfricos, como exemplificam os projetos de
cooperação técnica. Em paralelo, o Brasil tem a perspectiva de que a África
é a última fronteira econômico-comercial a ser explorada, o que leva o país
a atuar enfaticamente na presença de empresas e de capitais brasileiros em
território áfrico, seja no setor de serviços, seja na área de fornecimento de
bens duráveis.
Alguns analistas asserem que a África não está nos holofotes da política
externa do governo Dilma. Os fatos e as análises apresentadas provam que
eles se equivocam ao avaliar a inserção internacional do Brasil apenas pela
contraposição com o governo Lula, no qual a ação externa brasileira ganhou
os holofotes da mídia. O governo brasileiro segue na diretriz de estimular as
relações com os países do Sul, apesar do tom mais discreto e reservado.
Não há como afirmar que a África perdeu a atenção do Brasil. A “ponte”
ligando os dois lados do Atlântico Sul permanece sólida e estribada em
relações de mútuo benefício.
5.2. O Brasil e a Rússia
“Senhor Presidente , trazia o gabinete, no programa que apresentou à
Câmara dos Deputados, entre os pontos fundamentais da sua linha de
política externa, o restabelecimento das relações comerciais e diplomáticas
com os países socialistas, dentro do objetivo de universalização das nossas
relações econômicas e políticas. [...] O primeiro ponto para o qual desejo
chamar a atenção da Câmara é que o governo não foi levado a essa decisão
por nenhum motivo de simpatia, nem mesmo de tolerância ideológica ou
doutrinária, mas, sim, por considerações de ordem política e de ordem
econômica, em que entram em linha de conta, única e exclusivamente, os
interesses do nosso país.
No tocante às motivações políticas, Senhor Presidente, peço licença para
lembrar à casa que os Estados que hoje mantêm relações com a União
Soviética sobem a 71; entre eles, quase todas as democracias modernas.”
(Discurso do ministro San Tiago Dantas na Câmara dos Deputados, em 23
de novembro de 1961, sobre o reatamento das relações diplomáticas com a
União Soviética)
As relações do Brasil com a Rússia possuem especial importância para a
análise que se pretende realizar neste capítulo 5, tendo em conta os
benefícios no plano das relações multilaterais que a parceria estratégica lhes
proporciona. Embora situados em regiões muito distantes e diversas, os dois
países enfrentam desafios comuns: para além das dimensões continentais e
da abundância de recursos minerais, Brasil e Rússia, na década de 2010,
apresentam posições similares de Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) e do coeficiente de Gini3. Ambos os países são tidos, nos dias atuais,
como economias emergentes, capazes de atrair investimentos estrangeiros e
de proporcionar mercados consumidores dinâmicos em meio a conjuntura
de crise das economias centrais.
A existência desses atuais desafios comuns, no entanto, é fato novo nas
relações internacionais, derivado das mudanças políticas e econômicas
pelas quais passaram Brasil e Rússia entre as décadas de 1980 e 2000. Hoje,
a Rússia emergente é reflexo de um processo de reabilitação econômica de
uma potência que enfrentou, na década de 1980, reestruturação total de sua
política e economia. A condição “emergente” da Rússia tem, portanto,
origem completamente diversa do processo que conduziu o Brasil à mesma
situação. A Rússia atual tem origem no desmantelamento da União das
Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), país socialista líder do “Segundo
Mundo”, reconhecido como potência militar e econômica até os anos 1980,
capaz de submeter o Leste Europeu e partes da Ásia e da África a relações
de cooperação com o Governo de Moscou. Já o Brasil do século XXI
consolidou-se a partir da redemocratização e das reformas econômicas que
permitiram transformar o processo de industrialização por substituição de
importações em modelo de desenvolvimento econômico favorável à
presença da iniciativa privada e do capital estrangeiro. Ao longo do texto, o
autor pretende demonstrar de que modo as diferentes conjunturas
vivenciadas por Brasil e Rússia conduziram esses países a cooperar em
torno da recomposição das forças e das estruturas dos organismos
internacionais de segurança e comércio.
5.2.1. Brasil e URSS nos anos da Guerra Fria: desconfianças e
comércio
As diferenças políticas e ideológicas entre o Brasil e a Rússia tem origem
muito antes do estabelecimento do embate bipolar entre os EUA e a URSS,
observado nos anos da Guerra Fria. De fato, com a vitória dos bolcheviques
na Revolução Russa, em novembro de 1917, o Brasil não reconhece o novo
governo e retira, no ano seguinte, o encarregado de negócios brasileiro
naquele país, deixando seus interesses na Rússia a cargo da Legação da
Noruega. Durante todo o entre-guerras, as relações políticas e diplomáticas
são inexistentes, motivadas, de parte do Brasil, por receios de que as ideias
comunistas pudessem se desenvolver no país. Embora não seja objeto de
análise desta obra, recorda-se que, na década de 1930, tinha início o
desenvolvimento industrial do Brasil e, com ele, surgia uma classe operária
carente de direitos e garantias trabalhistas. Nesse contexto, havia terreno
fértil para o crescimento de ideologias comunistas e nacionalistas, como as
que deram origem, em 1935, ao lançamento da Aliança Nacional
Libertadora (ANL), tendo como líder Luís Carlos Prestes, e à tentativa
frustrada de golpe militar pelos “tenentes”. Tais episódios foram utilizados
pelo governo de Getúlio Vargas como justificativa para adotar, nos anos
seguintes, amplas medidas repressivas, como decretação de estado de sítio e
cassação de parlamentares simpáticos à Aliança. O desfecho dessa situação
política originou, em 1937, o governo ditatorial de Getúlio Vargas
conhecido por Estado Novo, o qual se utilizou, igualmente, da “ameaça
comunista”, desta vez, expressa no Plano Cohen, um suposto manual de
como seria realizada uma insurreição comunista no Brasil. Percebe-se,
portanto, que a URSS era tida por setores do governo, pelas oligarquias
rurais e pela nascente classe média urbana, até a Segunda Guerra Mundial,
como ameaça capaz de desencadear revoluções contrárias à propriedade
privada, à Igreja Católica e às instituições públicas.
Durante a Segunda Guerra, porém, ambos os países lutam contra o mesmo
inimigo - a Alemanha nazista e as forças do Eixo - ao lado dos EUA, país
com o qual o Brasil desenvolve, no imediato pós-Guerra, postura de
alinhamento automático. Para os EUA, era essencial contar com o apoio de
seus aliados para que reconhecessem a URSS como membro do sistema
internacional que nascia dos escombros do conflito europeu. Nesse
contexto, logo após a Conferência de Yalta4, em fevereiro de 1945, Getúlio
Vargas se encontra com o Secretário de Estado norte-americano, Robert
Stettinius, que “aconselha” o Brasil a retomar suas relações com a URSS.
Assim, em abril daquele ano, o Chanceler Leão Veloso restabelece, em
Washington, relações com o governo soviético de Moscou, embora, de
acordo com Lytton Guimarães (2000, p. 397), “no Brasil, persistiam entre
as elites dominantes forte oposição ao comunismo, ateu e materialista, que
se contrapunha, na interpretação dessa elite, às tradições cristãs e
conservadoras do povo brasileiro”.
O reatamento com a URSS, no entanto, sofre, já em 1947, novo revés, uma
vez mais, derivado das interpretações do Governo estadunidense quanto à
dinâmica do cenário internacional. Logo após o reatamento das relações
entre os dois países, em 1945, Franklin Delano Roosevelt falece e, em seu
lugar, Harry Truman assume o Governo dos EUA. Logo após a morte de
Roosevelt, George Kennan, conselheiro da embaixada norte-americana em
Moscou, envia telegrama para o PresidenteTruman no qual afirma que a
URSS, ao empreender seu processo de reconstrução no pós-Guerra, não
restringiria o crescimento de sua economia planejada e de suas políticas
socialistas a um condomínio de poder com os Estados capitalistas
ocidentais. Assim, na opinião de Kennan, seria apenas uma questão de
tempo o expansionismo soviético sobre áreas de influência norte-americana
previamente discutidas em Yalta. Nesse contexto, os EUA deveriam
antecipar-se por meio de uma política de contenção do expansionismo
soviético, restringindo os movimentos do governo russo junto a países
ocidentais aliados, movimento que daria origem, no Velho Continente, à
“cortina de ferro” imposta aos países do Leste Europeu. De acordo com
José Flávio Sombra Saraiva (2007, p. 199):
Ao lado do novo secretário de Estado George Marshall e o seu subsecretário
Dean Acheson, Kennan passou a compor, a partir de janeiro de 1947, o tripé
da formulação da nova diplomacia dos Estados Unidos. Sustentada na ideia
de uma ação de longo prazo, paciente e firme na contenção das tendências
expansionistas da União Soviética, a política exterior do gigante ocidental
orientaria suas ações externas até meados dos anos 1950. O período
corresponderia, no entanto, ao período mais quente da Guerra Fria.
Tendo em conta o alinhamento automático da política externa brasileira às
posições estadunidenses, verificado no imediato pós-Segunda Guerra, as
relações entre Brasil e URSS restaram inviabilizadas em face da política de
contenção do comunismo desenvolvida por Truman (Doutrina Truman).
Ainda em 1947, o registro do Partido Comunista Brasileiro é cassado e, sob
a alegação de ter havido incidente diplomático derivado de publicações
injuriosas a respeito do Brasil por parte de periódico da imprensa russa, o
Governo do Rio de Janeiro rompe relações com Moscou, delegando aos
EUA a representação dos interesses brasileiros junto à URSS.
Desde o final do governo Dutra, no entanto, verifica-se entre os
formuladores da política externa brasileira certa frustração quanto às
vantagens efetivamente auferidas pelo alinhamento às posições de
Washington. Recorda-se que, Getúlio Vargas ao ser eleito, em 1950, contou
com decisivo apoio das correntes políticas “nacionalistas” que se opunham
aos “entreguistas”, sendo estes últimos identificados como favoráveis à
livre participação do capital estrangeiro no desenvolvimento nacional. Este
debate, em meio ao acirramento do conflito ideológico bipolar verificado
aos longo dos 1950, influiu decisivamente para o surgimento de uma
política externa brasileira de caráter reivindicatório junto aos EUA quanto
ao aumento da cooperação econômica e à maior abertura do mercado
estadunidense. Nesse sentido, destaca-se a conduta diplomática brasileira
nos preparativos para a IV Reunião de Consulta dos Chanceleres
Americanos, realizada em 1951, quando Getúlio Vargas encaminhou ao
Departamento de Estado dos EUA memorandum no qual sentava as bases
da expectativa do Brasil e dos países latino-americanos quanto à retribuição
de caráter econômico que se esperava obter do governo de Washington em
face do alinhamento político e militar.
A despeito da criação da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (1951-
1953), da assinatura do Tratado de Assistência Militar entre os dois países,
ambos durante o governo Vargas, e dos acordos de cooperação para o uso
civil da energia atômica no Brasil, durante o período do presidente Café
Filho, o país não obteve ganhos substantivos por parte dos EUA no plano
comercial e financeiro durante a primeira década dos anos 1950. Esta
situação seria agravada ao longo da presidência de Juscelino Kubitschek,
que teve no lançamento Operação Pan-Americana (OPA) sua crítica mais
contundente ao relativo “abandono” das políticas de desenvolvimento dos
países latino-americanos em comparação com o apoio recebido pelos países
europeus, que se beneficiavam do Plano Marshall. Nos termos da OPA, a
contenção do comunismo nas Américas deveria passar, necessariamente,
pela redução da miséria e das desigualdades de crescimento, responsável
pela “deterioração dos termos de troca” dos países da região no comércio
com os países desenvolvidos.
Assim, o Brasil dá início à busca de uma política externa autônoma,
desvinculada de limitações de caráter ideológico, e que fosse capaz de
trazer para o país as condições do desenvolvimento de sua indústria
nascente. É oportuno ressaltar que nesse contexto estão as origens da
Política Externa Independente (PEI) e a razão pela qual o Brasil retoma
suas relações comerciais com a URSS, no ano de 1959, por ocasião de
missão comercial a Moscou chefiada pelo Itamaraty. A pauta de exportação
brasileira para a URSS era composta por itens agrícolas, com ênfase para o
café, ademais de bens semimanufaturados, como partes de calçados; do país
soviético importava-se máquinas, produtos químicos e petróleo. Dois anos
mais tarde, em novembro de 1961, já no contexto da PEI, durante a gestão
do Chanceler San Tiago Dantas à frente do Itamaraty, o Brasil e a URSS
reatam suas relações diplomáticas. Os anos seguintes foram marcados pelo
aumento do comércio entre os dois países, embora não se possa afirmar que
as trocas comerciais fossem muito expressivas. A mensagem de que o
Brasil não cessaria sua busca por novos mercados devido a limitações de
caráter ideológico estava dada aos EUA que, naquele contexto, buscava, por
meio da Iniciativa para as Américas, reparar os danos ao alinhamento dos
países latino-americanos causados pela Revolução Cubana, que resultara
em um governo aliado à URSS a poucas milhas de Miami.
Nos anos seguintes, o Brasil passaria por mudanças políticas bruscas, com a
tomada do poder pelos militares em 1964. É importante destacar que, ao
contrário do que o senso comum poderia sugerir, as relações com a URSS
não foram interrompidas. De acordo com Lytton Guimarães (2000, p. 403):
novo Governo brasileiro, presidido pelo General Castello Branco, procura
manter relações normais com a União Soviética e demais países socialistas
da Europa Central e do Leste [...]. Em discurso que pronunciou no
Ministério das Relações Exteriores, o Presidente Castello Branco dá as
linhas principais da política externa do seu governo. Com relação aos países
socialistas diz o presidente: “... encontramos Estados cuja filosofia diverge
essencialmente da nossa. Essas divergências não têm por que criar entre nós
e esses países um estado de hostilidade. As relações, que com eles temos,
podem ser mantidas e, em certos terrenos ampliadas. O comércio entre o
Brasil e esses países pode ser mutuamente proveitoso: estamos prontos a
aumentar nossas trocas, desde que elas não sejam veículo de influências
inaceitáveis”.
Situação completamente diversa verifica-se no contexto das relações do
Brasil com Cuba, país com o qual o Brasil rompeu relações em 1964 e se
mantive distanciado durante todo o regime militar. O que diferenciava
substancialmente o contexto das relações com Cuba e com a URSS era o
fato de que o governo de Fidel Castro era tido como apoiador logístico e
ideológico dos movimentos revolucionários que eclodiam na América
Latina. Em outras palavras, entendiam os militares brasileiros que Cuba
“exportava a Revolução”. Com relação ao governo soviético, a perspectiva
era outra: ademais de não considerarem que a presença de diplomatas
russos no Brasil pudesse implicar grave risco à estabilidade do regime, o
contexto internacional da détente, a partir do final dos anos 1960, levava os
países capitalistas ocidentais a comercializarem cada vez mais com os
países do Leste da Europa. O conflito Leste-Oeste começava a ser posto em
segundo plano em relação à dicotomia Norte-Sul e à busca dos países do
“Terceiro Mundo” por novos mercados e tecnologias.
Assim, ao longo dos anos 1970, Brasil e URSS compartilhavam interesses
estratégicos que levaram a uma maior interação político-diplomática.
Exemplo desse relacionamento foi o estabelecimento, em 1972, de
mecanismo regular de consultas sobre as posições nos organismos
internacionais,em especial na ONU. Sobretudo a partir do governo do
General Ernesto Geisel, sob a perspectiva do “pragmatismo responsável”, o
Brasil adota posturas favoráveis aos interesses soviéticos ao reconhecer o
governo socialista de Angola e mesmo apoiar o Movimento dos Países Não
Alinhados, ainda que desse grupo não fizesse parte. Somam-se a essa
convergência política os seguidos superávits comerciais que o Brasil
conquistava nas suas relações com Moscou e a disponibilidade do governo
soviético em cooperar com o Brasil na aquisição de equipamentos pesados
para os projetos de construção de usinas hidrelétricas, tais como geradores,
turbinas, escavadeiras etc.
No início dos anos 1980, o Brasil e a URSS iniciam entendimentos relativos
à cooperação científica e tecnológica, os quais resultam na assinatura do
Acordo Básico de Cooperação sobre o tema e no estabelecimento da
Comissão Intergovernamental Brasileiro-Soviética de Cooperação
Comercial, Econômica, Científica e Tecnológica. Nesse período, os dois
países iniciam entendimentos com vistas à formação de joint ventures para
execução de projetos de engenharia no continente africano, por meio de
construtoras brasileiras e de empresas estatais russas. Tais projetos foram
essenciais para que o Brasil pudesse firmar parcerias com governos
africanos recém-independentes os quais passavam, naqueles anos, por
instabilidades políticas resultantes de embates entre correntes socialistas e
liberais. Muitas das empresas que iniciaram suas atividades na África na
década de 1980 seguem até os dias atuais atuando em variados projetos de
infraestrutura do continente.
Em 1985, José Sarney inaugurava no Brasil nova era política resultante do
fim do regime militar, enquanto, na URSS, Mikhail Gorbachev chegava ao
comando do Partido Comunista soviético com o objetivo de realizar a
reformulação da política econômica (perestroika) e iniciar a abertura
política e cultural (glasnost). Tendo Olavo Setúbal à frente do Ministério
das Relações Exteriores, o Brasil dá início a uma “diplomacia de
resultados”, que levou o chanceler brasileiro a visitar a URSS em dezembro
de 1985. Dois anos depois, o chanceler Eduard Shevardnadze realiza a
primeira visita de um Ministro de Estado das Relações Exteriores soviético
ao Brasil e, na ocasião, assina acordo de cooperação cultural que visava
aproximar os contatos extraoficiais entre os dois países e romper com o
desconhecimento entre as sociedades. Segundo Lytton Guimarães (2000, p.
420), “a falta de conhecimento mútuo, [...] além do isolamento e
paroquialismo xenófobo característico da cultura russa e cultivado pelos
soviéticos, contribuíram para o surgimento de uma síndrome de
desconfiança mútua”. A visita de Shevardnadze dá início, igualmente, aos
intercâmbios militares entre os dois países que, do ponto de vista soviético,
eram essenciais para promover futuras vendas de equipamentos bélicos ao
Brasil como forma de reduzir o desequilíbrio da balança comercial com o
País.
Em 1988, Sarney realiza a primeira visita de um Chefe de Estado brasileiro
à URSS, onde é recebido com grande destaque pelas autoridades daquele
país. Daquele encontro resultaram acordos essenciais para que o Brasil
pusesse em prática sua busca pelo acesso a novas tecnologias nas áreas
espacial e nuclear. No que tange ao programa espacial brasileiro, Brasil e
Rússia firmaram parcerias para intercâmbio de conhecimentos sobre
construção de foguetes, utilização conjunta de centros de lançamento e
mesmo da estação espacial russa, além do compartilhamento de imagens
satelitais. Vale recordar que, no mesmo ano, parceria similar fora firmada
com a China, com a qual o Brasil desenvolveu programa de construção de
satélites, como será visto adiante nesta obra. Os acordos assinados na visita
de Sarney deram início a uma estrutura de cooperação entre os dois países
que será amplamente desenvolvida a partir dos anos 2000, e que representa
as bases do relacionamento estratégico mantido pelos dois países nos dias
atuais.
A respeito das relações entre os dois países durante o período da Guerra
Fria, é importante destacar, ainda, que análises quantitativas acerca do
limitado montante de comércio realizado poderiam apontar para certa
insignificância e mesmo baixa diversificação da pauta exportadora
brasileira, que seguia concentrada em produtos primários. Contudo, deve-se
ter em conta que, para a economia brasileira, o comércio com a URSS trazia
divisas não conversíveis, sendo mais uma forma de gerar saldos positivos
para aquisição de produtos no mercado soviético, cuja distância física e
estrutura produtiva traziam limitações à reposição de peças e à
compatibilidade com tecnologias ocidentais.
5.2.2. Brasil e Rússia na primeira década pós-Guerra Fria
O processo de desmantelamento da URSS levou a uma profunda crise nas
instituições governamentais do país e nos níveis de bem-estar social da
população. Para a Rússia, além de estabelecer a confiança internacional nas
novas instituições originadas a partir do final do conflito bipolar, restava o
desafio de preservar sua área de influência econômica nas antigas
repúblicas soviéticas, que seguiam nos anos 1990 em direção ao capitalismo
ocidental. Já no Brasil, o governo de Fernando Collor de Melo deu início a
acelerado processo de liberalização econômica, redução do papel do Estado
na economia e adoção de receituário de mudanças macroeconômicas que
ficou conhecido como “Consenso de Washington”. Embora durante o breve
período da presidência Itamar Franco o governo brasileiro tenha revisto o
ritmo de abertura econômica e buscado aproximar-se dos vizinhos
regionais, as linhas gerais do Consenso foram mantidas por Fernando
Henrique Cardoso que, ademais de conquistar a confiança das instituições
financeiras internacionais, tinha pela frente o desafio de consolidar o Plano
Real, rompendo com as elevadas taxas de inflação que caracterizaram a
economia brasileira na década de 80. As atenções dos governos do Brasil e
da Rússia estavam voltadas para os desafios relativos à inserção na nova
estrutura do sistema internacional pós-Guerra Fria, o qual muitos analistas
julgavam ser unipolar, capitalista e neoliberal. Nesse contexto, Amado
Cervo (2008, p. 266 e 267) resume as dificuldades de priorização do
relacionamento bilateral por parte dos governos brasileiro e russo:
À época Cardoso, o governo brasileiro observava essas transformações da
antiga área comunista e tomava distância a seu respeito, dando, aliás,
continuidade a uma tradição de retraimento diplomático diante de
convulsões sociais e políticas em terras alheias. Mesmo porque o foco do
Brasil de então era o Primeiro Mundo, não aquela periferia transtornada.
[...] Os dirigentes que conduziam as experiências neoliberais na América
Latina e no Leste Europeu consideravam seus países periféricos ao sistema
e agiam com o realismo da periferia, aquele destinado a estabilizá-los na
condição de dependência estrutural que se encontravam vis-à-vis dos países
desenvolvidos.
Ao final dos anos 1990, contudo, esta dinâmica de relacionamento começa
a mudar. No mesmo ano em que tem início a crise econômica da Ásia,
resultando em desafios adicionais ao Brasil e à Rússia devido à fuga em
massa de capitais das economias em processo de reestruturação, os dois
países criam uma Comissão de Alto Nível bilateral. Este mecanismo
simbolizava a convergência de posições do Brasil e da Rússia quanto à
necessidade de reformar as instituições políticas e financeiras
internacionais. Ambos os países percebiam naquele momento que a
manutenção da governabilidade interna dependia de uma releitura da
ortodoxia econômica proposta pelo Consenso de Washington e que, no
plano de suas relações internacionais, fazia-se necessário garantir a
autonomia e as parcerias com os vizinhos da região e com países cujo
comércio fosse mutuamente benéfico.
Com a chegada de Vladimir Putin à condição de Primeiro-Ministro, em
1999, a Rússia pela primeira vez se declara na condição de “país
emergente” e lança, no ano 2000, o “Conceito de PolíticaExterna da
Federação Russa”, documento de conteúdo político-programático que
apontava a reforma política dos organismos internacionais, a
multipolaridade e a adoção de parcerias com potências emergentes como a
base da ação diplomática do Kremlim. No mesmo ano, o Vice-Presidente
Marco Maciel visita Moscou por ocasião da I Reunião da Comissão de Alto
Nível, da qual resulta o lançamento de parceria estratégica, baseada em
conjunto de ações destinadas a permitir uma conjugação de esforços dos
dois países no âmbito multilateral. No contexto dessa aproximação, o
presidente Fernando Henrique Cardoso realiza visita oficial à Rússia na
qual apoia a candidatura daquele país à Organização Mundial do Comércio
(OMC) e, em troca, recebe apoio de Moscou à postulação do Brasil para
uma cadeira de membro permanente do Conselho de Segurança da ONU.
5.2.3. A construção da parceria estratégica no relacionamento
bilateral
Para compreender a importância atual do relacionamento bilateral Brasil-
Rússia deve-se buscar os fatores do sistema internacional que levaram os
países a encontrar convergências nos foros políticos e econômicos. Como
analisado anteriormente nesta obra ao tratar-se dos BRICS, a Rússia, no
início dos anos 2000, tinha pela frente o desafio de impedir seu isolamento,
o qual lhe trazia o risco de avanço das potências ocidentais sobre as ex-
repúblicas soviéticas detentoras de recursos energéticos das regiões do
Cáucaso e da Ásia Central. Nesse sentido, a política externa russa, sob o
governo de Vladimir Putin, esteve orientada para três objetivos principais:
criação de vínculos com os países da Ásia Central reunidos em torno da
Organização para a Cooperação de Xangai (OCX); mitigação da presença
militar norte-americana em países localizados na Eurásia; e promoção do
multilateralismo por meio da reestruturação das instituições internacionais
de modo a contemplar a inclusão das novas potências emergentes.
Sobretudo em relação a este último objetivo deve ser analisada a relação da
Rússia com o Brasil. De forma bastante elucidativa, Gabriel Pessin Adam
(2013, p. 64 e 66) analisa a motivação russa no fortalecimento das relações
com o Brasil:
Conforme salientado, o objetivo primordial da Rússia é se tornar um dos
polos emanantes do poder em uma ordem internacional multipolar. Para
tanto, Moscou precisa exercer influência para além da região que a
circunda, sob pena de não ultrapassar a condição de potência regional, o
que não condiz com a história russa e não coaduna com o pensamento de
sua elite e de sua população. [...] Assim sendo, o crescimento das potências
emergentes é uma tendência desejada pela Rússia. E ela tem procurado
aproveitar-se desse movimento, ser um partícipe do mesmo e incentivá-lo.
Ao longo dos anos 2000, a partir do aumento da presença norte-americana
no Oriente Médio (Iraque) e na Ásia Central (Afeganistão), com extensão
de seu poderio junto a outros países daquelas regiões, o governo russo
buscou reforçar a adoção do multilateralismo na solução dos principais
pontos da agenda internacional por meio da realização de “alianças de
geometria variável”, conforme expressão utilizada por Cristina Pecequilo e
Alessandra Luque (2013, p. 77). Esta ênfase no multilateralismo é
reafirmada na atualização, em 2008, do “Conceito de Política Externa da
Federação Russa”, na qual são citadas como exemplos dessa atuação a
OCX e o BRICS - com a China e a Índia, a Rússia buscava evitar seu
isolamento na Ásia e, no que tange ao Brasil, o objetivo do governo de
Moscou era demonstrar sua postura multilateral e seu pragmatismo na
realização de alianças com países interessados na plena atualização das
instituições internacionais herdadas da Guerra Fria.
Assim, ao sediar em Ecaterimburgo, no ano de 2009, a reunião do G-20
Financeiro, a Rússia promoveu, na sequência daquele encontro, a Primeira
Cúpula do BRICS. Aquela Cúpula ocorreu em meio à crise financeira
internacional que abalou seriamente as economias norte-americana e
europeias. Ao mesmo tempo, revelou os países emergentes como forças
econômicas robustas, capazes de evitar o profundo agravamento da crise e
suas nefastas consequências. Torna-se, portanto, bastante evidente que o
relacionamento entre Brasil e Rússia possui elevada importância na esfera
multilateral. Tal fato não quer dizer, no entanto, que suas relações no plano
bilateral não possuam importância. Ao contrário, ao longo dos anos 2000,
percebe-se que os países ampliam significativamente suas correntes de
comércio, além de desenvolverem parcerias nos setores militar
(fornecimento de equipamentos e armas), espacial e energético.
No âmbito do comércio bilateral, de acordo com dados oficiais extraídos do
portal do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC),
Brasil e Rússia partiram de uma corrente de comércio, em 2001, de
aproximadamente USD 1,56 bilhões, para um intercâmbio de USD 5,93
bilhões em 2012. Por oportuno, destaca-se que, no ano de 2011, o volume
de comércio alcançara um pico superior a USD 7,16 bilhões. Outro dado
positivo que se verifica no comércio bilateral é o fato que, apesar de ainda
haver superávit brasileiro, o volume exportado pelo Brasil para a Rússia em
relação ao montante importado daquele país reduziu-se de 2,37 para 1,13, o
que demonstra haver atualmente certo equilíbrio na balança comercial. Da
parte do Brasil, os principais produtos exportados são carnes (bovina e
suína), açúcar, veículos, fumo e motores. Quanto às importações, a Rússia
vende regularmente ao Brasil matérias-primas para fertilizantes, óleo diesel
e lubrificantes, peças de borracha e laminados de aço. Há que se ressaltar,
ainda, que a Rússia tem obtido junto ao governo brasileiro importantes
contratos de compra de material bélico, como helicópteros, sistema de
mísseis, baterias antiaéreas etc.
No plano da cooperação tecnológica, destaca-se, desde os anos 1990, a
parceria desenvolvida entre a Agência Espacial Brasileira (AEB) e sua
homóloga russa, a Roskosmos, para o desenvolvimento dos mecanismos de
propulsão do Veículo Lançador de Satélites (VLS) brasileiro. O
aprofundamento desta cooperação possibilitou, em 2006, a primeira viagem
espacial de um astronauta brasileiro: naquele ano, o Tenente-Coronel da
FAB Marcos César Pontes viajou até a Estação Espacial Internacional a
bordo da nave russa Soyuz TMA-8 levando consigo experimentos
científicos preparados por universidades brasileiras. O intercâmbio entre a
AEB e a Roskosmos, no entanto, não se restringe ao voo de Marcos Pontes,
sendo bem mais ampla, ao contemplar acordos para o desenvolvimento
conjunto de foguetes e a utilização da base aérea de Alcântara, localizada
no estado do Maranhão.
5.2.4. Consolidação da parceria estratégica e relacionamento
político bilateral
Ao longo desta análise sobre o relacionamento Brasil-Rússia, buscou-se
demonstrar que variáveis presentes no sistema internacional desde o final
da década de 1990 contribuíram para aproximar os dois países, sendo este
contexto expresso no Conceito de Política Externa do Governo russo de
2008, no qual se apontou as parcerias estratégicas com os grupos de países
emergentes como parte de uma política voltada à promoção do
multilateralismo. Reformar as estruturas do sistema internacional e propor
um novo papel a ser desempenhado pelas economias emergentes passou a
ser, sobretudo a partir da crise de 2008, elemento de convergência entre
Brasília e Moscou e motivo de seguidas visitas bilaterais de alto nível.
Nesse contexto, a visita de Luiz Inácio Lula da Silva a Moscou, em 2010,
dá início a uma nova fase do relacionamento, na qual a pauta de discussões
inclui, ademais dos temas bilaterais, como acordos de isenção de vistos e de
comércio, assuntos relativos à concertação política voltada à atuação
conjunta nos organismos internacionais. Na ocasião, foi assinado o “Plano
de Ação da Parceria Estratégica entre a República Federativa do Brasil e a
Federação da Rússia”, o qual prevê os mecanismos e as instâncias por meio
das quais dar-se-á a concertação política desejadapelos dois países nos
foros internacionais. Sobre esse novo momento das relações bilaterais,
Cristina Pecequilo e Alessandra Luque (2013, p. 84) afirmam que:
Tanto a sucessão do Presidente Lula pela Presidente Dilma Rousseff,
quanto a continuidade Medvedev-Putin, representaram a preservação de um
clima positivo na relação bilateral, que se estende no nível multilateral, em
articular nas reuniões do BRICS e nas do G20 financeiro. [...] embora haja
um aumento no fluxo de contatos e comércio, nenhum dos dois países
continua a ver o outro como prioridade ‘número um’ de suas agendas.
Contudo, essa escala de prioridades não deve ser vista como negativa, mas
sim como uma prova de complexidade das agendas de política externa dos
países e sua abrangente estrutura.
Após a visita de Lula a Moscou, houve, ainda, visita da Presidente Dilma
Rousseff a Rússia em dezembro de 2012, e do Presidente Dimitri Medvedev
ao Brasil em fevereiro de 2013. A viagem da Presidente Dilma foi realizada
no contexto da verificação dos resultados alcançados pela implementação,
dois anos antes, do mencionado “Plano de Ação”. Por parte do
empresariado brasileiro, havia grande expectativa de solução dos entraves
postos pela Rússia quanto à venda de carnes bovina e suína de origem
brasileira. No entanto, verifica-se que o crescimento da corrente bilateral de
comércio - e o fim dos referidos entraves - deve ir além dos bens primários
e das commodities, avançando em sua diversificação para setores de
potencial interesse estratégico de ambos os países, como os de energia,
defesa e tecnologia. Assim, a visita a Moscou logrou avançar na assinatura
do “Plano de Ação da Parceria Estratégica entre o Brasil e a Rússia:
próximos passos”, bem como do “Plano de Consultas Políticas 2013-2015”,
além de acordo na área de cooperação em matérias de defesa. A respeito, é
sintomático que, embora não seja admitida vinculação direta do embargo
fitossanitário às importações russas de carne brasileira com outros temas
comerciais, verifica-se certa relação entre o recrudescimento do rigor no
controle de qualidade das carnes brasileiras e o andamento de acordos de
aquisição de produtos russos, sobretudo do setor de armamentos e
aeronaves. Destaca-se que, em setembro de 2013, o Brasil permitiu ao
Governo russo fazer nova proposta para participação do modelo de
aeronave de caça do fabricante russo Sukhoi no contexto do processo de
escolha de fornecedor para reaparelhamento da Força Aérea Brasileira, e
sinalizou, na mesma ocasião, a compra de sistemas de mísseis para defesa
do país durante a realização dos grandes eventos. Poucas semanas depois,
em novembro de 2013, foram suspensos os embargos a carnes brasileiras
provenientes de Mato Grosso, durante visita do Chanceler Luiz Alberto
Figueiredo a Moscou.
A visita do Presidente Medvedev ao Brasil, em fevereiro de 2013, teve por
objetivo copresidir, juntamente com o Vice-presidente Michel Temer, a VI
Reunião da Comissão Brasileiro-Russa de Alto Nível de Cooperação
(CAN). Naquele encontro, avançou-se na implementação de compromissos
voltados a aprofundar a parceria estratégica bilateral, em consonância com
o documento “Plano de Ação Estratégica: próximos passos”, firmado por
ocasião da visita da Presidente Dilma a Moscou. Assim, na área comercial,
acordou-se avançar na implantação do Plano de Ação Econômica Brasil-
Rússia 2013-2014, que tem por objetivo aumentar o intercâmbio comercial
e, sobretudo, as oportunidades de investimento nos já mencionados setores
estratégicos para os dois países. Quanto à cooperação educacional, o
destaque do encontro foi a assinatura do Memorando de Entendimento entre
o Ministério da Educação e o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação,
ambos do Brasil, e o Ministério da Educação e Ciência da Rússia para
implementação do Programa “Ciência sem Fronteiras” (CsF), cujo texto
prevê o intercâmbio de cientistas e pesquisadores para realização de pós-
graduação em nível de doutorado e desenvolvimento de pesquisas
conjuntas5. O tema de energia também contemplou bastante avanço durante
a VI Reunião, quando acordou-se avançar no intercâmbio científico
baseado no Memorando de Entendimento entre a Comissão Nacional de
Energia Nuclear (CNEN) e a Corporação Estatal para a Energia Atômica da
Rússia (ROSATOM), assinado em 2009. Os assuntos relativos à cooperação
militar também foram privilegiados na pauta do encontro devido aos
contatos mantidos entre os ministérios da Defesa de ambos os países, que
resultaram na assinatura da “Declaração de Intenções entre o Ministério da
Defesa da República Federativa do Brasil e o Serviço Federal de
Cooperação Técnico-Militar da Federação da Rússia Relativa à Cooperação
em Defesa Antiaérea”, bem à finalização da compra pelo Brasil de 12
helicópteros russos do modelo MI-35M destinados ao transporte de tropas.
Por fim, destaca-se a realização, em dezembro de 2013, da VIII Reunião da
Comissão Mista Intergovernamental Brasil-Rússia, durante a qual ambos os
países acordaram a meta de elevar o comércio bilateral a USD 10 bilhões
até 2015. Para tanto, foram discutidas formas pragmáticas de solucionar
dificuldades que ainda limitam investimentos em ambos os países nos
setores de energia, tecnologia e defesa, acima mencionados, para os quais
deverá avançar a cooperação e a corrente de comércio nos próximos anos,
sem prejuízo do já tradicional comércio de bens primários.
Desta análise sobre as relações Brasil-Rússia é possível concluir que o
sistema internacional pós-Guerra Fria possibilita aos dois países
convergirem nos planos multilateral e bilateral, a despeito de terem, ao
longo de sua história, vivenciado trajetórias distintas de desenvolvimento
político e econômico. A busca por uma inserção autônoma na cena
internacional permite antever que Brasil e Rússia deverão aprofundar, nos
próximos anos, sua concertação política nos foros internacionais, ademais
de desenvolver a cooperação em setores estratégicos de seus países como
defesa, energia e segurança alimentar. Nesse rumo deverá haver,
certamente, esforço governamental para que as sociedades de ambos os
países se conheçam melhor e possam, dessa maneira, romper estereótipos e
preconceitos herdados de uma estrutura do sistema internacional já
inexistente, a qual ambos os países lutam para reformar.
5.3. Relações do Brasil com países árabes e com o
Oriente Médio
O estudo do relacionamento do Brasil com os países árabes e do Oriente
Médio é de fundamental importância no atual momento das relações
internacionais, no qual, ao mesmo tempo em que o País busca ser
reconhecido como candidato natural ao Conselho de Segurança das Nações
Unidas, vivenciam-se fenômenos e processos desafiadores à segurança e à
paz internacional, tais como a Primavera Árabe, a guerra civil na Síria, as
negociações sobre o programa nuclear iraniano e o combate ao terrorismo.
Diante desse contexto, no qual a mídia em geral - e mesmo certas
publicações especializadas - concede ampla atenção aos conflitos do
Oriente Médio em detrimento da análise acerca das potencialidades da
região, o autor desta obra buscará, além de analisar tais fenômenos, ampliar
o escopo da análise do relacionamento do Brasil com aquela região, a fim
de demonstrar que importantes oportunidades de comércio e de cooperação
política e econômica poderão advir do estabelecimento de um perfil de
relacionamento maduro e pragmático com os parceiros árabes e médio-
orientais.
De início, torna-se essencial trazer ao leitor certa clareza com relação ao
conjunto de países que se busca analisar, a fim de não incorrer em erros
que, por vezes, são comuns devido à utilização simultânea de dois critérios
distintos (um geográfico e outro étnico) para tratar de um mesmo tema. A
definição de Oriente Médio possui caráter geográfico, que deve ser
compreendido como o território limitado a noroeste pelo Estreito de
Bósforo e Dardanelos, a sudeste pelo Oceano Índico, a sudoeste pelo Vale
do Rio Nilo e a Nordeste pelo Afeganistão (Grinberg, 2000, p. 99). Assim,
o Oriente Médio congregapopulações de diferentes etnias (árabes, persas e
judeus, majoritariamente), além de ser o berço das principais religiões
monoteístas do planeta (cristianismo, judaísmo e islamismo). Já a definição
de “países árabes” transcende a noção territorial do Oriente Médio e nos
remete à expansão dos povos daquela região, empreendida a partir do
século VII d.C., por meio da qual a influência árabe chegou - e deixou seu
legado - à Península Ibérica, ao norte da África, à Pérsia e às fronteiras da
Índia e da China. Assim, o Egito, a Argélia e o Marrocos, países situados na
África, e não no Oriente Médio, são “países árabes”, uma vez que
compartilham dos valores, da língua e da cultura árabes; pelo critério
geográfico, embora essencialmente relacionados pela história às questões
árabes, Israel, Irã e Turquia jamais poderiam ser mencionados como “países
árabes”, ou do “mundo árabe”6.
Nas análises que se farão nos próximos parágrafos, o conflito israelo-
palestino será abordado com elevada frequência, tendo em conta que até a
década de 2000, teria sido este o elo condutor principal do relacionamento
do Brasil com os países árabes e do Oriente Médio. Este elo, no entanto,
não foi um tema exclusivo, como se verá durante as análises dos anos 1970,
no qual a política externa brasileira busca soluções para a Crise do Petróleo,
e dos anos 2000, quando se dá início a uma nova etapa do relacionamento
entre o Brasil e seus parceiros árabes e médio-orientais.
5.3.1. Da equidistância ao Pragmatismo Responsável
Em novembro 1947, Osvaldo Aranha, representante brasileiro na
Organização das Nações Unidas, e então Presidente da Assembleia-Geral,
conduziu processo negociador que levou à aprovação do Plano de Partilha
da Palestina em dois Estados autônomos e independentes (Resolução 181),
sendo um árabe-palestino e outro judeu. A atuação do diplomata brasileiro é
considerada, até os dias atuais, como decisiva para a rápida solução que as
potências vencedoras da Segunda Guerra Mundial desejavam dar para a
ocupação daquele território, até então sob mandato da Grã-Bretanha. De
fato, o Brasil, nos primeiros anos do governo do Presidente Eurico Gaspar
Dutra, implementou política externa caracterizada pelo alinhamento às
posições dos Estados Unidos da América, país que, além de contar com
ampla população judaica, via na criação do Estado de Israel o
estabelecimento de aliado em meio a uma região que crescia em
importância estratégica devido às riquezas energéticas e à necessidade de
contenção do comunismo soviético. De acordo com o embaixador Luciano
Ozório Rosa (2000, p. 436):
Há documentos que sugerem haver o Presidente da Assembleia Geral,
Oswaldo Aranha, efetuado manobras dilatórias para permitir aos Estados
Unidos angariar o número de votos necessários à aprovação do plano. No
contexto das relações com o Brasil, Israel valoriza muito a atuação do
estadista brasileiro e as organizações sionistas no Rio de Janeiro organizam
anualmente peregrinação ao túmulo de Aranha, tratado como se houvesse
sido um dos forjadores do Estado judeu. Na verdade, tal atuação não era
percebida à época como tomada de posição em favor de uma das partes em
conflito, mas um esforço construtivo no sentido de solução equitativa. O
apoio do Brasil à proposta majoritária era condizente com a prioridade
conferida às relações com os Estados Unidos, cruciais para o nosso país no
pós-Guerra.
A consequência imediata da implementação do Plano de Partilha foi a
eclosão da Guerra de Independência (1948) entre países árabes e Israel. A
respeito deste conflito e dos demais que se seguiram devido à disputa pelo
território da Palestina nos anos de Guerra Fria, a posição do Brasil foi
pautada, na maior parte das vezes, pela equidistância entre os interesses de
Israel e da Liga Árabe (formada no Cairo, em 1945). Na prática, o Brasil
condenava soluções de força, estatal ou paramilitar, de ambos os lados e
apoiava soluções multilaterais que remetessem ao cumprimento do Plano de
Partilha. Esta postura permitia ao Brasil manter o diálogo e o bom
relacionamento, tanto com os árabes e seus aliados, quanto com Israel e o
bloco ocidental. Exemplo dessa equidistância pode ser vista na abstenção
do Brasil na votação relativa à adesão de Israel à ONU (Resolução 273, de
1949), tendo em conta a recusa daquele país em atender às cláusulas do
Plano de Partilha relativas à situação de Jerusalém (Pimentel, 2002, p. 289),
bem como no voto favorável do Brasil à Resolução 95 (1951) do CSNU,
que condenava a atitude do Egito de restringir a passagem inocente de
navios israelenses por meio do Canal de Suez.
5.3.1.1. Participação brasileira na Primeira Força de Emergência das
Nações Unidas (UNEF I) - 1957 a 1967
Em 1956, o Egito, sob o governo de Gamal Abdel Nasser, nacionalizou o
Canal de Suez e nele alocou tropas cuja missão seria controlar o tráfego de
navios entre o Mar Mediterrâneo e o Mar Vermelho. A ação egípcia teve
como resposta imediata ataque israelense à Península do Sinai e ultimatos
da França e da Inglaterra de que, caso não se chegasse a uma solução sobre
a definitiva desocupação do canal, o Egito sofreria intervenção armada
daquelas potências. No auge da crise, que tinha como atores dois membros
permanentes do CSNU, a atuação das Nações Unidas se deu por meio da
Assembleia-Geral que, mediante os termos da Resolução “Unidos para a
Paz”, de 19507, encontrava-se autorizada a agir em questões relativas à
manutenção da paz quando estivesse o Conselho paralisado pelo veto de
seus membros.
Assim, em novembro de 1956, a AGNU, reunida em Assembleia Especial
de Emergência, aprovou Resolução (Brasil votou a favor) que previa a
criação de Força Internacional de Emergência das Nações Unidas (UNEF,
na sigla em inglês) a fim de: supervisionar o cessar-fogo entre Egito e
Israel; monitorar a retirada das tropas francesas, israelenses e britânicas da
região; e estabelecer zona desmilitarizada nas regiões do Sinai e na Faixa de
Gaza. O Brasil participou da missão de 1957 a 1967, com batalhão de
infantaria do Exército, o qual ficou conhecido como “Batalhão Suez”,
composto, anualmente, por cerca de 600 homens, totalizando uma
participação de, aproximadamente, 6.300 militares durante todo o período.
Entre os anos de 1964 e 1966, o Brasil deteve, ainda, o comando
operacional da UNEF I, com a liderança dos generais Paiva Chaves e
Syseno Sarmento (Fontoura, 1999, p. 201).
A participação brasileira na UNEF I deve ser compreendida quanto à sua
importância para o aumento da visibilidade do Brasil enquanto país
comprometido com os ideais de paz e não intervenção promovidos pelas
Nações Unidas. Naquela época, não havia de parte do Brasil interesse
estratégico na região ou favorecimento político a um dos lados em conflito.
Conforme resume Norma Breda dos Santos (2002, p. 280), “aproveitando-
se da ausência de interesses na região, o Brasil apoia a busca por solução
conciliatória e pauta-se pela equidistância em relação às partes, exercendo,
assim, um papel de mediador e de amortecedor de tensões [...], vendo nessa
atuação uma via de projeção do prestígio internacional do país, interesse
nacional a ser perseguido.
5.3.1.2. A “Crise do Petróleo” e a tomada de posições do Brasil
A mencionada equidistância do Brasil em relação ao conflito israelo-
palestino, verificada nos primeiros 25 anos da Guerra Fria, deve ser
compreendida com base em duas variáveis distintas: presença no País de
numerosas comunidades árabes e israelenses, as quais convivem em
harmoniosa relação e contribuem para o desenvolvimento da sociedade
brasileira; busca pela implementação de política externa autônoma voltada a
garantir ao País espaço de ação em meio à divisão bipolar entre os blocos
capitalista e soviético. A essas variáveis, acrescenta-se, a partir de 1973,
fato que viria a exigir do Brasil novo posicionamento sobre a situação no
Oriente Médio: em outubro daquele ano, Síria e Egito atacam Israel na data
comemorativa do Yom Kippur (Dia do Perdão, em hebraico) e, em resposta,
o Estado judeu, com expressivo apoiodos EUA, lança ofensiva em
território egípcio, chegando até os limites da cidade do Cairo. Em ato de
protesto contra a intervenção velada dos EUA na região, os países da
Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP) decidem, em
dezembro de 1973, triplicar o preço cobrado pelo insumo energético
vendido ao Ocidente. Tal fato, obrigou o Brasil a desenvolver estratégia de
aproximação dos países árabes que lhe garantisse a manutenção das metas
previstas no II Plano Nacional de Desenvolvimento, que viria a ser peça-
chave do modelo de crescimento econômico adotado, a partir de 1974, no
governo do General Ernesto Geisel. De acordo com Carlos Ribeiro Santana
(2006, p. 159):
Nesse contexto, o perfil do relacionamento brasileiro com os países árabes
teve de ser revisto em 9 de dezembro de 1973, quando a OPEP aumentou
significativamente o preço do petróleo. O impacto do aumento fez com que
o Brasil - o maior importador de óleo entre os países em desenvolvimento e
o sétimo em escala mundial, em 74 - passasse a gastar cerca de 40% da
receita adquirida em exportações com a importação desse insumo. O
mesmo percentual, em 72, girava em torno de 15%. O efeito da enorme
elevação do preço efetivo médio do barril de petróleo significou forte revés
para o projeto desenvolvimentista perseguido pelo regime militar, o qual
dependia, de maneira assaz forte, de insumos energéticos importados.
A partir da implementação do Pragmatismo Responsável e Ecumênico,
durante o governo do General Geisel, o Brasil empreende esforços de
aproximação bilateral com os países árabes, tanto no campo político, quanto
no econômico, por meio de uma ativa ação de promoção comercial e de
investimentos. Assim, durante a gestão do Chanceler Azeredo da Silveira,
que já no seu discurso de posse afirmava que “a melhor tradição do
Itamaraty é saber renovar-se”, o Brasil busca aproximar-se dos países
árabes com o estabelecimento, em 1974, de embaixadas no Qatar, Bahrein,
Sultanato de Omã e Kuwait, as quais vinham a se somar às demais já
estabelecidas em anos anteriores na Arábia Saudita (1973) e no Líbano
(1956). A principal função destas novas embaixadas foi desenvolver
contatos com grupos empresariais, privados ou estatais, dos países árabes a
fim de estabelecer corrente de comércio que permitisse, ao menos, reduzir o
elevadíssimo déficit das trocas comerciais decorrentes da importação do
petróleo. De acordo com dados citados por Carlos Santana (2006, p. 169), o
déficit da balança comercial com os países árabes em 1973 era de USD 353
milhões, tendo evoluído para USD 3,314 bilhões em 1978. Com
determinados países, a exemplo de Iraque e da Arábia Saudita, o Brasil
buscou avançar na criação de joint ventures para exploração local de
petróleo por meio da subsidiária internacional da Petrobras, a Braspetro; o
objetivo maior era promover as bases para a realização de uma espécie de
comércio de compensação, também conhecido como countertrade, que
visava a reduzir a dependência de moedas fortes (Dólar) para o pagamento
das importações brasileiras de petróleo e combustíveis refinados. Os
resultados práticos destas ações de promoção comercial dividem opiniões
entre os estudiosos do tema. De forma segura, pode-se afirmar que, ao
menos com o Iraque, o Brasil logrou desenvolver relações comerciais
diversificadas, tendo exportado para aquele país grande quantidade de
veículos, eletrodomésticos e material bélico, além de ter firmado contratos
com construtoras brasileiras para realização de grandes obras de
infraestrutura. Antes mesmo da Crise do Petróleo de 1973, o Brasil já
demostrava ter com o Iraque parceria de cunho estratégico, tendo sido o
governo brasileiro o primeiro a romper o embargo econômico imposto pelas
potências ocidentais àquele país árabe, em 1971, por ocasião da
nacionalização da Iraq Petroleum Company, empresa de propriedade
inglesa.
No âmbito das relações multilaterais, o Brasil abandonou sua anterior
posição de equidistância em relação ao conflito árabe-israelense e passou a
criticar abertamente a postura negligente de Israel em face das resoluções
das Nações Unidas que urgiam para que aquele país deixasse os territórios
palestinos ocupados durante a Guerra dos Seis Dias (1967). Nesse contexto,
em novembro de 1975, o Brasil vota a favor do projeto de Resolução n.
3.3798 da Assembleia Geral, que declarava o sionismo forma de racismo e
de discriminação racial. A respeito do tema, Pimentel (2002, p. 291)
recorda ainda que:
Em 1980, às vésperas da adoção, em Israel, da lei que declararia ser
Jerusalém a capital do país, o Brasil apoia a Resolução ES-7/2 da
Assembleia Geral de Emergência, que conclama Israel a retirar-se
incondicionalmente dos territórios ocupados [...] Em seguida, reitera apoio
à Resolução 478 do CSNU e à “rejeição universal das medidas destinadas a
modificar unilateralmente o status da cidade de Jerusalém”.
Verifica-se, portanto, que a “Diplomacia do Petróleo”, desenvolvida pelo
Brasil com os países árabes ao longo dos anos 1970 e início dos anos 1980,
é fruto da universalização da política externa brasileira preconizada pelo
“Pragmatismo Responsável e Ecumênico” do Governo Geisel, cujas linhas
gerais foram seguidas na gestão do General João Baptista Figueiredo. O
caráter universal desta política externa, por outro lado, é, inegavelmente,
resposta às necessidades de crescimento econômico do país por meio da
expansão do comércio exterior e da identificação de novos parceiros.
A partir do início da Guerra entre Irã e Iraque, que durou de 1980 a 1988, as
relações comerciais com os países do Oriente Médio foram
consideravelmente reduzidas, sobretudo aquelas relativas à contratação de
empresas brasileiras de engenharia para realização de obras de
infraestrutura. A partir de 1986, com a eleição indireta do Presidente José
Sarney, tem início a “Diplomacia para Resultados”, implementada pelo
chanceler Abreu Sodré que, somada à complicada situação da economia
brasileira na década de 1980, contribui para reduzir o já limitado peso que o
comércio com os países árabes e do Oriente Médio tinham para o balanço
de transações correntes do Brasil. Aos poucos, o País voltou a adotar
posição de equidistância no relacionamento com os governos árabes e
israelense com relação ao conflito israelo-palestino. Assim, no início dos
anos 1990, por ocasião da invasão do Kuaite pelo Iraque, que originou a I
Guerra do Golfo Pérsico, o Brasil votou, nas Nações Unidas, a favor do
projeto de resolução que condenava a ação iraquiana e impunha sanções
econômicas ao governo daquele país. Ao mesmo tempo, opôs-se a integrar
a coalização multinacional liderada pelos EUA que implementou a
operação militar “Tempestade no Deserto”, voltada a derrotar o exército
iraquiano e fazê-lo desocupar o território do país vizinho. Para o Brasil, a
solução de força adotada pela referida coalizão era contrária à tradição
diplomática brasileira, que prega a adoção de soluções negociadas ou, em
casos mais extremos, de sanções, para obrigar as partes em litígio a alcançar
uma solução de paz.
Durante a presidência de Fernando Henrique Cardoso, embora o Brasil
tenha mantido a tradicional equidistância como padrão do relacionamento
com os países árabes e médio-orientais, optou-se em certas ocasiões por
seguir, no plano político, as concepções norte-americanas (notadamente
pró-Israel) com relação aos conflitos daquela região. Em 1997, pela
primeira vez, o Brasil consentiu com o possível uso da força por parte dos
EUA, caso o Iraque não colaborasse com os inspetores da ONU designados
para monitorar e desmontar o programa iraquiano de armas de destruição
em massa. A respeito desse tema, Nizar Messari (2006, p. 256) informa
que:
[...] o Brasil aceitou o argumento dos Estados Unidos segundo o qual a
gravidade da situação requeria uma posição firme por parte do Conselho e
que, caso todos os meios pacíficos para resolver o conflito fossem
esgotados, deveria se recorrer ao uso da força militar. [...] este adendo foi
um acréscimo fundamental para a posição brasileira. Atéentão a ameaça
militar não era admitida pelo Brasil. [...] Esta posição do governo brasileiro
pode ser considerada um claro indício do afastamento político brasileiro em
relação ao mundo árabe.
Na segunda metade da década de 1990, o Brasil se encontrava empenhado
nos esforços de aprofundamento dos mecanismos regionais de comércio e
na conquista da confiança dos interlocutores das grandes potências, por
meio da adesão aos regimes de comércio e segurança, com ênfase para o
tema da não proliferação nuclear. A partir do início dos anos 2000, em face
das dificuldades encontradas pelo País no encaminhamento das principais
negociações de comércio com os parceiros europeus e norte-americano, o
Brasil retoma o interesse por regiões até então negligenciadas pela
diplomacia implementada pelo próprio Presidente Cardoso, ou por meio de
seus chanceleres Luiz Felipe Lampreia e Celso Lafer. Nesse contexto, com
vistas a romper o quase completo desconhecimento do empresariado
nacional em relação às potencialidades dos países árabes e do Oriente
Médio, o Itamaraty, em parceria com o Conselho de Embaixadores Árabes
em Brasília, realizou, em junho de 2000, seminário internacional intitulado
“Relações entre o Brasil e o Mundo Árabe: construção e perspectivas”. O
evento, cuja abertura contou com a presença do Vice-Presidente brasileiro,
teve por objetivo discutir possibilidades de incremento das relações
bilaterais de cooperação e comércio, bem como debater posições acerca dos
principais temas da pauta de segurança internacional e do conflito israelo-
palestino. O encontro, que foi seguido de feira de comércio e investimento
entre empresários árabes e brasileiros, dá início a uma tendência de
aproximação por meio da realização de cúpulas de alto nível, as quais,
como veremos, será consolidada na presidência de Luiz Inácio Lula da
Silva.
5.3.2. Novo momento da relações do Brasil com os países árabes
e do Oriente Médio sob o signo da cooperação política,
econômica e cultural
A partir dos movimentos de reaproximação com os países árabes realizados
no final do mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o governo
brasileiro, a partir de 2003, já na gestão do Presidente Luiz Inácio Lula da
Silva, dá início a vigoroso processo de construção de alianças políticas e de
vínculos comerciais mais densos com uma região caracterizada pela
dependência de importações de insumos e produtos manufaturados. A
situação no Oriente Médio no ano de 2003 era particularmente tensa,
devido à ocupação norte-americana do Iraque, desta vez, em plena
dissonância com as decisões multilaterais tomadas no âmbito das Nações
Unidas. Naquele momento, a comunidade internacional mostrava-se
dividida quanto às ações que deveriam ser tomadas para evitar novos
atentados terroristas como os que foram perpetrados contra os EUA em 11
de setembro de 2001. A esta invasão soma-se o recrudescimento dos
conflitos entre israelenses e palestinos, ainda no contexto da Segunda
Intifada, iniciada em 2000 e potencializada a partir de 2003, em face da
presença do “inimigo norte-americano” no Iraque, país que
tradicionalmente apoiava o direito de resistência do povo palestino.
Para o Brasil, no entanto, era evidente que o ultimato dado pelos EUA e
pela Inglaterra ao Iraque, em janeiro de 2003, por meio da proposta de
resolução do Conselho de Segurança era uma forma velada de “legitimar”
uma ação militar que visava depor o regime do Presidente Saddam Hussein.
A minuta desta resolução fazia referência à inobservância pelo Iraque da
Resolução n. 1.441, que tratava de nova fase de inspeção do processo de
desmantelamento do programa de armas de destruição em massa do Iraque.
No texto proposto pelos EUA no início de 2003, mencionava-se, nas suas
cláusulas iniciais, que o “Iraque havia aproveitado a última oportunidade
que lhe fora oferecida para desarmar-se”, deixando espaço para justificar
uma intervenção naquele país no contexto da Global War on Terror proposta
pelos EUA. Embora o Brasil à época não fizesse parte do Conselho de
Segurança, a iniciativa diplomática norte-americana buscava apoiadores
para sua proposta de resolução. A respeito do tema, o Brasil foi enfático ao
rejeitar oficialmente qualquer solução bélica para a alegada falta de
cooperação do regime de Bagdá. Em artigo escrito pelo chanceler Celso
Amorim no jornal O Estado de S. Paulo, no início de 2003, é evidente o
repúdio do Brasil à postura dos EUA:
Tanto nos contatos mantidos pelo presidente da República com dirigentes
de países com especial interesse na matéria quanto em minhas conversas
com outros chanceleres, o Brasil tem procurado explorar ideais que
permitam superar o atual impasse e viabilizem uma saída pacífica e política
para a crise. [...] De um ponto de vista econômico, uma guerra - com ou
sem autorização do Conselho de Segurança das Nações Unidas - afetará
negativamente o Brasil em razão dos prováveis aumentos no preço do
petróleo e na conhecida aversão ao risco, dos investidores. Uma ação
militar eventualmente decidida de forma unilateral abalará seriamente o
sistema de segurança coletiva consubstanciado no Capítulo VII da Carta das
Nações Unidas. Sob o aspecto humanitário, o potencial de sofrimento e
desolação que um conflito poderá acarretar é enorme. [...] enquanto houver
esperança de paz - por menor que seja, e até o último minuto -, devemos
insistir em que sejam exploradas todas as opções possíveis para evitarmos a
guerra.
A postura brasileira de condenar de maneira enérgica a intervenção norte-
americana no Oriente Médio criou as bases para a aproximação do Brasil
com os países árabes. Naquela época, os governos da região receavam que a
mudança de regime no Iraque viesse a fomentar revoltas em favor de
mudanças pró-democracia em seus próprios países - fenômeno que, como
será estudado mais adiante, tem início com a Primavera Árabe. Este receio
era ainda maior tendo em conta a associação feita por parcelas da sociedade
e da mídia ocidentais entre islamismo, cultura árabe e terrorismo (Pinto,
2013, p. 100); fruto de preconceito, xenofobia, desinformação ou mesmo
ação deliberada para favorecer interesses estrangeiros no Oriente Médio,
esta desprezível associação limitava que os países árabes recebessem de
parte de grande parcela dos Estados da sociedade internacional
demonstrações claras de apoio político.
Assim, a visita do Presidente Lula a cinco países árabes (Síria, Líbia,
Emirados Árabes Unidos, Egito e Líbia) entre 3 e 10 de dezembro de 2003
foi considerada pelos respectivos governos uma mostra evidente de
deferência sociocultural, apoio político e compromisso com os princípios de
não intervenção e autodeterminação dos povos defendidos pela chancelaria
brasileira. Tratava-se da primeira viagem presidencial de um Chefe de
Estado brasileiro ao Oriente Médio, desde a visita, de caráter
essencialmente privado, realizada em 1876 pelo Imperador Dom Pedro II ao
Líbano, Síria, Palestina e Egito.
A expectativa central da visita do Presidente Lula àqueles países era a
criação de laços de comércio sólidos com uma região que realizava
importações anuais de mais de USD 150 bilhões, além de investimentos
externos da ordem de muitas centenas de bilhões de dólares, aplicados nos
mercados financeiros e nos parques produtivos da América do Norte e
Europa. A participação do Brasil nesses fluxos comerciais e financeiros,
embora crescente desde os anos 2000, era ainda incipiente, ante as
possibilidades existentes (BRASIL, 2003-B). No caso específico da Líbia, a
suspensão, desde 1999, das sanções impostas pelas Nações Unidas em
1992, abria espaço para a atuação da Petrobras, que começou a explorar
petróleo naquele país em 2005, e de empresas brasileiras de construção civil
em projetos de infraestrutura, com perspectivas de vultosos negócios, os
quais viriam a se confirmar nos anos seguintes, com a participação das
empreiteiras Odebrecht9, Andrade Gutierrez e Queiroz Galvão. Durante a
viagem, o Presidente Lula esteve acompanhado do ex-Presidente da
Argentina, Eduardo Duhalde, que assumiria,no início de 2004, as funções
de Presidente da Comissão de Representantes Permanentes do Mercosul. O
convite, sem precedentes, ao Presidente Duhalde para integrar a comitiva
presidencial assinala, também para os interlocutores dos países árabes
visitados, a central prioridade que o Presidente da República atribuía ao
Mercosul e à parceria estratégica com a Argentina (BRASIL, 2003-B).
No plano político, o Governo brasileiro visava realçar a postura
universalista de sua política externa, o que iria ao encontro da postulação de
um assento permanente no CSNU. A respeito, destaca-se que, no contexto
dos preparativos da visita do Presidente Lula àqueles países árabes, em
junho de 2003, o Brasil logrou se associar à Liga Árabe, na condição de
membro observador, posição que passou a compartilhar com a Venezuela, a
Índia e a Eritreia. Assim, por ocasião de sua passagem pelo Egito, o
Presidente Lula teve a oportunidade de realizar o primeiro discurso de um
mandatário brasileiro na sede da Liga dos Estados Árabes.
Outro fator importante da visita foi seu caráter de resgate e valorização da
importância do intercâmbio sociocultural com os países árabes, tendo em
conta que, em 2003, viviam no Brasil mais de 2 milhões de descendentes de
sírios, além de cerca de 6 a 7 milhões de indivíduos de descendência
libanesa - a mais numerosa comunidade do Líbano fora daquele país. A
expressiva participação daquelas populações nas mais diversas áreas de
atividade profissional do País dispensa comentários, sendo notório o fato de
um dos mais renomados hospitais do Brasil e da América Latina ser
justamente o “Hospital Sírio-Libanês”.
O principal resultado da visita do Presidente Lula àqueles países foi, sem
dúvida, a abertura de um renovado diálogo com os países árabes em
momento no qual o Brasil buscava impulsionar o universalismo de sua
política externa e os países árabes, por sua vez, buscavam evitar o
isolamento político que lhes fora “imposto” pelas incertezas trazidas com a
Segunda Guerra do Golfo, no contexto da Global War on Terror dos EUA e
seus aliados mais próximos. A evolução deste renovado diálogo seria
formalizado e impulsionado por meio da constituição, a partir de 2005, da
Cúpula América do Sul-Países Árabes.
5.3.2.1. Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA)
Com o objetivo de promover espaço de concertação política e de
fortalecimento dos laços de cooperação Sul-Sul entre o continente sul-
americano e os países árabes, o Governo brasileiro sediou, em maio de
2005, a I Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA). Participaram do
encontro líderes e representantes de alto nível de 22 países árabes e 11 sul-
americanos. Pelo lado sul-americano, são membros: Argentina, Bolívia,
Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname,
Uruguai e Venezuela. Pelo lado árabe, são membros: Arábia Saudita,
Argélia, Bareine, Catar, Comores, Djibuti, Egito, Emirados Árabes Unidos,
Iêmen, Iraque, Jordânia, Kuaite, Líbano, Líbia, Marrocos, Mauritânia, Omã,
Palestina, Síria, Somália, Sudão e Tunísia.
O encontro teve como resultado a Declaração de Brasília, a qual contém as
bases e os princípios da cooperação política que se estabeleceu desde então
entre os membros da ASPA. Os principais pontos da Declaração podem ser
assim resumidos10:
• Reafirmam que uma solução de paz duradoura para o conflito israelo-
palestino está vinculada à observância às resoluções pertinentes do
Conselho de Segurança e da Assembleia Geral das Nações Unidas,
particularmente as Resoluções 242 (1967) e 338 (1973) do Conselho de
Segurança, assim como o Acordo-quadro de Madri e a “Iniciativa de Paz
Árabe”, além da necessidade da plena implementação do “Mapa do
Caminho”. Nesse sentido, reafirmam, igualmente, a necessidade da
realização dos direitos nacionais legítimos do povo palestino e da
implementação da Resolução 1515 (2003) do Conselho de Segurança,
assim como da criação do Estado Palestino independente, com base nas
fronteiras de 1967, coexistindo pacificamente ao lado do Estado de Israel, e
da retirada de Israel de todos os territórios árabes ocupados para as
fronteiras de 4 de junho de 1967, e do desmantelamento dos assentamentos,
inclusive daqueles em Jerusalém Oriental. Em relação à separação física
que o Governo israelense levava a cabo, destacaram a opinião consultiva da
Corte Internacional de Justiça, de 2004, relativa às “Consequências Legais
da Construção de um Muro nos Territórios Palestinos Ocupados”.
• Rejeitaram a adoção de medidas unilaterais por parte dos EUA, com
ênfase para a ocupação do Iraque e para a aplicação de sanções ao Governo
de Damasco, no contexto do chamado “Syria Accountability Act”.
• No que tange às medidas de combate ao terrorismo, destacaram a
importância da cooperação internacional, no âmbito das Nações Unidas e
das organizações regionais pertinentes, em absoluta conformidade com os
princípios do Direito Internacional e dos Direitos Humanos - nesta parte
fica implícita a condenação às graves violações de direitos humanos dos
prisioneiros iraquianos que vinham à tona pela imprensa, bem como à
manutenção da prisão de Guantánamo pelos EUA e à realização de
julgamentos de exceção para suspeitos de praticarem atos terroristas.
• No âmbito cultural, acordou-se realizar reunião birregional de peritos com
o objetivo de selecionar obras da língua árabe e das línguas oficiais dos
países sul-americanos que serão traduzidas reciprocamente, com o
propósito de estabelecer uma Biblioteca Árabe-Sul-Americana.
• Quanto à cooperação multilateral em temas comerciais e de investimentos,
declaram seu especial apoio ao papel da UNCTAD como ponto focal das
Nações Unidas para o tratamento integrado de comércio e desenvolvimento
e temas correlatos, nas áreas de finanças, tecnologia, investimento e
desenvolvimento sustentável, conforme destacado no Consenso de São
Paulo e na Declaração Ministerial do G-77, ambos documentos aprovados
na XI UNCTAD, em São Paulo, em junho de 2004. Destacaram, ainda, a
importância de convergência com relação às demandas dos países em
desenvolvimento no âmbito da OMC.
• No âmbito da cooperação entre o Mercosul e o Conselho de Cooperação
do Golfo (CCG) foi firmado Acordo de Cooperação Econômica, o qual dá
origem às negociações de uma área de livre comércio (ALC) entre as duas
regiões.
A realização do encontro gerou expectativas e reações diversas na opinião
pública e nas diferentes forças políticas no Brasil. Como destacado por
Nizar Messari (2005, p. 260), a ausência de menção à necessidade de
reformas políticas que visassem a estimular a democracia nos países árabes
foi um dos pontos criticados no País. De forma objetiva, pode-se dizer que
ambas as partes tinham interesses distintos na conformação da ASPA: para
os sul-americanos, sobressaía a intenção, por meio do apoio às causas
árabes, de abrir oportunidades de comércio com uma região que detinha
amplas reservas de moedas fortes e baixa produção da indústria local; para
os países árabes, o que estava em jogo era trazer para o seu lado, nas
negociações multilaterais, o apoio, e se possível o voto, de 11 países sul-
americanos que se encontravam, até uma década antes, tendentes a aderir às
posições estadunidenses nos organismos internacionais. Malgrado os
diversos questionamentos quanto à efetiva relevância daquela ação de
política externa brasileira junto aos países árabes, o resultado prático no
âmbito comercial foi o expressivo aumento do volume de comércio com a
região. Como se verifica a partir da análise do gráfico abaixo, relativo ao
desempenho da corrente de comércio entre os países da Liga Árabe e o
Brasil, enquanto o País exportava, em 2003, USD 2,7 bilhões para o
conjunto dos países da Liga, menos de dez anos depois, em 2011, esse
montante já alcançava USD 14 bilhões. Outro fator importante de se
destacar nestas relações de comércio é o fato de que o aumento das
exportações brasileiras, ainda que prejudicado pelas recentes instabilidades
políticas relativas à Primavera Árabe e à guerra civil na Síria, tem
possibilitadocompensar o aumento do gasto externo com a importação de
petróleo e seus derivados, cujos preços internacionais encontram-se em alta.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Secretaria de Comércio Exterior. Dados atualizados até janeiro de 2014.
Desde 2005, a ASPA vem se consolidando como o principal foro de
concertação entre os países das duas regiões. De acordo com dados contidos
na página do Ministério das Relações Exteriores (BRASIL, 2014),
atualmente, integram o fórum birregional 34 países - entre Estados sul-
americanos e árabes -, bem como o Secretariado-Geral da Liga dos Estados
Árabes (LEA) e da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL). O
Brasil é o coordenador regional sul-americano da ASPA por haver sediado a
I Cúpula e, por decisão dos membros do mecanismo, até que a Secretaria-
Geral da UNASUL seja constituída e esteja plenamente operacional para
assumir a representação regional. Pelo lado árabe, a coordenação é
desempenhada pelo Secretariado-Geral da LEA. Além das Cúpulas de
Chefes de Estado e de Governo, a estrutura da ASPA compreende um
Conselho de Chanceleres e um Conselho de Altos Funcionários. As
Cúpulas são realizadas de três em três anos e as demais instâncias reúnem-
se regularmente, inclusive à margem da Assembleia Geral das Nações
Unidas, desde 2009. No âmbito da cooperação setorial, existem 5 Comitês,
nas áreas de Cooperação em Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente (com
um Sub-Comitê de Combate à Desertificação), Cultura, Economia e em
Temas Sociais. Tais Comitês Setoriais executam seus trabalhos com base
em planos de ação aprovados pelas autoridades competentes das respectivas
áreas dos países-membros.
Até o momento atual, já foram realizadas três Cúpulas: além daquela em
Brasília (2005), o encontro de líderes foi realizado em 2009 (Doha - Catar)
e em 2012 (Lima - Peru). Nas últimas duas edições, avançou-se na adoção
de consensos com relação a assuntos relativos ao contexto geopolítico do
Oriente Médio, sobretudo após o início da Primavera Árabe. Assim, na III
Cúpula Aspa ganharam relevo a situação da Síria e o conflito Israel-
Palestina (Presidência da República, 2013, p. 294). Os dois resultados
concretos daquela Cúpula foram o Marco de Cooperação na área de
Combate à Desertificação e o lançamento do Fórum Aspa de Mulheres
titulares de cargos governamentais. Na ocasião, os líderes presentes
trataram ainda da questão Israel-Palestina, exaltando o seminário “Lado a
Lado - a construção da paz no Oriente Médio” acerca da influência das
diásporas judaicas e árabes no fomento da paz no Oriente Médio.
Deve-se ainda ressaltar que, no âmbito da cooperação cultural desenvolvida
pela Cúpula ASPA, encontra-se em funcionamento, desde 2010, a
Biblioteca e Centro de Pesquisas América do Sul-Países Árabes (Bibliaspa).
A Bibliaspa, que fica localizada na cidade de São Paulo, tem por objetivo
promover o debate cultural, a realização de exposições, bem como a difusão
da cultura árabe e brasileira. Dentre suas principais ações, destacam-se a
tradução e disponibilização de obras da literatura brasileira para o idioma
árabe, bem como a publicação da Revista Fikr, que aborda temas
relacionados à América do Sul e aos países árabes nas áreas das ciências
humanas, literatura, linguística, história e antropologia, dentre outras.
5.3.3. Posições do Brasil diante das atuais questões geopolíticas
dos países árabes e do Oriente Médio
5.3.3.1. O Irã e a questão nuclear
O programa de desenvolvimento de tecnologia nuclear por parte do Irã,
sobretudo no que tange à instalação de usinas para enriquecimento de
urânio, tem suscitado reações por parte dos países europeus e dos EUA e
seus aliados mais diretos, sobretudo Israel, o qual vê na obtenção de armas
nucleares pelo Governo de Teerã sérios riscos à sua segurança. Assim, a
Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) e o Conselho de
Segurança das Nações Unidas têm priorizado o tema nos últimos 10 anos,
com o objetivo de impor ao Irã mais cooperação no relacionamento com os
inspetores da AIEA. De forma resumida, é possível afirmar que, por meio
das Resoluções do CSNU aprovadas entre 2006 e 2010: 1.696 (2006), 1.737
(2006), 1.747 (2007), 1.803 (2008), 1.835 (2008), 1.887 (2009) e 1.929
(2010) - a ação da ONU, em estreita parceria com a AIEA, tem por objetivo
obrigar o Irã a suspender todas suas atividades de enriquecimento de urânio
e a instalação de novas centrífugas voltadas à preparação de combustível
nuclear, cuja utilização para fins pacíficos poderia ser revertida para
fabricação de armas atômicas. Aquelas resoluções apontam, ainda, para
riscos ao possível desenvolvimento pelo Irã de mecanismos de produção de
plutônio, por meio da construção de reatores de “água pesada” - o plutônio
pode ser usado como substituto do urânio em uma bomba nuclear. O que se
verifica no texto daquelas resoluções é um quadro de desconfiança do
CSNU em relação às motivações pacíficas do programa nuclear iraniano e,
sobretudo, da observância por parte daquele país das regras contidas no
Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), do qual o Irã é signatário. A
respeito daquele Tratado é importante destacar que o Irã ainda não ratificou
o Protocolo Adicional ao TNP11, embora o tenha assinado no ano de 2003.
Diante do déficit de confiança, a solução adotada pelo CSNU tem sido,
desde 2006, a imposição de sanções ao Irã na forma da proibição de que os
membros da ONU comercializem com aquele país artefatos bélicos, tais
como armamentos, aeronaves militares, tanques, munição etc., além de
itens cuja utilização para fins pacíficos poderia ser revertida para a
produção de armas nucleares. As sanções estabelecem, ainda, que as cargas
direcionadas ao Irã que transitem em portos estrangeiros e que, por algum
motivo, despertem desconfiança quanto ao seu real conteúdo, podem ser
verificadas, “de acordo com suas legislações nacionais e regras
internacionais correlatas”. O escopo das sanções, no entanto, vai além da
restrição e da prevenção do comércio de produtos bélicos, e alcança a
proibição de que instituições financeiras e mesmo indivíduos ligados, ou
supostamente vinculados, ao programa nuclear iraniano tenha acesso a
fontes de crédito e mesmo possam deslocar-se livremente para países
membros da ONU. Tais instituições e pessoas físicas encontram-se listadas
nos anexos das mencionadas resoluções.
Em outubro de 2009, no entanto, o Governo do Irã começou a demonstrar
certa disposição de negociar o fim das sanções em troca de maior
colaboração com a AIEA por meio de um acordo de troca de combustíveis.
Assim, sob mediação daquela Agência, foi realizado encontro em Viena
entre representantes iranianos e negociadores dos Estados Unidos, Rússia e
França, no qual foi discutido acordo para enriquecimento do urânio no
território russo e sua posterior transformação em combustível, a ser
realizada na França. Nos termos da proposta, o Irã deveria enviar para a
Rússia urânio enriquecido a 3,5% e recebê-lo enriquecido a 20%. Segundo
a proposta, o Irã enviaria 1.200 kg de urânio para a França e para a Rússia,
onde seria convertido para ser, posteriormente, destinado a um reator de
pesquisas em Teerã. O então Diretor-Geral da AEIA, Mohamed El Baradei
propôs que o urânio fracamente enriquecido (LEU) fosse embarcado para
um terceiro país, possivelmente a Turquia, lá permanecendo sob custódia da
Agência, até que o combustível fosse finalmente enviado ao Irã. A proposta
foi aceita pelos EUA, Rússia e França. O avanço da proposta, porém, ficou
condicionada a dois pontos: primeiro, o Irã, temendo que seu urânio fosse
retido pelos demais membros envolvidos na preparação do combustível,
exigia que a troca se desse de maneira simultânea e no território iraniano;
segundo, EUA e França exigiam que o Irã cessasse todas as suas atividades
relativas ao enriquecimento de urânio, o que, do ponto de vista do Irã, seria
renunciar a um direito que lhe fora concedido pelo TNP, do qual é
signatário. No início de 2010, o Irã já dava sinais de que aceitaria realizar a
trocado combustível em terceiro país, desde que fosse de forma simultânea,
ao mesmo tempo em que anunciava, em fevereiro, sua capacidade de
produzir urânio a 20% de enriquecimento.
No início de maio de 2010, teve lugar em Nova Iorque a 8ª Conferência
Mundial sobre a Revisão do Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP),
durante a qual as partes signatárias do acordo pressionaram, dentre outros
países, o Brasil e o Irã a aderirem ao já referido Protocolo Adicional. Em
relação ao Irã, os EUA lideraram grupo de países a favor da adoção de
novas rodadas de sanções, cuja extensão negociava com China e Rússia.
Para o Brasil, que no biênio 2010-2011 ocupou assento não permanente no
Conselho de Segurança ao lado de Índia e África do Sul, a adoção de
sanções era uma estratégia ineficiente, discriminatória, e que só contribuiria
para dificultar ainda mais o diálogo com o Governo de Teerã. Ademais, o
Governo brasileiro partia do entendimento de que, ao centrar as discussões
da 8ª Conferência nos temas relativos à adesão ao Protocolo Adicional e à
questão iraniana, os países detentores de arsenais nucleares deixavam sem
avanços outros pontos essenciais do acordo, como as medidas de redução
dos arsenais nucleares. Faz-se ainda necessário recordar que o Brasil, no
ano de 2010, buscava aproveitar sua presença no CSNU para demonstrar
que o País era capaz de contribuir de forma efetiva para a construção da paz
mundial, sendo, portanto, “candidato natural” ao processo de reforma e
ampliação dos membros permanentes daquele Conselho.
Nesse contexto, em 17 de maio de 2010, os chanceleres do Brasil, do Irã, e
da Turquia, reunidos na capital iraniana, emitiram declaração conjunta
(Declaração de Teerã) por meio da qual chegaram a acordo que previa a
troca de combustível nuclear como forma de limitar a quantidade de urânio
enriquecido no território do Irã e, ao mesmo tempo, possibilitar a
continuidade do programa nuclear para fins pacíficos daquele país, em
consonância com as possibilidades previstas pelo TNP. A Declaração de
Teerã, de forma resumida, está baseada nos seguintes pontos:
• Os países iniciam a Declaração reafirmando o compromisso com o TNP e,
ao mesmo tempo, recordando “o direito de todos os Estados-Parte, inclusive
a República Islâmica do Irã, de desenvolver pesquisa, produção e uso de
energia nuclear (assim como o ciclo do combustível nuclear, inclusive
atividades de enriquecimento) para fins pacíficos, sem discriminação”.
• O Irã comprometeu-se com o depósito de 1.200 quilos de urânio
levemente enriquecido (LEU) na Turquia. Acordou-se que, enquanto estiver
na Turquia, esse urânio continuará a ser propriedade do Irã. O Irã e a AIEA
poderão estacionar observadores para monitorar a guarda do urânio na
Turquia.
• Após a notificação oficial à AIEA, por parte do Irã, quanto à concordância
com a troca de combustível mencionada no item anterior, e do recebimento
da resposta positiva do Grupo de Viena (EUA, Rússia, França e AIEA),
outros detalhes da troca seriam “elaborados por meio de um acordo escrito
e dos arranjos apropriados entre o Irã e o Grupo de Viena, que se
comprometera especificamente a entregar os 120 quilos de combustível
necessários para o Reator de Pesquisas de Teerã”.
• O Irã expressou estar pronto para depositar seu LEU dentro de um mês.
Com base no mesmo acordo, o Grupo de Viena deve entregar 120 quilos do
combustível requerido para o Reator de Pesquisas de Teerã em não mais
que um ano. “Caso as cláusulas desta Declaração não forem respeitadas, a
Turquia, mediante solicitação iraniana, devolverá rápida e
incondicionalmente o LEU ao Irã”.
Da forma como foi construído, o processo negociador que deu origem à
Declaração de Teerã, se cumprido integralmente pelas partes envolvidas,
poderia vir a ser uma solução para os impasses referentes à questão
iraniana: o Grupo de Viena lograria retirar do Irã grande quantidade de
urânio enriquecido (LEU), colocando-o sob a jurisdição da Turquia, a qual
se comprometia a controlar este material junto com a AIEA; o Irã estaria
habilitado a dar continuidade a seu programa nuclear, já que a quantidade
de combustível fornecido pelo Grupo de Viena seria suficiente para os
alegados fins pacíficos e, ao mesmo tempo, teria fim o receio de que o
combustível a ser remitido para o exterior fosse definitivamente retido pelo
Grupo de Viena. Como a própria Declaração propunha, e a partir do ponto
de vista da política externa brasileira, a cooperação ali prevista seria o início
de um processo de construção/retomada de confiança entre o Irã, a AIEA e
os membros do CSNU.
Após a conclusão do processo negociador entre Brasil, Turquia e Irã, a
Declaração foi levada à AIEA e ao Grupo de Viena. Naquela época, os
países-membros do CSNU já negociavam os termos da Resolução n. 1929,
que foi aprovada em 9 de julho de 2010 com o voto favorável de 12 países
do Conselho, 1 abstenção (Líbano) e 2 votos contra (Turquia e Brasil).
Aquela resolução previa nova leva de sanções, além de aumentar o número
de entidades e indivíduos cujas relações com os demais membros da ONU
deveriam ser cessadas devido a seu suposto envolvimento com o programa
nuclear iraniano. A reação do Brasil foi de veemente oposição à resolução,
uma vez que esta desconsiderava a busca de qualquer solução para o
impasse que não fosse sacrificar o acesso do Irã a fontes internacionais de
financiamento. Do ponto de vista estratégico, era evidente para o Brasil
que, se de fato havia um programa nuclear de cunho militar em gestação
pelo Irã, este não se daria pelos meios formais de financiamento e
intercâmbio comercial que a resolução tratava de limitar - o que a resolução
fazia, portanto, era agravar as finanças do Irã e, por consequência,
empobrecer o país e minar a força política do Presidente Mahmoud
Ahmadinejad. Por outro lado, se o objetivo dos países apoiadores do Irã era
reduzir a popularidade do mandatário iraniano, a resistência à denominada
“intromissão estrangeira no direito de o Irã desenvolver seu programa
nuclear” contribuía para fortalecer a popularidade do presidente e dava voz
às lideranças nacionalistas mais radicais, as quais justamente postulavam
reduzir a já diminuta disposição de cooperar com a AIEA. Em artigo escrito
sobre a posição brasileira durante a votação da Resolução n. 1929, a
representante do Brasil na ONU, Embaixadora Maria Luiza Ribeiro Viotti
(BRASIL, 2010), afirma que:
Cinco resoluções do Conselho de Segurança em menos de quatro anos não
fizeram o Irã cooperar. Por que nova resolução o faria agora? Os
proponentes da resolução afirmam que o objetivo não é punir o Irã, e sim
trazê-lo à mesa de negociação, mas não explicam como é que se pretende
obter cooperação pela via de novas sanções. Na verdade, pelo acordo feito
por Brasil, pela Turquia e pelo Irã em maio, Teerã já voltou às negociações
- e fez suas ofertas. As sanções podem, isso sim, dificultar a continuidade
do diálogo. A penosa experiência no caso do Iraque serve para ilustrar o
perigoso caminho a que pode levar uma espiral de sanções.
Ao votar contra as sanções, o Brasil tomou decisão lógica e consistente com
suas convicções e com os propósitos de sua iniciativa. Assim, votamos para
preservar a capacidade de seguir o caminho que parece mais adequado.
Aspecto que passou despercebido de comentários publicados no Brasil -
embora não na imprensa internacional e nas declarações, por exemplo, da
secretária de Estado norte-americana - é que o voto negativo reforça nossa
capacidade de interlocução com o Irã e nossa habilidade de continuar a
contribuir para uma solução negociada. Isso, diga-se, interessa também
àqueles que promoveram a aplicação de novas sanções ao Irã.
Após a eleição e posse do Presidente Hassan Rouhani no Irã, em agosto de
2013, as negociações sobre o programa nuclear iraniano foram retomadas.
Em novembro daquele ano, negociações entre os membros permanentes do
CSNU mais a Alemanha (grupo conhecido como P5+1) chegaram a um
acordo provisório sobre as seguintes bases:
• O Irã compromete-se a interromper o enriquecimentode urânio além de
5% (nível utilizado para a geração de energia elétrica) e a neutralizar suas
reservas de urânio enriquecida a níveis próximos ou superiores a 20%, o
qual sugere sua aplicação militar.
• O Irã permitirá acesso diário às usinas nucleares de Natanz e Fordo por
parte dos inspetores da AIEA.
• Como contrapartida à cooperação iraniana, os países envolvidos na
negociação e a União Europeia decidiram suspender, pelo período de 6
meses, a retenção de recursos e a aplicação de sanções, medidas que se
estimam capazes de produzir um alívio estimado em US$ 7 bilhões à
economia do Irã. Atualmente, o Irã sofre sanções comerciais e financeiras
da ONU, dos EUA, da União Europeia e de outros países, como Canadá,
China e Israel. Esse acordo refere-se exclusivamente às sanções dos EUA,
da ONU e da União Europeia.
O avanço daquele processo negociador iniciado em 2013 culminou com a
assinatura, em Viena, em julho de 2015, de acordo entre o Irã e os membros
permanentes do CSNU, mais a Alemanha e a União Europeia, o qual está
baseado nas seguintes formas de cooperação relativas à questão nuclear:
• Extensão do prazo de moratória para que as grandes potências aleguem
realização de atividades nucleares com fins bélicos por parte do Irã, antes
estipuladas em 90 dias, e que passará a ser de, no mínimo, 1 ano - durante
este período, poderá o Irã responder tempestivamente a consultas
formuladas por inspetores da AIEA quanto a suspeitas de realização de
atividades de produção de material físsil para uso militar.
• Redução, no prazo de 10 anos (até 2025), do número de centrífugas
nucleares iranianas para cerca de um terço do total atualmente existente e
verificável (de 19.000 para aproximadamente 6.100) - o acordo estabelece,
ainda, detalhes técnicos relativos aos quantitativos máximos permitidos
para cada espécie de centrífuga.
• Redução das reservas iranianas de urânio, atualmente estimadas em
10.000 quilos, para apenas 300 quilos, por um período de 15 anos (até
2030).
• Interrupção da construção de qualquer nova instalação de enriquecimento
de urânio até 2030, inclusive de reatores de água pesada, utilizados para
produzir artefatos atômicos a partir do plutônio, nos moldes daquele que
estava em construção na cidade de Arak, para o qual o Irã se comprometeu
a alterar o projeto de modo a inviabilizar permanentemente o uso para fins
bélicos.
• Autorização permanente, por parte do Irã, pelo período de 25 anos (até
2040) para inspeções de agentes da AIEA em todas as fases da extração,
beneficiamento e pesquisa com urânio, incluindo visitas às minas de urânio
e de produção do yellow cake.
• Compromisso de autorização por parte do Irã, mediante requisição prévia
e fundamentada, de visitas parciais a instalações civis e militares iranianas
pelos inspetores da AIEA, como parte do Protocolo Adicional ao Tratado de
Não Proliferação Nuclear (TNP), em caso de suspeitas de atividades ilícitas
de produção de material nuclear.
• Suspensão das sanções de caráter econômico, financeiro e de transporte
por parte das grandes potências envolvidas no acordo, a partir de 2016,
mediante prévio relatório da AIEA, por meio do qual deverá constar que o
Irã deu início ao cumprimento do acordo.
• Retirada do Irã da lista dos países sob sanções no âmbito da ONU.
• Suspensão parcial de sanções relativas à aquisição de armamentos por
parte do Irã, a partir de 2020 - lançadores de mísseis balísticos e outros
artefatos de grande capacidade de destruição e, sobretudo, de possível uso
nuclear, permanecerão proibidos por um período de 8 anos, ou mesmo
indefinidamente, a depender da tecnologia adotada.
No final do mês de julho de 2015, o Conselho de Segurança da ONU
aprovou por unanimidade o acordo assinado em Viena. Dessa forma, a
Resolução n. 2.231 (2015) do CSNU expressamente aprova o referido
acordo, cujo nome oficial é Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA),
e que passa a vigorar como anexo dessa Resolução. Nos termos do inciso 7º
da Resolução n. 2.231/CSNU, após a verificação da AIEA quanto ao início
do cumprimento, por parte do Irã, dos termos do acordo, deverão ser
revogadas as Resoluções n. 1.696 (2006), 1.737 (2006), 1.747 (2007), 1.803
(2008), 1.835 (2008), 1.929 (2010) e 2.224 (2015), as quais tratam do
comércio de bens e serviços relacionados com as atividades nucleares,
limitam a transação de ativos financeiros de indivíduos e empresas
iranianas e impõem embargos sobre armamentos.
Se, por um lado, pode-se alegar que a solução para o impasse foi motivada
pelo agravamento da situação econômica iraniana após anos de sanções, as
quais teriam obrigado o novo governo de Teerã a negociar a limitação de
seus direitos de enriquecimento de urânio, por outro lado, torna-se visível a
coerência da posição brasileira de que uma solução viável somente seria
alcançada mediante a suspensão das sanções aplicadas ao Irã.
5.3.3.2. Negociações entre Israel e Palestina
O Brasil mantém postura proativa para a retomada das negociações diretas
entre Israel e Palestina. No momento atual, o governo brasileiro lamenta a
estagnação do Quarteto para o Oriente Médio e ratifica a “condenação da
construção de assentamentos nos territórios palestinos” (Presidência da
República, 2013, p. 299). Em 2010, o Brasil reconheceu o Estado da
Palestina, defendendo que Jerusalém Oriental seja a capital do país e que as
fronteiras entre a Palestina e Israel sejam aquelas de 1967, de acordo com a
já citada Resolução 242 (1967). Nos recentes discursos sobre o tema, o País
manifesta apoio à opinião consultiva da Corte Internacional de Justiça (CIJ)
sobre as “Consequências Jurídicas da Construção de um Muro no Território
Palestino Ocupado”, proferida em 2004. Além do parecer da CIJ, o Brasil
sustenta a implementação das Resoluções n. 1.850 (2008) e n. 1.860 (2009)
do CSNU, além de ter votado a favor, quando era membro rotativo do
CSNU, entre 2010-2011, da Declaração Presidencial desse órgão que critica
o bloqueio israelense a Gaza. O Brasil também defendeu a Palestina como
observador nas Nações Unidas.
No que tange à cooperação técnica e à assistência humanitária, o Brasil é
parceiro privilegiado da Agência das Nações Unidas para Assistência e
Obras para Refugiados Palestinos no Oriente Médio (UNRWA). Até o ano
de 2013, o País já havia destinado cerca de US$ 7,5 milhões para
financiamento de projetos na Faixa de Gaza, por meio de ações de
capacitação nas áreas de saúde e urbanismo, além de ter fornecido apoio
para a reabilitação de centro hospitalar em Gaza e construção de centro para
pessoas com necessidades especiais em Nablus (Presidência da República,
2013, p. 299).
Acerca da posição do Brasil quanto à busca por uma solução negociada
para o conflito israelo-palestino, destaca-se a importância das seguintes
resoluções do Conselho de Segurança da ONU:
Resoluções do Conselho de Segurança da ONU sobre a questão Israel-
Palestina
Resolução n. 181(1947), da AGNU: recomenda a criação de dois Estados,
um palestino e um israelense, com mandato internacional sobre Jerusalém.
Resolução n. 242 (1967), do CSNU: pede a retirada de Israel dos territórios
ocupados durante a Guerra dos Seis Dias.
Resolução n. 338 (1973), do CSNU: exige o cessar fogo em meio à Guerra
do Yom Kippur e o respeito à Resolução n. 242 (1967).
Resolução n. 1.850 (2008) do CSNU: apoio ao Processo de Paz negociado
na Conferência de Annapolis.
Resolução n. 1.860 (2009) do CSNU: exorta o cessar-fogo entre Hamas e
Israel e pede que Israel autorize a ajuda humanitária a Gaza.
5.3.3.3. Primavera Árabe e a situação na Síria
No contexto das revoltas de grupos nacionais de oposição, as quais tiveram
início na Tunísia e tomaram as ruas de diversos países árabes, fenômeno
que ficou conhecido como Primavera Árabe, os sírios saíram às ruas em 15
de março de 2011 para protestar contra o governo do Presidente Bashar al-
Assad. O movimento sírio foi repelido pelas tropas do governo com o uso
de força militar, ocasionando a organização de milícias por parte de partidos
da oposição. O agravamentoda situação da Síria levou a ONU a admitir, em
junho de 2012, que o país se encontrava em uma guerra civil. A fim de
buscar soluções para o impasse na Síria, cujo agravamento já havia
resultado, em meados de 2012, em centenas de mortos, estruturou-se o
Grupo de Ação sobre a Síria, formado por representantes de China, Rússia,
Estados Unidos, França, Reino Unido, Turquia, Liga Árabe, ONU e União
Europeia. O ex-Secretário-Geral da ONU, Kofi Annan, foi designado pela
ONU e pela Liga Árabe como representante especial para a Síria. Pensou-se
que o consenso entre russos, chineses, americanos e europeus se
estabeleceria com a adoção do documento do Grupo de Ação de Genebra,
reunido por Kofi Annan. Emanou desse documento uma estratégia e um
plano de ação baseado nos seis pontos do Plano Annan. Quando esse
documento foi levado à deliberação no CSNU, não se chegou a um
consenso para que se aprovasse uma Resolução.
Em junho de 2012, durante reunião realizada em Genebra, o Grupo de Ação
logrou acordo sobre os princípios e as diretrizes de uma transição política
naquele país, que contemplasse os partidos de oposição e as atuais forças no
poder e garantisse o cumprimento das Resoluções 2.042 e 2.043 do
Conselho de Segurança. O documento final daquela reunião de Genebra
continha, naqueles termos, a previsão de estabelecimento de um órgão
governamental de transição. A despeito das negociações mantidas no
âmbito do Grupo de Ação e do Conselho de Segurança, EUA e União
Europeia decidiram adotar, desde 2013, sanções ao Governo sírio, com o
objetivo de evitar que financiem o conflito e adquiram material bélico. A
opção pelas sanções foi agravada com a realização, por parte do governo de
Bashar al-Assad, de suposto ataque com armas químicas contra a população
civil em redutos controlados por grupos da oposição.
A respeito do conflito na Síria, o posicionamento brasileiro tem sido
coerente com os princípios de não intervenção e da solução pacífica de
controvérsias baseada em soluções adotadas no contexto multilateral.
Assim, em termos objetivos, é possível afirmar que o Brasil: rejeita
soluções que envolvam intervenção de forças militares estrangeiras no
território sírio; posiciona-se contra a adoção de sanções ao governo sírio; e
repudia o apoio da comunidade internacional a um dos lados em conflito,
sobretudo por meio do envio de armas ou de favorecimento político a
grupos opositores. Tais posições tem sido expressas no âmbito da ONU,
como, por exemplo, na exposição de motivos acerca da abstenção por parte
do Brasil à Resolução n. 67/262 (BRASIL, 2013-B), realizada pela
Embaixadora Maria Ribeiro Viotti, na Assembleia Geral em maio de 2013:
O Brasil apoia várias das mensagens principais da resolução. Em particular,
quatro aspectos. O Brasil reafirma a necessidade de uma solução negociada
para a crise, em conformidade com as disposições do Comunicado de
Genebra do Grupo de Ação para a Síria, que continua a ser uma base de
consenso para um plano abrangente e eficaz para pôr fim ao conflito.
Da mesma forma, apoiamos plenamente as disposições referentes à
condenação da violência e às exigências para a cessação das graves
violações dos direitos humanos e do direito internacional humanitário
cometidas por ambas as partes, bem como à inadmissibilidade do uso de
armas químicas. Merece, igualmente, nosso apoio inequívoco o
Representante Especial Conjunto das Nações Unidas e da Liga dos Estados
Árabes para a Síria, Lakhdar Brahimi. [...]
Não está claro em que medida a presente Resolução contribuirá para a
criação de tal ambiente. [...] Infelizmente, o texto ainda está aquém do que
consideramos necessário para uma mensagem da Assembleia Geral que
aspire a criar impacto local positivo.
O fato de não se encontrar no texto uma conclamação explícita para que não
haja uma escalada militar do conflito é injustificável. A Assembleia Geral
não pode se esquivar de afirmar claramente que não pode haver solução
militar para a crise. [...]
A resolução poderia, igualmente, ter incluído importantes averiguações e
conclusões feitas pela Comissão Internacional Independente de Inquérito
sobre a Síria. A Comissão tem, muitas vezes, chamado a atenção para os
“efeitos deletérios do regime de sanções” contra o povo sírio. Recomendou,
ademais, que a comunidade internacional contivesse a proliferação e o
fornecimento de armas e identificasse suas fontes, tendo em conta as
implicações regionais e a respectiva responsabilidade na vizinhança e em
outras partes.
Da mesma forma, não cabe à Assembleia Geral, neste momento, mesmo
que indiretamente, conferir legitimidade ou decidir quem deve ser o
representante da oposição síria, e muito menos do povo sírio. Este é um
assunto para os sírios decidirem.
Desde 2013, o Brasil explicita que o Conselho de Direitos Humanos (CDH)
da ONU deve ter papel ativo na crise da Síria, inclusive no sentido de
garantir que as sanções aplicadas àquele país não causem problemas
humanitários ainda mais graves à população. Como ressaltou o
representante brasileiro, em maio de 2013 (BRASIL, 2013-C), durante
votação de Resolução do CDH sobre a situação na Síria, “os ‘efeitos
incapacitantes’ das sanções unilaterais sobre o povo sírio, como indicou a
Comissão Internacional Independente de Inquérito sobre a Síria, devem dar
lugar ao multilateralismo”. O Brasil vê com preocupação o apoio logístico e
financeiro a grupos de oposição na Síria, porque seria um meio de passar ao
largo do multilateralismo. Em maio de 2013, a União Europeia suspendeu o
embargo de armas à oposição Síria, o que, na visão de alguns países
europeus, como a Áustria, que se coaduna com a posição brasileira, poderá
aprofundar o conflito. Logo depois da suspensão do embargo, a Rússia
anunciou o fornecimento de mísseis para o regime de Al-Assad na Síria.
Em janeiro de 2014, o Grupo de Ação sobre a Síria realizou nova rodada de
negociações diplomáticas a fim de se buscar um acordo entre o Governo de
Bashar al-Assad e seus opositores. Nesse contexto, foi realizada
Conferência Internacional sobre a Síria, em Montreaux, na Suíça, que
contou com delegações de 40 países e de quatro organizações
internacionais. Na ocasião, o Governo dos EUA, com o apoio britânico,
expressou que a saída do Presidente Bashar al-Assad deve ser condição
essencial para o alcance de solução para o atual conflito que, segundo dados
do Observatório Sírio dos Direitos Humanos, já teria causado a morte de
mais de 130 mil pessoas, dentre elas cerca de 46 mil civis. As posições
norte-americana e inglesa foram rechaçadas por representantes do Governo
sírio, o que torna o processo negociador, no estágio atual, limitado por novo
impasse. Em seguida à reunião de Montreaux, as negociações entre o
Governo sírio e a oposição tiveram sequência em Genebra (Conferência
Genebra II), durante a qual o secretário-geral da ONU, Ban Ki-moon,
propôs às delegações do governo sírio e da oposição que um acordo comece
a ser desenhado a partir de três pontos menos polêmicos: um cessar-fogo
regional, a troca de prisioneiros e a abertura de corredores humanitários.
Na Conferência de Montreaux, o Brasil esteve representado pelo Secretário-
Geral das Relações Exteriores, Embaixador Eduardo dos Santos, que na sua
intervenção reiterou posições já trazidas à luz do debate por ocasião da
votação da Resolução n. 67/262, em 2013. O discurso do Secretário-Geral
inovou substancialmente, no entanto, ao propor medidas concretas a serem
tomadas pelos negociadores e pelas partes em conflito a fim de reduzir o
sofrimento do povo sírio e criar as bases pelas quais se buscará alcançar
uma solução negociada. Destacam-se, a seguir, os principais trechos do
referido discurso (BRASIL, 2014-B):
Por um longo tempo a resolução desse conflito esteve comprometida pelo
silêncio e a paralisia do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Como
membro do Conselho no mandato 2010-2011, o Brasil buscou minimizar
essa percepção de fracasso que apenas reforçou o chamado para uma
reforma urgente e abrangente do Conselho de Segurança. [...]Acredito que todos nós presentes nessa Conferência afirmamos em um
momento ou outro que não há solução militar para o conflito sírio. [...]
Não haverá solução para o conflito na Síria enquanto ambos os lados
continuarem a receber recursos financeiros e armas do exterior. A
diplomacia permitiu a adoção do Comunicado do Grupo de Ação de
Genebra em 2012, rompendo um impasse longo e destrutivo. A diplomacia
também tornou possível alcançar um acordo para eliminar estoques de
armas químicas na Síria, conforme determinado pela Resolução 2118 do
Conselho de Segurança. [...]
Renovamos nosso compromisso de apoiar esforços internacionais por meio
das agências das Nações Unidas. Desde setembro de 2013, o Brasil decidiu
facilitar vistos de entrada para todos aqueles nacionais sírios que buscam
asilo. Meu país acredita que os princípios da solidariedade internacional e
da divisão de responsabilidades deveriam nos guiar no que se refere aos
nacionais sírios que buscam asilo em áreas fora das fronteiras imediatas da
Síria.
Precisamos agir oportuna e efetivamente. Medidas concretas são
necessárias neste momento. Permita-me listar alguns passos que, na opinião
do Brasil, são essenciais para alcançar uma solução política:
- Implementação imediata do Comunicado Final do Grupo de Ação, em
particular o estabelecimento de um órgão de transição neutro com plenos
poderes executivos e de um diálogo nacional abrangente e significativo;
- Acesso seguro, pleno e desimpedido a agentes humanitários e à assistência
a pessoas em necessidade;
- Compromisso de todas as partes sírias de assegurar o retorno seguro
daquelas pessoas deslocadas e refugiadas que querem voltar para as suas
casas na Síria;
- Implementação imediata de medidas contra a violência baseada no gênero
e daquelas medidas destinadas a proteger mulheres e crianças da violência
sexual e do tráfico humano;
- Assegurar que todos os responsáveis por violações de direitos humanos
sejam trazidos à justiça;
- Suspensão de todas as sanções econômicas unilaterais regionais conforme
ressaltado pela Comissão Independente de Inquérito do Conselho de
Direitos Humanos;
- Compromisso de todas as partes sírias com o cessar-fogo, que poderia ser
estabelecido de forma progressiva em diferentes áreas do país, a ser
monitorado por um mecanismo acordado mutuamente pelas partes
envolvidas e pelas Nações Unidas;
- Estabelecer um embargo de armas abrangente e efetivo;
- Apoio continuado a esforços em andamento para remover armas químicas
da Síria e destruí-las com segurança, processo este que já começou a dar
resultados. Os prazos estipulados na Resolução 2118 do Conselho de
Segurança devem ser estritamente observados.
O desfecho do processo negociador de Genebra II foi o impasse entre o
Governo sírio e os grupos políticos de oposição ao longo dos dias de
reunião. No momento da redação desta obra era prematuro afirmar se
Genebra II lograria avanços concretos, sendo visível, no entanto, que a
intervenção estrangeira na Síria por meio do apoio financeiro e bélico aos
oposicionistas era, de fato, o mais grave problema a enfrentar devido ao
fomento à guerra civil que esta atitude gerava. A posição brasileira neste
sentido, inclusive mediante crítica aberta à inoperância do CSNU,
demonstra coerência da política externa brasileira para com os princípios de
não intervenção defendidos pelo País em sua longa tradição diplomática.
5.4. Relações do Brasil com a Ásia
Nos dias atuais, o relacionamento do Brasil com os países da Ásia possui
importância central na política externa brasileira e na estabilidade do
balanço de pagamentos do país. Embora a dinâmica de comércio com a
China e a estrutura de cooperação política trazida pelo IBAS e pelo BRICS
sejam de suma importância para o Brasil, não se deve reduzir a estes pontos
a análise do relacionamento com o continente asiático: há que se destacar as
oportunidades de desenvolvimento tecnológico e de atração de
investimentos essenciais para o crescimento qualitativo da produção
brasileira. Como se verá ao longo deste capítulo, esta “janela de
oportunidades” trazida pelos países da Ásia é resultado de uma série de
fatores presentes na ordem internacional pós-Guerra Fria, os quais exigem
do Brasil diversificação de parcerias. Nesse sentido, ao tratar das relações
do Brasil com a Ásia, torna-se necessário que, nesta parte da obra, sejam
abordados, de maneira sucinta, aspectos essenciais do relacionamento do
Brasil com o Japão e a Coreia do Sul, embora seja evidente que não se
possa considerar o relacionamento com aquelas economias desenvolvidas
parte das relações ditas “horizontais” do Governo brasileiro. Tal
necessidade deriva do fato de que o relacionamento com a Ásia a partir da
Política Externa Independente (PEI), e até o final dos anos 1980, era
entendida como parte da busca de novas tecnologias e da identificação de
novas parcerias internacionais capazes de contribuir com o
desenvolvimento da economia nacional. Assim, se no período seguinte à
Segunda Grande Guerra, e sobretudo no pós-Guerra Fria, as relações com a
China e a Índia são particularmente importantes devido à convergência dos
países em desenvolvimento nos foros internacionais, não menos
importância deve ser conferida às relações com o Japão e a Coreia do Sul,
países com os quais o Brasil logrou desenvolver tecnologias essenciais para
o crescimento qualitativo de sua produção.
5.4.1. Relacionamento estratégico do Brasil com Japão e Coreia
do Sul
5.4.1.1. Brasil-Japão
O relacionamento entre o Brasil e o Japão tem início em 1908 com a
chegada do primeiro grupo de imigrantes japoneses ao Brasil, os quais
tinham como objetivo trabalhar na lavoura cafeeira das região Sudeste.
Inicialmente, os imigrantes japoneses, estabelecidos no Estado de São
Paulo, tinham como objetivo obter ganhos com o trabalho assalariado nas
lavouras para, em seguida, retornarem a seu país de origem que enfrentava,
à época, graves problemas econômicos. Com a decadência da lavoura
cafeeira em São Paulo a partir dos anos 1920 e, sobretudo, a partir da Crise
de 1929, a participação dos japoneses no desenvolvimento do Brasil
modificou-se rapidamente: enquanto significativa parcela dos trabalhadores
mudou-se para as cidades com o objetivo de trabalhar nas nascentes
indústrias, outros adquiriram pequenas porções de terras de antigos
proprietários paulistas, ou mesmo praticaram o arrendamento daquelas
terras em regimes de parceria com seus proprietários, nas quais iniciaram a
produção de hortaliças e verduras que viria a se tornar, anos mais tarde,
cinturão verde essencial para o abastecimento alimentar da cidade de São
Paulo. Ao discorrer sobre as principais heranças da imigração japonesa para
o Brasil, Alexandre Ratsuo Uehara (2013, p. 144) recorda que, além da
introdução de produtos agrícolas até então inéditos na culinária brasileira,
como a abóbora Kabocha e o caqui, a produção rural dos imigrantes
aumentou significativamente a produção algodoeira nacional, o que
contribuiu para o rápido crescimento da indústria têxtil paulista a partir dos
anos 1930.
Durante a Segunda Guerra Mundial - mais especificamente a partir de 1942
- o Brasil rompe relações com os países do Eixo, formado por Alemanha,
Itália e Japão. As relações nipo-brasileiras somente seriam retomadas em
1952, com a assinatura de um Tratado de Paz entre os dois países, embora
durante os 10 anos anteriores as relações de amizade entre brasileiros e
japoneses não tivessem sido alteradas em termos significativos. O processo
de reconstrução japonês nos anos seguintes à Segunda Grande Guerra é o
motivo para o estabelecimento de acordos com o Governo brasileiro
capazes de garantir fontes de suprimento de matérias-primas e bens
semimanufaturados, cuja importância pode ser verificada na visita ao Brasil
do Primeiro-Ministro japonês, Shinsuke Kishi, em 1959. De um lado, o
Brasil desenvolvia, desde o Governo de Juscelino Kubitscheck, sob o Plano
de Metas, esforços de atração de capitais estrangeiros12 para o
desenvolvimento da indústria nacional;de outro lado, o Japão, auxiliado
pelos EUA, que via na recuperação japonesa fator essencial para coibir a
expansão do socialismo no Leste Asiático, necessitava obter fontes de
matérias-primas e produtos de base para o crescimento de sua produção
industrial. Nesse contexto, o Brasil, por meio do estabelecimento de joint
ventures, beneficia-se dos avanços tecnológicos japoneses para implantação
no país, durante as décadas de 1960 e 1970, de importantes indústrias de
beneficiamento de recursos minerais e vegetais, tais como a Usina
Siderúrgica de Minas Gerais (Usiminas), a Companhia de Celulose Nipo-
brasileira (Cenibra) e a Alumínio Brasileiro S.A. (Albras), sendo esta última
essencial para viabilizar a exploração das extensas reservas de bauxita
presentes no Vale do Rio Amazonas. De acordo com Alexandre Ratsuo
Uehara (2013, p. 146):
Os grandes projetos surgiram no final de década de 1950, com a parceria
para a construção da Usiminas, o estaleiro Ishikawajima e, em menor
escala, a Toyota. A experiência da sociedade na Usiminas não foi do inteiro
agrado dos japoneses (os aumentos de capital decididos pela parte brasileira
não faziam parte dos planos dos investidores nipônicos, o que os fez se
sentirem lesados) e afugentou novos investimentos.
Foi só no final de década de 1960 e início dos anos 1970, na época do
‘milagre econômico’ brasileiro, que as empresas japonesas voltaram a
investir no Brasil. [...]
São desse período as parcerias como o Projeto Carajás (do qual participou a
japonesa Nissho-Iwai), a Companhia Siderúrgica de Tubarão (Kawasaki
Steel), a Cenibra (Itochu), o Prodecer e a Albrás [...].
Com o estabelecimento da Zona Franca de Manaus, em 1967, os
investimentos japoneses no Brasil, antes concentrados na extração de
minerais e na produção de maquinaria pesada, são diversificados com a
introdução da indústria de eletrônicos, tais como Sharp, Toshiba e
Matsushita, e de motocicletas (Honda e Yamaha). Essa diversificação
resultou na introdução no Brasil de produtos com elevado padrão
tecnológico - ainda que se tratasse de indústria de “segunda linha” da
produção japonesa - e tornou o Japão o terceiro maior investidor externo no
Brasil e o segundo mercado individual para as exportações brasileiras, em
período no qual a economia internacional, afetada pela Crise do Petróleo de
1973, tornava cada vez mais escassos os empréstimos estrangeiros. Não
menos importante foi o estabelecimento, na década de 1970, do Programa
de Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer)13, voltado à adaptação dos
solos do bioma do cerrado para produção de grãos, em larga escala, com
ênfase para o cultivo de soja.
Nos anos 1980, dois fatores contribuíram para reduzir o nível das
transações comerciais e dos investimentos entre os dois países. Em primeiro
lugar, a crise da dívida na América Latina fez com que os países da região,
dentre os quais o Brasil, erigissem rígidos controles de importações e
barreiras ao comércio e, em segundo lugar, teve início, no Sudeste asiático,
o rápido desenvolvimento dos novos países industrializados (NICs, na sigla
em inglês), os quais atraíram parte considerável dos investimentos externos
japoneses. É importante ressaltar ainda que, naquela década, como parte da
conjuntura de crise vivida na América Latina, tem início fluxo reverso de
migração de brasileiros descendentes de japoneses para o Japão
(decasséguis). Os recursos remetidos para o Brasil por parte daqueles
migrantes, no ano de 2004, segundo dados contidos em Oliveira (2006, p.
187), eram estimados em USD 2 bilhões. A importância dos decasséguis
para o Brasil é objeto de declarações oficiais, como ilustra a Mensagem do
Presidente Lula ao Primeiro-Ministro do Japão, Shinzo Abe, de setembro de
2006 (BRASIL, 2007, p. 139):
Em 2008, nossas nações celebrarão o primeiro centenário da imigração
japonesa para o Brasil. A comunidade nipônica no Brasil, na ordem de 1,7
milhão de pessoas, acha-se perfeitamente integrada à sociedade nacional, à
qual tem prestado valioso exemplo de disciplina e capacidade
empreendedora. Por sua vez, orgulhamo-nos de ter no Japão a maior
comunidade de nikkeis em todo o mundo - 300 mil pessoas - que, com
espírito pacífico e laborioso, contribuem para o bem-estar e a prosperidade
da sociedade japonesa.
Na década de 1990, Brasil e Japão passavam por desafios distintos relativos
à reordenação de suas economias internas e, nesse contexto, o comércio e o
investimento bilaterais mantiveram-se em níveis baixos. Acrescente-se a
estes desafios a opção dos investidores japoneses por direcionarem grande
parte de seus recursos para os Tigres Asiáticos, cuja crise, em 1997,
contribuiu para geração de incertezas acerca da efetiva remuneração dos
capitais aplicados. Este fato pode ser apontado como uma das principais
motivações para o lançamento, a partir de 1999, de nova fase nas relações
econômico-financeiras entre os dois países. A respeito, é importante
ressaltar que, em setembro daquele ano, a Confederação Nacional da
Indústria (CNI) e a Japan Federation of Economic Organizations
(Keidanren) elaboraram trabalho intitulado “Brasil-Japão: aliança para o
século XXI”, no qual se apontavam os pontos de estrangulamento e
possíveis estratégias para reversão do distanciamento entre os dois países
(Oliveira, 2006, p. 182). A importância da retomada dos fluxos de comércio
e investimento entre os dois países foi definida nos seguintes termos pelo
ex-chanceler Celso Lafer (BRASIL, 2002):
O relacionamento Brasil-Japão tem nos investimentos e no comércio uma
de suas principais vertentes. [...] Sentimo-nos encorajados pelo trabalho
desenvolvido com a Confederação Nacional da Indústria no Comitê de
Cooperação Econômica Brasil-Japão. O lançamento em São Paulo, em
2000, da “Aliança para o Século XXI” foi um exemplo e uma inspiração
para aqueles que trabalham pelo fortalecimento da parceria entre os dois
países.
Significa, antes de mais nada, que o Brasil deste início de século XXI é
muito diferente do país da “década perdida” dos anos 80.
As empresas japonesas não podem ficar à margem desse processo. Existem
oportunidades, seja na construção da infraestrutura, seja na ampliação do
comércio entre os países da América do Sul, seja na expansão dos vínculos
entre a América do Sul e a Ásia.
Em 1995, as empresas japonesas detinham 6,3% do estoque de capitais
estrangeiros no Brasil. O Japão ainda era o quarto principal investidor
estrangeiro no Brasil. Em 2001, o Japão havia caído para a oitava posição, e
o capital japonês não representava mais de 2,7% do investimento direto
estrangeiro no Brasil. No comércio, a situação é comparável. As
exportações do Brasil para o Japão em 2001 foram 14% menores do que em
1993. No mesmo período, as exportações do Japão para o Brasil
aumentaram em 60%. É um valor considerável, mas inferior ao aumento
total das importações brasileiras, que foi de 120% nesse período.
É chegado o momento de reverter a perda de participação do Japão como
investidor e como sócio comercial do Brasil. Para tanto, é preciso explorar
plenamente o potencial de nossas relações econômicas. Devemos ir além da
complementaridade entre a indústria japonesa e os recursos naturais do
Brasil. Precisamos explorar novas possibilidades de negócios na
agricultura, na indústria e nos serviços. Devemos promover a integração de
cadeias produtivas nos diversos segmentos. E não poderia deixar de
recordar a importância de que o mercado japonês também se abra para
nossas exportações, como o mercado brasileiro se abriu para o Japão nos
últimos anos.
Nesse contexto, verifica-se, ao longo da década de 2000, o crescimento
contínuo dos intercâmbios entre os dois países. Como exemplo, podemos
mencionar os seguintes avanços nos investimentos entre Brasil e Japão:
• Abertura, no ano 2000, do escritório de representação da Petrobras em
Tóquio, que contribuiu tanto para estimular a parceria binacional na área de
produção de etanol, a partir de 2005, por meio da Brazil-Japan Ethanol
(BJE) - joint venture formada entre a Petrobras e a Nippon AlcoholHambai
-, quanto para a aquisição, em 2008, por parte da petrolífera brasileira, de
refinaria localizada em Okinawa da empresa japonesa Nansei Sekiyu
Kabushiki Kaisha (NSS).
• No ano de 2001, a fabricante de automóveis Nissan, em parceria com a
Renault (francesa), inaugurou unidade de produção em São José dos Pinhais
(PR), a qual fornece veículos para os mercados do Brasil e do Mercosul. As
atividades da Nissan Motor Company, que tem hoje um brasileiro (Carlos
Ghosn) como presidente da empresa, cresceram ao longo da última década
e consolidaram parcerias com unidades de produção localizadas em outros
países da região, como o México. A partir dos incentivos concedidos pelo
Governo brasileiro para aumento da nacionalização e modernização da
produção automobilística (Programa InovarAuto), a empresa japonesa
optou, em 2011, por fazer novo investimento, estimado em USD 2,7
bilhões, na cidade de Resende (RJ) que, além de receber nova planta de
produção de veículos, sediará a fábrica de produção de motores.
• Desde 2008, a principal companhia aérea japonesa, a Japan Airlines
(JAL), conta com jatos da Embraer (modelo ERJ 170) na sua frota de
aeronaves para realização de voos domésticos. Em junho de 2013, a
companhia brasileira divulgou comunicado no qual informa o interesse da
empresa japonesa em adquirir outras quatro aeronaves do mesmo modelo, o
que totaliza 15 aviões brasileiros à disposição da JAL, bem como de
realizar programa de reposição de peças com a Embraer.
No que tange ao desenvolvimento de novas tecnologias, especial menção
deve ser feita ao Modelo Nipo-brasileiro de Televisão Digital (ISDB-TB).
Desde o ano de 2003, a partir da criação do Comitê para o estabelecimento
do Sistema Brasileiro de Televisão Digital (SBTVD), o Ministério das
Comunicações desenvolve estudos, juntamente com o Centro de Pesquisa
em Telecomunicações, localizado em Campinas (SP) e cuja origem remonta
à antiga Telebras, com vistas à definição do padrão ideal de transmissão em
TV Digital a ser adotado pelo Brasil. Após dois anos de análises técnicas e
visitas a centros estrangeiros de desenvolvimento da Tecnologia da
Informação (TI), o padrão escolhido pelo Brasil foi aquele adotado no
Japão (ISDB-T), tendo em conta a possibilidade de aderir a esse modelo
recursos de interatividade entre emissoras e telespectadores, como o
GINGA, que se encontra em fase de desenvolvimento por parte de
universidades e centros de pesquisa no Brasil. Nascia, assim, o ISDB-TB
(percebe-se a inclusão do “B” ao final da sigla do modelo japonês), que
deverá estar integralmente implantado no País até 2018, quando será extinta
a transmissão analógica. Além de permitir o intercâmbio tecnológico e
estimular a pesquisa em TI no Brasil, a parceria com o Japão abre espaço
para a transferência do modelo nipo-brasileiro para outros países da
América Latina e da África, o que deverá consolidar a indústria de
componentes de telecomunicações do Brasil como potencial exportadora.
Nesse sentido, a promoção do ISDB-TB, que já foi adotado por outros
países tais como Chile, Uruguai, Equador e Botswana, faz parte de
estratégia de difusão dos Ministérios das Comunicações e das Relações
Exteriores, com expressivo apoio da Agência Brasileira de Cooperação
(ABC).
Assim, é possível afirmar que a atual dinâmica de investimentos e comércio
entre Brasil e Japão se difere substancialmente daquela realizada até o final
da década de 1990. No contexto atual, a complementariedade entre os dois
países se dá não mais na dicotomia exportador de matérias-primas versus
importador de tecnologias e bens manufaturados; evoluiu-se para uma
complementariedade produtiva e de investimentos o que torna as relações
com o Japão uma “janela de oportunidades” para que o Brasil desenvolva
qualitativamente sua produção.
Quanto às relações políticas entre Brasil e Japão, deve ser destacada a
convergência de posições no que tange à reforma do Conselho de
Segurança das Nações Unidas (CSNU), por meio da participação no G-4, o
qual contempla, ademais dos dois países, Índia e Alemanha. A proposta do
G-4, embora apoiada por França e Inglaterra, é objeto de oposição, desde
2005, por parte da China e dos EUA. Diante deste fato, em 2006, a coesão
do grupo foi estremecida com as críticas do Japão à submissão junto à
ONU, por parte dos outros três membros, da proposta de reforma do CSNU,
mesmo cientes de que esta não contava com o apoio de dois membros
permanentes do Conselho. A insatisfação do Governo japonês não impediu
que o país seguisse negociando com os demais membros do G-4 e, já no
ano seguinte, em 2007, os chanceleres do grupo voltaram a se reunir em
paralelo à Assembleia Geral da ONU (AGNU). É incorreto, portanto,
afirmar que há crise no âmbito do G-4, ou mesmo a dissolução do grupo. A
respeito, menciona-se trecho do Comunicado Conjunto dos chanceleres do
G-4, emitido em setembro de 2013, após reunião à margem da 68ª AGNU
(BRASIL, 2013):
Recordando os comunicados conjuntos anteriores do G-4, os Ministros
reiteraram sua visão comum de um Conselho de Segurança reformado, que
leve em consideração as contribuições dos países à manutenção da paz e da
segurança internacionais e aos outros propósitos da organização, assim
como a necessidade de maior representação dos países em desenvolvimento
em ambas as categorias, a fim de melhor refletir as realidades geopolíticas
atuais. Os países do G-4 reiteraram seus compromissos como aspirantes a
novos assentos permanentes do Conselho de Segurança das Nações Unidas,
assim como seu apoio às suas respectivas candidaturas. Reafirmaram
também sua visão da importância de que países em desenvolvimento, em
particular da África, estejam representados nas categorias de membros
permanentes e não permanentes em um Conselho ampliado. Nesse
contexto, os Ministros salientaram a importância de reforçar o diálogo sobre
reforma do Conselho de Segurança com os países africanos e elogiaram a
iniciativa do Governo do Japão de organizar, em junho passado, a primeira
Cúpula Japão-África sobre Reforma do Conselho de Segurança. Ademais,
os Ministros tomaram nota com satisfação da decisão dos Chefes de Estado
e Governo da CARICOM, em fevereiro de 2013, de clamar por “maior
urgência para alcançar uma reforma duradoura do Conselho de Segurança”
e da iniciativa do bloco de revigorar o processo de negociações
intergovernamentais.
Outro tema de elevada importância no contexto do relacionamento nipo-
brasileiro é a cooperação técnica desenvolvida por meio de projetos
bilaterais e de ações trilaterais (Brasil e Japão cooperando juntos em
benefício de terceiros países) realizadas, sobretudo, no continente africano e
na América Latina. Os fluxos de recursos japoneses para o Brasil no
contexto da denominada “ajuda oficial para o desenvolvimento” (ODA, na
sigla em inglês) datam do início da década de 1960, embora sejam nos anos
1970 que o volume de ODA, sobretudo após o início da cooperação por
meio do Prodecer, atinge níveis comparáveis aos dos tradicionais
provedores de cooperação para o Brasil. Nesse contexto, em 1971, foi
assinado entre Brasil e Japão o “Acordo Básico de Cooperação Técnica”
que determina as bases pelas quais serão realizadas as ações de cooperação
e dá suporte jurídico para a execução dos recursos disponíveis. Ao longo
dos anos 1980, o volume de recursos empregados pelo Japão na oferta de
ODA junto a seus parceiros chegou a superar - como em 1989, ano no qual
foram investidos USD 8,96 bilhões - o montante destinado pelos EUA
(USD 7,68 bilhões) (UEHARA, 2013, p. 152). Para o Japão, a cooperação
técnica é ferramenta de política externa destinada a aproximar o país de
regiões com as quais a densidade das relações diplomáticas é muito escassa,
por meio do estabelecimento de uma agenda positiva que poderá,
futuramente, resultar em apoios recíprocos nos organismos internacionais,
ou mesmo em oportunidades de negócios.
A partir do final da década de 1990, tendo em conta o avançado estágio de
desenvolvimento das instituições brasileiras - tais como Embrapa, Fiocruz,INPE etc. - e das políticas públicas no Brasil, a ajuda recebida do Japão
tende a ser reduzida na sua vertente bilateral, ao mesmo tempo em que
passa a ser direcionada para a realização de projetos de cooperação
triangular. Nesse sentido, Brasil e Japão desenvolvem juntos, desde o ano
2000, programa de cooperação em benefício de terceiros países (Japan
Brazil Partnership Programme - JBPP), que visa a permitir ações de
capacitação de recursos humanos e intercâmbio técnico entre profissionais
japoneses, brasileiros e de outros países em desenvolvimento que venham a
solicitar a participação nas sessões de treinamento. Para o Japão, o JBPP é
particularmente importante por permitir aproximação com países africanos
e latino-americanos, alguns dos quais o Governo japonês não dispunha
sequer de representação diplomática permanente. Para o Brasil, o aumento
da oferta de capacitações por meio dos recursos disponíveis no JBPP
consolida junto a seus parceiros regionais e africanos o papel de provedor
de cooperação técnica, dando consistência a uma diplomacia de
solidariedade com os países em desenvolvimento e com os mais pobres -
LDCs, além de permitir a difusão dos avanços alcançados pelo País em
diversas áreas voltadas ao desenvolvimento socioeconômico. Os principais
temas dos projetos de capacitação, muitos dos quais desenvolvidos em
centros de pesquisa reconhecidos por sua excelência no Brasil, são:
agricultura, saúde (ênfase para tratamento e prevenção de doenças tropicais
e do HIV/AIDS), nutrição, meio ambiente, urbanismo e políticas públicas
na área de direitos humanos.
Conclui-se, portanto, que as relações nipo-brasileiras, ao longo da década
de 2000, adquiriram densidade em todas as suas vertentes: comércio,
investimentos, concertação política nos foros internacionais e cooperação
técnica. O desenvolvimento da economia e o amadurecimento das
instituições públicas brasileiras, sobretudo a partir do final da década de
1990, fizeram com que o Brasil tivesse oportunidade de romper com sua
condição de exportador de commodities e matérias-primas, bem como de
“receptor” da ajuda e dos investimentos japoneses. No contexto atual,
ambos os países avançaram no estabelecimento de uma efetiva parceria na
qual os investimentos fluem nas duas direções do relacionamento e, juntos,
desenvolvem cooperação por meio de uma política de solidariedade e em
consonância com os compromissos assumidos nos organismos
internacionais.
5.4.1.2. Brasil-Coreia do Sul
Há cerca de 20 anos, em meados dos anos 1990, talvez fizesse pouco
sentido destinar espaço de uma obra com o escopo desta para tratar das
relações bilaterais entre Brasil e Coreia do Sul. Há que se recordar, no
entanto, que as relações políticas e econômicas entre os dois países foram
estabelecidas ainda em 1959, diante dos esforços brasileiros de
diversificação de parcerias e mercados internacionais, nos quais se insere a
Operação Brasil-Ásia desenvolvida pelo governo de Juscelino Kubitscheck
(Garcia, 2005, p. 180). A embaixada brasileira em Seul foi aberta em 1965.
Contudo, os laços políticos e econômicos entre os dois países somente se
tornam substanciais a partir da década de 1990, diante do rápido
crescimento dos “Tigres Asiáticos” e da retração dos investimentos
japoneses no Brasil devido à crise vivenciada pelo Japão em decorrência do
estouro da bolha financeira gerada pelo excesso de liquidez dos bancos
nipônicos. A respeito do vertiginoso crescimento da Coreia do Sul naquele
período, Fernando de Mello Barreto (2012, p. 99) afirma:
Chamava a atenção mundial o crescimento econômico acelerado de alguns
países da região. Assim, em 1988, os chamados “Tigres” - Coreia do Sul,
Taiwan e Hong Kong (todos do Leste da Ásia), bem como Cingapura (no
Sudeste da Ásia) - responderiam por 8,1% do total das exportações
mundiais, um crescimento espetacular, pois, em 1963, representavam
apenas 1,6% desse total. Os resultados eram pouco inferiores aos do Japão
(9,6%) e mais do que o dobro da parcela correspondente à América da
Latina (4,2%). Desde meados da década de 1980, a renda per capita da
Coreia do Sul supera a dos países latino-americanos.
O aumento do intercâmbio com o Brasil, sobretudo após a apreciação do
Real diante do Dólar estadunidense, a partir de 1994, que resultou no
aumento da importação dos produtos coreanos, motivou o presidente sul-
coreano Kim Young Sam a realizar visita ao Brasil, em 1996, durante a qual
acordou-se a formação da Comissão Brasil-Coreia para o Século XXI, que
tinha por objetivo a realização de estudos e intercâmbio de informações
destinados a difundir as oportunidades de investimento em ambos os países
(Oliveira, 2006, p. 197). Ressalta-se que a comitiva presidencial contava
com a participação de 40 empresários sul-coreanos. A partir dos
entendimentos mantidos na ocasião, a Coreia do Sul avançou na instalação
de fábricas no Brasil dos principais chaebols14 produtores de artigos
eletrônicos e na comercialização de automóveis fabricados na Coreia.
Assim, já em 1995, iniciavam os trabalhos para a instalação da fábrica da
Samsung na Zona Franca de Manaus e a importação de automóveis da
Daewoo (marca hoje extinta pelo seu acionista controlador, a General
Motors) e da Hyundai. Em 1997, a LG instala fábricas de aparelhos de
televisão, videocassetes etc. em Manaus e em Taubaté. Ressalta-se que,
naqueles momentos iniciais do investimento coreano no Brasil, não havia
transferência de tecnologias, ou mesmo desenvolvimento nacional de
produtos, mas apenas instalação de plantas industriais para produção local
de artigos de conteúdo tecnológico já consolidados pelas matrizes sediadas
na Coreia.
Em 1997, a crise financeira nos mercados asiáticos reduziu drasticamente o
fluxo de investimentos nas economias latino-americanas e, no que tange ao
Brasil, a desvalorização da moeda nacional em face do dólar, no início de
1999, inviabilizou a continuidade da venda de veículos sul-coreanos no
Brasil, muitos dos quais eram comercializados mediante contratos de
leasing lastreados na divisa norte-americana15. Passado o pior momento
daquela crise, já em 2001, o Presidente Fernando Henrique Cardoso, cioso
das inúmeras oportunidades de investimento que a Coreia poderia
desenvolver com o Brasil, realiza a primeira visita de um mandatário
brasileiro à Coreia do Sul, durante a qual é estabelecida a “Parceria Especial
entre Brasil e Coreia para o Século XXI”. A expectativa era a de que a
parceria pudesse resultar não apenas no aumento do número de fábricas
coreanas no Brasil, mas sobretudo no desenvolvimento comum de
tecnologias, o que daria início a um novo estágio do relacionamento
bilateral.
No ano de 2004, já no mandato de Luiz Inácio Lula da Silva, o presidente
coreano Roh Moo-hyun visita o Brasil com a expectativa de expansão dos
investimentos da Coreia do Sul nos setores de mineração e energia, ocasião
na qual a “parceria especial”, inaugurada por Fernando Henrique, é
rebatizada de “Relação Abrangente de Cooperação para a Prosperidade
Comum no Século XXI”. Em retribuição à visita de Roh Moo-hyun, o
presidente Lula visitou a Coreia em 2005 e, na ocasião, destacou que o
Brasil precisava aumentar o conteúdo tecnológico de suas exportações para
o parceiro asiático, tendo em conta que o País já exportava, por exemplo,
aviões e softwares para outros países da região, mas não para a Coreia do
Sul (Barreto, 2012-A, p. 420). A partir daquele encontro, e da I Reunião do
Fórum Brasil-Coreia, realizada em Brasília no mesmo ano, a relação entre
os dois países evoluiu para a diversificação dos investimentos e para o
intercâmbio tecnológico.
O empresário coreano é visto por seu parceiro brasileiro como metódico -
assim como os demais homens de negócios asiáticos -, porém mais arrojado
em seus investimentos do que os japoneses. Tendo em conta as
necessidades de investimentos geradas pelo Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), anunciado pelo governo brasileiro em 2007, a parceria
com a Coreia do Sul passou a ser discutida em setores estratégicos para o
País, comoas indústrias automobilística e naval e os projetos de mobilidade
urbana, além do Trem de Alta Velocidade (TAV) que se estuda implantar
entre Rio de Janeiro e São Paulo. Nesse sentido, chegou-se a contar com a
parceria tecnológica da Coreia do Sul - já desfeita, em 2012 -, por meio da
Samsung Heavy Industries, para construção de embarcações de prospecção
e transporte de petróleo que se encontram em construção no Estaleiro
Atlântico Sul, localizado em Suape (PE). Embora rompida a parceria, a
mesma empresa coreana continua atuando, desde sua matriz, na construção
de embarcações e sondas exploradoras de petróleo. Ainda no ano de 2012, a
Hyundai instalou, em Piracicaba (SP), sua primeira fábrica de veículos, na
qual se prevê a produção anual de 150 mil unidades de modelo
desenvolvido no país, o qual se estima que seja exportado para várias
regiões do mundo.
No que tange à cooperação científica e tecnológica bilateral, é importante
ressaltar que a Coreia do Sul é, dentre os países da Ásia, o principal
provedor de oportunidades para estudantes bolsistas brasileiros
beneficiários do Programa Ciência sem Fronteiras. De acordo com dados
oficiais contidos na página virtual do Ministério da Educação16, em janeiro
de 2014, havia 323 bolsistas brasileiros inscritos em centros de ensino,
pesquisa e pós-graduação sul-coreanos, enquanto na China havia 193
alunos e, no Japão, apenas 88. Estima-se que esta diferença seja resultante
do fato de que duas empresas sul-coreanas instaladas no Brasil, a Hyundai
Motor Group e a Pohang Iron and Steel Company (POSCO), estão entre as
financiadoras do Programa Ciência sem Fronteiras.
5.4.2 Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste
(Focalal)
Até o final dos 1980, a relação do Brasil com os países da Ásia fora centrada
nas relações comerciais com o Japão e na busca de apoio dos países do
“Terceiro Mundo” para a promoção de ajustes na estrutura do sistema
internacional. Conforme salienta Henrique Altemani de Oliveira (2006, p.
179), até os anos 1990, havia dificuldade de priorização do relacionamento
do Brasil com os países asiáticos, sendo notável o fato de que a política
externa brasileira privilegiasse o relacionamento Sul-Sul com os países
africanos, sobretudo aqueles de língua portuguesa. Esta situação, no entanto,
foi substancialmente alterada a partir da crise financeira asiática de 1997,
quando os países daquela região verificaram ser necessário diversificar seus
parceiros para além da tradicional relação com as economias norte-
americanas e europeias. Alguns autores, dentre os quais Paulo Fagundes
Visentini, compartilham o ponto de vista segundo o qual a crise asiática teria
sido consentida pelo governo dos Estados Unidos como meio de limitar o
rápido crescimento dos Tigres Asiáticos, que trazia sérios desafios para os
concorrentes norte-americanos. Há que se ressaltar que o modelo original de
crescimento dos Tigres era, até a crise de 1997, baseado nas indústrias de
capital exclusivamente nacional, como no caso dos já mencionados chaebols
sul-coreanos. De acordo com Visentini (2013, p. 198):
Os países mais afetados pela crise foram, contudo, os mais submetidos aos
EUA, seja por razões militares e estratégicas (Coreia do Sul), sejam os de
economia liberal, mais débeis e não dotados de projetos de desenvolvimento,
como Tailândia e Filipinas. Dois países que tentaram resistir às investidas,
primeiramente, políticas, depois, econômico-financeiras, das potências
ocidentais capitaneadas por Washington foram a Indonésia e Malásia. [...]
Abstraindo as questões puramente técnicas, é interessante observar que a
questão central é o contingenciamento do desenvolvimento asiático, de
forma a impedir a afirmação de um polo competidor, a Ásia, e de uma
virtual nova potência global, a China. O fenômeno da fuga de capitais pode
ser induzido de distintas maneiras, e não ocorre sem que haja uma linha
estratégica definida. Os próprios asiáticos têm demonstrado a percepção de
que o alvo da crise é o seu desenvolvimento industrial e tecnológico
autônomo.
No contexto de recuperação da crise, os países da Associação das Nações do
Sudeste Asiático (Asean), somados a Japão, China e Coreia do Sul,
iniciaram esforços de aproximação com países em desenvolvimento e
emergentes a fim de estabelecer parcerias comerciais e de cooperação
capazes de prover ganhos mútuos e de diminuir a dependência dos
tradicionais mercados europeus e asiáticos. Assim, a partir de proposta
apresentada pelo governo de Cingapura ao Chile, em 1999, tinha origem o
Fórum de Cooperação América Latina-Ásia do Leste (Focalal), que constitui
atualmente a mais profunda e representativa estrutura de concertação
política, de facilitação de acordos de comércio e de cooperação envolvendo a
Ásia do Leste e a América Latina. Em dezembro 2013, faziam parte do
Focalal 36 países: 20 da América Latina (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile,
Colômbia, Costa Rica, Cuba, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras,
México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana,
Suriname, Uruguai e Venezuela) e 16 da Ásia do Leste (Brunei, Camboja,
China, Cingapura, Coreia do Sul, Filipinas, Indonésia, Japão, Laos, Malásia,
Mongólia, Mianmar, Tailândia, Vietnã, Austrália e Nova Zelândia).
Os principais objetivos do Focalal podem ser resumidos da seguinte
maneira:
• promover maior aproximação, confiança, diálogo político, entendimento e
cooperação entre os Estados-membros;
• explorar as potencialidades de cooperação multidisciplinar, inter alia, nos
seguintes campos: economia, comércio, investimentos, finanças, ciência e
tecnologia, proteção ambiental, educação, cultura, esportes e intercâmbio de
pessoas;
• articular posições comuns sobre questões políticas e econômicas de
relevância mundial, com vistas ao trabalho conjunto em diferentes foros
internacionais, em prol dos interesses mútuos.
O Focalal não detém personalidade jurídica internacional e não possui
secretariado permanente. Sua baixa institucionalização, no entanto, não
impede que o Fórum mantenha mecanismos de interação política por meio
de grupos de trabalhos e comitês. Para o tratamento dos assuntos de caráter
técnico-especializado, o Fórum foi composto, a partir da I Reunião de
Chanceleres, realizada em 2001, em Santiago do Chile, por quatro grupos de
trabalho, nas seguintes áreas: cooperação sociopolítica e desenvolvimento
sustentável; comércio, investimento, turismo e Pequenas e Médias Empresas
(PMEs); cultura, juventude, gênero e esportes; ciência e tecnologia, inovação
e educação. A concertação política e a discussão sobre as minutas de acordos
entre os países do Fórum é realizada no âmbito do Comitê de Altos
Funcionários e das Reuniões de Ministros de Relações Exteriores -
normalmente, o encontro dos altos funcionários antecede a reunião dos
chanceleres, que é a instância máxima de deliberação do Fórum. A fim de
possibilitar a coordenação dos debates e a preparação dos encontros, são
eleitos, a cada dois anos, Coordenadores Regionais, sendo um de cada
continente.
Até o ano de 2013, já haviam sido realizadas seis reuniões dos Ministros de
Relações Exteriores e quatorze encontros dos altos funcionários. A III
Reunião dos Ministros de Relações Exteriores, em 2007, teve lugar em
Brasília e, na ocasião, firmou-se a “Declaração de Brasília” que, dentre
vários aspectos do relacionamento entre a Ásia e a América Latina, ressalta a
especial importância do desenvolvimento das micro, pequenas e médias
empresas, bem como do binômio comércio e investimento como meio de
promover o desenvolvimento, a prosperidade e a inclusão social para os
povos das duas regiões (Foro de Cooperação América Latina-Ásia do Leste,
2009). Em paralelo à III Reunião, foram realizados o Seminário Empresarial
entre a América Latina e a Ásia do Leste e o Seminário Acadêmico, que
reuniu membros de institutos de pesquisa das duas regiões, eventos que
demonstram o potencial do Fórum como mecanismo de aproximação entre
os setores privados de ambos os continentes. A seguir, destaca-se trecho do
discursodo ex-chanceler Celso Amorim na cerimônia de abertura da III
Reunião Ministerial do Focalal, cujo conteúdo revela a expectativa do Brasil
quanto ao potencial daquele mecanismo de concertação política:
Nossas regiões estão buscando seu lugar na nova configuração de forças que
emergem neste início de século. A aproximação que queremos contribui para
uma ordem mundial mais democrática e pluralista, que reconheça a
diversidade dos povos e reforce a multipolaridade, vital para combater
hegemonias de qualquer espécie. [...]
O FOCALAL pode ser um valioso instrumento para promover essa
aproximação. Podemos estabelecer parcerias construtivas e inovadoras se
soubermos explorar os numerosos pontos de convergência que existem entre
nós. Juntos, buscamos respostas eficazes para os desafios da paz e do
desenvolvimento. [...]
Buscamos parceiros em todos os quadrantes para cooperar, diversificar
nossas opções e incrementar conjuntamente nossas capacidades. O
relacionamento com a Ásia do Leste integra esse esforço de diversificação.
Existem oportunidades em setores tão diversos quanto infraestrutura,
construção naval, bioenergia e televisão digital. Os mecanismos do
FOCALAL contribuirão enormemente para identificar as
complementaridades entre nossos países. Por tudo isso, decidimos enfatizar
a promoção do comércio e do investimento entre todos os membros do
FOCALAL.
O mais recente encontro do Fórum (VI Reunião de Ministros das Relações
Exteriores) foi realizado em julho de 2013, na Indonésia, e contou com a
participação de representantes dos 36 países que o integram. Um dos pontos
mais significativos da agenda daquele encontro foi a realização do II
Diálogo Bi-regional sobre Cooperação Internacional, que contou com a
presença dos dirigentes de agências de cooperação dos países-membros do
Fórum. Ao longo dos debates desenvolvidos desde a I Reunião dos
chanceleres (2001), o desenvolvimento socioeconômico dos dois continentes
tem sido preocupação constante do Fórum. Ao traçarem objetivos comuns
para seus países, os participantes do Focalal convergiram no entendimento
de que o desenvolvimento do entorno geográfico do Fórum e de seus
principais parceiros constitui parte essencial do esforço original de
diversificação das parcerias comerciais e dos investimentos. Tendo em conta
a dinâmica interdependente da economia internacional contemporânea, o
Focalal manifestou, na reunião da Indonésia, sua preocupação em
desenvolver esforços multilaterais coordenados de cooperação em benefícios
de seus países-membros. A respeito, menciona-se, a seguir, trecho do
comunicado expedido ao final daquele encontro (Declaração de Uluwatu):
Hoje, os países emergentes em desenvolvimento desempenham um papel
importante como o motor do crescimento econômico e desenvolvimento
global, para o qual as economias do FOCALAL contribuem com 33,43% do
PIB mundial e 29,82% do comércio global.
A fim de assegurar um desenvolvimento justo e sustentável, encorajamos a
cooperação e o diálogo sobre políticas macroeconômicas e estratégias de
desenvolvimento entre os países membros do FOCALAL. Neste sentido,
saudamos os resultados do Seminário sobre “Experiências de países do
FOCALAL na Transformação do Modelo de Crescimento com vistas ao
Desenvolvimento Sustentável”, realizado em Hanói, no Vietnã, de 5 a 8 de
junho de 2013.
Ademais dos assuntos relativos à cooperação, a Declaração de Uluwatu traz
menção ao comprometimento dos membros do Fórum quanto aos termos e
aos objetivos da Rodada de Doha da OMC, bem como reitera a necessidade
de “reforma abrangente da ONU, incluindo o Conselho de Segurança”, a fim
de torná-la mais eficaz e representativa. O Focalal deve ser entendido,
portanto, como fruto de uma estratégia de diversificação de parcerias
comerciais e de redução da dependência dos tradicionais mercados
ocidentais, embora seja incorreto afirmar que o grupo tenha a perspectiva de
vir a se tornar um mecanismo formal de integração, como uma área de livre
comércio, por exemplo. Suas possibilidades, no entanto vão muito além da
facilitação de acordos de comércio, e abrangem a concertação política nos
organismos internacionais, voltada a reduzir o peso das hegemonias dos
EUA e da União Europeia, bem como a atualizar a estrutura daqueles entes à
nova realidade política e econômica do século XXI.
5.4.3. Relações Brasil-China
“A parceria estratégica sino-brasileira está fundamentada na crença de que
temos interesse comum na busca de um mundo multipolar e pluralista.
Estamos convencidos de que somente através do diálogo e da cooperação
poderemos responder ao desafio de promover a paz e combater o terrorismo,
de preservar o meio ambiente e assegurar o desenvolvimento e o bem-estar
para todos. Queremos construir uma arquitetura mundial que privilegie o
entendimento, a justiça social e o respeito entre os povos. A China e o Brasil
mantêm uma cooperação horizontal modelar num sistema internacional
marcado pela desigualdade. Essa relação nos dá legitimidade para, juntos,
promovermos uma agenda internacional que favoreça a distribuição
equitativa de poder e de recursos no cenário internacional. Somente assim
estará assegurado o desenvolvimento econômico e social de nossos povos.”
(Discurso do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva no jantar oferecido ao
Presidente da China, Hu Jintao, no Palácio Itamaraty - Brasília, em 12 de
novembro de 2004)
As relações entre o Brasil e a China no contexto pós-Segunda Guerra
Mundial foram marcadas pelas estruturas do sistema internacional e pela
singularidade do processo político e econômico pelo qual passou o país
asiático. Em 1949, diante da vitória de Mao Tsé-Tung na Revolução
Comunista Chinesa, que culminou com o exílio de Chiang Kai-Chek e dos
membros do Kuomintang em Taiwan, o Governo brasileiro rompe relações
diplomáticas com o Governo chinês e opõe-se ao reconhecimento da
República Popular da China (RPC). Três anos mais tarde, em 1952, o Brasil
estabelece uma representação diplomática em Taipei. A despeito do não
reconhecimento da RPC, chama a atenção na história das relações entre
Brasil e China o constante fluxo migratório chinês para o Brasil verificado
ao longo da década de 1950, bem como o intercâmbio cultural desenvolvido
entre os dois países por meio da Associação Cultural Brasil-China.
A primeira tentativa de reverter o isolamento diplomático entre o Brasil e a
RPC é verificada no breve governo de Jânio Quadros, no qual são
estabelecidas as bases da Política Externa Independente (PEI). Em face da
dinâmica de cooperação Sul-Sul preconizada pela PEI, realizou-se, em 1961,
missão comercial brasileira a Pequim chefiada pelo então vice-presidente do
Brasil, João Goulart. O resultado prático desta visita, no plano comercial, foi
a assinatura de acordo entre os dois países para instalação de representação
comercial chinesa no Brasil. Os esforços empreendidos pelos Chanceleres
brasileiros que estiveram à frente da condução da PEI, Afonso Arinos de
Melo Franco e San Tiago Dantas, foram interrompidos com o início do
regime militar no Brasil, em 1964, e só seriam retomados no início da
década de 1970.
Com a implantação do regime militar no Brasil, as incipientes relações entre
o Brasil e a RPC são congeladas. Ainda em 1964, o escritório comercial da
RPC é fechado pelo governo brasileiro, e seus nove funcionários chineses
são detidos e expulsos do país no ano seguinte, sob a acusação de
“desempenharem atividades subversivas à ordem nacional”. Trata-se do
efeito prático da política externa do governo de Castelo Branco, que, sob a
coordenação do Chanceler Vasco Leitão da Cunha, propunha realizar uma
“correção de rumos” em relação à PEI, direcionando o país ao alinhamento
com os princípios políticos dos EUA.
O início dos anos 1970 traz novo contexto para as relações internacionais
dos países em desenvolvimento e, coincidentemente, Brasil e China passam
por conjunturas políticas propícias à reaproximação. Do lado brasileiro, os
primeiros anos do “alinhamento automático” frustraram as perspectivas de
crescimentodo comércio e dos investimentos com os países do Ocidente, e
com os Estados Unidos em especial. Nascia a percepção de que o
desenvolvimento do Brasil exigiria tanto a abertura de mercados onde a
produção industrial do país tivesse competitividade, quanto o
reconhecimento do país como economia industrializada, capaz de gerar
inovações e romper com o paradigma agrário exportador que culminava na
“deterioração dos termos de troca” apontada pelas teses cepalinas. O
discurso do embaixador brasileiro em Washington, Araújo Castro, em 1971,
ao destacar o “congelamento do poder mundial” e indicar a necessidade de
revisão da Carta da ONU, convergia com a percepção chinesa quanto à
necessidade de incremento da participação de ambos os países nas esferas
decisórias internacionais.
Do lado chinês, a Revolução Cultural, iniciada em 1966, deu origem à
Teoria dos Três Mundos, sendo o “primeiro” formado pelas nações
hegemônicas (EUA e URSS), o “segundo” pelas potências não hegemonistas
(Europa e aliados) e o “terceiro” pelos países em desenvolvimento, onde a
China se enquadrava. De acordo com José Flávio Sombra Saraiva (2007, p.
244), essa nova percepção quanto ao lugar da China na Ásia e no mundo
resultaram na recusa da hegemonia soviética e na aproximação com o
governo dos Estados Unidos. Como resultado dessa nova percepção, a RPC,
tendo como pano de fundo o conflito na região fronteiriça de Amour, rompe
relações diplomáticas com a URSS e inicia uma nova fase nas suas relações
com os países em desenvolvimento.
Segundo Henrique Altemani de Oliveira (2012, p. 102), os principais pontos
de convergência entre Brasil e China na década de 1970 podem ser
resumidos da seguinte maneira: oposição em assinar o Tratado de Não
Proliferação Nuclear (TNP); apoio chinês às reivindicações latino-
americanas de extensão do mar territorial de 200 milhas marítimas; oposição
às teses ambientalistas da Conferência de Estocolmo (1972) que limitavam a
capacidade de crescimento industrial dos países em desenvolvimento; e
oposição à “diplomacia dos Direitos Humanos” implementada pelos Estados
Unidos em relação aos países latino-americanos. A esses pontos, acrescenta-
se o fato de que, após o rompimento com a URSS, a China deixou de apoiar
a “exportação” dos princípios e ideais comunistas para os países latino-
americanos.
Embora convergentes em variados pontos da agenda internacional, é
importante destacar que, em 1971, durante votação na ONU que resultou na
substituição da Taiwan pela RPC como membro permanente do Conselho de
Segurança das Nações Unidas, o Brasil votou contra o ingresso do país
asiático no colegiado das grandes potências. A motivação mais evidente para
esta posição brasileira deve-se à postulação por parte do Brasil de uma
reforma do Conselho que incluísse outros países que, no contexto mundial
da época, já detinham considerável importância para agenda de segurança
internacional, além dos cinco membros permanentes previstos na Carta da
ONU.
Em setembro de 1974, sob a perspectiva de uma política externa brasileira
definida como “pragmatismo responsável e ecumênico”, o Brasil reconhece
o governo da República Popular da China e reestabelece representação
diplomática em Pequim. Em consequência, o Brasil encerra as relações
diplomáticas com Taiwan, mantendo relacionamento de caráter unicamente
comercial. Do ponto de vista político, o reestabelecimento das relações entre
os dois países abriu oportunidades de incremento dos intercâmbios
comerciais e, sobretudo, do avanço na cooperação Sul-Sul. Porém, é
importante destacar que, no âmbito do comércio, o intercâmbio Brasil-China
até o final dos anos 1980 permaneceu residual e limitado a poucos itens
agrícolas (açúcar e café).
A partir dos anos 1990, as relações entre Brasil e China tornam-se
consideravelmente complexas, tendo em conta o caráter estratégico que, por
vezes, inviabiliza análises pontuais exclusivas, ora sobre o fluxo de
comércio, ora sobre os posicionamentos comuns nos foros internacionais.
Por isso, optou-se nesta obra em dividir a análise sobre o relacionamento
comercial do estudo acerca das condicionantes que levaram os dois países a
ingressarem em uma “parceria estratégica”, uma vez que o autor entende
haver certa independência dos diferentes aspectos do relacionamento. A
cooperação tecnológica, que é parte do relacionamento estratégico sino-
brasileiro, também se encontra em subitem à parte no presente capítulo.
5.4.3.1. Relacionamento Comercial Brasil-China
O estudo do relacionamento comercial do Brasil com a China tem por
objetivo dar ao leitor a dimensão da importância daquele país asiático para o
desenvolvimento econômico brasileiro na atualidade e, consequentemente,
elucidar a crescente priorização que tem as relações sino-brasileiras para a
política externa praticada nos âmbitos bilateral e multilateral. Após a
retomada das relações com a RPC, em 1974, o pequeno fluxo de comércio
entre os dois países observado até meados da década de 1990, deveu-se, em
grande parte, à baixa complementariedade das estruturas produtivas do
Brasil e da China, dos elevados níveis de proteção à indústria brasileira e,
sobretudo, às instabilidades políticas e sociais derivadas dos movimentos
finais da Revolução Cultural na China.
A partir da morte de Mao Zedong (1976), a China dá início às quatro
modernizações (nos setores de produção agrícola, industrial, ciência e
tecnologia e militar) necessárias ao desenvolvimento da economia nacional,
fato que será determinante para que o país possa iniciar uma nova estrutura
econômica que seria responsável por colocá-lo, 30 anos mais tarde, na
condição de locomotiva do desenvolvimento mundial. Assim, no contexto
das reformas empreendidas por Deng Xiaoping, em 1979, o governo chinês
inaugurou sua primeira Zona Econômica Especial (ZEE), em Shenzhen,
voltada a permitir a instalação de investimentos estrangeiros sob a condição
de joint ventures com empresas estatais chinesas. Nos anos seguintes, seriam
instaladas mais 4 ZEEs, que tinham o objetivo de dinamizar o crescimento
industrial chinês e permitir ao país atrair novas tecnologias sem ir de
encontro com o sistema socialista vigente. De acordo com Oliveira (2012, p.
131-132):
A estratégia de desenvolvimento costeiro provocou a emergência da Grande
Economia Chinesa, abrangendo China, Taiwan e Hong Kong. Hong Kong
servia como um centro informativo, comercial e financeiro, por intermédio
do qual as províncias do Sul da China tornaram-se altamente integradas com
as economias de crescimento rápido do Leste Asiático. [...] Ainda que o
processo de abertura tivesse sido iniciado em 1978, ele só obteve apoio
consensual em 1992, quando foram removidas as oposições e igualmente se
obteve apoio dos governadores das províncias costeiras. Assim, foi somente
após esta data (1992) que o processo de desenvolvimento chinês começou a
adquirir maior consistência, processo que foi consolidado após a acessão da
RPC à OMC em 11 de dezembro de 2001.
O primeiro Acordo Comercial entre o Brasil e a China foi assinado em
janeiro 197817, mas somente a partir da década de 1990, as relações
comerciais entre os dois países adquiriram densidade. O referido acordo, que
se encontra vigente, e cujo texto contém apenas 11 artigos, prevê, no artigo
2º, que os dois países concederão “reciprocamente tratamento da nação mais
favorecida, não inferior ao que cada uma delas concedeu ou venha a
conceder a terceiro país, em relação aos licenciamentos, direitos aduaneiros
e demais taxas e impostos de importação e exportação das mercadorias, bem
como aos regulamentos, formalidades e procedimentos aduaneiros”.
Ademais, o ato internacional continha previsão do estabelecimento de uma
Comissão Mista Comercial encarregada de explorar possibilidades de
aumento do comércio bilateral. Durante a década de 1980, esta Comissão
estimulou a troca de visitas entre representantes de empresas estatais
exploradoras de recursos minerais, sobretudo petróleo.
Em recente estudo relativo à parceria estratégica entre Brasil e China,
HenriqueAltemani de Oliveira (2012) traz inúmeros dados numéricos sobre
o relacionamento comercial entre os dois países. Por meio da análise dos
dados apresentados pelo eminente professor, os quais são acrescidos de
gráficos elaborados pelo autor desta obra a partir de outras fontes, buscar-se-
á traçar a evolução do relacionamento comercial e do fluxo de investimentos
entre Brasil e China.
Assim, a partir da análise do volume total de exportações brasileiras, por
fator agregado, durante a década de 1980, percebe-se que o mercado chinês
importava do Brasil montante quase três vezes superior de produtos
manufaturados (média de 60%) em relação aos produtos primários (média de
18%), sendo os produtos siderúrgicos os principais itens da pauta
exportadora. Naquela década, o Japão e a Coreia do Sul eram os principais
importadores asiáticos da produção brasileira de insumos, commodities e
produtos primários. Nos anos 80, o principal item importado pelo Brasil da
China era o petróleo, contudo, já no final da década, o incremento da
produção industrial chinesa reduzia tanto o excedente exportável de petróleo
quanto a necessidade de importação de itens siderúrgicos, os quais o país
asiático passava a produzir internamente.
Na década de 1990, a despeito do início da Parceria Estratégica com a
China, em 1993 - que será detalhada mais adiante neste livro -, o comércio
entre os dois países manteve-se em volumes estáveis. Os anos 90 podem ser,
de modo geral, marcados pela redução do comércio com o Japão e pelo
estabelecimento de incipientes relações de comércio com os Tigres
Asiáticos. Se a eclosão da Crise Asiática de 1997 contribuiu para esta
redução no intercâmbio comercial, há que se apontar, igualmente, que se
encontrava em gestação uma nova dinâmica das relações com a Ásia. Na
China, as mudanças no modo de produção e a consolidação do modelo das
ZEEs trouxeram maior conteúdo tecnológico agregado aos produtos
exportados e, a partir dos anos 2000, quando o crescimento chinês a taxas
superiores a dois dígitos começa a impactar na estrutura e na hierarquia do
comércio internacional, verifica-se a definitiva priorização do
relacionamento sino-brasileiro.
Os dados a seguir apontam que, em apenas uma década, as exportações
brasileiras para a China cresceram de forma vertiginosa: enquanto no ano
2000 a Secretaria de Comércio Exterior (Secex/MDIC) registrava um
volume exportado de USD 1,085 bilhão, em 2011, esse valor já superava os
USD 44 bilhões.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Secretaria de Comércio Exterior. Dados atualizados até janeiro de 2014.
Nota sobre o gráfico: 1. A categoria de “bens especiais” possui valores
ínfimos quando comparados aos bens primários e industrializados e, por
isso, este dado tornou-se invisível no presente gráfico, por restrições de
tamanho. 2. A categoria de bens industrializados contempla os itens semi-
industrializados, em geral vendidos em medidas cúbicas ou de peso, como a
produção de chapas metálicas, por exemplo, e o de bens de industrializados
acabados, geralmente contabilizados por unidade.
No mesmo período, é importante registrar que, em 2009, devido aos efeitos
sobre os principais mercados importadores do Brasil da crise financeira
internacional iniciada no ano anterior, a China superou os EUA como
principal parceiro comercial do País em volume transacionado, e a Ásia
superou a União Europeia como principal destino regional das exportações
brasileiras. No entanto, é possível observar na análise daquele gráfico que, a
partir de 2003, e de forma cada vez mais acentuada, a participação das
commodities e dos insumos na exportação brasileira para a China marcam
uma tendência de redução do valor agregado da produção brasileira e de
perda de competitividade da indústria nacional. Este fato, aliado à análise da
evolução da Balança Comercial Brasileira demonstrada abaixo, revela,
ainda, que os superávits obtidos a partir de 2009 foram fruto da exportação
de bens primários, o que tornou a recuperação da economia brasileira no
contexto posterior à crise de 2008 dependente da manutenção da demanda de
insumos pela China e não da maior participação dos bens industrializados
brasileiros nos mercados exteriores.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Secretaria de Comércio Exterior. Dados atualizados até janeiro de 2014.
Poder-se-ia questionar, então, se as importações de produtos chineses são,
igualmente, centradas em itens de baixo valor agregado. A respeito, ao
analisar-se, a seguir, a relação dos principais produtos da China adquiridos
pelo Brasil torna-se evidente a assimetria do conteúdo tecnológico: enquanto
o Brasil exportou soja (em grãos e em óleo), minérios, petróleo e solventes,
importou televisores, aparelhos celulares, computadores, aparelhos de ar
condicionado e até mesmo turbinas.
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior.
Secretaria de Comércio Exterior. Dados atualizados até janeiro de 2014.
No supracitado estudo de Oliveira (2012), o autor aponta análises de estudos
do BNDES que conferem a esta assimetria a capacidade de a China fornecer
ao Brasil itens necessários à modernização do parque industrial brasileiro.
Ademais, os produtos industrializados constantes da relação acima não
seriam aqueles nos quais o Brasil se demonstrasse mais competitivo, tais
como a produção de calçados, bebidas, couros, metalurgia, papel e celulose.
Haveria, portanto, uma complementariedade produtiva entre Brasil e China?
Do ponto de vista do autor desta obra, esta complementariedade é mais uma
“janela de oportunidades” a se concretizar no futuro do que um fato em si.
Ou seja, para que o Brasil possa aproveitar a assimetria tecnológica do
comércio com a China para promover sua maior eficiência produtiva, faz-se
necessária a adoção de um conjunto de reformas administrativas e
legislativas no País a fim de reduzir a burocracia, racionalizar a carga
tributária e conferir ao empreendedor maior segurança na rentabilidade de
seu investimento. No momento atual, o que se tem presente é a deterioração
dos saldos do Balanço de Transações Correntes em decorrência do
desempenho deficitário de uma de suas subcontas componentes, a Balança
Comercial, a qual se mostra demasiadamente dependente do valor
internacional das commodities, cujo principal consumidor é, justamente, a
China.
Fonte: Fundo Monetário Internacional, World Economic Outlook Database,
outubro de 2013.
Nota sobre o gráfico: O “Balanço de Transações Correntes” (BTC) inclui
todos os montantes relativos aos fluxos de importações, exportações e
ingresso/saída de renda. Excetua-se, portanto, todos os montantes relativos
aos fluxos financeiros e de capital.
A análise contida no parágrafo anterior não deve levar o leitor ao
entendimento de que o relacionamento comercial Brasil-China seja maléfico
ao país; muito pelo contrário, ele é essencial para a economia brasileira18.
No entanto, o aproveitamento das oportunidades por ele abertas necessita da
decisiva atuação estatal para que se torne mais que uma “janela”, um fato
consumado. Assim, iniciativas como o Programa de Incentivo à Inovação
Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores
(Inovar-Auto)19, os estímulos fiscais à produção de tablets e smartphones,
bem como o Programa Ciência sem Fronteiras, são exemplos de medidas
que vêm sendo tomadas pelo Governo brasileiro, em suas diferentes esferas,
para incrementar, no médio e longo prazos, o conteúdo tecnológico da
produção e das exportações do País. Tais iniciativas são complementadas,
desde 2004, pelo estímulo ao relacionamento entre empresários de ambos os
países por meio do Conselho Empresarial Brasil-China (CEBC), que tem
autonomia e isenção em relação ao entes estatais e atua como uma
associação de empresas. Seu principal objetivo é aperfeiçoar o ambiente de
comércio e investimento entre os países, por meio da representação de seus
interesses de forma coordenada junto aos governos do Brasil e da China.
5.4.3.2.Relacionamento Político e Estratégico Brasil-China
A despeito do baixo fluxo comercial entre Brasil e China até o final da
década de 1980, o período pós-1974 revela ampla convergência entre os dois
países nos principais itens da agenda internacional. O caráter multilateral da
parceria sino-brasileira era visível nos organismos internacionais e motivou
as visitas presidenciais de Figueiredo (1984) e Sarney (1988) a Pequim e do
Primeiro-Ministro Zhao Zyiang (1985) a Brasília, além de outros diversos
encontros em níveis de chanceleres. De acordo com Oswaldo Biato Jr.
(2010, p. 47), a convergência política entre os dois países foi medida pelo
Itamaraty em 1985, quando realizado estudo comparativo, o qual apontou
que, em 94,5% das votações durante a XL Assembleia-Geral da ONU, Brasil
e China adotaram posições idênticas.
Tal convergência deixava claro que a China objetivava romper de vez seu
isolacionismo típico dos anos da Revolução Cultural e buscava produzir
mudanças na conjuntura internacional que lhe permitissem relacionar-se sem
subordinação perante as potências ocidentais. Ressalta-se que o final da
administração de George Bush nos EUA e o início do governo de Bill
Clinton haviam sido marcados pela redução drástica no nível de importância
conferida por Washington ao relacionamento sino-americano: com o final da
Guerra Fria desaparecera a lógica de contenção da influência soviética sobre
a China. Diante das lutas políticas internas na China entre conservadores e
progressistas, era imperioso para o governo chinês garantir o êxito de seu
processo de crescimento e, ao mesmo tempo, evitar que eventual
deterioração da conjuntura econômica levasse a rompimentos drásticos na
estrutura do Estado, como ocorrera com a ex-URSS. Assim, a diplomacia
chinesa voltou sua atuação para o aprofundamento das relações com a
América Latina e com a África, regiões nas quais os EUA e os países
europeus detinham tradicionais laços políticos e econômicos.
Nesse contexto, em 1993, o Governo chinês empreende intenso movimento
diplomático junto ao Brasil. Em março, durante visita do chanceler Qian
Qichen, os discursos oficiais falavam em elevar o relacionamento bilateral a
um “novo patamar”. Dois meses depois, em maio, o Vice-Primeiro-Ministro
Zhu Rongji lança em seu discurso o conceito de “parceria estratégica”, que é
oficializado nos acordos firmados no Brasil, em novembro, pelo Presidente
da China, Jiang Zemin. A propósito é emblemático o fato de ser esta a
primeira visita ao exterior daquele Presidente e a primeira “parceria
estratégica” firmada pela China. O conceito em si é vago em sua origem,
mas dentro dele cabem iniciativas em diversas áreas voltadas a demonstrar
às grandes potências que a China detinha meios próprios de alcançar
mercados consumidores para seus produtos e fontes de matérias-primas e
insumos para sua acelerada industrialização. Conforme destaca Osvaldo
Biato Júnior (2010, p. 72):
O Brasil foi, assim, o primeiro país a ser reconhecido pela China (em 1993)
como um “Parceiro Estratégico”, antes da Rússia (1996), país com o qual a
China mantinha ainda posição ambivalente no início dos anos noventa, da
França (1997), cujas relações com a China só se consolidaram tardiamente,
devido a sua insistência em vender armas a Taiwan, ou da Alemanha que não
se sentia à vontade com o termo. [...] se é verdade que os relacionamentos
China-Rússia e China-Alemanha foram mais densos e operativos que o sino-
brasileiro, dada a vizinhança e maior densidade dos vínculos militares (caso
da Rússia) ou do excepcionalmente dinâmico comércio e absorção de
tecnologia (caso da Alemanha), “nada tira o mérito de o Brasil ter sido o
primeiro país a ser considerado um Parceiro Estratégico pela China”.
Do lado brasileiro, o governo de Itamar Franco tinha por objetivo romper
com as diretrizes ortodoxas do programa econômico liberal de Fernando
Collor de Melo e garantir para o país, além de parcerias comerciais20,
potenciais aliados que possibilitassem ao Brasil inserir-se de forma
autônoma no cenário internacional. Para a China, além de demonstrar para
os EUA que não estava isolada política ou comercialmente, a parceria abria
caminho para o desenvolvimento de projetos específicos que visassem
assegurar fontes de insumos e matérias-primas, sobretudo grãos e minério de
ferro, que garantissem a segurança alimentar e o desenvolvimento da
indústria de base chinesa.
O lançamento da parceria estratégica trouxe elevadas expectativas para o
empresariado brasileiro, com especial ênfase para as grandes empreiteiras
que amargavam, nos anos 1990, reduções nos contratos de obras nacionais
em decorrência dos ajustes econômicos relativos à implementação do Plano
Real. Assim, em 1995, Fernando Henrique Cardoso realizou sua primeira
viagem à China, que coincidiu por ser a primeira visita do mandatário
brasileiro à Ásia com a clara determinação de expressar ao Primeiro-
Ministro Jiang Zemin as principais expectativas de seu governo com a
recente parceria: possibilitar que as empreiteiras brasileiras tomassem parte
nos projetos chineses de construção de hidroelétricas e de infraestrutura;
incrementar a pauta de exportação brasileira para a China, por meio do
aumento do volume de produtos primários e da inclusão de itens da pauta de
produtos manufaturados.
No âmbito multilateral, os países convergiam nos assuntos relativos ao
desarmamento e à não proliferação nuclear, tendo o Brasil saudado a China
por sua recente adesão ao Tratado de Não Proliferação e à Convenção da
ONU sobre Proscrição de Armas Químicas. Destaca-se que, nos anos
1994/95, a China opunha-se, no contexto das comemorações dos 50 anos das
Nações Unidas, à proposta de reforma parcial do Conselho de Segurança,
apoiada pelos EUA, a qual previa a inclusão apenas de Japão e Alemanha.
Conhecida pela alcunha de quick fix, a proposta era rechaçada pela China
que afirmava, à época, ser favorável a uma reforma mais abrangente, que
incluísse outros países emergentes; na prática, como será visto mais adiante,
a recusa chinesa era motivada pela permanente oposição à inclusão do Japão
no seleto grupo de potências do CSNU. Para a chancelaria brasileira, que
começava a reativar suas alianças com vistas à postulação de assento
permanente no Conselho, a posição chinesa era tida como objeto de
convergência política com o Brasil, ainda que a China não tivesse
manifestado seu apoio oficial à inclusão do Brasil no CSNU.
Dominados por certo clima de euforia, talvez motivado pelo baixo
conhecimento do ambiente de negócios na China, país que desenvolvia
rápidas mudanças institucionais e econômicas na década de 1990, o
empresariado brasileiro optou por apostar na realização de vultosos
empreendimentos no setor de construção civil daquele país. Assim, as
empreiteiras Andrade Gutiérrez, Mendes Júnior e CBPO instalaram-se
formalmente em Pequim e constituíram consórcio destinado a participar do
processo licitatório relativo à construção da Usina Hidroelétrica de Três
Gargantas, o qual ficou conhecido como “Three Gorges Brazilian Joint
Venture” (TGB) (Biato Junior, 2010, p. 84). Recorde-se que, desde o final
dos anos 1970, técnicos chineses mantinham entendimentos juntos a seus
pares brasileiros quanto ao processo de construção da Usina de Itaipu, o que
levava o governo brasileiro a acreditar que a confiança desenvolvida entre os
meios burocráticos dos dois países servisse para alavancar as possibilidades
de o Brasil vir a ser selecionado para participar de forma individual, ou por
meio de participação majoritária, na obra de Três Gargantas. Entretanto, ao
longo de 1995, tornou-se evidente a decepção do consórcio brasileiro com os
rumos do projeto de construção da usina hidroelétrica: primeiro, foram as
empresas brasileiras chamadas, de forma individual, a participarem de
apoios pontuais no processo de preparação dos editais de licitação; segundo,
os chineses reservaram exclusivamente às suas empresas nacionais a
realização das obras, sendo os estrangeiros requeridos apenas
episodicamente para transferênciade tecnologias ainda não dominadas.
Em meio à decepção do empresariado nacional quanto às possibilidades
imediatas que a parceria estratégica poderia representar, restava o
entendimento de que a abertura comercial da China na década de 1990, em
grande parte restrita à constituição das ZEEs nas cidades costeiras, não abria
espaço para o investimento estrangeiro que não fosse exclusivamente
voltado ao aumento das exportações. A parceria estratégica recém-
inaugurada restaria, portanto, circunscrita ao exitoso programa de
desenvolvimento do China-Brazil Earth Resources Satellite (CBERS), que
será estudado mais adiante neste capítulo, e ao aumento das exportações de
matérias-primas, sobretudo de origem vegetal, e insumos para o mercado
chinês. Exceção desse período foi o acordo firmado, em dezembro de 2002,
para o estabelecimento de uma joint-venture entre a Embraer e a China
Aviation Industry Corporation II (AVIC II), que resultou na criação da
Harbin Embraer Aircraft Industry Co. Ltd. (HEAI)21. Esta parceria no setor
de aviação foi essencial para a China por permitir maior integração entre as
cidades costeiras de maior desenvolvimento industrial e destas com regiões
do interior do país sem que o país tivesse que recorrer à maciça compra de
aeronaves nos mercados externos. Para o Brasil, a formação da joint-venture
foi a maneira encontrada de acessar o mercado interno chinês e garantir
prioridade no fornecimento de aviões para as empresas aéreas daquele país.
Outros desentendimentos de âmbito multilateral devem ser somados à
frustração com a parceria estratégica. No âmbito dos Direitos Humanos, o
Brasil abandonou, na segunda metade dos anos 1990, sua postura de
abstenção em relação às violações de direitos humanos perpetradas por
países governados por regimes não democráticos e, no que tange ao
comércio, o setor têxtil brasileiro, pressionado pela “invasão” dos itens de
vestuário Made in China levaram o País a ingressar com medidas
antidumping e salvaguardas no âmbito dos acordos da OMC.
Ao longo do segundo mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, as
opções de política externa voltaram-se ao fortalecimento da integração
regional e da busca por acordos de comércio nos âmbitos hemisférico
(negociações para conformação da Área de Livre-Comércio das Américas -
ALCA) e inter-regionais (proposta do Acordo Mercosul-União Europeia).
Embora a busca por novos parceiros na Ásia tenha levado o Brasil a
implementar, em 1999, o Focalal, como visto anteriormente, o
relacionamento sino-brasileiro manteve-se restrito às bases anteriores ao
estabelecimento da parceria.
Tal situação somente seria alterada com a política externa proposta pelo
Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a qual estabeleceu a cooperação Sul-
Sul como o mecanismo adequado para promover as mudanças no sistema
internacional necessárias à elevação da participação brasileira nos foros
multilaterais. Já no ano de 2003, como efeito imediato daquela política,
verifica-se a formação do Fórum IBAS e a articulação dos países em
desenvolvimento e emergentes em torno do G-20 comercial, capitaneado por
Brasil e Índia. Nesse contexto, o Presidente Lula realizou sua primeira
viagem a Pequim no início do ano de 2004, quando se celebrava os 30 anos
do reatamento das relações bilaterais e a ascensão da China à condição de
terceiro maior parceiro comercial do Brasil, atrás apenas dos Estados Unidos
e da Argentina. A delegação presidencial foi integrada por cerca de 400
empresários (GARCIA, 2005, p. 282) que, diferentemente dos anos 1990,
buscavam atrair investimentos das empresas chinesas para o Brasil, tendo
em conta as vultosas somas de recursos em moedas fortes que dispunham
para novos empreendimentos, fruto dos sucessivos superávits comerciais
obtidos pela China após a Crise Asiática de 1997. Por parte dos
negociadores brasileiros, havia uma percepção mais madura quanto às
possibilidades de comércio e investimento com o seu terceiro maior parceiro
comercial.
Assim, buscava-se direcionar a parceria sino-brasileira para o apoio chinês
aos investimentos em infraestrutura e no desenvolvimento da produção
mineral que se buscava incrementar no país: em ambos os setores, a China
teria interesse em atuar como parceiro do Brasil, pois a melhoria da
infraestrutura brasileira tenderia a beneficiar as exportações para aquele país,
e ter o Brasil como fonte supridora de matérias-primas era justamente um
dos objetivos originais do governo chinês ao firmar a parceria estratégica em
1993. A visita resultou, ainda, na assinatura de acordo entre a Petrobras e a
petrolífera estatal chinesa (Sinopec) para a realização de empreendimentos
conjuntos em terceiros países, além de acordo entre a Companhia Vale do
Rio Doce e empresas chinesas do setor de exploração mineral. A visita
originou, ainda, o estabelecimento do Conselho Empresarial Brasil-China
(CEBC). A fim de promover maior coordenação de esforços e permitir o
acompanhamento dos diversos temas tratados no contexto da parceria
estratégica, foi firmado Memorando de Entendimento relativo ao
estabelecimento da Comissão Sino-Brasileira de Alto Nível de Coordenação
e Concertação (Cosban)22, cujo primeiro encontro teve lugar em Pequim, no
ano de 2006. Nos dias atuais, a Cosban é um dos principais foros bilaterais
de concertação política que permite às chancelarias de ambos os países
coordenar suas posições previamente aos debates nas instâncias
multilaterais.
Durante a visita de Lula (2004), no entanto, nem todos os temas tratados
alcançaram o desejado nível de avanço ou foram objeto de consenso e
convergência política. Naquela época, encontrava-se em discussão, no
âmbito da ONU, os trabalhos realizados pelo “Painel de Alto Nível sobre
Ameaças, Desafios e Mudanças”, cuja expectativa era a de que suas
conclusões, a ser divulgadas no final de 2004, apontassem para a
necessidade de realização de reforma abrangente do Conselho de Segurança
que previsse a inclusão de Brasil, Índia, Alemanha e Japão - os quais viriam
a constituir, no ano seguinte, o G-4. Havia, por parte do Brasil, elevada
expectativa de que a visita de Lula a Pequim resultasse na manifestação
oficial do governo chinês quanto à adesão do Brasil a uma das cadeiras
permanentes no CSNU, tal como já havia sido manifestado pelos governos
inglês, francês e russo. Em contrapartida, o Itamaraty vinha sendo
questionado pelos representantes chineses quanto à possível concessão do
status de “economia de mercado” à China. O reconhecimento da China como
“economia de mercado”, ao invés de “economia em transição”, tem
importantes implicações nos parâmetros adotados pela OMC para permitir a
adoção de medidas antidumping e salvaguardas, as quais o governo
brasileiro regularmente recorria a fim de proteger os produtores nacionais de
calçados, têxteis e brinquedos, por exemplo. Ao buscar o reconhecimento
por parte do Brasil, a China esperava fazer com que os demais países sul-
americanos concedessem o mesmo status ao país.
Quanto ao Conselho de Segurança, embora o G-4 ainda não existisse
oficialmente por ocasião da visita de Lula, a China era irredutivelmente
contra a inclusão do Japão no CSNU e, até aquele momento, a proposta de
maior apoio internacional para reforma daquele mecanismo de segurança
coletiva era justamente aquela que previa a criação de cadeiras permanentes
para acomodar Brasil, Índia, Alemanha e Japão23. Ao final do encontro, o
Presidente Hu Jintao alegou que não faria manifestação objetiva quanto ao
pleito brasileiro na ONU por temer despertar suscetibilidades no
relacionamento com demais parceiros americanos, como o México e a
Argentina. Por outro lado, o mandatário brasileiro limitou-se a transmitir a
seu parceiro “que o Brasil sempre dera especial atenção à plena inserção
internacional da China” e que “estudaria com disposição positiva e expedita”
a possível concessão do status de “economia de mercado” à China (BIATO
JUNIOR, 2010, p. 150).
Em novembro de 2004, o Presidente Hu Jintao visitou o Brasil em
retribuição à viagem de Lula a Pequimsete meses antes. No contexto dos
preparativos para esse encontro, a discussão sobre os apoios recíprocos
quantos aos pleitos do Brasil e da China na ONU e na OMC,
respectivamente, voltaram às mesa de negociações das chancelarias. A partir
da determinante participação do Presidente Lula no processo decisório,
acordou-se que o efetivo reconhecimento do status de economia de mercado
à China poderia trazer avanços diretos em diversos outros pontos do
relacionamento comercial, como a concessão de licenças para que
frigoríficos brasileiros exportassem para aquele país e que a HEAI obtivesse
novos contratos de fornecimento de aeronaves. Como benefícios indiretos,
este avanço unilateral por parte do Brasil pressionaria a chancelaria chinesa
a não se opor à discussão da proposta de reforma do Conselho de Segurança
que seria formalmente apresentada para discussão no âmbito da ONU no ano
seguinte. Assim, o reconhecimento brasileiro de que a China se tratava de
uma “economia de mercado” consta do artigo 1º do Memorando de
Entendimento Sobre Cooperação em Matéria de Comércio e Investimentos,
firmado no contexto da visita do Presidente Hu Jintao ao Brasil.
Uma breve análise do curto Memorando, que contém apenas sete artigos,
deixa claro que a intenção da China na sua parceria estratégica com o Brasil
era ter o país sul-americano como fornecedor privilegiado de produtos
agrícolas e animais, estimular investimentos chineses no país para
exploração de reservas de recursos minerais, e limitar o acesso a seu
mercado interno em seus setores estratégicos, como os da indústria
aeronáutica e da construção de infraestrutura, à prévia constituição de joint-
ventures com empresas estatais chinesas. Naquela época, a China já seria um
mercado essencial para as exportações brasileiras, e tal fato pesava no
relacionamento bilateral a ponto de terem o Ministério do Desenvolvimento,
Indústria e Comércio (MDIC) e o próprio Presidente da República tomado
posição favorável quanto ao reconhecimento da China como economia de
mercado sob o risco de, futuramente, encontrar dificuldades de acesso ao
mercado chinês em decorrência de barreiras não tarifárias, como a adoção de
medidas fitossanitárias demasiadamente rígidas em relação às exportações
brasileiras.
Do ponto de vista exclusivo da política externa brasileira, a concessão
daquele status comercial à China resumia o poder de barganha para obter
apoio às reformas do Conselho de Segurança ao mero risco moral (moral
hazard) que teria a China que enfrentar em face da recusa à proposta do G-4.
A composição daquele Grupo despertava na China sérias restrições devido à
presença do Japão, o qual era tido como um governo aliado dos EUA no
objetivo de conter a expansão comercial e geopolítica chinesa no Leste e
Sudeste da Ásia. Embora argumentos relativos às mágoas chinesas com a
invasão japonesa durante a Segunda Guerra Mundial sejam aderidos ao rol
de explicações para justificar a oposição chinesa ao G-4, os fatores mais
relevantes à época eram a política pró-EUA desenvolvida pelo Primeiro-
Ministro japonês Junichiro Koizumi e a consequente oposição das forças
políticas internas na China a qualquer favorecimento ao governo nipônico.
Do ponto de vista brasileiro, apesar deste cenário, o histórico tratamento do
tema na ONU remetia ao apoio recebido da China, em 1995, quando este
país se opôs à reforma quick fix (inclusão de Japão e Alemanha) apoiada
pelos EUA, sob o argumento de que deveria o CSNU passar por reforma
mais compreensiva que incluísse países em desenvolvimento. No momento
atual, ainda que os avanços econômicos e institucionais chineses houvessem
distanciado o país dos argumentos “desenvolvimentistas”, esperava-se que a
China adotasse, no mínimo, postura de neutralidade em relação ao tema e
não formasse, ao lado dos EUA, movimento de oposição à proposta do G-4.
O moral harzard perante seus parceiros por bloquear as pretensões do G-4,
no entanto, foi suportado pela China que chegou a cogitar apoio à proposta
do Uniting for Consensus - a qual não tinha chances reais de vir a ser
adotada -, caso sua ação diplomática junto aos países africanos e do Oriente
Médio não surtisse o efeito esperado de diluir o apoio mínimo de dois terços
necessários à aprovação da proposta do G-4 na Assembleia-Geral da ONU.
Assim, em 2005, o Governo brasileiro pouco pôde fazer frente ao deliberado
movimento conjunto da China e dos EUA de estimular a divisão, no âmbito
da União Africana, quanto ao apoio à proposta do G-4, fato que resultou na
sua retirada de pauta da Assembleia-Geral. A justificativa oficial finalmente
adotada pela China quanto à proposta do G-4 foi a de que seus membros a
haviam apresentado de maneira prematura, sem as devidas discussões que
devem anteceder a escolha dos novos membros24.
A parceria estratégica sino-brasileira chegava, em meados de 2005, ao seu
momento mais crítico, que foi marcado pelo adiamento da I Primeira
Reunião da Cosban, prevista para ser realizada em abril. No entanto, a
maturidade política do Brasil e a percepção por parte dos chineses de que os
desentendimentos no âmbito da ONU não eram de fato com o Brasil, mas
sim com o “ilegítimo” pleito japonês no contexto do G-4, fizeram as
chancelarias de ambos os países buscarem entendimentos e, assim, a I
Reunião da Cosban foi reagendada para março de 2006; em contrapartida, a
China anunciou, de forma concomitante, a autolimitação de suas exportações
têxteis para o Brasil como demonstração de seu interesse de resgatar seu
parceiro estratégico. Este período das relações sino-brasileiras foi resumido
por Osvaldo Biato Júnior (2010, p. 185-186) da seguinte maneira:
Crescera o reconhecimento de parte das lideranças políticas e econômicas
brasileiras de que o futuro do relacionamento Brasil-China constituiria
desafio complexo, mesclando oportunidades e desafios. Buscava-se corrigir
visões simplistas sobre a China, que a viam seja como fonte de demanda
inesgotável por matérias-primas e por produtos agroindustriais que “fariam a
fortuna” do Brasil, seja como ameaça iminente às exportações de
manufaturados brasileiros para terceiros mercados.
No plano político, passou a prevalecer abordagem igualmente mais madura.
Os desentendimentos em matéria de reforma do CSNU apontavam friamente
para os limites à ambição brasileira de construir, com a China, uma aliança
de países em desenvolvimento capazes de ajudar a redefinir a geografia do
poder mundial. Nem por isso deixavam as autoridades brasileiras de
continuar a enxergar na China importante aliado no fortalecimento de uma
ordem multilateral, em que cabe à ONU um papel chave na resolução de
disputas entre nações e na vigência do direito internacional.
No ano de 2009, a China se tornou o maior parceiro comercial do Brasil,
com intercâmbio de USD 36,1 bilhões, dos quais USD 20,2 corresponderam
a exportações brasileiras (BARRETO, 2012, p. 415). Naquele ano, o
Presidente Lula visitou novamente Pequim em meio a contexto de maior
convergência nos temas econômicos multilaterais determinada pela
cooperação inédita trazida pelo BRICS. Havia, ainda, ampla expectativa de
que a China participasse como aliada brasileira dos esforços de exploração
do petróleo na camada do pré-sal. De resultado imediato, a visita de Lula a
Pequim motivou solução final por parte do governo chinês para possibilitar a
venda de carne de frango àquele país, cuja discussão já perdurava havia
quase cinco anos. No ano seguinte, em 2010, o Presidente Hu Jintao realizou
visita ao Brasil, no âmbito de sua participação na Reunião dos Líderes do
BRICS, em Brasília. Em encontro bilateral com o Presidente Lula, ambos os
chefes de Estado avançaram na adoção do Plano de Ação Conjunta Brasil-
China, que estabeleceu metas para o conjunto das relações bilaterais para o
período 2010-2014.
No ano de 2011, a Presidente Dilma Rousseff realizou sua primeira viagem à
China, a qual contou, igualmente, com numerosa comitiva de empresários.
Em paralelo à visita oficial, foi realizado o seminário empresarial “Brasil e
China: ParaAlém da Complementaridade” e a primeira edição do “Diálogo
de Alto Nível Brasil-China sobre Ciência, Tecnologia e Inovação”. Nos
encontros presidenciais, foram discutidas possibilidades de investimento no
Brasil em setores de infraestrutura, como o projeto de construção do trem de
alta velocidade entre São Paulo e Rio de Janeiro, bem como a cooperação
para realização das obras relativas aos grandes eventos esportivos (Copa do
Mundo de 2014 e Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016). Em relação aos
temas multilaterais, a visita da Presidente Dilma não trouxe grandes avanços,
tendo resultado apenas na declaração de que a “China atribui alta
importância à influência e ao papel que o Brasil, como maior país em
desenvolvimento do hemisfério ocidental, tem desempenhado nos assuntos
regionais e internacionais, e compreende e apoia a aspiração brasileira de vir
a desempenhar papel mais proeminente nas Nações Unidas” (MINISTÉRIO
DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2011).
Em junho 2012, a parceria estratégica entre os dois países foi reafirmada
durante a visita oficial do Primeiro-Ministro Wen Jiabao ao Brasil no
contexto de sua participação na Conferência Rio+20. Naquela ocasião, os
dois países anunciaram a elevação do relacionamento sino-brasileiro ao
patamar de Parceria Estratégica Global. De acordo com o comunicado
conjunto do encontro, a Presidente Dilma e o Primeiro-Ministro Wen Jiabao
“assinalaram que essa decisão atesta o reconhecimento da crescente
influência estratégica e global dos dois países, cuja cooperação será cada vez
mais abrangente, numa conjuntura internacional marcada por mudanças
profundas. Decidiram estabelecer Diálogo Estratégico Global a ser efetuado
por pelo menos uma reunião anual em nível de Chancelares”. Ademais, os
mandatários destacaram a importância da assinatura, naquela ocasião, do
Plano Decenal de Cooperação (2012-2021), “que vem somar-se ao Plano de
Ação Conjunta Brasil-China, na promoção de avanços substanciais na
cooperação pragmática bilateral e no fortalecimento do conteúdo estratégico
das relações sino-brasileiras”. O Plano Decenal orientará ações de
cooperação nas áreas de ciência e tecnologia e inovação e cooperação
espacial; energia, mineração, infraestrutura e transportes; investimentos,
parcerias industriais e cooperação financeira; cooperação econômico-
comercial; cooperação cultural e educacional e intercâmbio entre sociedades
civis (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2012). A inclusão
do termo “global” ao final da “parceria estratégica” desenvolvida entre
Brasil e China remete aos esforços dos dois países na adoção de medidas
capazes de mitigar os efeitos da crise econômica financeira iniciada em
2008. O novo estágio da parceria estratégica é marcado, portanto, pelo
reconhecimento de que os diferentes temas da agenda bilateral devem,
necessariamente, avançar em conjunto. A vertente multilateral do
relacionamento entre os dois países também faz parte desta parceria, que é
aprofundada, cada vez mais, por meio da concertação política buscada no
âmbito do BRICS. A esse respeito, ressalta-se que, no comunicado conjunto
da visita de Wen Jiabao ao Brasil fez-se menção explícita à implementação
tempestiva das reformas de quotas do FMI, acordadas em 2010, bem como
aos avanços na reforma da governança e do quadro de vigilância daquele
Fundo.
Em novembro de 2012, por ocasião do XVIII Congresso do Partido
Comunista Chinês, Xi Jinping foi escolhido como Presidente da China, em
substituição a Hu Jintao, e Li Keqiang foi indicado para a Chefia de
Governo, na condição de Primeiro-Ministro, em substituição a Wen Jiabao.
Ambos os governantes iniciam, na história recente da China comunista, a
quinta geração de líderes. Esta nova geração deverá promover ao longo de
sua gestão reformas voltadas a permitir efetivos avanços na abertura política
e comercial do país, com ênfase para a flexibilização da conta de capitais, a
fim de permitir o aumento dos investimentos estrangeiros no país, e para
reformas nos setores agrícola e de serviços. A modernização do interior
chinês deverá vir acompanhada do aumento do mercado consumidor interno
e da adoção de reformas de cunho político, tidas como essenciais para
permitir a estabilidade política do pais, hoje mantida pelo Partido Comunista
Chinês mediante nível de repressão cada vez menos tolerado por uma
população cada vez mais conectada pelas novas tecnologias. De acordo com
Clodoaldo Hugueney Filho (FILHO, 2013), no que tange às relações
internacionais,
A China foi sendo cada vez mais chamada a assumir novas
responsabilidades e embora ainda haja uma corrente que defenda o não
envolvimento e o status quo, passou a ganhar força uma corrente mais
internacionalista com duas vertentes básicas: a do multilateralismo e a do
expansionismo. No primeiro campo estão aqueles que defendem que a
multipolaridade entrou na ordem do dia e que a China deve reforçar uma
melhor repartição do poder mundial e a construção de um novo
multilateralismo. [...] Há aqueles que defendem que a China junto com os
demais emergentes deveria aumentar sua voz e seu voto e definir
responsabilidades de acordo com seus interesses. Outros pensam que sendo a
atual ordem construída de acordo com os interesses do ocidente e não
interessando à China desafiá-la o melhor é aceitar, dentro de limites que não
conflitem com o desenvolvimento chinês ou com seus interesses
estratégicos, responsabilidades que lhe são atribuídas.
A partir de 2013, portanto, tem início uma nova gestão do governo chinês, a
qual caberá dinamizar suas relações com o Brasil no contexto de uma
parceria estratégica que ainda é limitada pela assimetria de um comércio
bilateral marcado pela importação chinesa quase exclusiva de commodities e
itens primários, assim como pelo caráter seletivo em relação ao apoio aos
países emergentes na busca por uma posição de maior relevo nos organismos
internacionais. As condições para uma efetiva mudança na rígida postura
chinesa parecem ser favoráveis e, a respeito, destaca-se que já há alguns
anos a China tem se tornado um dos principais investidores no País. A
respeito, destaca-se a realização, em outubro de 2013, de leilão para
concessão de áreas de exploração de petróleo na camada do pré-sal, cujo
consórcio vencedor conta com 20% de participação das empresas
petrolíferas chinesas China National Petroleum Corporation (CNPC) e China
National Offshore Oil Corporation (CNOOC), as quais vem se somar à
Sinopec e à Sinochem, que já atuam na exploração de outros poços na
camada pós-sal.
Em novembro de 2013, teve lugar em Pequim a III Reunião da Cosban,
sendo este o primeiro encontro entre autoridades brasileiras e membros da
nova administração chinesa, durante o qual foram analisados os avanços já
alcançados pelos diferentes subcomitês de trabalho, os quais têm suas ações
guiadas, desde 2012, pelo Plano Decenal de Cooperação (2012-2021). A
delegação brasileira foi chefiada pelo Vice-Presidente Michel Temer que, na
sequência da Cosban, participou da abertura, em 5 de novembro, do Fórum
para a Cooperação Econômica e Comercial entre a China e os Países de
Língua Portuguesa, em Macau, região que ficou sob domínio de Portugal
durante mais de 400 anos. O novo fórum reunirá representantes de Angola,
Cabo Verde, da Guiné-Bissau, de Moçambique, Timor-Leste e Portugal.
5.4.3.3. Cooperação Científica e Tecnológica Brasil-China
Exemplo emblemático dessa cooperação Sul-Sul é a parceria sino-brasileira
para construção do China-Brazil Earth Resources Satellite (CBERS), a qual
demonstra a busca de ambos os países pela autonomia tecnológica em
setores sensíveis ao desenvolvimento e à segurança nacional. Desde 1979,
com o início das reformas econômicas e a maior abertura internacional
empreendida pelo governo de Deng Xiaoping, a China iniciou esforços em
prol do desenvolvimento científico e tecnológico de sua indústria. Para a
China, não bastava atrair plantas industriais ocidentais ou montadoras de
produtos cuja tecnologia fosse gerada em outros países: a transferência de
tecnologia para a Chinaera condição essencial dos projetos de
desenvolvimento acordados por aquele país com os demais parceiros
internacionais. Ao mesmo tempo, no Brasil, os avanços no parque industrial
alcançados desde os anos 1950 permitiam ao país dominar tecnologias de
ponta, como aquelas relativas às áreas nuclear, aeronáutica e espacial. Este
momento do desenvolvimento tecnológico brasileiro tem como marco o
programa de satélites da Missão Espacial Completa Brasileira (MECB)
vigente nos anos 1980.
A origem do satélite binacional de sensoriamento remoto encontra-se na
primeira reunião da Comissão Mista Brasil-China, realizada em março de
1980. A partir daquele encontro, houve intercâmbio em nível técnico entre
os dois países, representados, do lado brasileiro, pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e pelo Instituto Nacional
de Pesquisas Espaciais (INPE), e, pelo lado chinês, pela Academia Chinesa
de Tecnologia Espacial (CAST, na sigla em inglês). Em agosto de 1988, foi
assinado o acordo entre os dois países para a produção de dois satélites de
sensoriamento remoto, cuja finalidade seria permitir o mapeamento e a
observação dos recursos naturais disponíveis na superfície. As imagens
geradas pelas diferentes câmeras e sensores servem para trabalhos de
zoneamento agrícola e ambiental, medição dos níveis de degradação do meio
ambiente, análise de mudanças climáticas, bem como para inúmeros
trabalhos cartográficos e de georeferenciamento. Após dez anos de estudos e
desenvolvimento do projeto, o CBERS-1 foi lançado em outubro de 1999, a
partir da base de Taiyaun, na China, e o CBERS-2 chegou ao espaço quatro
anos mais tarde, em outubro de 2003. De acordo com dados oficiais do
INPE, o projeto original do CBERS consumiu investimento superior a US$
300 milhões, baseado inicialmente em sistema de responsabilidades
divididas (30% brasileiro e 70% chinês), e permitiu romper os padrões que
restringiam os acordos internacionais à transferência de tecnologia e o
intercâmbio entre pesquisadores de nacionalidades diferentes.
Tendo em conta a vida útil daqueles satélites e a importância dos trabalhos
desenvolvidos a partir das imagens por eles geradas, em 2002 foi assinado
acordo para a continuação do programa com a construção de dois novos
satélites - CBERS-3 e 4 - dotados de novas tecnologias e funcionalidades.
Adotou-se naquele acordo nova divisão de investimentos de recursos entre o
Brasil e a China: 50% para cada país. Porém, em função de o lançamento do
CBERS-3 ser viável apenas para um horizonte em que o CBERS-2 já tivesse
deixado de funcionar, com prejuízo para ambos os países e para os inúmeros
usuários do CBERS, o Brasil e a China, em 2004, decidiram construir o
CBERS-2B que, com as mesmas características dos anteriores, foi lançado
ao espaço em 2007 e esteve em operação até o começo de 2010. Em
setembro de 2013, o INPE anunciou a conclusão do processo de revisão final
do projeto do CBERS-3, que teve seu lançamento agendado para ocorrer em
dezembro daquele ano, a partir da base de Taiyuan. Malgrado o efetivo
esforço de brasileiros e chineses para o cumprimento dos prazos, o
lançamento em 9 de dezembro de 2013, por meio do foguete chinês Longa
Marcha 4B, fracassou já no estágio de colocação do satélite em órbita,
resultando em sua desintegração no espaço. O projeto de cooperação,
contudo, não está paralisado e, em seguida ao reconhecimento do fracasso
com o lançamento do satélite CBERS-3, autoridades dos dois países
adiantaram-se em anunciar que tomarão medidas a fim de adiantar a
preparação do CBERS-4 e seu lançamento.
Além da cooperação na área espacial, outros temas do desenvolvimento
tecnológico têm sido desenvolvidos entre os dois países. A respeito, destaca-
se que na mais recente visita da Presidente Dilma Rousseff a Pequim, em
2011, foram firmados dois Memorandos de Entendimento entre os
Ministérios de Ciência e Tecnologia do Brasil e da China relativos ao
estabelecimento do Centro Brasil-China de Pesquisa e Inovação em
Nanotecnologia e à cooperação bilateral para o desenvolvimento da
produção e uso do bambu.
Destaca-se, ainda, a existência, desde 2008, do Subcomitê de Ciência,
Tecnologia e Inovação, no âmbito do Comitê de Alto Nível Brasil-China de
Coordenação e Concertação (Cosban). No mais recente encontro da Cosban,
realizado em novembro de 2013, representantes de ambos os países junto ao
referido subcomitê ressaltaram, na ata final do encontro, os recentes avanços
na cooperação sino-brasileira em ciência e tecnologia, os quais podem ser
assim resumidos: estabelecimento do “Centro Brasil-China de
Nanotecnologia e Inovação”, resultado do “Diálogo de Alto Nível” realizado
em abril de 2011 em Pequim; instalação do “Laboratório Virtual” da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (LABEX-EMBRAPA) na
China e do congênere chinês da “Academia Chinesa de Ciências Agrárias”
(CAAS), no Brasil; a instituição de Centro binacional de pesquisa e
desenvolvimento de satélites metereológicos; criação do “Centro Brasil-
China de Biotecnologia”; e a realização dos trabalhos do “Centro China-
Brasil de Mudanças Climáticas e Tecnologias Inovadoras para Energia”,
resultado da parceria entre a Universidade de Tsinghua e a Coordenação de
Pós-Graduação e Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (COPPE-UFRJ).
Antes de encerrar este breve estudo sobre as relações Brasil-China, vale
recordar que, ao contrário do que o senso comum levaria a pensar, no âmbito
do Programa Ciência sem Fronteiras, a China não era, até o final de 2013, o
principal provedor asiático de oportunidades de estudo, mas sim a Coreia do
Sul. Embora o maior engajamento da China com o programa brasileiro tenha
sido objeto das conversas entre a Presidente Dilma e o Primeiro-Ministro
Wen Jiabao no encontro que mantiveram em 2012, durante o qual a parte
chinesa ofereceu, anualmente, 200 bolsas de estudo do governo chinês, a
Coreia continua sendo o principal provedor, com a oferta atual de mais de
300 oportunidades para estudantes estrangeiros, sobretudo na área de
engenharia.
5.4.4. Relações Brasil-Índia
“Meu querido Primeiro-Ministro Singh, Brasil e Índia são duas grandes
potências no mundo em desenvolvimento, com muitos interesses em comum
e afinidades em suas visões sobre os grandes problemas atuais. [...] Nossa
coincidência de posições se expressa na parceria que construímos, com
vistas à necessária atualização das Nações Unidas. Temos reiterado que
nenhuma reforma da ONU estará completa sem uma ampliação do Conselho
de Segurança que inclua países em desenvolvimento como membros
permanentes. Brasil e Índia também estão lado a lado nas negociações na
OMC. Nossa atuação conjunta na criação do G-20 modificou a dinâmica das
negociações comerciais e consolidou os países em desenvolvimento como
interlocutores indispensáveis para a Rodada de Doha. Passamos a falar de
igual para igual com os países ricos.”
(Discurso do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva na cerimônia de assinatura
de atos internacionais, por ocasião da visita do Primeiro-Ministro da Índia
Manmohan Singh - Palácio do Alvorada - Brasília -, em 12 de setembro de
2006)
Nos dias atuais, Brasil e Índia chamam a atenção dos analistas internacionais
devido às inúmeras possibilidades de crescimento econômico que oferecem,
além dos movimentos de convergência política que realizam no cenário
internacional. Juntos, os dois países cooperam em bases bilaterais e
multilaterais com atores diversos em prol das reformas nos principais
sistemas de comércio e de segurança internacional. Nesse sentido, é inegável
a contribuição que promovem na condição de países membros do G-20
comercial25 e de partes do G-4, este último grupo não institucionalizado
composto ainda por Alemanha e Japão, cujo objetivo é a reforma do
Conselho de Segurança da ONU por meio da inclusão de novos membros
permanentes. Esta cooperação é fortalecida no âmbito do IBAS e do BRICS,
cujos integrantes são hoje interlocutores essenciais nos foros de discussão
sobre economia internacional.A convergência política, porém, é algo de
certo modo recente no relacionamento indo-brasileiro, sendo a década de
1990 o momento inicial de formação dos primeiros mecanismos sobre os
quais se desenvolveu a atual cooperação.
Para melhor apresentação dos aspectos principais do relacionamento entre os
dois países, optou-se por dividir o conteúdo desta parte do livro em três
momentos cronológicos: o contexto pós-Segunda Guerra Mundial; os anos
pós-Guerra Fria; e a acentuada convergência a partir dos anos 2000.
Ressalta-se que esta divisão cronológica é adotada originalmente por Maíra
Baé Baladão Vieira (2009) em obra na qual analisa detalhadamente as várias
facetas do relacionamento entre Brasil e Índia.
5.4.4.1. Brasil e Índia nos anos da Guerra Fria
Em agosto de 1947, a Índia conquista sua independência da Inglaterra e
emerge como a maior democracia do mundo em número de habitantes,
sendo sua população de cerca de 1 bilhão de pessoas, predominantemente
rural (70%). Tendo Jawarharlal Nehru como Primeiro-Ministro (1947-1964),
o país adota como estratégia de desenvolvimento econômico o modelo de
industrialização por substituição de importações, cuja estrutura principal será
mantida até o final da Guerra Fria, a despeito dos processos pontuais de
desregulamentação comercial realizados na década de 1970 em virtude da
crise do Petróleo. No campo político, a Índia se destaca, a partir de 1961,
como um dos líderes do Movimento dos Não Alinhados (MNA), com Egito
e Iugoslávia, países com os quais se empenha em ampliar o debate Norte-
Sul, que envolvia questões relativas ao desenvolvimento econômico e social
do “Terceiro Mundo”, em um momento histórico no qual as ameaças do
conflito Leste-Oeste dominavam as Relações Internacionais.
A despeito da promoção de uma postura de neutralidade, o governo indiano
mostrava-se potencialmente dependente de suas relações com a União
Soviética (URSS), com a qual realizava importante permuta, em bases não
comerciais, de petróleo por bens manufaturados. A parceria com os
soviéticos era essencial para a Índia sobretudo no campo da segurança
regional: tendo em conta as disputas territoriais com o Paquistão pela região
da Cachemira, a Índia tinha na cooperação com a URSS importante acesso à
tecnologia nuclear que possibilitava contrapor-se ao apoio prestado pela
China e pelos Estados Unidos ao governo paquistanês. Nos primeiros anos
da Guerra Fria, a estrutura do sistema internacional não se mostrava,
portanto, favorável à aproximação da Índia com o Brasil, cujo governo
buscava, ainda que de forma por vezes frustrada, obter ganhos econômicos e
políticos por meio de um relacionamento próximo dos EUA.
Logo após a independência indiana, ainda em 1947, a Índia designa
embaixador junto ao Brasil e, no ano seguinte, inaugura, no Rio de Janeiro, a
primeira representação diplomática na América do Sul. Em retribuição, o
governo brasileiro instala legação junto à Nova Délhi. Os anos que
sucederam a troca das representações diplomáticas, porém, foram marcados
pelo distanciamento entre os dois países devido ao apoio brasileiro à
manutenção, por parte de Portugal, das “províncias ultramarinas” de Goa,
Diu e Damão, localizados na costa oeste do território indiano. O motivo que
levou Portugal a estender ao máximo o domínio sobre aquelas regiões foi o
receio de que ao alcançarem sua plena autonomia e integração à Índia
poderiam servir de exemplo a fortalecer movimentos independentistas na
África, onde se encontravam a maior parte das colônias portuguesas. Soma-
se, ainda, o fato de que naquelas regiões havia amplas jazidas de ferro e
manganês.
Brasil e Portugal haviam firmado, em novembro 1953, o Tratado de
Amizade e Consulta, que tinha por objetivo fortalecer o diálogo político
bilateral e que servia ao governo de Lisboa, na prática, para buscar o apoio
brasileiro à manutenção das colônias na África e na Ásia, diante dos diversos
movimentos de independência originados na década de 1950. Após o
rompimento de relações diplomáticas entre Índia e Portugal, em 1955, a
legação brasileira passou a representar os interesses portugueses junto à
Índia, situação que perdurou até 1961, quando o governo de Nova Délhi
invadiu militarmente aquelas regiões e pôs fim ao domínio lusitano. A
respeito deste período das relações indo-brasileiras, Maíra Vieira (2009,
p. 45) destaca que:
Mais uma vez se ressalta que, apesar de o episódio não haver sido
publicamente mencionado nestes últimos quarenta anos, certamente ainda é
lembrado pelos indianos que até pouco tempo atrás, e com razão, mantinham
em sua memória a imagem de um Brasil subserviente, fato salientado pelo
sociólogo Mello e Souza: “O Brasil, para o intelectual hindu médio, é um
exemplo de dependência neocolonial, sem passado exemplar, sem literatura
consagrada, sem produção autônoma porque sem tecnologia própria”.
O relacionamento entre Brasil e Índia, estremecido pelo apoio brasileiro a
Portugal e por incidente de menor vulto relativo à proibição de importação
de material genético bovino indiano, seria normalizado somente a partir de
1968, quando a Primeira-Ministra Indira Gandhi visita o Brasil, no contexto
de viagem a outros nove países sul-americanos. Percebe-se, no entanto, que,
durante os anos da Guerra Fria, o relacionamento indo-brasileiro gerou mais
resultados no plano multilateral do que nas relações bilaterais.
A participação do Brasil no MNA, embora na condição de espectador,
contribuiu para legitimar os esforços daquele grupo como instância voltada
às discussões Norte-Sul. Na década de 1980, diante de posições extremadas
de membros do MNA cujo não alinhamento por vezes dava lugar a
aproximações de ocasião com a URSS ou os EUA, a Índia promoveu gestões
diretas junto ao governo brasileiro a fim de convencê-lo a ingressar como
membro efetivo do Movimento, opção que sempre foi rejeitada pelo
Itamaraty. Talvez ainda mais emblemático para revelar a importância da
convergência multilateral entre Brasil e Índia, destaca-se a recusa de ambos
os países em assinar o Tratado de Não Proliferação Nuclear (TNP), tendo
como base a crítica acerca da discriminação que aquele instrumento
internacional provocava ao impedir o desenvolvimento tecnológico dos
países não detentores dos conhecimentos relativos ao ciclo de produção de
energia nuclear (os “have not countries”, nos termos do Tratado)26.
No âmbito dos foros multilaterais, Índia e Brasil estiveram, na maioria das
vezes ao longo dos anos da Guerra Fria, alinhados em seus pontos de vista,
tendo por base princípios de não ingerência, de autonomia, bem como
discurso de crítica à desigualdade econômica gerada pela centralização da
economia internacional em torno das grandes potências. Exemplo desta
convergência foi o explícito apoio indiano ao Processo Negociador de
Contadora, que visava pôr fim aos conflitos na América Central, por meio do
desenvolvimento de solução negociada entre os países latino-americanos, a
fim de reduzir a ingerência dos EUA sobre a região.
Quanto às relações de comércio entre Brasil e Índia, verifica-se que, até o
início da década de 1990, havia escasso e descontínuo intercâmbio. Tal fato
pode ser explicado por dois fatores: adoção, por parte de ambos os países, de
política econômica de industrialização por substituição de importações, a
qual levava à adoção de mecanismos de rígidos de proteção comercial, como
tarifas e cotas; e baixa complementariedade das pautas produtivas, devido ao
fato de serem os dois países exportadores de matérias-primas e bens
semimanufaturados.
5.4.4.2. Década de 1990: Brasil e Índia diante da recomposição das
forças no cenário internacional
O início dos anos 1990 foram particularmente desafiadores para a economia
indiana. Como destacado anteriormente, a despeito da neutralidade política e
ideológica frente aos EUA e à URSS, havia nítida dependência da economia
da Índia em relação ao comércio compensado (por meio de permuta)
realizado com os soviéticos e os países do Leste Europeu. A desintegração
da URSS, portanto, traz para a Índiaa necessidade de promover amplas
reformas econômicas a partir de 1991, as quais deram origem à New
Economic Policy anunciada naquele ano pelo Primeiro-Ministro Narasimha
Rao (1991-1996).
No contexto destas reformas, encontravam-se duas medidas que viriam a ser
fundamentais para tornar a América Latina, e em especial o Brasil, um dos
destinos prioritários dos investimentos indianos destinados aos mercados
emergentes: primeiro, foram adotadas medidas de liberalização comercial
destinadas a romper, gradualmente, com o modelo produtivo que
privilegiava a industrialização por substituições de importações; segundo,
por iniciativa governamental, a Índia empreendeu a busca por novas
oportunidades de negócios para seus empresários, seja por meio da
organização de feiras de negócios, seja pela abertura de representações
consulares em países em desenvolvimento. Esta nova diretriz do governo
indiano é verificada desde a posse de Fernando Collor de Mello (1990), a
primeira de um mandatário brasileiro a contar com a presença de um
Chanceler indiano.
Em 1993, o Brasil recebe nova visita de um Ministro das Relações
Exteriores da Índia, desta vez acompanhado de representantes do setor
ferroviário, os quais tinham o interesse de expandir seus negócios com o
Brasil, dada a condição continental do país e a precariedade de sua obsoleta
malha ferroviária. Na ocasião, o Ministro Salman Khursheed afirmou com
clareza que as relações de seu país com os parceiros latino-americanos
viviam um turning point dadas as novas perspectivas de abertura econômica
da Índia (VIEIRA, 2009, p. 58). Exemplo deste especial interesse pelo
continente americano pode ser verificado no lançamento do programa de
promoção comercial do Ministério do Comércio da Índia intitulado Focus
Latin America (conhecido como Focus on Lac). Esta iniciativa,
desenvolvida pela Organização de Promoção do Comércio da Índia (ITPO,
na sigla em inglês), entidade ligada ao mencionado Ministério, teve por
objetivo promover comitivas de empresários indianos à América Latina e
vice-versa, além de realizar prospecção de oportunidades de negócios na
região.
Não era somente nas relações comerciais que o relacionamento entre Brasil e
Índia vivenciava um turning point: passado o breve período de
reacomodação política e econômica relativa à nova estrutura do sistema
internacional pós-Guerra Fria, os dois países começaram a identificar pontos
de convergência nas discussões mantidas nos foros internacionais, sobretudo
na recém-criada Organização Mundial do Comércio. Nesse contexto de
aproximação política, o Presidente Fernando Henrique Cardoso visita a Índia
em 1996. A visita teve caráter estratégico de alta relevância, pois foi a
primeira vez que os dirigentes de ambos os países expressaram, por meio de
Declaração Conjunta, o apoio mútuo à candidatura para um assento no
Conselho de Segurança das Nações Unidas. Soma-se a esta declaração a
assinatura de Memorando de Entendimento entre a Comissão de Energia
Nuclear do Brasil e sua homóloga indiana para cooperação relativa ao uso
pacífico da energia nuclear.
O referido Memorando, no entanto, teria vida curta: em 1998, a Índia
anunciou a realização de testes nucleares, os quais tiveram como resposta
explosões de armamentos atômicos do outro lado da fronteira, no Paquistão.
Além de reacender o risco de uma nova corrida armamentista entre aqueles
dois países, os quais já estiveram em conflito por outras três vezes desde
meados do século XX, a ação indiana teve como resposta a adoção de
sanções por parte de diversos países e, no que tange ao governo brasileiro, a
resposta imediata foi a denúncia do Memorando firmado dois anos antes,
durante a visita do Presidente Cardoso. Ressalta-se que, no biênio 1998-
1999, o Brasil integrava o Conselho de Segurança das Nações Unidas na
condição de membro não permanente, e sua resposta em relação à atitude
indiana vai ao encontro da ação política adotada com vistas a transmitir à
comunidade internacional confiança quanto ao comprometimento do país
com a não proliferação de armas nucleares e a priorização absoluta dos
meios pacíficos de solução de controvérsias. Nesse contexto, justifica-se a
ratificação, em meados de 1998, do Tratado sobre a Não Proliferação de
Armas Nucleares (TNP) e do Tratado de Proibição Completa de Testes
Nucleares, cuja sigla em inglês é CTBT27 (Comprehensive Test Ban
Treaty). Ao tratar do posicionamento brasileiro em relação à Índia no CSNU,
o Embaixador Gelson Fonseca Jr. (sem data, p. 284-285) destaca que:
Em 11 e 13/05/98, a Índia realizou testes nucleares subterrâneos. Seguiram-
se aos testes indianos exercícios semelhantes por parte do Paquistão, em 28 e
30/05/98. Os testes suscitaram preocupação e protestos internacionais, pois
ameaçavam o regime de não proliferação, pondo em risco a moratória de
facto dos testes nucleares, tendo sido conduzidos na contramão do espírito
dos esforços globais para a eliminação de arsenais nucleares. [...] Na
condição de país que renunciou à opção nuclear, o Brasil deplorou os testes
conduzidos por Índia e Paquistão como uma ameaça à paz e segurança
internacionais. Nosso compromisso com o regime de não proliferação
nuclear tornou-se ainda mais claro com o depósito, um mês mais tarde, do
instrumento de ratificação do CTBT e nossa acessão ao TNP em setembro de
1998. A posição brasileira durante o debate do tema no Conselho de
Segurança está refletida nos pronunciamentos [...]. No mesmo espírito, o
Brasil associou-se a uma Declaração do Grupo do Rio e a uma resolução da
Organização para a Proibição de Armas Nucleares na América Latina e no
Caribe (OPANAL), que condenam os testes.
Uma das externalidades geradas pelas sanções impostas pelas potências
ocidentais à Índia no imediato contexto pós-testes nucleares foi a aceleração
do movimento de abertura da economia, a qual ainda apresentava, no final
dos anos 1990, características do modelo de industrialização por substituição
de importações como, por exemplo, listas de proibição de importação de
bens de consumo. Ademais, por estarem as iniciativas oficiais do governo
indiano, como o programa Focus on Lac, prejudicadas pelas sanções
impostas à Índia, os empresários daquele país começaram a desenvolver
negociações diretas com seus parceiros estrangeiros, superando uma longa
tradição de dependência da ação estatal para as ações de promoção
comercial.
5.4.4.3. Brasil e Índia no início do século XXI
Apesar do temporário revés na concertação política desenvolvida por Brasil
e Índia, causada pelos testes nucleares realizados pelo país asiático em 1998,
o início dos anos 2000 trouxe conjuntura favorável à atuação conjunta dos
dois países nas principais instâncias decisórias internacionais. Dentre os
principais mecanismos bilaterais adotados para a concertação de posições
sobre os temas atinentes à agenda dos organismos multilaterais, foi firmado,
em 2002, “Memorando de Entendimento entre o Governo da República
Federativa do Brasil e o Governo da República da Índia que Estabelece a
Comissão Mista de Cooperação Política, Econômica, Científica, Tecnológica
e Cultural” (doravante denominada Comista Brasil-Índia). Ainda no final do
mandato de Fernando Henrique Cardoso, a convergência entre os dois países
na OMC, no contexto do lançamento da Rodada Doha de negociações, dava
origem ao que viria a ser, em 2003, já no governo de Luiz Inácio Lula da
Silva, o G-20 comercial. Nesta parte cabe-nos destacar, de maneira
resumida, os motivos que levaram a Índia a promover, com o Brasil, a
coordenação do G-20 comercial. A respeito, Maíra Vieira (2009, p. 94)
destaca que:
[...] em janeiro de 2001, o governo indiano já havia aprovado as propostas
iniciais da Índia para as negociações sobre o Acordo Agrícola na OMC,
demandando dos países desenvolvidos a diminuição de tarifas de importação
e eliminação de subsídios e solicitando, para benefício dos países em
desenvolvimento, flexibilidade para formação de estoques reguladores,
distribuição pública de grãos, medidas de alívio da pobreza, bem como de
desenvolvimentoe emprego rurais. A Índia apoiava, ainda, a adoção de
subsídios para produtos agrícolas essenciais à segurança alimentar e a
fixação de tarifas de importação que protegessem a produção doméstica da
qual dependessem grandes contingentes populacionais.
As propostas indianas eram contestadas, no todo ou em parte, pela maioria
dos países desenvolvidos ocidentais, os quais logo buscaram se articular para
evitar sua discussão no contexto da Rodada Doha. Ao longo da preparação
para a Reunião Ministerial de Cancun, que foi realizada em 2003, a Índia
buscava apoio político para a sustentação de suas propostas, e o Brasil lhe
parecia o parceiro ideal para coordenar, de modo conjunto, as posições dos
países em desenvolvimento, a fim de evitar que a ambição do mandato
negociador da “Rodada do Desenvolvimento” fosse minimizada. Embora
não se possa dizer que o G-20 comercial seja plenamente coeso, o nível de
coordenação gerado pela concertação político indo-brasileira fez da Reunião
de Cancun importante exemplo da atual força que detém os países em
desenvolvimento nas negociações multilaterais. A formação do Fórum
IBAS, poucos meses antes da criação do G-20 comercial, reitera a percepção
de que Brasil e Índia haviam elevado o patamar de suas relações bilaterais a
uma parceria estratégica dinâmica, multitemática e capaz de promover
mecanismos inovadores de cooperação.
Ao longo da década de 2000, a parceria entre os dois países foi expandida de
forma a explorar o desenvolvimento de tecnologias conjuntas, como na área
espacial. A respeito, é importante notar que, a partir do governo de Luiz
Inácio Lula da Silva, o distanciamento nos temas relativos ao intercâmbio
científico e tecnológico causado em virtude da explícita condenação, por
parte do Brasil, dos testes nucleares realizados pela Índia, em 1998, cederam
lugar a uma crescente cooperação. De acordo com dados oficiais da Agência
Espacial Brasileira (AEB), em janeiro de 2004 Brasil e Índia assinaram
Acordo-Quadro sobre Cooperação nos Usos Pacíficos do Espaço Exterior.
Em 2007, um Ajuste Complementar foi assinado para Ampliação da Estação
Brasileira Terrestre de Recepção e Processamento de Dados dos Satélites de
Sensoriamento Remoto da Índia. Está, ainda, sob exame da AEB e da Indian
Space Research Organisation (ISRO) a possibilidade de cooperação entre as
duas agências para o rastreio e monitoramento pelo Brasil da missão lunar
indiana Chandrayaan - 128. Embora a cooperação espacial desenvolvida
com a Índia seja de menor escopo do que aquela desenvolvida com a China,
a qual prevê a construção e o lançamento de satélites binacionais sino-
brasileiros, percebe-se que há grande potencial de crescimento, tendo sido a
recepção de dados do satélite indiano ResourceSAT-2 tema debatido durante
a VI Comista Brasil-Índia, realizada em outubro de 2013. Outro tema de
grande relevância atualmente no âmbito da cooperação em Ciência e
Tecnologia é o desenvolvimento conjunto de radares de aplicação militar
entre a Embraer e empresas indianas por meio do projeto Airborne Early
Warning and Control System. Este projeto está amparado pelo Acordo sobre
Cooperação em Defesa Brasil-Índia, assinado em 2003, o qual prevê ações
de intercâmbio técnico e exploração de novas tecnologias passíveis de
aplicação na indústria militar de defesa dos dois países.
Diante do contexto de crescente convergência no relacionamento entre Brasil
e Índia, e de sua cada mais profícua concertação política no âmbito dos
arranjos de geometria variável, como o G-20 e o G-4, e do Fórum IBAS, o
Primeiro-Ministro indiano, Manmohan Singh, realizou visita ao Brasil em
setembro de 2006. Esta ocasião deve ser tida como de especial importância
por dois motivos principais: primeiro, significou o rompimento de um
intervalo de 38 anos sem que um Chefe de governo indiano estivesse no país
- a última vez fora na histórica visita de Indira Gandhi ao Brasil; segundo,
logo no início do Comunicado Conjunto do encontro entre o Presidente Lula
e o Primeiro-Ministro Singh, encontra-se a afirmação de que “o Brasil e a
Índia reconhecem que suas relações atingiram o nível de uma parceria
estratégica” (BRASIL, 2006). De fato, a partir de 2003, os dois países
tinham no relacionamento bilateral muito mais que interesses relativos ao
aumento das trocas comerciais, uma parceria para, de maneira coordenada,
liderarem a ação multilateral dos países emergentes e em desenvolvimento
com vistas à reestruturação dos sistemas internacionais de finanças e
comércio (FMI e OMC) e de segurança (CSNU). Nos termos do mencionado
Comunicado Conjunto, torna-se evidente esta convergência ao aferir-se que
“o Presidente Lula e o Primeiro-Ministro Singh expressaram a visão de que
o FMI deve ser reformado para refletir a realidade contemporânea da
economia global, o que inclui uma reforma do sistema de quotas para que
haja maior alocação de quotas aos países em desenvolvimento” (idem,
2006), ou ainda que a “Índia e o Brasil continuarão a trabalhar
conjuntamente no âmbito do G-4, com vistas a concretizar sua aspiração
comum de atuarem como membros permanentes em um Conselho de
Segurança das Nações Unidas reformado e expandido, para torná-lo mais
democrático, representativo e adaptado à nova ordem mundial” (ibidem,
2006).
Ainda com referência à visita do Primeiro-Ministro indiano ao Brasil,
destacam-se os avanços na cooperação em matéria energética. Na época, o
Brasil mostrava-se empenhado em difundir sua política de produção de
biocombustíveis, com ênfase para o etanol e, nesse sentido, ia ao encontro da
expectativa brasileira a então recente decisão da Índia em aumentar a
porcentagem da mistura de álcool à gasolina vendida naquele país. Assim,
criou-se, em 2006, um Comitê Conjunto sobre Biocombustíveis, e foi
firmado Memorando de Entendimento entre a Petrobras e a Oil and Natural
Gas Corporation - Videsh Limited (ONGC - OVL), braço internacional da
empresa petrolífera da Índia. O Memorando entre as petrolíferas resultou, no
ano seguinte (2007), na assinatura de acordo entre a Petrobras e a ONCG-
OVL para operação de seis blocos exploratórios em águas profundas, dos
quais três no Brasil e três na Costa Leste da Índia. Como desdobramento
daquele acordo, atualmente a empresa indiana detém 35% da exploração das
reservas do bloco de Parque das Conchas (BC-10), localizadas na Bacia de
Campos (Oliveira, 2013), enquanto a Petrobras possui 25% de participação
no bloco de exploração CY-2011/1, em parceria com a ONGC, situado em
águas profundas da Bacia de Cauvery, na costa oriental da Índia. A respeito
da cooperação energética indo-brasileira, é importante ainda ressaltar que,
tendo em conta o acelerado aumento na demanda por gasolina e diesel no
mercado brasileiro nos últimos anos, e o déficit na capacidade de refino do
país, a Índia tem sido um dos principais supridores de combustíveis já
refinados para o Brasil.
O mais recente encontro entre a Presidente Dilma Rousseff e o Primeiro-
Ministro Manmohan Singh ocorreu em março 2012, à margem da realização
da 4ª Cúpula dos BRICS, em Nova Délhi. Naquele ano, comemorava-se o
fato de o intercâmbio comercial entre o Brasil e a Índia ter aumentado cerca
de dez vezes nos nove anos anteriores: as trocas evoluíram de US$ 1 bilhão
em 2003 para US$ 9,28 bilhões em 2011 (BRASIL, 2012). O volume do
comércio bilateral crescera 20% em comparação com 2010 e, assim, a Índia
passava a ocupar a 11ª colocação entre os principais parceiros comerciais do
Brasil.
A visita da Presidente Dilma à Índia foi marcada pela assinatura do
“Memorando de Entendimento em Educação, no âmbito do Programa
Ciência sem Fronteiras”, por meio do qual se estima aproximar estudantes
brasileiros dos avanços tecnológicos alcançados pela Índia, país reconhecido
pelo potencial de criação de suas indústrias de tecnologia instaladas na
região da Bangalore. Foi marcada, ainda, pela explícita adesão da Índia à
proposta de discussão, no âmbito do CSNU, do conceito de
“Responsabilidade ao Proteger”, como forma de avaliar a maneira pela qual
as resoluçõesdo Conselho são implementadas, bem como seus resultados
concretos. Outro tema tratado na ocasião foi a parceria entre Brasil e Índia
no âmbito do BASIC29, foro de concertação política sobre temas de meio
ambiente, que reúne, ainda, África do Sul e China.
No mês de outubro de 2013, teve lugar em Brasília a VI Reunião da
Comissão Mista de Cooperação Política, Econômica, Científica, Tecnológica
e Cultural Brasil-Índia. A Comissão, cuja representatividade se dá pelos
chanceleres, tem se tornado, ao longo dos seus 10 anos de existência, o
espaço privilegiado para que Brasil e Índia realizem ajustes pontuais -
conhecidos no jargão diplomático como “sintonia fina” - relativos à atuação
conjunta nos foros multilaterais, bem como avancem em assuntos da pauta
bilateral. Do conteúdo das discussões da última reunião, destacam-se a
menção incisiva à necessidade de que os membros permanente do CSNU
implementem os compromissos relativos à reforma do Conselho, no mais
tardar até 2015 - até então, os entendimentos bilaterais não traziam menção a
prazos para essa reforma. No âmbito bilateral, destaca-se o compromisso dos
Ministros das Relações Exteriores de ambos os países com o alcance da meta
de elevação da corrente de comércio bilateral para US$ 15 bilhões até 2015,
cujo alcance requererá incremento do valor agregado dos produtos
intercambiados entre Brasil e Índia - em outras palavras, a elevação da
corrente de comércio deverá ocorrer em concomitância com a elevação de
sua intensidade tecnológica. Para tanto, a Ata Final da Comista traz
compromissos relativos à intensificação dos encontros entre empresários de
ambos os países e à mútua participação em feiras de comércio de setores da
produção de alto padrão tecnológico, como aviação, tecnologia de
comunicações e defesa.
Por fim, faz-se necessário destacar que, por vezes, a complexidade e a
multiplicidade de temas do relacionamento indo-brasileiro trazem
divergências, cuja superação exige amplo esforço negociador, como, por
exemplo, na temática relativa à Proteção da Propriedade Industrial na
produção de fármacos e outros itens da indústria química. A respeito deste
tema, é importante destacar que, entre as décadas de 1970 e 1980, Brasil e
Índia atuaram de forma coordenada quanto à necessidade de que as regras
internacionais relativas à Proteção da Propriedade Industrial, baseadas na
Convenção da União de Paris - CUP (1883, com suas sucessivas revisões)
fossem adequadas com vistas a possibilitar os esforços de industrialização
dos países em desenvolvimento, muitos dos quais baseados na técnica
conhecida como engenharia reversa (FERNANDES, 2013). A partir da
conclusão do Acordo de TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights), no âmbito da OMC, em 1995, a dinâmica do
relacionamento com relação a este tema seria substancialmente alterada,
tendo o Brasil adotado postura de imediato comprometimento com a nova
normativa originada na Rodada Uruguai, enquanto a Índia optara por utilizar
o prazo máximo de 10 anos para adequação de sua legislação às novas regras
internacionais sobre patentes. De acordo com Luis Fernandes (2013, p. 5):
Após o advento do TRIPS, o afastamento entre as posições do Brasil e da
Índia tendeu a se agravar. De início, a Índia se mostrou mais resistente às
mudanças introduzidas pelo Acordo, enquanto que, o Brasil abandonou o
argumento que havia balizado sua posição até a década de 1980. Em 1996, o
governo brasileiro já havia atendido às exigências do TRIPS, tendo utilizado
o tempo mínimo (um ano) para adequar a legislação às regras internacionais.
[...] A Índia, por outro lado, optou pelo maior prazo possível de ajuste, que
previa a completa adequação às regras do TRIPS até 1º de janeiro de 2005.
O efeito prático da “demora” da Índia em ajustar-se às novas regras do
Acordo de TRIPS foi o fortalecimento da indústria farmacêutica daquele
país, a qual passou a gerar excedentes de exportação e a desenvolver
medicamentos com tecnologia própria.
O governo brasileiro, por sua vez, a partir dos anos 2000, deu início à
universalização do atendimento aos pacientes portadores do vírus
HIV/AIDS, fornecendo-lhes coquetel de diversos medicamentos
antirretrovirais, muitos dos quais se encontravam patenteados por
laboratórios estrangeiros. Na medida em que o Brasil enfrentava resistências
com os respectivos laboratórios na negociação para redução dos preços
daqueles medicamentos, a parceria com o governo indiano para importação
dos remédios genéricos produzidos naquele país tornava-se o meio mais
efetivo de garantir a continuidade de programa brasileiro na área de
HIV/AIDS. Houve, naquele momento, importante aproximação na área de
saúde entre os dois países, sendo a Índia um parceiro essencial para o
sucesso da política de saúde brasileira. O assunto foi elevado à Rodada Doha
OMC, em 2001, na qual ambos os países trabalharam coordenadamente a
fim de obter apoio à aprovação da “Declaração Ministerial de Doha sobre o
Acordo de TRIPS e a Saúde Pública”. Desde o início do governo de Luiz
Inácio Lula da Silva, a partir de 2003, a postura reivindicatória brasileira em
prol da plena implementação da mencionada Declaração foi um fatores que
possibilitou, em 2005, a emenda do Acordo de TRIPS a fim de contemplar
os esforços de produção local de medicamentos por parte dos países em
desenvolvimento. De acordo com informação contida em nota oficial do
Itamaraty divulgada naquele ano (BRASIL, 2005):
A emenda reconhece que Membros da OMC com insuficiente ou inexistente
capacidade de fabricação no setor farmacêutico podem enfrentar
dificuldades para fazer efetivo uso de licenciamento compulsório sob o
Acordo TRIPS. Nesse contexto, ela flexibiliza, para aqueles Membros, a
aplicação dos artigos 31 (f) e 31 (h) do Acordo TRIPS. O artigo 31 (f)
determina que o licenciamento compulsório será “autorizado
predominantemente para suprir o mercado interno”, enquanto o artigo 31 (h)
estabelece que, em caso de licença compulsória, o titular da patente “será
adequadamente remunerado”.
A emenda em questão não diminui nem qualifica os direitos de que gozam
os Membros da OMC de: (I) adotar medidas para a proteção da saúde
pública; (II) implementar o Acordo TRIPS de modo a apoiar o direito à
saúde pública e a promover o acesso a medicamentos; (III) conceder licenças
compulsórias nas situações previstas nos textos multilaterais da OMC; e (IV)
fazer uso das flexibilidades previstas no Acordo TRIPS e na Declaração de
Doha.
Para fins de aplicação dos dispositivos previstos na citada emenda, o Brasil
mantém o direito soberano de determinar, caso a caso, se possui insuficiente
ou nenhuma capacidade de fabricação no setor farmacêutico.
Assim, embora Brasil e Índia possuam mútuo interesse no desenvolvimento
nacional de fármacos, a indústria de medicamentos indiana, amplamente
desenvolvida no período de 1995 a 2005, no qual se aproveitou do waiver
concedido pelo Acordo de TRIPS para que os países em desenvolvimento a
ele se adequassem, vê com ressalvas a emenda de 2005, que poderá reduzir
seus mercados internacionais, em especial o brasileiro.
Para a Índia, garantir a exportação de seus fármacos é uma das principais
formas de financiar a Pesquisa e o Desenvolvimento (PeD) de novas drogas.
A partir de 2005, portanto, verifica-se certo distanciamento na temática entre
os dois países. A respeito, é emblemático que a Ata da VI Reunião da
Comista (2013) traga vaga menção ao tema, ao afirmar que “Brasil e Índia
trocaram experiências e opiniões sobre temas relacionados a propriedade
intelectual e saúde pública. As partes ressaltaram a importância desse debate
para ambos os países e concordaram em estabelecer um diálogo bilateral
sobre propriedade intelectual, com o intuito de trocar experiências e facilitar
a coordenação em debates multilaterais relacionados ao tema. Concordaram
em que o diálogo bilateral poderia se desenvolver no âmbito do Mecanismo
de Monitoramento de Comércio”. Em meio a compromissos e objetivos
concretos contidos naquela Ata, a cooperação sobre o temade patentes
parece ofuscada diante da expectativa indiana de ter o Brasil como um dos
seus principais compradores de medicamentos. Vale destacar, contudo, que a
posição oficial do governo brasileiro em relação ao tema é a de que há
espaço para que Brasil e Índia cooperem nos foros multilaterais a fim de
assegurar seus direitos de produção nacional de fármacos com vistas à
garantia da saúde de sua população. A intensidade e o formato futuro dessa
cooperação somente o tempo revelará.
5.5. Relações do Brasil com a Argentina
“O Brasil quer como sócia uma Argentina forte e confiante, guiada pela
criatividade de sua gente e pela reconhecida vocação manufatureira e
capacidade técnica de sua indústria. Por meio de cadeias produtivas
binacionais, estamos forjando laços de integração centrados na inovação
tecnológica e nos ganhos de competitividade. Queremos a parceria da
Argentina na abertura de novas fronteiras de comércio exterior, atraindo
investimentos e internacionalizando nossas empresas. [...] Mais do que
ninguém, a Argentina precisa recuperar a capacidade produtiva que já teve
no nosso continente e, quanto mais forte for a Argentina, mais forte será o
Brasil; quanto mais forte o Brasil, mais forte será a Argentina; e quanto
mais fortes forem Argentina e Brasil, mais forte será o Uruguai, mais forte
será o Paraguai, mais forte será a Bolívia e mais forte será toda a América
do Sul.”
(Discurso proferido pelo Presidente Lula por ocasião da cerimônia de
celebração dos 20 anos da aproximação entre Brasil e Argentina, promovida
pelos Presidentes Sarney e Alfonsín - Puerto Iguazú, 30 de novembro de
2005)
O estudo das relações entre Brasil e Argentina é tema de essencial
relevância para a compreensão da política externa brasileira e dos esforços
de integração regional empreendidos pelo País nos últimos 50 anos. Tendo
em conta o escopo desta obra, este capítulo traz especial desafio para seu
autor, uma vez que o tema remete a extenso volume de informações e à
análise do trabalho de variados autores e respectivos pontos de vista, cuja
tarefa de síntese é, ao mesmo tempo, essencial e passível de falhas e
omissões. A fim de facilitar a compreensão do texto e a coesão das ideias
nele contidas, optou-se por adotar, como base analítica, as informações
contidas nas obras de Luiz Alberto Moniz Bandeira (2003), Carlos Eduardo
Vidigal (2009), Miriam Gomes Saraiva (2012) e Boris Fausto e Fernando
Devoto (2004), ademais de declarações e documentos oficiais que, por
vezes, permitem a desambiguação de pontos de vista contraditórios. Esta
opção, no entanto, é escolha pessoal do autor, a partir da busca de
informações que contemplem o conjunto de temas abordados pelos
examinadores da Universidade de Brasília responsáveis pela preparação dos
certames de admissão à carreira de diplomata. Muitos outros diplomatas,
analistas internacionais e acadêmicos prestaram contribuições igualmente
valiosas para o assunto, alguns dos quais se encontram, inclusive,
mencionados na bibliografia contida no final deste capítulo.
Antes de iniciarmos o estudo do tema, faz-se necessário um último
esclarecimento acerca da estrutura do capítulo. Tendo em conta que as
políticas externas de Brasil e Argentina, no período de 1979 a 1994, foram
amplamente discutidas no capítulo 3 do tomo I desta obra, o qual trata da
origem e do desenvolvimento dos mecanismos sul-americanos de
integração regional, optou-se por evitar reproduzir análises já incorporadas
à obra. Assim, este item 5.5 tratará de quatro momentos do relacionamento
argentino-brasileiro: as relações bilaterais do contexto pós-Segunda Guerra
até o início dos governos militares; do início do regime militar no Brasil até
o final do governo do General Ernesto Geisel; a partir de 1994, no período
compreendido pelo relacionamento durante as gestões de Carlos Menem e
Fernando Henrique Cardoso; e, finalmente, dos governos Kirchner na
Argentina e suas relações com Lula e Dilma no Brasil.
5.5.1. Relações Brasil-Argentina no contexto pós-Segunda
Guerra Mundial
O relacionamento entre Brasil e Argentina, no período compreendido entre
o final da Segunda Guerra Mundial e o início dos anos 1980, é de essencial
importância para o estudo da evolução histórica da política externa
brasileira, sobretudo por evidenciar a influência sobre o continente sul-
americano do embate bipolar entre EUA e URSS nos anos da Guerra Fria.
No que tange ao relacionamento entre os dois países ao final da Segunda
Guerra, o primeiro ponto a se destacar é que, ainda durante a III Reunião de
Consulta dos Ministros da Relações Exteriores, realizada em 1942, no Rio
de Janeiro, Brasil e Argentina já demonstravam diferentes posicionamentos
em relação ao conflito na Europa. Naquele encontro, a delegação brasileira
chefiada por Oswaldo Aranha rompeu relações diplomáticas com o Eixo e
apoiou a criação da Junta Interamericana de Defesa (JID), cujo objetivo
maior era permitir a convergência das posições militares dos países
americanos com a estratégia de guerra preconizada pelos EUA. A medida
brasileira dá início ao distanciamento das posições adotadas pelo governo
de Buenos Aires.
De fato, no início dos anos 1940, a Argentina não se encontrava em
condições, tanto econômicas quanto políticas, de romper com o Eixo, e
muito menos de declarar guerra à Alemanha e à Itália. Dependia
economicamente das exportações de matérias-primas e alimentos para a
Europa, com especial destaque para o comércio realizado com a Inglaterra
que, naquela época, precisava garantir que os suprimentos vindos de
Buenos Aires não fossem alvo dos ataques navais empreendidos pelos
submarinos alemães no Oceano Atlântico. De acordo com dados citados por
Luiz Alberto Moniz Bandeira (2003, p. 207 e 208), em 1940, já no contexto
do conflito na Europa, a Inglaterra absorveu 36,4% das exportações
argentinas, enquanto os EUA foram o destino de não mais que 17,5% dos
embarques daquele país para o exterior. A dependência econômica do
comércio com a Europa trazia consequências para a política interna
argentina: o governo do Presidente Ramón Castillo era pressionado, tanto
pelos grupos econômicos dependentes do comércio com a Europa - alguns,
inclusive, tendiam a apoiar a aliança da Argentina às potências do Eixo -,
quanto pelos segmentos nacionalistas das forças armadas, que viam na
pressão exercida pelos EUA sobre a Argentina, por meio de sanções e do
fornecimento de armas ao Brasil, uma fraqueza daquele mandatário.
O acirramento das pressões norte-americanas sobre a Argentina favoreceu
que, em março de 1943, segmentos das Forças Armadas daquele país
depusessem Ramón Castillo, dando origem à situação que, à primeira vista,
parecia favorável à aproximação dos governos de Buenos Aires e de
Washington. Os desdobramentos do golpe militar de 1943, no entanto,
ocasionaram o crescimento político do Grupo de Oficiais Unidos (GOU),
corrente nacionalista das Forças Armadas que preconizava a neutralidade
no conflito e que era contrária ao alinhamento com os EUA. No início de
1944, o General Pedro Pablo Ramírez cedeu às pressões norte-americanas e
rompeu relações com as potências do Eixo, fato que ocasionou sua
deposição pelos demais membros do GOU, e possibilitou a chegada ao
poder do General Edelmiro Farrel, que tinha como um de seus principais
colaboradores o então Coronel Juan Domingo Perón, o qual passara a
exercer, cumulativamente, a Secretaria do Trabalho, o Ministério da Guerra
e a Vice-Presidência da República. A polarização entre a Argentina e os
EUA tornara-se evidente a partir de então, e, nesse contexto, o
Departamento de Estado norte-americano passara a estimular a rivalidade
dos países americanos com a Argentina, sobretudo o Brasil, estimulando
supostas ameaças belicistas do governo de Farrell-Perón.
Diante da política dos EUA de forçar o governo de Getúlio Vargas a
hostilizar o governo Farrell na Argentina, o Brasil adotou posição isenta e,
ao contrário do que pedia o Departamento de Estado, optou por reconhecer
oficialmente o regime argentino. Chegou-se, à época,a fomentar, junto a
determinados segmentos das forças armadas brasileiras, a ideia de que a
Argentina encontrava-se na iminência de atacar o Brasil, o que deveria
conduzir a atenção dos militares brasileiros para a fronteira sul, ou mesmo
para uma eventual ação militar de ataque àquele país. Esta última hipótese
era repudiada pelo governo brasileiro, dado que, segundo Moniz Bandeira
(2003, p. 210),
[...] O Brasil não pretendia mudar sua política exterior, sobretudo no
momento em que já se visualizava próximo o fim da guerra contra o Eixo.
O que ele cuidava, sim, era de manter em bom nível a inteligência com a
Argentina e evitar um conflito armado totalmente contrário aos seus
interesses tanto econômicos quanto políticos. Se bem que suas políticas
exteriores vis-à-vis da guerra na Europa e das potências do Eixo
discrepassem, condicionadas por necessidades e dependências em relação a
terceiros mercados diferentes, a Argentina e o Brasil, na verdade, não
tinham, objetivamente, razões para o conflito. Se suas economias mais se
complementavam do que competiam, os regimes políticos em ambos os
países, quer pelo conteúdo social, quer pela matriz ideológica, também
convergiam e historicamente se identificavam.
A postura brasileira frente à Argentina foi repetida, em março de 1945, na
Conferência Interamericana sobre os Problemas da Guerra, realizada no
Castelo de Chapultepec, na Cidade do México, a qual fora convocada pelo
governo daquele país, e que contou com a presença de representantes de
países americanos, menos a Argentina e o Canadá. A Ata de Chapultepec
tinha por objetivo retomar princípios e declarações oriundas das
conferências interamericanas anteriores, a fim de reforçar a solidariedade
política e o alinhamento estratégico do continente em torno da repulsa aos
governos totalitários de origem fascista e da contenção de atividades
“subversivas à ordem” que pudessem pôr em risco a adesão dos governos
da região ao paradigma de segurança preconizado pelos EUA. Na prática, a
conferência servira para que, diante do fim da Segunda Guerra Mundial, os
EUA iniciassem a estrutura de cooperação político-militar que daria
origem, em 1947, ao Tratado Interamericano de Assistência Recíproca
(TIAR) e, em 1948, à Organização dos Estados Americanos (OEA). De
acordo com Miriam Gomes Saraiva (2012, p. 39), por iniciativa do Brasil,
ao final da Conferência de Chapultepec foi aprovada moção de simpatia ao
povo argentino e expressa a expectativa dos governos ali representados de
que o governo de Farrell-Perón viesse a se alinhar aos princípios pan-
americanos, declarando guerra aos países do Eixo. Esta iniciativa brasileira
deixara a Argentina em condição mais favorável para que, mesmo diante de
seu neutralismo e das divergências com os EUA, viesse a declarar, em
março de 1945, poucos dias antes do final do conflito na Europa, guerra aos
países do Eixo, condição que se sabia à época essencial para que o governo
de Buenos Aires viesse a ser aceito na Organização das Nações Unidas
(ONU).
O fim da Segunda Guerra não diminuiu as pressões do Departamento de
Estado sobre a junta militar argentina a fim de que fosse o regime
dissolvido, com a provável assunção de futuro governo alinhado às
instituições pan-americanas que se encontravam em gestação no final de
1945 e nos anos imediatamente seguintes. O fomento, ideológico e
financeiro, à oposição na Argentina era praticado pela própria Embaixada
dos EUA, cuja figura do Embaixador Spruille Braden concentrava o
sinônimo da resistência à continuidade do governo de Farrell-Perón. No
segundo semestre de 1945, as forças pró-democracia na Argentina, reunidas
em torno da União Democrática, clamavam, igualmente, por uma maior
aproximação com os EUA, e tinham na própria estrutura do governo militar
a razão para exigir eleições que permitissem legar à Argentina um governo
efetivamente representativo. Ao mesmo tempo, a postura de Perón, cada
vez mais ligada aos movimentos sindicais e ao discurso da justiça social,
levava a que parcela dos líderes militares passasse a temer pela
continuidade do regime implantado em 1943. Luís Alberto Romero (2006,
p. 97) resume da seguinte maneira o conjunto de fatores que compunham a
crise do regime militar na Argentina pós-Guerra:
Perón assumiu totalmente o discurso da justiça social, da reforma justa e
possível, à qual se opunham apenas o egoísmo de uns poucos privilegiados.
Essas atitudes sociais, enraizadas em práticas igualmente consistentes,
vinham sendo elaboradas durante os dez ou 20 anos anteriores, o que
explica a aceitação obtida pelas palavras de Perón, que contrapôs à
democracia formal de seus adversários a democracia real da justiça social, e
dividiu a sociedade entre o “povo” e a “oligarquia”. Um segundo
componente dessas mudanças - as atitudes nacionalistas - surgiu
bruscamente como resposta à intervenção intempestiva do Embaixador
Spruille Braden na eleição que, retomando o ataque virulento do
Departamento de Estado contra Perón, acusado de ser agente do nazismo,
apoiou publicamente a União Democrática. A resposta foi contundente.
“Braden ou Perón” trouxe um segundo e decisivo conflito e terminou de
configurar o bloco do nacionalismo popular, capaz de enfrentar o que
restava da frente popular.
Diante da pressão dos governantes militares, liderada pelo General Eduardo
Avalos, Edelmiro Farrelll viu-se compelido a destituir Perón de seus cargos
e ordenar sua prisão na ilha de Martín Garcia. Tal fato desencadeou amplos
protestos dos trabalhadores que, reunidos no Centro de Buenos Aires, em
outubro de 1945, exigiam a libertação do coronel sindicalista e sua
reabilitação política. A força política de Perón impunha-se frente ao
governo militar e, assim, tornava a oposição pró-democracia, reunida em
torno da União Democrática, vítima das pressões fomentadas pelos próprios
EUA. Surgia, assim, a figura de Perón como candidato à Presidência da
República, cargo para o qual seria eleito pelo sufrágio universal, com 56%
dos votos, em junho de 1946. O início do Peronismo na Argentina trazia
novos desafios para o relacionamento com o Brasil.
5.5.1.1. O Peronismo na Política Externa Argentina e as relações com o
Brasil
Em 1946, Brasil e Argentina haviam superado os regimes de exceção que
marcaram os anos da Segunda Guerra Mundial. Juan Domingo Perón e
Eurico Gaspar Dutra haviam chegado ao poder por meio de eleições diretas,
tendo sido ambos atores de destaque na conjuntura política dos antigos
detentores da chefia do Executivo. O conjunto de forças que determinava as
políticas exteriores do Brasil e da Argentina era, contudo, bastante
divergente.
No caso brasileiro, o Presidente Eurico Gaspar Dutra, ex-Ministro da
Guerra do governo de Getúlio Vargas, nomeou à frente do Itamaraty João
Neves da Fontoura, que logo posicionou o Brasil ao lado dos EUA nas
discussões sobre o reordenamento do sistema internacional que tiveram
lugar ao final da Segunda Guerra Mundial. A partir do “alinhamento
automático”, o Brasil esperava obter tratamento diferenciado dos EUA no
que tange à concessão de financiamentos para projetos de desenvolvimento
nacional e lograr efetiva inclusão nos principais mecanismos de decisão dos
organismos internacionais pós-1945. Nesse contexto, a diplomacia
implementada pelo Itamaraty desde 1946, seguida pelo segundo Chanceler
de Dutra, Raúl Fernandes - nomeado em 1947 -, via na figura de Juan
Domingo Perón elemento de desestabilização da ideologia pan-americana
que o Brasil preconizava.
De fato, na Argentina, Perón realizava equilíbrio de forças políticas na
tentativa de posicionar seu governo na equidistância entre o comunismo
soviético e o capitalismo liberal proposto pelos EUA, cujo governo objetara
sua candidatura à Presidência da República por todos os meios disponíveis.
Deste equilíbrio surgia a “Terceira Posição” que, ao negar influência de
ambos os lados do conflito bipolar da Guerra Fria, permitia ao governo
argentino executar suas políticas nacionalistas e de justiça social voltadas à
valorização das massas trabalhadoras- os descamisados, como se dizia à
época. Acerca das diferenças entre as políticas externas de Perón e Dutra,
Luiz Alberto Moniz Bandeira (2003, p. 236) destaca:
Ao contrário do que ocorreu no Brasil, Perón não só não proscreveu o
Partido Comunista da Argentina, que se alinhava com as elites econômicas
e políticas na oposição ao governo, como estabeleceu relações diplomáticas
com a URSS, no dia imediato ao de sua ascensão à Presidência da
República, não obstante ser anticomunista e antigo simpatizante do nazi-
fascismo, como Eurico Dutra. Também defendeu para a Argentina, naquele
cenário de confrontação bipolar dos centros de poder internacional, que os
EUA e a URSS constituíam uma terceira posição que se inspirava em sua
própria doutrina, posteriormente denominada justicialista, contrária tanto ao
capitalismo quanto ao comunismo por serem os abusos do primeiro a causa
do aparecimento do segundo. Essa terceira posição significava, no plano
internacional, o não alinhamento na Guerra Fria, a equidistância entre os
“dois imperialismos”, embora Perón reiteradas vezes afirmasse que, no caso
de conflito armado com a URSS, a Argentina ficaria ao lado dos EUA.
Em termos conceituais, a Terceira Posição assemelhava-se ao que viria a ser
postulado, anos mais tarde, pelo Movimento dos Países Não Alinhados. Ao
mesmo tempo, o Brasil convergia com os EUA na criação da OEA e na
reafirmação dos princípios de segurança pan-americanos por meio do
TIAR. Não havia, no entanto, razões que justificassem ao Brasil hostilizar a
Argentina, uma vez que aquele país absorvia parcela cada vez maior da
nascente produção industrial brasileira. Assim, no período compreendido
entre a posse de Perón e os primeiros anos do governo de Arturo Frondizi,
na Argentina, verifica-se a adoção, pelo Brasil, de uma política de
cordialidade oficial, voltada a evitar o isolamento da Argentina por parte
dos EUA, o que poderia gerar graves rupturas institucionais com reflexos
nos demais países da região. Ao mesmo tempo, o Brasil buscou evitar o
aumento da influência do governo de Buenos Aires sobre os países
vizinhos; dizia-se à época que as embaixadas argentinas contavam, dentre
seus representantes credenciados, com adidos sindicais, que tinham a
função de propagar, junto aos sindicatos locais, o justicialismo como
política de Estado. As políticas de integração comercial dos países sul-
americanos que, segundo Perón, deveriam ser realizadas sobre a base do
comércio entre Argentina, Brasil e Chile eram obstruídas pela chancelaria
brasileira que, ademais de não apoiar o “novo” Pacto ABC proposto pela
Argentina, atuava junto aos demais países da região a fim de minar o apoio
à proposta argentina.
Em resumo, pode-se sintetizar em três pontos a postura do governo de
Dutra frente à política de Perón: i) evitar a radicalização dos EUA em
relação à postura neutralista da política exterior argentina, o que poderia
levar à instabilidade das forças políticas no continente; ii) mitigar a
influência do justicialismo peronista sobre os demais governos sul-
americanos por meio da oposição a qualquer acordo regional que não
contasse com a presença dos EUA, a fim de evitar confrontação com o pan-
americanismo vigente; iii) manter a cordialidade oficial com o governo de
Perón, a fim de trazê-lo para a órbita do sistema interamericano.
Ao final do mandato do Presidente Dutra, animava a Perón as renovadas
possibilidades de cooperação que poderiam advir de candidatura de Getúlio
Vargas, a ponto de ter o mandatário argentino expressado seu claro apoio a
ele nos meios jornalísticos de Buenos Aires. A conjuntura política na qual
se deu a segunda Presidência de Getúlio Vargas, no entanto, não era
favorável a maior aproximação com Perón.
No Brasil, a eleição de Getúlio Vargas, em 1950, ainda que por meio de
ampla margem de votos, fora possível devido à ampla articulação política
entre o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), do qual fazia parte o próprio
Presidente, o Partido Social Democrático (PSD) e o Partido Social
Progressista (PSP) que, em coligação, se opunham à União Democrática
Nacional (UDN), a qual detinha considerável influência sobre parcela das
forças armadas. A fim de harmonizar as diversas forças em seu governo,
Vargas optou por montar um “ministério da experiência” (FGV-CPDOC,
2014), no qual os diferentes partidos de sua coligação, e mesmo a opositora
UDN, encontravam-se representados. Ao PSD coube a maioria das pastas,
tendo sido João Neves da Fontoura, político filiado àquela legenda,
nomeado para o cargo de Chanceler. Como estudado anteriormente neste
capítulo, Fontoura foi responsável pelo “alinhamento automático” do Brasil
com os EUA nos primeiros anos pós-Segunda Guerra, e sua desaprovação
com a Terceira Posição do governo argentino era evidente. A nomeação de
João Neves da Fontoura, em 1951, e sua substituição por Vicente Rao
(simpatizante da UDN), em 1953, contribuíam para o objetivo de dissipar
eventuais suspeitas do governo norte-americano quanto à mudança de
rumos da política externa brasileira, em momento das relações
internacionais no qual se vivia o “auge” da Guerra Fria.
O próprio Getúlio Vargas reconhecia não haver espaço na composição de
seu governo para propor uma política externa de cunho nacionalista, voltada
à maior aproximação entre Brasil e Argentina. Assim, logo no início do
segundo ano de seu governo, o Brasil assina o Tratado de Assistência
Militar com os EUA ao mesmo tempo em que evita responder às consultas
de Perón com relação à possível formação de área de segurança no
Atlântico Sul, que excluísse a participação norte-americana. A maior
frustração de Perón com relação ao governo Vargas viria, porém, em 1953,
quando a Argentina retoma a proposta de acordo de integração comercial e
de concertação política com os governos do Brasil e do Chile, sendo que,
neste último, o General Carlos Ibañez, de vertente nacionalista e defensor
da justiça social, acabara de ser eleito presidente.
Os entendimentos entre Argentina e Chile para formação do novo Pacto
ABC tiveram início com o convite do mandatário chileno para que Perón
visitasse Santiago e lá assinasse acordo que viria, em seguida, a ser
submetido à aprovação e à assinatura do Brasil e aberto, posteriormente, à
adesão dos países sul-americanos interessados. A proposta do Pacto ABC
não era dissonante das discussões que já vinham sendo mantidas na
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) e que
levariam, sete anos mais tarde, à formação da Área Latino-americana de
Livre Comércio (Alalc). Sua proposição, em meio a um momento de
instabilidade política na América Latina, e no auge do confronto bipolar da
Guerra Fria, levou a que o Brasil não assinasse a Ata de Santiago (1953),
embora Vargas, ao mesmo tempo em que não se comprometia em apoiá-la,
não se manifestava oficialmente contra ela. A ênfase do governo de Perón
na propagação do justicialismo fez com o Brasil declinasse e o Chile
“abrandasse” o comprometimento com a Ata de Santiago, devido ao receio
de que suas políticas internas e seu relacionamento com os EUA fossem
afetados pela identificação com as ideias nacionalistas da Argentina,
contrárias ao pan-americanismo preconizado pelos EUA. De fato, o
objetivo de Perón com o Pacto ABC era garantir a legitimidade das forças
pró-justicialismo na Argentina por meio de atração do apoio regional ao seu
governo. A esta intenção, o Itamaraty, nos anos do governo Vargas, opunha-
se com veemência, conforme destaca Carlos Eduardo Vidigal (2009, p. 24 e
25):
Se a posição da Embaixada do Brasil em Buenos Aires era de alerta em
relação à política peronista, o antiperonismo de alguns expoentes do
Itamaraty era exacerbado: um memorando secreto, preparado pelo chefe do
Departamento Político e Cultural e destinado ao Secretário-Geral,
mencionava que, caso a Colômbia aderisse à Ata de Santiago, ela estaria
“varando suposto cordão sanitário estabelecido pelo Brasil e Peru a fim de
evitar a expansão do peronismo”. [...]
O Itamaraty era visto como grande opositora uma política de entendimento
bilateral. [...] a política internacional do Brasil para a Argentina era
caracterizada por três aspectos: 1) oposição sistemática e encoberta do
Itamaraty a tudo que pudesse favorecer a Argentina; 2) declarações públicas
ostensivas, por parte de membros do Itamaraty, de simpatias pela Argentina;
e 3) críticas reiteradas à Argentina por parte dos homens mais destacados da
vida brasileira, tanto no plano político, no cultural e na imprensa.
A situação da política interna na Argentina nos dois anos seguintes às
negociações em torno do Pacto ABC seria caracterizada pela instabilidade
das instituições e marcada pelo agravamento da condição econômica do
país, que tinha dificuldades em obter acesso a fontes de financiamento
internacionais. Até mesmo a política de laicização do Estado implementada
por Perón, que previa a proibição das procissões, a supressão do ensino
religioso nas escolas e avançava até mesmo a permitir o divórcio, tornava o
apoio popular mais fragmentado e suscetível de ruptura pelos militares, e
tirava do mandatário argentino a importante base de apoio que significava a
Igreja (ROMERO, 2006, p. 123). Nesse contexto, em setembro de 1955,
após seguidos episódios de convulsão social na Argentina, Perón apresentou
sua renúncia e partiu como refugiado para o Paraguai e, em seguida, para a
Venezuela.
A saída de Perón teve como desfecho o início do governo militar provisório
do General Eduardo Lonardi, que logo dois meses depois foi substituído
pelo General Pedro Eugenio Aramburu, o qual governou até a eleição e
posse de Arturo Frondizi, em 1958. Durante o breve interregno em que
esteve à frente do governo, o General Aramburu buscou colocar a Argentina
nas instituições multilaterais e de caráter pan-americanas surgidas ao final
da Segunda Guerra Mundial, tais como o Fundo Monetário Internacional
(FMI), o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Banco
Mundial) e a OEA (ratificando a Carta constitutiva). Durante este período,
que coincidiu no Brasil com a ascensão de Juscelino Kubitschek (JK) à
Presidência da República, as relações entre os dois países manter-se-iam em
compasso de espera.
Contudo, veremos que as relações entre o governo de Frondizi com seus
pares brasileiros (JK, Jânio Quadros e João Goulart), no período que vai de
1958 a 1962, a despeito do breve espaço de tempo, serão essenciais, tanto
para identificação de momentos de convergência até então inéditos no
relacionamento bilateral, quanto para revelar o impacto negativo das forças
políticas da Guerra Fria sobre a estabilidade dos governos do continente
sul-americano.
5.5.1.2. A Política Externa Independente e o “Espírito de Uruguaiana”
Em maio de 1958, poucas semanas após a posse de Arturo Frondizi na
Argentina, o Presidente Juscelino Kubitschek, em carta endereçada ao
Presidente norte-americano Dwight Eisenhower, destacava que a
estabilidade do continente sul-americano e a mitigação dos movimentos
subversivos na região apontava para a “necessidade urgente de
investimentos nas ‘áreas economicamente atrasadas do continente’, de
programas de assistência técnica, mecanismos ‘capazes de proteger os
preços dos produtos de base’, e recursos de organismos financeiros
internacionais” (GARCIA, 2005, p. 179). A diplomacia de JK, direcionada
para a promoção do desenvolvimento nacional por meio da atração de ajuda
financeira externa, dava início à Operação Pan-Americana (OPA). Na
Argentina, Frondizi compartilhava da estratégia desenvolvimentista a fim
de melhorar as contas nacionais e permitir que seu governo concretizasse a
implantação de um complexo siderúrgico, essencial para a introdução da
indústria automobilística naquele país, bem como de outros ramos da
produção manufatureira, como as indústrias química e farmacêutica. De
acordo com Moniz Bandeira (2003, p. 333), durante sua gestão à frente da
Casa Rosada, Frondizi lograra atrair cerca de US$ 369 milhões em
investimentos estrangeiros para o país, o que representava um recorde à
época. Portanto, verifica-se que tanto Frondizi quanto JK compartilhavam
estratégias de desenvolvimento nacional e buscavam, por meio de suas
políticas externas, atrair investimentos essenciais à modernização produtiva
da Argentina e do Brasil.
Nesse contexto, antes do lançamento oficial da OPA, a Chancelaria
brasileira realizou consultas de alto nível junto à Presidência da Argentina a
fim de obter o apoio de Frondizi para a proposta de cooperação com os
EUA que se pretendia lançar. O gesto brasileiro, de acordo com Vidigal
(2009, p. 39), despertou em Frondizi profunda confiança de que o Brasil
desejava de fato iniciar uma nova etapa do relacionamento com a Argentina
e, assim, poderia contar com o decidido apoio de Buenos Aires para a
concretização da OPA. Não somente na Argentina, mas em praticamente
todas as nações latino-americanas havia, porém, forças políticas que
punham em dúvida as reais intenções do Brasil quanto à liderança na
proposição da Operação - vista como possível ato de “hegemonia”
brasileira - bem como despertava-lhes receio quanto à interpretação que
dariam os EUA sobre a tentativa brasileira de conduzir a OPA fora do
escopo do pan-americanista preconizado por Washington.
As negociações relativas à Operação Pan-Americana, que se seguiram com
o governo norte-americano ao longo de 1958, levaram à criação, no âmbito
da OEA, de Comitê Especial destinado ao estudo e à proposição de
mecanismos de cooperação econômica (Comitê dos 21), cuja criação
contou com o apoio argentino. De fato, a proposta original de JK para a
OPA previa a realização de uma conferência de Chefes de Estado da região,
por meio da qual se buscasse atuação coordenada no mais elevado nível, a
fim de exigir dos EUA ações efetivas na priorização do desenvolvimento
latino-americano. A estratégia dos EUA de “reduzir” a OPA à cooperação
no âmbito da OEA, neutralizando a liderança brasileira na proposta, levou a
que o Comitê dos 21, em sua primeira reunião, em setembro de 1958,
excluísse a “possibilidade de um ‘Plano Marshall’ para a América Latina,
frustrando o representante brasileiro Augusto Frederico Schimidt”
(GARCIA, 2005, p. 179). A despeito do apoio argentino à concentração das
discussões do tema no Comitê dos 21, a OPA contou com o explícito apoio
de Frondizi durante visita a Washington, em janeiro de 1959, como salienta
Carlos Eduardo Vidigal (2009, p. 42):
O atendimento à solicitação brasileira de uma menção explícita à OPA teve
lugar no discurso proferido por Frondizi ante o Conselho da OEA, no dia
22.01.1959. Frondizi enalteceu a criação do Comitê dos 21 como forma de
encaminhar a solução das grandes dificuldades encontradas pelos países
latino-americanos na sua luta pelo desenvolvimento: a falta de recursos
financeiros e a falta de técnicos. Nesse contexto, referiu-se à OPA de forma
bastante elogiosa, mas genérica, reafirmando o apoio argentino à proposta.
O bom nível de entendimento entre Brasil e Argentina permitiu a assinatura,
em novembro de 1959, de um conjunto de acordos de cunho comercial,
ademais de Declaração Conjunta, por meio da qual se estabeleceu
mecanismo de consultas relativo a diversos temas da pauta bilateral, tais
como cooperação jurídica e aduaneira, combate ao contrabando e ao
descaminho e integração logística (transportes aéreo e fluvial). Persistiam,
no entanto, pontos sensíveis ao relacionamento bilateral que anos mais tarde
viriam à tona, como o aproveitamento energético da Bacia do Prata, a
participação de ambos os países na Agência Internacional de Energia
Atômica (AIEA) e a negociação do Tratado da Antártida que, concluído em
dezembro de 1959, não contou com a adesão brasileira.
Os anos seguintes, até 1962, reforçariam o bom momento das relações entre
Brasil e Argentina, a despeito do recrudescimento da pressão do
Departamento de Estado dos EUA com relação ao posicionamento dos
países latino-americanos acerca do governo revolucionário de Cuba, que se
aproximava da URSS de forma cada vez mais decidida. No início do
Governo de JânioQuadros, em 1961, a Chancelaria argentina buscava
compreender quais as possíveis mudanças que poderiam operar na política
externa brasileira em contexto no qual era essencial para o governo de
Frondizi separar a problemática cubana de sua política externa. Em outras
palavras, buscava-se colher percepções do novo paradigma das relações
internacionais do Brasil a fim de definir pela continuidade ou ruptura do
relacionamento alcançado durante a Presidência de JK. Para a Argentina,
era ainda essencial garantir mercado para sua crescente produção industrial
e, nesse contexto, era necessário buscar certa abertura no mercado brasileiro
para trocas que não relegassem aos argentinos o papel exclusivo de
fornecedores de matérias-primas.
Nesse contexto, teve lugar na cidade de Uruguaiana (RS), em abril de 1961,
o encontro entre os Presidentes Frondizi e Jânio Quadros, durante o qual
foram assinados o Convênio de Amizade e Consulta entre Brasil e
Argentina e a Declaração de Uruguaiana. O primeiro ato internacional,
assinado pelos Chanceleres Diógenes Taboada (Argentina) e Afonso Arinos
de Melo Franco (Brasil), era aberto à adesão por outros países da região, e
sentava as bases de futuro sistema de cooperação para assuntos econômicos,
jurídicos e culturais; trazia, ainda, como inovação, a previsão de esforços
para a livre circulação de nacionais brasileiros e argentinos. A Declaração,
firmada pelos Presidentes, por sua vez, estabelecia mecanismo de
concertação política para a atuação conjunta dos países nos assuntos
internacionais que envolvessem a região, além de reforçar o princípio de
não intervenção na soberania de ambos os países. Durante o encontro,
foram ainda discutidos outros aspectos do relacionamento bilateral, como a
evolução do comércio, com ênfase para as novas oportunidades de
desgravação tarifária oferecidas pela recém-criada ALALC, e a questão da
cooperação militar, na qual se avançaram os entendimentos para aumento
do intercâmbio de informações e realização de exercícios conjuntos de
defesa. Restava claro que a desconfiança e a rivalidade que caracterizaram
o relacionamento bilateral nos anos em que Perón estivera à frente da Casa
Rosada estavam superados, e que Brasil e Argentina haviam alcançado
nível de cooperação e entendimento inéditos até então. A esse momento,
que duraria cerca de mais um ano, deu-se o nome de “Espírito de
Uruguaiana”.
O momento político em que ocorrera o encontro, no entanto, era
desfavorável para adoção de posturas relativas à política internacional que
não expressassem completa adesão ao pan-americanismo proposto pelos
EUA. No início de 1961, a adesão do regime revolucionário de Fidel Castro
aos princípios socialistas tornavam a “questão cubana” fator de pressão
sobre as Chancelarias e “combustível” para os grupos de oposição aos
governos da América do Sul. A respeito, recorda-se que, menos de um mês
após a posse de Jânio Quadros, o mandatário brasileiro recebeu enviado
especial do governo norte-americano, Adolf Berle Jr., que tinha por missão
obter apoio do Brasil para a iminente intervenção unilateral que os EUA
planejavam realizar em Cuba. A questão cubana levaria o Presidente John
Kennedy a anunciar, em março daquele ano, a Aliança para o Progresso,
programa de fomento ao desenvolvimento da América Latina que retomava
princípios contidos na Operação Pan-Americana de JK.
A Aliança para o Progresso e a questão cubana, que se agravara com a
tentativa de intervenção norte-americana em Cuba (invasão da Baía dos
Porcos) foram, igualmente, temas debatidos por Frondizi e Jânio Quadros
em Uruguaiana. Quanto ao primeiro tema, malgrado o perfil assistencialista
e pouco efetivo da proposta norte-americana, não havia divergências quanto
ao apoio a ser prestado pelos dois países à implementação da Aliança, que
foi saudada sem maiores críticas. A situação em Cuba, porém, elevava a
tensão entre diferentes setores políticos de Brasil e Argentina: para os
militares argentinos, e para a própria Chancelaria daquele país, havia o
receio de que o neutralismo atribuído à política externa independente de
Jânio Quadros o levasse a articular com Frondizi posição comum quanto à
não intervenção em Cuba. Tal preocupação mostrava-se pertinente, tendo
em conta que, alguns dias após o encontro de Uruguaiana, o Itamaraty
divulgou o seguinte comunicado (FRANCO, 2007, p. 75 e 76) acerca da
situação em Cuba, o qual rejeitava a adoção de qualquer medida de caráter
intervencionista na ilha caribenha:
Trechos de comunicado sobre a posição brasileira em assuntos atuais de
política internacional
COMUNICADO
Em 10 de maio de 1961.
Posição brasileira
A posição do governo brasileiro, relativamente aos problemas atuais do
continente, apoia-se nos seguintes princípios, que serão sustentados no
âmbito da OEA:
a) a paz mundial é fundada na autodeterminação de todos os povos;
b) a autodeterminação é o princípio da liberdade aplicado à organização
internacional;
c) o elemento garantidor da autodeterminação é o princípio da não
intervenção;
d) a não intervenção se opõe tanto à dominação econômica quanto à
dominação ideológica;
e) a não intervenção se aplica, ainda, quanto à implantação do sistema de
governo representativo, sistema que o Brasil prefere, recomenda e pratica,
como o melhor para as Américas.
O Brasil, fiel às suas tradições históricas e diplomáticas, integrado no
Ocidente e na América, sem qualquer aspiração que não a do bem geral,
estará sempre pronto, seja como mediador entre governos em litígio, seja
cooperando em organismos e órgãos internacionais, a sustentar os
princípios e estabelecer as práticas acima enunciadas em procura da
aspirada e esperada paz mundial.
A questão de Cuba
Em relação à situação cubana, o governo brasileiro aplica rigorosamente os
princípios que esposa e, em consequência:
1) defende a autodeterminação do povo de Cuba;
2) opõe-se a qualquer intervenção estrangeira, direta ou indireta, para impor
à Cuba determinada forma de governo e considerando-se intervenção
indébita tanto a militar como a econômica ou ideológica;
3) não reconhecerá, de acordo com os compromissos internacionais
vigentes, em qualquer Estado americano, regime político que resulte da
ingerência claramente manifestada de potência estrangeira; acompanhará,
neste caso, as medidas de preservação da integridade continental, que não
impliquem intervenção em qualquer dos países do hemisfério.
A renúncia de Jânio Quadros, em agosto de 1961, não trouxe significativas
mudanças para a política de relações bilaterais. Pelo contrário, o “Espírito
de Uruguaiana” parecia se desenvolver de forma cada vez mais efetiva:
reunidos em Buenos Aires, em novembro daquele ano, os Chanceleres
Ramón Cárcano (Argentina) e San Tiago Dantas (Brasil) adotaram
Declaração Conjunta na qual “ratificaram a cordial amizade existente entre
os dois países e reafirmaram, em todos os seus aspectos, os princípios
definidos na Declaração de Uruguaiana e no Convênio de Amizade e
Consulta assinado na cidade de mesmo nome” (FRANCO, 2007, p. 195).
Quanto à questão cubana, a Declaração ia além e explicitava a posição dos
Chanceleres segundo a qual “coincidiram em que Brasil e Argentina em
nenhum momento declinarão de sua posição de defesa dos princípios da não
intervenção nos assuntos internos e externos dos Estados e da livre
determinação dos povos” (FRANCO, 2007, p. 196).
A par destes entendimentos, as Chancelarias brasileira e argentina
articularam posição comum para a VIII Reunião dos Ministros das Relações
Exteriores das Repúblicas Americanas, realizada em Punta del Este, em
janeiro de 1962, a qual teve por objetivo principal efetuar a expulsão de
Cuba do sistema interamericano. De acordo com Vidigal (2009, p. 62),
havia consenso por parte de Brasil e Argentina quanto a dois pontos
básicos: não seria justificável a expulsão de Cuba pelo fato de seu governo
não ser democrático, tendo em conta a coexistência de outros regimes de
exceção na América Latina; a manutenção de Cuba na OEA possibilitaria
aos países americanosexercer pressão sobre o governo de Fidel Castro a
fim de evitar a “exportação” das ideias revolucionárias para os demais
países do continente. Em outros termos, seria melhor trazer o governo
revolucionário de Cuba para as esferas de cooperação do que tentar isolá-lo,
dando-lhe força às razões de seu rompimento democrático e ideológico com
os ideais pan-americanos. Durante o encontro de Punta del Este, Brasil e
Argentina, como as duas maiores economias latino-americanas,
desempenharam papel essencial na tentativa de se evitar a expulsão de
Cuba, consumada às custas de barganhas realizadas pelos EUA junto aos
países menos avançados do continente.
Os desdobramentos acerca da posição de alinhamento com o Brasil, adotada
pelo Chanceler Ramón Cárcano durante a VIII Reunião, fomentaram os
grupos oposicionistas na Argentina que, conduzidos por segmentos
descontentes das forças armadas, as quais receavam perder o apoio técnico
e financeiro dos EUA, forçaram o governo de Frondizi a romper relações
diplomáticas com o governo cubano apenas alguns dias após o encontro de
Punta del Este. O golpe de Estado contra Frondizi tivera início e seria
efetivado no final de março de 1962, quando o mandatário argentino foi
deposto e preso, passando a Argentina a ser governada, de forma provisória,
pelo Presidente do Senado, José Maria Guido, de acordo com as “diretrizes”
dos comandantes das forças armadas, os quais trataram de romper
imediatamente com o “Espírito de Uruguaiana” e com todas as formas de
concertação política com o Brasil.
5.5.2. Brasil e Argentina sob o regime dos governos militares:
da rivalidade ao entendimento
A partir de meados da década de 1960 e até o início dos anos 1980, Brasil e
Argentina vivenciaram momentos de aproximação, desconfianças, ruptura e
reencontro, os quais se inserem no contexto de instabilidade que
caracterizou o continente sul-americano. Durante esse período, de
aproximadamente vinte anos, os dois países estiveram, na maior parte do
tempo, sob regimes não democráticos, originados da tomada do poder por
grupos militares que, embora convergissem na necessidade de contenção e
combate às influências comunistas no continente, eram, sobretudo na
Argentina, heterogêneos, tanto na forma de conduzir o relacionamento
bilateral, quanto na de definir suas prioridades nacionais. Seria, portanto,
errôneo afirmarmos que os governos militares de Brasil e Argentina
convergiam em seus princípios de política externa, ou mesmo quanto à
forma de relacionamento com os EUA ao longo daqueles anos. Vejamos,
portanto, de forma breve e resumida, as principais diferenças de
posicionamento entre os governos militares que ocuparam o Palácio do
Planalto e a Casa Rosada.
No Brasil, observa-se que os governantes militares adotaram políticas
comuns de desenvolvimento econômico, para as quais a diplomacia passava
a ter papel essencial na promoção das condições favoráveis à expansão do
comércio e do investimento, por meio da busca de novos parceiros
internacionais, sobretudo a partir do governo do General Costa e Silva.
Conforme afirmam Boris Fausto e Fernando Devoto (2004, p. 400), os
militares dividiam-se entre os liberais-conservadores (também conhecidos
como sorbonnards) e os “linha-dura”. Os primeiros, eram em grande parte
oriundos de grupo ligado à Escola Superior de Guerra (ESG), então
comparada pelos próprios militares à Sorbonne francesa, e, por isso, deram
a seus egressos a alcunha de sorbonnards. Tinham por base uma ideologia
liberal-conservadora que, no plano da política externa, preconizava o apoio
incondicional aos EUA e seus mecanismos de controle da “ordem” na
América Latina. No plano interno, os sorbonnards, dentre os quais se
destacaram os Generais Humberto Castello Branco e Ernesto Geisel, tinham
por objetivo “restaurar a ordem social e a democracia, purificando-a
previamente, por meio da eliminação dos corruptos, dos ‘pelegos’ sindicais,
dos populistas que tinham infelicitado o país” (FAUSTO; DEVOTO, 2004,
p. 400). Já os “linha-dura” optaram por manter certo nível de independência
na adesão às posturas norte-americanas no plano internacional, conferindo à
política externa brasileira maior universalidade e capacidade de diálogo
com novos atores. O combate ao comunismo na América Latina, inclusive
com o discreto, porém decidido, apoio à implantação das ditaduras no
Uruguai, na Bolívia e no Chile, entre 1971 e 1973, levou o Presidente norte-
americano Richard Nixon a afirmar, em 1971, que “para onde for o Brasil,
irá o resto da América Latina”.
A despeito das diferenças conceituais entre os grupos militares no Brasil, é
inegável que o regime tivera traços de continuidade e estabilidade muito
superiores àqueles verificados no país vizinho. Na Argentina, o quadro
político interno no qual se originaram os governos militares era
consideravelmente mais instável que o do Brasil. E essa instabilidade devia-
se a um fator essencial: a constante presença política do Peronismo e, até
1974, do próprio General Juan Domingo Perón. Assim, debatiam-se as
Forças Armadas entre o apoio a uma convivência “tolerada” com as forças
peronistas, como ao longo do governo do General Juan Carlos Onganía
(1966-1970), e o aberto combate aos grupos justicialistas, como observado
no governo do General Alejandro Lanusse (1971-1973). Nesse contexto de
forças, o governo da Argentina buscava, até meados da década de 1970, sua
legitimidade interna e sua afirmação internacional na condição de parceiro
preferencial dos EUA na América Latina; dessa situação, originava-se a
rivalidade “natural” com o Brasil e as desconfianças de um em relação ao
outro quanto à fidedignidade dos planos de aproximação. As ideias de
“contenção”, “isolamento” e “submissão” das políticas externas do Brasil
em relação à Argentina, e vice-versa, limitavam as possibilidades de
interação entre os dois países.
Lançadas estas breves ideias acerca das diferenças dos regimes militares
nos dois países, retomemos a análise do relacionamento bilateral.
Com a deposição do Presidente João Goulart, em março de 1964, e o início
dos governos militares que se sucederam no Brasil até 1985, a política
externa independente seria imediatamente rompida para dar lugar à
estratégia de aproximação com o governo dos EUA similar em suas formas
com o período do governo do Presidente Eurico Dutra, conhecido como de
“alinhamento automático”. Para o General Castello Branco (1964-67), o
conceito de soberania “não mais se fundaria em limites e fronteiras
geográficas dos Estados e sim no caráter político e ideológico dos regimes,
de modo que os Estados americanos pudessem intervir, coletivamente, em
qualquer outro, quando algum governo aceito como democrático estivesse
ameaçado por movimento supostamente comunista” (MONIZ BANDEIRA,
2003, p. 386). Para o General, cabia às Forças Armadas atuar sempre que
necessário na manutenção da democracia, afastando forças subversivas
capazes de comprometer a ordem pública. Nesse ponto de vista, Brasil e
Argentina apresentaram similaridades no período que vai de 1964 a 1967.
A primeira demonstração de convergência entre Brasil e Argentina quanto
aos princípios relativos ao combate ao “perigo comunista” na América
Latina se deu com o reconhecimento conjunto do regime do General René
Barrientos, instalado na Bolívia em 1964, sob o propósito de combater a
influência socialista sobre os trabalhadores das minas de ferro, os quais,
como se sabe, passaram a contar com o apoio de Ernesto Che Guevara.
Menos de um ano depois, em maio de 1965, Brasil e Argentina voltariam a
apresentar opiniões semelhantes por ocasião da X Reunião de Consulta dos
Chanceleres Americanos, realizada em Washington, a qual tinha por
objetivo principal promover a criação, no âmbito da OEA, da Força
Interamericana de Paz (FIP). A primeira missão da FIP seria atuar na
República Dominicana, país que sofrera, poucos dias antes da X Reunião,
intervenção unilateral dos EUA a fim de devolver o poder ao ex-presidente
Juan Bosch, que sofrera golpe militar. O apoio do Brasil à propostanorte-
americana de criação da FIP rendeu-lhe o comando da missão no país
caribenho, sendo então organizado o Destacamento Brasileiro da Força
Armada Interamericana (FAIBRÁS), com um Batalhão do Exército e um
Grupamento de Fuzileiros Navais, cujos efetivos chegaram a mais de mil
militares. Em 29 de maio de 1965, o General de Exército Hugo Panasco
Alvim assumiu o Comando Unificado da FIP, que contava ainda com tropas
enviadas por Paraguai, Honduras, Costa Rica e Nicarágua.
A liderança brasileira na atuação da FIP foi bem aceita pela Argentina,
tendo o governo de Arturo Illia chegado a encaminhar ao Congresso
Nacional pedido de autorização para envio de contingentes militares para a
FIP. No entanto, diante da perspectiva de que seu pedido de autorização
fosse negado pelos congressistas, Arturo Illia voltou atrás com a medida e a
Argentina não chegou a cerrar fileiras ao lado do Brasil em Santo Domingo.
De fato, a desistência de Illia deveu-se às disputas políticas internas entre o
partido político que o apoiava, a União Cívica Radical do Povo (UCRP), o
qual se opunha diametralmente ao Partido Justicialista (peronistas). Embora
não se possa atribuir a queda de Arturo Illia às discussões sobre a
participação da Argentina na FIP, o episódio contribuiu para a insatisfação
dos dirigentes das Forças Armadas. Ressalta-se que o Comandante do
Exército, General Juan Carlos Onganía, era oriundo de ala moderada das
Forças Armadas, a qual pregava a importância de manter certa coexistência
com os peronistas, dadas as capacidades destes últimos de conter os
avanços dos partidários do comunismo. O desfecho da crise seria a
deposição de Arturo Illia e a implantação, a partir de 1966, do governo
militar na Argentina sob o comando do próprio General Onganía.
O período compreendido entre o início do governo de Onganía e o final do
governo de Castelo Branco é marcado por similaridades nos
posicionamentos de política externa, os quais perduram, em menor grau, até
o ano de 1969 (governo do General Costa e Silva). De acordo com Moniz
Bandeira (2003, p. 398):
[...] o avigoramento da colaboração entre Brasil e Argentina constituiu uma
consequência natural da similitude de seus regimes, ambos com a mesma
matriz ideológica (doutrinas de segurança, contra-insurreição e ação cívica,
atribuindo às Forças Armadas a responsabilidade pelo desenvolvimento do
país), bem como de suas políticas interna (liberalismo econômico e
autoritarismo político) e externa (fronteiras ideológicas e alinhamento
incondicional com o Ocidente).
Ao longo daqueles anos, porém, começavam a surgir os primeiros pontos de
desconfiança e rivalidade entre Brasil e Argentina. Ainda em 1966, o
Chanceler brasileiro, Juracy Magalhães, afirmava a disposição do governo
de Castelo Branco em empreender negociações com Argentina, Bolívia,
Paraguai e Uruguai a fim de implantar usina siderúrgica multinacional em
Corumbá (MS) para beneficiamento de ferro e magnésio extraídos das
jazidas de Cerro Mutún, na Bolívia. Na prática, a intenção integracionista
do Brasil encobria estratégia de limitação do acesso argentino às jazidas
bolivianas, e a Argentina, que investia no aumento do valor agregado de sua
produção, colocaria obstáculos à criação desta usina multinacional, pois
buscava meios próprios de tornar-se autossuficiente na produção ferrífera.
A partir de 1967, com a ascensão do General Artur da Costa e Silva ao
poder no Brasil, a política externa passa, nas palavras de Amado Cervo e
Clodoaldo Bueno (2011), por uma “nova correção de rumos”, que consistia
na priorização do desenvolvimento nacional por meio da adoção de política
externa de caráter ocidental e anticomunista, mas não “alinhada
automaticamente” ao governo de Washington. Ao discursar no Palácio
Itamaraty, em abril de 1967, o General Costa e Silva lança as bases da
Diplomacia da Prosperidade, retomando o universalismo da política externa
independente como um dos princípios necessários à promoção externa dos
esforços do desenvolvimento nacional. Nas palavras de Amado Cervo e
Clodoaldo Bueno (2011, p. 409):
Foram, primeiramente, eliminados, a partir de um diagnóstico do sistema
internacional, os conceitos agora inadequados para orientar a política
externa: a) a bipolaridade, porque o conflito Leste-Oeste esmoreceu, o
entendimento entre as duas superpotências avançou, a coesão dos sistemas
de alianças enfraqueceu, ao tempo em que a divisão Norte-Sul acentuou-se;
b) a segurança coletiva, porque não serve à superação da desigualdade, “em
um mundo em que cada vez mais se acentua o contraste entre a riqueza de
poucos e a pobreza de muitos”; c) a interdependência militar, política e
econômica, porque as políticas se guiam pelos interesses nacionais e não
por motivações ideológicas; d) o ocidentalismo, porque eivado de
prevenções e preconceitos que tolhem à ação externa as vantagens do
liberalismo.
Diante do novo paradigma de política externa do General Costa e Silva,
oriundo da ala “linha-dura” do pensamento militar, a parceria com o
governo argentino, como forma de garantir tanto a segurança coletiva do
continente latino-americano quanto a adesão aos mecanismos de promoção
do pan-americanismo baseado na Doutrina Monroe, não mais atendiam aos
imperativos do desenvolvimento nacional. O modelo de desenvolvimento
econômico brasileiro, baseado na indução estatal dos setores produtivos
considerados estratégicos, tais como as indústrias de base e a produção
energética, não deveriam, igualmente, submeter-se à concertação política
com o governo de Buenos Aires. Assim, a participação brasileira na FIP
perdia o sentido, bem como o desenvolvimento de projetos comuns de
aproveitamento dos recursos hídricos e minerais da Bacia do Prata. O
relacionamento bilateral entre Brasil e Argentina passava por novo período
de afastamento que, a partir de 1969, caminharia para situações de
rivalidade.
Ao mesmo tempo em que o Brasil se afastava do “alinhamento automático”
com os EUA, a Argentina tornava-se cada vez mais arraigada à centralidade
das relações com o governo norte-americano. Tal fato pode ser identificado
na postura argentina ao longo da III Conferência Interamericana
Extraordinária (1967), quando o Chanceler Nicanor Costa Mendez propôs o
estabelecimento de Comitê Consultivo de Defesa, no âmbito da OEA, com
formato e princípios análogos à FIP. Tornava-se evidente que o governo de
Buenos Aires passava a disputar com o Brasil a condição de “parceiro
privilegiado” dos EUA na contenção das forças subversivas da América
Latina.
No que tange à gestão dos recursos hídricos do Cone Sul, Argentina,
Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai firmaram, em abril de 1969, o Tratado
da Bacia do Prata, com o objetivo de desenvolver mecanismos concretos
que possibilitassem a utilização do estuário do Rio da Prata para o
escoamento de mercadorias e para a geração de energia. Para a Argentina, o
Tratado seria utilizado como forma de evitar a rivalidade direta com o
Brasil, ao envolver os outros três mencionados países nas discussões sobre
os projetos de desenvolvimento da região. De fato, o governo argentino
enfrentava dificuldades financeiras para execução dos projetos regionais de
construção das hidrelétricas de Corpus e Yaciretá-Apipé ao mesmo tempo
em que o Brasil iniciava os entendimentos com o Paraguai para a
construção da usina de Itaipu, o que poderia levar a região de Foz do Iguaçu
a suplantar Buenos Aires como polo produtivo principal do Cone Sul.
Nesse contexto, a partir de 1971, o governo argentino, tendo o General
Alejandro Lanusse à frente da Casa Rosada, passou a adotar postura de
confrontação direta com o Brasil ao afirmar que os temas relativos à
definição das quotas (altura) das quedas d’água a serem adotadas na
construção de Itaipu deveriam ser objeto de análise prévia da Argentina e,
em último caso, deveria o assunto ser remetido ao âmbito do Direito
Internacional. O espírito de cooperação preconizado pelo Tratado da Bacia
do Prata estava evidentemente ignorado pelo governo de Lanusse, o qual
buscava, ainda, aproximar-sedos demais países da região a fim de retomar
correntes de comércio que permitissem à Argentina promover o
desenvolvimento de sua indústria, cuja estagnação contrastava com os
elevados índices de crescimento do “milagre econômico” brasileiro.
O Brasil, por sua vez, ignorava os apelos da Argentina pela realização da
análise prévia dos projetos de aproveitamento da Bacia do Prata. O
vigoroso crescimento econômico do país, aliado ao projeto nacional-
desenvolvimentista, tornava o governo do General Emílio Garrastazú
Médici capaz de impor-se frente à Argentina. As boas relações do Brasil
com os EUA mantinham-se mesmo diante de uma política externa que era
implementada de forma mais universalista do que nos primeiros anos do
regime militar. Este bom momento das relações com a potência do Norte
decorria do apoio brasileiro aos golpes militares realizados no Uruguai, na
Bolívia e no Chile. Exemplo da convergência política entre Brasil e EUA
pode ser demonstrado com o reconhecimento, pelo Presidente Richard
Nixon, da condição de potência emergente do Brasil, durante visita do
General Médici aos EUA, em 1971. Para a Argentina, a distinção do
relacionamento entre Brasil e EUA era motivo de ciúmes, que agravavam o
quadro de rivalidade bilateral. O isolamento da Argentina tornava-se cada
vez mais evidente, sobretudo a partir das iniciativas brasileiras de
desenvolvimento de canais de escoamento da produção dos países da Bacia
do Prata por meio dos portos de Santos, Paranaguá e Rio Grande, os quais
substituíam o tradicional Porto de Buenos Aires.
Em 1973, Juan Domingo Perón retorna à Presidência na Argentina. Durante
o breve período em que esteve novamente no poder, interrompido devido a
sua morte em julho de 1974, Perón “retoma o projeto de ‘autonomia
heterodoxa’: a Argentina integra o Movimento Não Alinhado e aprofunda
laços com países afro-asiáticos, ao mesmo tempo em que mantém relações
‘normais’ com os Estados Unidos” (CANDEAS, 2005). A tentativa de
retirar a Argentina do isolamento passava, de acordo com Perón, pelo
resgate das relações de cordialidade com o Brasil e pela retomada dos
projetos das hidrelétricas de Corpus e Yaciretá com o Paraguai, país com o
qual o Brasil firmara, em abril de 1973, o Tratado de Aproveitamento
Hidrelétrico do Rio Paraná entre o Brasil e o Paraguai para a construção da
usina de Itaipu e o Estatuto da Itaipu Binacional, empresa brasileiro-
paraguaia destinada à gestão da construção e da operação da usina.
Com o precoce falecimento de Perón, em 1974, a Presidência da Argentina
passa para as mãos de sua mulher, María Estela Martínez de Perón
(Isabelita), que, diante do conflito de forças políticas no país, busca retomar
a aproximação com os EUA. Tendo em conta o quadro de dificuldades
políticas internas, as relações entre Brasil e Argentina permanecem
estagnadas até 1976, quando o governo de Isabelita é deposto por novo
golpe empreendido pelo General Jorge Rafael Videla, que daria origem a
novo ciclo de governos militares, os quais seriam encerrados somente em
1983.
O regime militar iniciado na Argentina em 1976 dá origem ao “Processo de
Reorganização Nacional” que, de acordo com Vidigal (2009, p. 202), teria
por objetivo “o reestabelecimento da ordem política interna, a superação da
crise econômica e a reinserção internacional do país”. Por “reinserção
internacional do país”, entendiam os militares argentinos ser necessária a
reaproximação com o governo dos EUA, a fim de buscar com os credores
norte-americanos condições de superação da crise financeira que se abatia
sobre a economia do país. No entanto, diante da “política dos Direitos
Humanos” adotada por Jimmy Carter (1977-1981) no relacionamento com
os países da América Latina, a convergência imediata com o governo dos
EUA tornava-se inviável tendo-se em conta a brutal repressão aos
opositores do regime militar. Diante do difícil diálogo com os EUA, o
governo do General Videla optou por manter o caráter universal de sua
política externa a fim de evitar, uma vez mais, o isolamento da Argentina.
Assim, o país continuou a participar do Movimento Não Alinhado e,
paradoxalmente, reforçou-se a cooperação com a URSS, para a qual a
Argentina exportava considerável volume de trigo.
Na origem dos problemas argentinos encontravam-se as dificuldades
econômicas do país, o qual ainda detinha pauta de comércio exterior
baseada em commodities, com especial destaque para o trigo. A cooperação
com os países da região, em especial com o Brasil, tornava-se essencial
para as indústrias argentinas e, ademais, a construção da hidrelétrica de
Itaipu já se tornara fato consumado. Nesse contexto, a rivalidade com o
Brasil acerca do aproveitamento da Bacia do Prata requeria mudança de
atitude por parte da Argentina, a fim de que fosse o tema negociado de
forma tripartite, com a inclusão do Paraguai, sócio do Brasil na Itaipu
Binacional. Dessa forma, iniciava-se nova fase do relacionamento
argentino-brasileiro, na qual, a despeito da busca pelo entendimento quanto
ao aproveitamento dos rios, verificam-se episódios de elevada rivalidade,
como em julho de 1977, quando são temporariamente fechadas as fronteiras
entre os dois países devido a divergências no processo negociador de Itaipu.
Mas quais seriam, de fato, as novas condições geopolíticas e econômicas
que determinavam esta “nova fase”?
Na visão de Moniz Bandeira (2003), ademais do “fato consumado” em
relação à construção de Itaipu, iniciada ainda em 1975, a Argentina, a partir
de 1977, retomava sua disputa com o Chile pelo Canal de Beagle, o que
tornava mais grave o risco de isolamento regional, com possíveis
consequências sobre a própria dimensão do território argentino. Ademais, o
Brasil, em cooperação com a República Federal da Alemanha (RFA),
desenvolvia, desde 1975, tecnologia nuclear para fins pacíficos, fato que,
igualmente, exigiria, por parte da Argentina, disposição para o diálogo a fim
de se evitar desconfianças quanto a uma possível corrida armamentista pela
qual os dois países não poderiam pagar. Sobre todos esses pontos, incidiam
as dificuldades financeiras vivenciadas pelos países da América Latina,
sobretudo a partir de 1979, as quais exigiriam esforços por parte de Brasil e
Argentina para a consolidação de mercados para seus produtos, a fim de
evitar que a estagnação do crescimento, que se impunha nos primeiros anos
década de 1980, levasse os países do Cone Sul à beira do colapso.
Nesse conjunto de fatores, encontra-se, a partir do final dos anos 1970, a
origem do processo de integração entre Brasil e Argentina. Assim, a
assinatura do Acordo Tripartite para o Aproveitamento Hidrelétrico de
Itaipu e Corpus, em 1979, a assinatura do Tratado de Montevidéu, em 1980,
para o estabelecimento da Associação Latino-americana de Integração
(Aladi), em substituição à ALALC, e a Declaração de Iguaçu sobre
cooperação pacífica no campo da energia nuclear, em 1985, contêm as
bases da nova dinâmica de relacionamento entre Brasil e Argentina
verificada ao longo dos últimos 35 anos.
A trajetória das relações Brasil-Argentina entre as décadas de 1980 e 1990
se confunde com o histórico da integração regional, a qual, partindo da Ata
de Integração Argentino-Brasileira e do Programa de Integração e
Cooperação Econômica (PICE), ambos de 1986, chega à formação do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), em 1991. A dinâmica das relações
entre os dois países naquelas décadas encontra-se de forma detalhada no
item 3.1.1.4 desta obra, contido no capítulo 3 do tomo I, relativo à
“Integração Regional na América do Sul: as origens do processo e a
perspectiva contemporânea”. Por razões didáticas, optou o autor por
retomar este capítulo com a análise das relações Brasil e Argentina a partir
de 2002, quando se verificam mudanças substanciais no relacionamento
bilateral, sobretudo com as eleições de Luiz Inácio Lula da Silva para o
Palácio do Planalto e de Néstor Kirchner para a Casa Rosada.
5.5.3. Brasil e Argentina no século XXI: estratégias comuns de
desenvolvimento na América do Sul
O final de décadade 1990 pode ser apontado como o início de grave crise
financeira na Argentina, a qual levaria ao completo descontrole monetário
que, dois anos mais tarde, tornaria o país insolvente junto às principais
praças do comércio internacional. Sem dúvida, a decisão brasileira de
promover, em janeiro de 1999, ampla desvalorização do Real frente ao
Dólar provocou desequilíbrio no intercâmbio bilateral e desvio de correntes
de comércio cuja solução exigiria do país vizinho o rompimento da política
de abertura comercial e financeira verificada nos anos da longa Presidência
de Carlos Menem (1989-1999). Recorda-se que Menem, orientado pelo
Ministro da Economia, Domingos Cavallo, baseara sua política econômica
na valorização do Peso Argentino, tornando-o equivalente ao valor do Dólar
(conversibilidade), na privatização de empresas estatais e na concessão de
serviços públicos à inciativa particular, sendo o “Plano Cavallo” benéfico à
atração de investimentos estrangeiros para o país. Por outro lado, a
Argentina sofria, na segunda metade da década de 1990, com a deterioração
de suas contas públicas, sobretudo após as crises do México e da Ásia, as
quais reduziram a disposição dos investidores internacionais em aplicar
recursos nas economias em desenvolvimento e, por consequência,
provocaram a valorização do Dólar frente ao Peso.
No que tange à política externa da Argentina no período de Menem,
verifica-se prioridade conferida ao relacionamento com os EUA, país com o
qual o Chanceler Guido di Tella chegara a afirmar a intenção de
desenvolver relaciones carnales30. A caricatura criada em torno da fala do
Chanceler é considerada por muitos críticos do governo Menem uma
espécie de “alinhamento automático” da Argentina ao governo norte-
americano, conceituação que deve ser vista com certo cuidado, sobretudo
quando recordamos que, ao contrário do isolamento regional vivenciado por
Buenos Aires nos anos do regime militar (sobretudo nas administrações de
Onganía e Lanusse), a Argentina da década de 1990 aprofundou seus laços
com Brasil, Paraguai e Uruguai por meio da institucionalização e dos
avanços comerciais no Mercosul.
Havia, sem dúvida, esforço de aproximação do governo Menem com os
EUA, como comprova o fato de ter o Presidente Bill Clinton concedido à
Argentina, em 1997, o título de “País-aliado não membro da Organização
do Tratado do Atlântico Norte (OTAN)” - Major Non-NATO Ally -, o qual
os EUA já outorgara a tradicionais parceiros geoestratégicos, como Nova
Zelândia, Austrália, Japão e Coreia do Sul. Contudo, esse alinhamento não
era excludente da interação com o governo de Fernando Henrique Cardoso
no Brasil, e o exemplo disso é que, ainda em 1997, Brasil e Argentina
firmaram Memorando de Entendimento sobre Consulta e Coordenação em
Matéria de Defesa e Segurança Internacional. Portanto, ao invés de
tomarmos a política externa de Menem do ponto de vista das “relações
carnais”, devemos entendê-la sob os princípios do “realismo periférico”,
segundo o qual os países de renda média e emergentes têm mais a ganhar
com a parceria política e comercial com as principais potências do que com
a inserção autônoma e universalista nas relações internacionais.
O início do governo de Fernando de la Rúa, em 2000, ocorreu em momento
crítico para a continuidade das políticas econômicas defendidas pela
administração de Carlos Menem. Como candidato da União Cívica Radical
(UCR) Fernando de la Rúa precisava contar com o apoio do Partido
Justicialista (peronistas) no Congresso Nacional. A falta de governabilidade
necessária à realização das reformas econômicas, que se tornavam
inadiáveis para a reabilitação econômica da Argentina, levaram o país à
beira da anarquia e à renúncia do Presidente. Entre dezembro de 2001 e
fevereiro de 2002, a Argentina teve quatro presidentes, até que o Partido
Justicialista, alegando a “Lei de Acefalia”, viabilizou a eleição indireta do
Senador Eduardo Duhalde. Embora o Presidente Duhalde não contasse com
amplo apoio popular, a base política peronista possibilitou a viabilização
das reformas econômicas que levariam a Argentina a romper com o
receituário liberal-ortodoxo de Carlos Menem e seu Ministro da Economia,
Domingos Cavallo. A estratégia adotada foi dar espaço político e voz aos
empresários do setor industrial da Argentina, o que contribuía para o
aumento do interesse daquele país no processo de integração com o Brasil.
Ao longo da grave crise financeira na Argentina, o Brasil desempenhou
importante papel por meio da manutenção de investimentos naquele país, e
mesmo da realização de novas inversões como, por exemplo, a compra da
cervejaria Quilmes pela Ambev. Ao mesmo tempo, empresários norte-
americanos e europeus deixavam o setor produtivo argentino, e o FMI
impunha severos ajustes fiscais e monetários como condição prévia à
concessão de ajuda financeira ao país. Assim, a Argentina vivenciava nova
frustração quanto aos efetivos resultados de uma política de relações
preferenciais com os EUA, a qual foi sintetizada da seguinte maneira por
Alessandro Candeas (2010, p. 234):
De fato, a crise de 2001-2002 produziu a virtual marginalização da
Argentina do sistema internacional, o que a reaproximou do Brasil, que
manteve posição de total solidariedade e apoio. Em contraste, os Estados
Unidos e a Europa mantiveram-se alheios à deterioração argentina,
deixando que o FMI rompesse negociações com Domingo Cavallo em 2001
e praticamente condenasse o Governo De la Rúa ao colapso. Essas atitudes
fortaleceram as forças políticas internas que defendem a prioridade das
relações com o Brasil e o MERCOSUL.
Os efeitos do apoio brasileiro à Argentina, e a importância do intercâmbio
comercial com o Mercosul, repercutiram nas eleições presidenciais de 2003.
Nos meses que antecederam a votação, os principais debates sobre a
política externa a ser adotada pelo país dividiam-se entre aqueles que
apoiavam o candidato e ex-presidente Carlos Menem (ala centro-direita do
Partido Justicialista) e o Governador da Província de Santa Cruz, Néstor
Kirchner (também do Partido Justicialista31), cuja base de apoio se
concentrava no Presidente Eduardo Duhalde. Para os menemistas, a
Argentina deveria retomar seu alinhamento político e financeiro com os
EUA por meio do estabelecimento de uma zona de livre comércio (contida
na proposta da Área de Livre Comércio das Américas - ALCA) e da
dolarização da economia (conversibilidade). Para os kirchneristas,
sobressaía o discurso da redução das assimetrias no Mercosul e o
aproveitamento das oportunidades de complementação produtiva contidos
na aproximação com o Brasil e demais vizinhos, dentre os quais o Chile. A
respeito, vale recordar que, antes do segundo turno das eleições, Kirchner
buscou ganhar apoio popular por meio de visitas a Lula, recém-eleito
Presidente do Brasil, e Ricardo Lagos, Presidente do Chile, o qual
preconizava a aproximação com o Mercosul.
5.5.3.1. Governos Kirchner e Lula (2003-2010)
Eleito Presidente da República no ano de 2003, Néstor Kirchner inicia seu
mandato no mês de maio, tendo como meta principal recompor as finanças
do país e a confiança dos credores internacionais. Durante seu mandato, a
economia Argentina cresceu a uma média anual de 8,7% que, aliada a
políticas de controle inflacionário e de distribuição de renda, permitiram
tanto a queda nos índices de inflação quanto o aumento da renda real das
famílias, com os consequentes efeitos benéficos sobre os índices de
pobreza. A exitosa política econômica argentina contava com apoio dos
investidores internacionais. Esse apoio era conferido, em parte, pela
confiança que tinham na figura do Ministro Roberto Lavagna, o qual
atuava, desde o governo de Eduardo Duhalde, na estratégia de estabilização
da economia argentina. A despeito da plataforma social-democrata, o
governo de Néstor Kirchner aproveitou o bom momento de recuperação da
economia nacional para quitar, ainda durante seu mandato, toda a dívida
contraída junto ao FMI para “salvação” da crise de 2001-2002. Ademais,
seu governo adotou vigorosomecanismo de ajuste das contas públicas,
estabelecendo metas de superávit fiscal superiores a muitas daquelas
adotadas pelos países da região, inclusive o Brasil.
No âmbito da política externa, o Presidente Néstor Kirchner adota postura
altiva, por meio da qual rejeita submeter-se a alinhamentos pré-
determinados, seja com os países desenvolvidos, seja com instâncias de
integração regional que não permitam à Argentina desempenhar papel de
destaque. Assim, ademais do abandono da visão do sistema internacional a
partir do “realismo periférico”, a Argentina busca inserir-se de maneira
autônoma nas relações internacionais, tendo o desenvolvimento de seu
comércio exterior como meta principal de sua atuação externa.
Quanto às relações bilaterais com o Brasil, a prioridade do Presidente
Néstor Kirchner esteve centrada no “aprimoramento” dos mecanismos de
integração, com o objetivo de evitar que se consumasse uma tácita “divisão
internacional do trabalho”, na qual caberia à Argentina a exportação de
commodities, e ao Brasil, o fornecimento de produtos industrializados.
Nesse contexto, explica-se, por exemplo, a adoção do Mecanismo de
Adaptação Competitiva (MAC), estabelecido entre Brasil e Argentina a
partir de 2006, como espécie de “autorização prévia” para adoção de
salvaguardas na aplicação integral da Tarifa Externa Comum, a ser adotada
para proteção de setores industriais de Brasil e Argentina quando as
exportações do vizinho estiverem causando, ou ameaçando causar, “dano
importante” à economia doméstica. Recorde-se que o MAC é estudado com
maiores detalhes no item 3.2, capítulo 3, tomo I, desta obra.
A despeito das críticas direcionadas à postura, por vezes intransigente,
verificada na condução das relações com os países vizinhos por parte do
Presidente Kirchner, é importante reconhecermos que, no que tange aos
mecanismos regionais de integração, esta linha de ação conduziu, em
alguns momentos, à busca pela prática dos princípios de equidade contidos
na normativa do Mercosul. Este “aprimoramento” do Mercosul parte, de
fato, do bom nível de interação e convergência política entre os Presidentes
Kirchner e Lula, os quais, desde o início de seus mandatos, buscaram
reafirmar os princípios de promoção do desenvolvimento produtivo com
justiça social. Entre 2003 e 2007, a diplomacia presidencial de Lula e
Kirchner foi praticada com intensidade; no início de seus mandatos, os
Presidentes se encontravam com periodicidade praticamente semestral.
Assim, em junho de 2003, durante encontro de trabalho realizado em
Brasília (BRASIL, 2003), os mandatários:
[...]
3. Ressaltaram a grande convergência de valores e objetivos que norteiam
seus governos e reiteraram a prioridade que ambos os países atribuem ao
MERCOSUL e à integração sul-americana, destacando que esta deve ser
promovida, no interesse de todos, tendo por objetivo a conformação de um
modelo de desenvolvimento no qual se aliem o crescimento, a justiça social
e a dignidade dos cidadãos.
4. Verificaram que tal convergência, ao traduzir-se em consultas frequentes
e permanente coordenação política entre os dois governos, fortalece
consideravelmente a aliança estratégica Brasil-Argentina.
5. Os Presidentes reafirmaram o compromisso de seus países com a
democracia e a inclusão social, bases para a integração e o desenvolvimento
da região. [...]
Em outubro de 2003, Lula e Kirchner mantiveram encontro na capital
argentina, do qual resultou o Consenso de Buenos Aires, que se trata de
extenso documento no qual reafirmaram princípios comuns em diversas
áreas de suas políticas internas, e apresentaram posições convergentes em
relação aos principais temas discutidos nos organismos internacionais, tais
como combate à fome e à pobreza, preservação do meio ambiente,
educação, segurança etc. Quanto ao relacionamento bilateral e à integração
regional, deve ser destacado o seguinte trecho do Consenso (BRASIL,
2003-A):
15. Ratificamos nossa profunda convicção de que o Mercosul não é
somente um bloco comercial, mas, ao contrário, constitui um espaço
catalisador de valores, tradições e futuro compartilhado. Dessa forma,
nossos Governos estão trabalhando para fortalecê-lo através do
aperfeiçoamento de suas instituições nos aspectos comerciais e políticos e
da incorporação de novos países.
16. Entendemos que a integração regional constitui uma opção estratégica
para fortalecer a inserção de nossos países no mundo, aumentando a sua
capacidade de negociação. Uma maior autonomia de decisão nos permitirá
enfrentar de maneira mais eficaz os movimentos desestabilizadores do
capital financeiro especulativo, bem como os interesses contrapostos dos
blocos mais desenvolvidos, amplificando nossa voz nos diversos foros e
organismos multilaterais. Nesse sentido, destacamos que a integração sul-
americana deve ser promovida no interesse de todos, tendo por objetivo a
conformação de um modelo de desenvolvimento no qual se associem o
crescimento, a justiça social e a dignidade dos cidadãos.
Em março de 2004, foram firmados pelos Presidentes, no Rio de Janeiro, a
Declaração sobre a Cooperação para o Desenvolvimento Econômico com
Equidade e a Ata de Copacabana, a qual sintetiza objetivos e diretrizes
comuns para o fortalecimento dos mecanismos de promoção do
desenvolvimento produtivo no âmbito do Mercosul, e define padrões para o
relacionamento do bloco com terceiros países. Nos termos da Ata, institui-
se o dia 30 de novembro com o “Dia da Amizade Argentino-Brasileira”, em
alusão à data de assinatura da Declaração de Iguaçu, em 30/11/1985, pelos
Presidentes José Sarney e Raúl Alfonsín.
É possível afirmarmos, portanto, que o governo de Néstor Kirchner buscou
estabelecer com o Brasil relacionamento de caráter estratégico, no qual a
antiga rivalidade cede lugar à parceria política baseada em valores e
objetivos comuns, tais como a busca pela redução da assimetria no
comércio bilateral e a realização de projetos comuns de desenvolvimento da
integração física do continente. Conforme estudado de forma detalhada no
capítulo 3 do tomo I desta obra, o Fundo de Convergência Estrutural do
Mercosul (Focem), criado no ano de 2004 para desenvolver a
competitividade e promover a coesão social nos países do bloco, é resultado
do novo patamar ao qual foi alçada a interação argentino-brasileira no início
do século XXI.
Durante o mandato de Néstor Kirchner, a Argentina desenvolveu
importante relação com o Governo venezuelano de Hugo Chávez, a qual foi
reforçada e ampliada pela sua sucessora na Casa Rosada, a Presidenta
Cristina de Kirchner. A parceria entre Argentina e Venezuela para alguns
autores, como Miriam Gomes Saraiva (2012, p. 126), é vista como forma de
contrabalançar a liderança brasileira no continente.
Nos círculos mais próximos à figura do Presidente Kirchner, uma parceria
estratégica com a Venezuela começou a desenhar-se como um mecanismo
equilibrador da construção da liderança brasileira, que aumentaria, por sua
vez, os instrumentos de barganha da Argentina. O governo venezuelano
dedicou-lhe um claro apoio ao comprar títulos da dívida argentina,
exercendo parcialmente o papel de um paymaster que a diplomacia
brasileira evitava então assumir.
Embora seja incorreto afirmarmos que Brasil e Venezuela estejam
engajados em projetos opostos de integração, a liderança da Venezuela
junto aos países da Aliança Bolivariana para as Américas (ALBA) exige do
Brasil capacidade de harmonizar as diferentes estratégias de integração
regional Esse esforço de harmonização passa, sem dúvida, pela capacidade
de apoio à Argentina, a principal sócia do Brasil nos esforços de
desenvolvimento do continente.
Todo relacionamento bilateral, por maiores que sejam as convergências,
contemplam “temas sensíveis” - jargão diplomático adotado pelo Itamaraty
para referir-se aos problemas e às controvérsias de uma relação. Ao longo
da gestão do Presidente Lula, a principal “sensibilidade” no relacionamento
bilateral com a Argentina, possivelmente, foi a falta de apoio do vizinho
para a candidatura brasileira auma cadeira no Conselho de Segurança das
Nações Unidas (CSNU). Desde o início do mandato de Néstor Kirchner, o
tema tem sido objeto dos encontros bilaterais e, nesse contexto, identificam-
se avanços como a participação de diplomata argentino junto à
representação do Brasil no Conselho de Segurança da ONU, entre 2004 e
2006, quando o país assumiu uma das cadeiras rotativas (CANDEAS, 2010,
p. 244). Em 2005, foi assinado Acordo-Quadro de Cooperação em Matéria
de Defesa, que significa expressivo avanço em direção à convergência
sobre as posições relativas ao tema no continente, sobretudo se
compararmos à situação vivenciada na década de 1990, quando a Argentina
buscava alinhar-se de forma mais concreta junto à OTAN.
No entanto, o apoio argentino ao ingresso do Brasil no Conselho de
Segurança nunca foi expresso pelo governo de Buenos Aires. Até hoje,
convivem na política externa argentina dois pontos de vista sobre a matéria:
de um lado, os opositores da candidatura brasileira veem a presença do país
vizinho na ONU como um exercício da hegemonia do Brasil, na tentativa
de manter a posição de “interlocutor” do continente junto aos organismos
internacionais; por outro lado, verificam-se na Argentina opiniões
“indiferentes” quanto ao tema, segundo as quais não seria interessante
confrontar a candidatura brasileira, uma vez que a própria Argentina não
teria expectativa de assumir uma cadeira permanente no CSNU. Para os
adeptos da “indiferença”, a falta de apoio do Brasil em seu pleito na ONU
prejudica, sem necessidade, as relações bilaterais. Assim, o governo de
Néstor Kirchner e o de sua sucessora evitam confrontar o Brasil em relação
a este tema, ao mesmo tempo em que preconizam que uma eventual
reforma do Conselho não seja realizada à custa da redução da presença
argentina no continente. A respeito deste tema, Eduardo Madrid e Mario
Rapoport (2011, p. 119) se referem, nos seguintes termos, tendo em conta o
contexto maior das diferentes estratégias de integração regional:
Brasil pretende desde hace años un asiento permanente en el Consejo de
Seguridad de la ONU, y por esse motivo desarrolló una intensa campaña
buscando sumar apoyos dentro y fuera de la región. La Argentina, en
cambio, adoptó una posición más passiva y silenciosa, basada en la
conveniencia de no tener un conflicto innecesario con Brasil, ya que en esta
cuestión los dos países tienen interesses contrapuestos. La Argentina
considera que existe una oportunidad para que el eventual asiento
permanente se asigne, regionalmente, al Mercosur y, en consecuencia, sea
cubierto por una rotación igualitária entre ambos países. Brasil, de su parte,
cree reunir las condiciones necesarias para pretender ese escaño, con total
prescindencia de la región.
Estas desavenencias van associadas a que, a pesar de subrayar la relación
con Brasil como una asociación estratégica, la polticia argentina hacia su
vecino tuvo aristas conflictivas. [...] Los distanciamentos con la
administración de Lula llevaron a un deslizamiento de vínculos más
estrechos com Venezuela.
Os avanços sociais e econômicos promovidos pelo Presidente Néstor
Kirchner ao longo da década de 2000, no contexto de superação da crise
financeira, permitiram ao mandatário eleger, em 2007, a Senadora e
Primeira-dama da Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, a qual foi
reeleita para a Casa Rosada em 2011.
A política externa de Cristina Kirchner reproduz as linhas gerais de seu
antecessor, com especial destaque para o aprofundamento das relações
bilaterais com o Brasil, as quais passaram da enunciação de princípios e
metas comuns para o desenvolvimento de estruturas especializadas, tais
como o Mecanismo de Integração e Coordenação Bilateral Brasil-Argentina
(MICBA). Um dos principais resultados do trabalho desenvolvido pelo
Mecanismo foi a retomada e finalização dos estudos relativos à viabilidade
de implantação de sistema de pagamento de transações de comércio exterior
com moedas locais, o que reduz os custos relativos à aquisição e venda de
dólares. Nesse sentido, destaca-se a assinatura, em setembro de 2008, de
Acordo entre os Bancos Centrais do Brasil e da Argentina para o sistema de
pagamentos em moeda local (SML) (CANDEAS, 2010, p. 254).
Com a posse de Dilma Rousseff na Presidência da República, em 2011, o
relacionamento bilateral foi novamente aprofundado, o que pode ser
exemplificado pelo fato de que a primeira viagem internacional da
mandatária brasileira, menos de um mês após sua posse, foi à Argentina. Na
ocasião, Dilma Rousseff e Cristina Kirchner firmaram extensa declaração
conjunta, que contemplava propostas concretas de trabalho em torno de
diversos temas, como coordenação macroeconômica, implementação do
Sistema de Pagamentos em Moedas Locais (SML), cooperação entre o
BNDES e o Banco de la Nación Argentina, cooperação espacial,
desenvolvimento do Centro Binacional de Nanotecnologia (CBAN),
utilização de energia renováveis, cooperação espacial etc.
Seis meses após o encontro em Buenos Aires, as Presidentes Dilma e
Cristina voltaram a se encontrar em Brasília, ocasião na qual se reforçou a
ideia de que Brasil e Argentina implementam atualmente um projeto
comum de desenvolvimento. De acordo com a Presidente Dilma (BRASIL,
2011-B):
Nós temos certeza de que o resultado dessas transformações é que tanto o
Brasil quanto a Argentina ganharam em qualidade. O processo democrático
que passamos a viver intensamente inaugurou um círculo virtuoso de nosso
relacionamento, no qual as pretéritas noções de rivalidade que tentaram
sistematicamente estabelecer entre nós, e muito fomentadas no passado,
foram completamente substituídas pela lógica da integração. Se impediam
sistematicamente a integração de infraestruturas físicas, como é o caso das
bitolas diferentes nas ferrovias, e é o caso também dos ciclos diferentes na
área de energia elétrica, hoje nós entramos em fase de [integração] entre o
Brasil e a Argentina, não por uma questão física apenas, mas pela vontade
política e pela deliberada procura de uma relação de cooperação cada vez
maior. E, sobretudo, da consciência de um conceito: nós somos sócios de
um mesmo projeto de desenvolvimento da América do Sul. Somos sócios
com uma característica especial: nós fazemos parte deste mundo
globalizado, e sabemos que viver nele implica, necessariamente, perceber
quando as assimetrias tradicionais e históricas recaem sobre nós e tentam
reproduzir processos passados que nós superamos.
A trajetória do relacionamento entre Brasil e Argentina nos últimos 10 anos
aponta não somente para a superação da rivalidade e para o
desenvolvimento de processos de integração regional, etapas verificadas ao
longo das décadas de 1980 e 1990. Nos anos 2000, e sobretudo após o
início das Presidências de Néstor e Cristina Kirchner na Argentina, que
coincidem com a ascensão dos governos de Lula e Dilma no Brasil, os dois
países aprofundaram o relacionamento bilateral a ponto de torná-lo
essencial a seus respectivos projetos nacionais de desenvolvimento. Este
aprofundamento conduz à percepção de que, para os próximos anos, a
despeito das forças políticas que venham a assumir o Palácio do Planalto e a
Casa Rosada, as relações entre os dois países não sofrerão os mesmo
reveses verificados durante a segunda metade do século XX, quando Brasil
e Argentina sofriam interferências negativas da conjuntura política
internacional na qual estava inserido o continente sul-americano.
6. O Brasil e as Relações Bilaterais
Verticais:
o Diálogo com o Mundo
Desenvolvido
6.1. As relações Brasil-União Europeia
A criação do Mercado Comum Europeu (1957) trouxe preocupação ao
Brasil pelo desvio de comércio que poderia ocorrer a partir dos
compromissos de preferências comerciais firmados entre os países do Velho
Continente com suas ex-colônias (Silva, 2011, p. 1). O Brasil poderia
perder mercados para o café e o cacau no comércio internacional. As
disputas comerciais acabaram, consequentemente, por tornar-se
contenciosas sob o escopo do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT).Antônio Carlos Lessa cita Clodoaldo Bueno para descrever o período
(Lessa, 2009, p. 101):
Esse início pouco auspicioso dá a tônica da história das relações do Brasil
com o processo europeu de integração nas suas primeiras décadas.
Enquanto as relações bilaterais do Brasil com os seus parceiros europeus
tradicionais fluíam na dimensão política, descarregadas a partir de então do
peso dos contenciosos comerciais (que foram muito importantes em alguns
casos, como no das relações com a França), esta agenda pesada, na qual as
partes raramente convergiam, se fortaleceu justamente com a criação do
Mercado Comum Europeu. As demandas recorrentes do Brasil, que se
juntava aos demais países latino-americanos, estavam principalmente
circunscritas ao acesso aos mercados, ao tratamento tarifário conferido aos
produtos tropicais e às tentativas de circundar os graves desvios de
comércio que se produziram pela associação das antigas colônias europeias.
Já no governo Ernesto Geisel (1974-1979), o pragmatismo responsável e
ecumênico buscou a Europa Ocidental como escape hatch das tensões com
os Estados Unidos, exemplificadas pelo Acordo Nuclear entre o Brasil e a
República Federal Alemã (RFA) e pela denúncia brasileira do Acordo
Militar com os Estados Unidos (SILVA, 2011, p. 2). Nesse sentido,
intensificaram-se as relações bilaterais com países europeus, como
República Federal Alemã, França, Grã-Bretanha, Holanda, Itália e Portugal.
O governo Geisel aproveitou o acordo celebrado entre o Brasil e a
Comunidade Econômica Europeia (CEE), em 1973 (em vigor desde 1974),
para tentar aprofundar o relacionamento bilateral na área comercial.
Tratava-se de acordo de primeira geração (comercial), com base no art. 113
do Tratado da Comunidade Europeia, que não estabelecia quaisquer
vantagens fora do Gatt (SILVA, 2011, p. 3).
Em 1980, celebrou-se Acordo de Cooperação, que entrou em vigor em
1982, propiciando o diálogo bilateral e substituindo o Acordo em vigor
desde 1974. Caracterizava-se por ser acordo de segunda geração, pois
abrangia a seara política, mas ainda não era preferencial. O Regulamento
(CEE) n. 442/81 do Conselho Europeu possibilitou mecanismos de apoio
técnico e financeiro a países de fora da CEE, sendo a base para o Acordo de
Cooperação em tela. Além disso, esse Regulamento estabeleceu também o
Conselho Empresarial Brasil-CEE. Os contatos durante a maior parte da
década de 1980, todavia, foram exíguos devido a fatores relacionados à
transição democrática brasileira e à diminuição das importações brasileiras
pelas incertezas quanto à economia (Silva, 2011, p. 3). Mesmo assim, é
importante ressaltar que a CEE se tornou o principal parceiro comercial do
Brasil na década de 1980.
Como asserem Lazarou e Fonseca (2013, p. 94), as relações Brasil-CEE
ganharam “dinâmica regular”, em meados da década de 1980, como
consequência da democratização brasileira e da adoção do Ato Único
Europeu32. A “incompatibilidade de posições” com os EUA em temas
como comércio e dívida externa levaram o Brasil a vislumbrar “potencial de
oportunidade e diversificação com os europeus”, em tentativa de
diversificação das relações externas (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 95).
Até o início da década de 1990, época em que foi criado o Mercosul, não
houve cooperação política, visto que a América Latina não estava entre as
prioridades da Comunidade Europeia (Silva, 2011, p. 2). Ademais, de
acordo com Lessa (2009), o “eixo conflitivo” do comércio perdura, de certa
forma, até os dias de hoje no que tange ao setor agrícola, haja vista a
política europeia de subsídios e de proteção ao mercado local,
consubstanciada na Política Agrícola Comum (PAC), a qual vige até hoje.
A celebração do Tratado de Assunção (1991), que estabeleceu o Mercosul,
serviu para recondicionar o relacionamento da “Europa comunitária” com a
América Latina, pois o bloco do Cone Sul surgiu como maior parceiro
comercial e principal destino para investimentos europeus. O Mercosul
possibilitou o início do diálogo interinstitucional de modo que o bloco
europeu e o sul-americano pudessem convergir em temas pertinentes ao
escopo integracionista. Tanto é assim que, em 1995, assinou-se o Acordo
Marco Inter-regional de Cooperação Mercosul-UE, já influenciado pelo
Tratado de Maastricht (1992), que criou a União Europeia (UE). Durante o
governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, a UE preferiu as
negociações inter-regionais, seja no diálogo Mercosul-UE, seja na Cúpula
América Latina e Caribe e UE. No domínio econômico-comercial, contudo,
as negociações inter-regionais não prosperaram (Saraiva, 2010, p. 127).
O Tratado de Maastricht abriu as possibilidades para a celebração do
Acordo-Quadro de Cooperação entre a Comunidade Europeia e o Brasil
(1992), que entrou em vigor em 1995. Tal acordo representa convênio de
terceira geração com vistas a fomentar, sobretudo, o comércio, os
investimentos, as finanças e a tecnologia. Esse Acordo-Quadro introduziu
instrumento para a consolidação da democracia brasileira ao expressar uma
“cláusula democrática” como requisito para as parcerias da UE
(LAZAROU & FONSECA, 2013, p. 96), o que comprova empiricamente
que a aproximação Brasil-UE transcende as esferas pragmáticas do
comércio e da economia. Ademais, esse documento manteve a Comissão
Mista estabelecida pelo Acordo de Cooperação assinado em 1982. Tal
Comissão desenvolveu encontros bianuais até o ano de 2007 (SILVA, 2011,
p. 4).
Segundo o sítio oficial na internet da delegação da União Europeia no
Brasil, são duas as prioridades da cooperação Brasil-UE33:
1) Desenvolver as relações bilaterais por meio de iniciativas no marco dos
diálogos setoriais e de incentivos à cooperação de instituições acadêmicas;
2) Promover a dimensão ambiental do desenvolvimento sustentável,
visando a alicerçar a proteção das florestas e o combate à pobreza em
biomas frágeis.
De fato, a relação bilateral entre o Brasil e a UE dirige-se pelo Acordo-
Quadro bilateral de 1992, pelo Acordo Marco Inter-Regional Mercosul-UE
(1995) e pelo Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica entre o Brasil
e a UE (2004), que engloba áreas como biotecnologia, tecnologias da
informação e das comunicações, microtecnologias etc.
A articulação Brasil-UE possui vertente substancial que abarca o diálogo
com a América Latina e o Caribe. A Cúpula de Chefes de Estado e de
Governo da União Europeia e América Latina/Caribe34, que, em sua
primeira edição (1999), estabeleceu o Comitê Birregional de Negociações
União Europeia-Mercosul, almejando a celebração de acordo de associação
inter-regional. Na década de 1990, as negociações de um Acordo de
Associação entre o Mercosul e a UE foram vistas como alternativa à Área
de Livre Comércio das Américas (Alca), defendida pelos Estados Unidos.
Tanto nas negociações do Acordo de Associação e da Alca, “as
divergências comerciais, nomeadamente de produtos agrícolas, e as
consequentes intransigências” lograram dificultar o avanço de ambas as
frentes de negociação (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 97).
A crise no Mercosul, a partir da desvalorização da moeda brasileira, em
1999, e a expansão da UE para novos países, sobretudo da Europa do Leste,
prejudicaram a cooperação inter-regional, mas abriram caminho para novos
temas prioritários, no contexto do cenário pós-atentados de 11 de setembro
de 2001, do surgimento da Rodada Doha da Organização Mundial do
Comércio (OMC) e da maior atenção às mudanças climáticas (Lessa, 2009,
p. 102).
Não por acaso, o bloco europeu passou a privilegiar as relações com o
Brasil em detrimento de outros países latino-americanos, o que, de certo
modo, contribuiu para a paralisação das negociações Mercosul-UE na área
comercial, retomada a partir de maio de 2010. Segundo Saraiva (2010),
houve certa bilateralização das relações Brasil-UE, pois as negociações
Mercosul-UE e América Latina e Caribe-UE perderam gradual importância,
e somente foram retomadas no governo Dilma Rousseff.
A elevação do perfil internacional do Brasil, uma das dez maiores
economias do mundo, embasou a vontadeda UE de aplicar o epíteto
parceria estratégica ao relacionamento com o Brasil na primeira Cúpula
Brasil-UE (2007), realizada em Lisboa, Portugal. Esse epíteto significa a
amplitude e a intensidade dos contatos bilaterais políticos e comerciais,
agregando desde grupos técnicos de discussão até reuniões de Chefes de
Estado e de governo (Lessa, 2009, p. 103).
Antônio Carlos Lessa (2009, p. 99) explica que as parcerias estratégicas são
relações bilaterais prioritárias de interesse mútuo, “constituídas a partir de
um patrimônio de relações bilaterais universalmente configurado”. As
parcerias estratégicas resultam da vocação histórica do Brasil em relação à
universalidade e à necessidade de aproximações seletivas para aproveitar
oportunidades. Para Cervo (2008), as parcerias estratégicas fomentadas pelo
Brasil com países-chave visam a buscar insumos para a estratégia nacional
de desenvolvimento.
A parceria estratégica Brasil-UE resultou em avanços na cooperação
bilateral e inter-regional com a celebração de acordos bilaterais específicos,
o estabelecimento de novos diálogos setoriais e o incremento do fluxo
comercial e econômico (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 107). Entre os
objetivos da parceria estratégica estão questões relacionadas ao
multilateralismo, às alterações climáticas, à energia sustentável, à
integração regional e à luta contra a fome e a pobreza.
Ademais, o novo status do relacionamento com o bloco europeu alicerça o
diálogo e a cooperação em temas diversos - a exemplo de ciência e
tecnologia, educação e energia -, como de certa forma já ocorria antes da
parceria bilateral, mas que agora ganha ênfase ilustrada no apoio de países
da UE ao Programa Ciência sem Fronteiras, lançado pelo governo da
Presidenta Dilma. Outrossim, Brasil e UE apoiam o fortalecimento do
multilateralismo e uma ordem internacional multilateral (Lessa, 2009, p.
104). Na verdade, a própria parceria estratégica Brasil-UE ilustra uma
ordem internacional calcada cada vez mais no multilateralismo e na
cooperação. Não há como pensar, por exemplo, em solução para a paralisia
da Rodada Doha, da Organização Mundial do Comércio, sem a concertação
política e o diálogo entre o Brasil, um dos representantes das potências
emergentes, e a Comissão Europeia, representante da UE.
No governo Dilma, a VI Cúpula Brasil-UE35, realizada em Brasília, em 24
janeiro de 2013, saudou, por meio de Declaração Conjunta, a expansão de
investimentos brasileiros na UE, “transformando o Brasil no quinto maior
investidor no bloco”. A União Europeia figura como o maior investidor e o
maior parceiro comercial brasileiro. O VI Encontro Empresarial Brasil-UE,
realizado um dia antes da referida Cúpula, salientou a necessidade de apoiar
micro, pequenas e médias empresas no intercâmbio bilateral.
Na seara ambiental, a Declaração Conjunta da VI Cúpula Brasil-UE
evidenciou a convergência de posições para fortalecer a estrutura
institucional para o desenvolvimento sustentável, fortalecimento que deve
abranger o Conselho Econômico e Social (Ecosoc) da ONU e o Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma). No âmbito da paz e da
segurança internacionais, Brasil e UE acordaram estabelecer formalmente o
diálogo de alto nível sobre temas ligados à paz e à segurança internacionais.
Na ciência e tecnologia, por ocasião da VI Cúpula, foi assinado Acordo de
Cooperação entre o Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) e
o Centro Conjunto de Pesquisa (JRC), ressaltando a importância do projeto
“Ciência sem Fronteiras” para treinamento e cooperação. A Europa é a
maior receptora de alunos no âmbito do Ciência sem Fronteiras. Não se
deve esquecer do Acordo de Cooperação entre o Brasil e a Comunidade
Europeia de Energia Atômica (Euratom) no campo da pesquisa de energia
de fusão.
Como comprometimento bilateral com a democracia, a Declaração
Conjunta da VI Cúpula saudou a assinatura da Carta de Brasília, entre o
Tribunal Superior Eleitoral do Brasil (TSE) e a Comissão Europeia para
ações trilaterais de cooperação em apoio aos processos eleitorais nos países
africanos de Língua Oficial Portuguesa (Palops) e no Timor-Leste.
As questões comerciais são as que mais obstaculizam o aprofundamento do
relacionamento entre o Brasil e a UE. Espera-se que o Acordo de
Associação Mercosul-UE saia do papel, o que pode levar algum tempo pela
resistência de países europeus, como a França, de abrirem mão de subsídios
provenientes da PAC. De parte do Mercosul, a União Europeia estima
maior comprometimento e disposição para ceder nos seguintes temas: (a)
compras governamentais, (b) propriedade intelectual, (c) indicação
geográfica, (d) serviços, (e) investimentos, (f) disposições sobre
desenvolvimento sustentável.
Ainda no setor comercial, no âmbito do Acordo sobre Medidas de
Investimentos Relacionados ao Comércio (Trims), a UE critica a exigência
brasileira de conteúdo local para a licitação dos serviços de telefonia celular
4G e o uso de taxas indiretas como meio de limitar a entrada de
investimentos em determinados setores da economia do País (MOREIRA,
2013). A fim de possibilitar avanços, o Brasil busca um denominador
comum com os europeus, que permita maior abertura do mercado agrícola
no Velho Continente, ao passo em que se coloca disposto a negociar maior
acesso europeu na oferta de produtos não relacionados ao campo (Non-
Agriculture Market Access - NAMA). Para avançar no debate sobre
agricultura, Brasil e UE assinaram, em 2012, um Memorando de
Entendimento fixando as bases do diálogo naquele setor da economia, tendo
em conta os compromissos assumidos na Rodada Doha da OMC.
No domínio político, o Brasil repudia a tentativa de alguns países da UE de
adotarem ações unilaterais em nome da defesa dos direitos humanos e
humanitários. Deve-se recordar que operações militares de países europeus
em países como Líbia e Mali não foram apoiadas por todos os membros da
UE: a Alemanha, com assento não permanente no Conselho de Segurança
da Organização das Nações Unidas (CSNU/ONU), em março de 2011,
absteve-se, assim como o Brasil, na votação da Resolução 1973, que
autorizou o uso da força na Líbia com base no Capítulo VII da Carta da
ONU (MRE, 2011). Demonstra-se, assim, que nem todos os países da UE
respaldam o uso da força antes de se esgotar a dinâmica da diplomacia e do
diálogo.
A parceria estratégica Brasil-UE tem que superar divergências pontuais de
modo a não permitir que elas contaminem as relações como um todo. As
parcerias estratégicas constituem “essencialmente declarações políticas”,
mas podem tornar-se soft law (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 112),
dependendo da importância dos temas tratados pelas partes. Ambos os lados
devem continuar a fundar relações pautadas pela confiança e pela
compreensão mútua, o que possibilita ações conjuntas em temas da agenda
bilateral, regional e multilateral. O Brasil, um key player no tabuleiro
internacional pela perspectiva europeia, contribui para que a UE se defina
como um ator global que “não tem contatos apenas com regiões, mas
também diretamente com países terceiros” (Lazarou & Fonseca, 2013, p.
112).
As Declarações Conjuntas provenientes das Cúpulas Brasil-UE
“apresentam a parceria entre os dois atores com alcance global”, em vez de
“um acordo entre uma entidade regional voltada para assuntos internos e
uma potência sul-americana” (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 109). A relação
bilateral Brasil-UE não é a única finalidade da parceria estratégica entre
ambos, visto que existe a “instrumentalização da relação bilateral para fins
mais abrangentes” (Lazarou & Fonseca, 2013, p. 109), com propósito de
diálogo e de concertação política em temas da agenda internacional, tais
como a cooperação triangular para o desenvolvimento de terceiros países e
a adoção de medidas de mitigação dos efeitos do aquecimento global.
A parceria estratégica Brasil-UE é o reconhecimento do novo perfil
brasileiro no sistema internacional e regional. A UE sabe que não pode
desprezar global players emergentes, entre eles o Brasil.
6.2. As relaçõesBrasil-Estados Unidos
No capítulo 5 desta obra, ao tratarmos das relações entre Brasil e Argentina,
chamamos atenção para o fato de que o trabalho de síntese exigido pelo
escopo deste livro não nos permite reproduzir as variadas análises
disponíveis na literatura acadêmica acerca do tema. A mesma situação se
repete nesta parte, quando tratamos de analisar aspectos mais relevantes do
relacionamento do Brasil com os EUA.
De fato, a história do continente americano, sobretudo a partir do início do
século XX, passa a ser fortemente influenciada pelos rumos tomados pelo
governo de Washington em sua política externa. Não seria correto, contudo,
afirmarmos que os acontecimentos políticos nos países americanos são
subprodutos do relacionamento com a potência norte-americana, como, no
passado, determinados autores buscavam escrever a história do continente,
levando-nos a justificar no “imperialismo do Norte” as mazelas sociais, as
rupturas democráticas e as causas do subdesenvolvimento econômico da
região. O “complexo de periferia” é uma forma de interpretar as relações
com os EUA, que serve tanto para justificar a necessidade de “alinhamento”
com o governo norte-americano - como na obra do cientista político
argentino Carlos Escudé, El realismo periferico -, quanto para basear
análises relativas à necessidade de criar mecanismos de integração regional
que fortaleçam os países do Sul para que façam frente ao “imperialismo” de
Washington - como na obra do Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães,
Quinhentos anos de perifieria.
Do ponto de vista do autor desta obra, o “complexo de periferia” não é
compatível com a atual postura da política externa brasileira frente aos
EUA e, por isso, em que pese a induscutível qualidade das análises e das
obras dos mencionados autores, a contribuição por eles dada,
possivelmente, não refletirá o atual pensamento do Itamaraty. Pelo
contrário, o que se busca hoje em dia é “encapsular” os “temas sensíveis”
do relacionamento bilateral, a fim de evitar que eles comprometam ganhos
concretos em outros setores, como no comércio e na cooperação técnico-
científica e educacional, por exemplo.
Por esse motivo, dar-se-á, neste capítulo, ênfase às análises históricas e de
conjuntura realizadas por Paulo Fagundes Vizentini, Cristina Soreanu
Pecequilo e Mônica Hirst, embora, repita-se, muitos outros autores e
diplomatas, em diferentes momentos, prestaram contribuições de riquíssimo
valor, as quais, por razões didáticas e de espaço não pudemos, infelizmente,
trabalhar neste texto.
Mônica Hirst (2013) divide a história das relações Brasil-Estados Unidos
em cinco momentos ao longo do século XX. O primeiro momento
representa a aliança bilateral, que perpassa a República Velha até o início da
década de 1940, no contexto da Segunda Guerra Mundial. Durante a
República Velha, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos seguiram a
lógica da aliança informal, chamada de aliança não escrita por Bradford
Burns. O Barão do Rio Branco, ciente das ambições imperialistas europeias,
adotou postura de aproximação com o governo de Washington que
permitisse ao Brasil contrapor-se tanto às disputas com a Argentina no
estuário do Prata, quanto às possíveis ações neocoloniais das potências do
Velho Continente. Após a morte do Barão, em 1912, os chanceleres da
Primeira República, com exceção de Domício da Gama, seguiram política
externa próxima aos EUA (Hirst, 2013, p. 33).
Percebe-se que as relações bilaterais entre Brasil e EUA, durante o século
XX, apresentaram duas tendências: alinhamento e autonomia. O Barão do
Rio Branco originou, ainda no início do século XX, a aliança especial
pragmática adotada pelos dois governos Getúlio Vargas e por Juscelino
Kubitschek, na segunda parte de seu governo. Esse tipo de aliança baseia-se
na barganha e no desenvolvimento autônomo, em contraposição ao
alinhamento automático, que parte de postura que acredita que “o apoio às
políticas norte-americanas traz benefícios ao país” (Pecequilo, 2013, p. 70).
O governo de Getúlio Vargas (1930-1945) não relegou a aproximação com
os EUA, mas buscou diversificar os parceiros comerciais e econômicos,
como comprovou o comércio sob a égide dos marcos compensatórios com a
Alemanha. As conferências de chanceleres latino-americanos geraram uma
agenda interamericana, que contou, já na Conferência de Montevidéu
(1933), com o anúncio da política de boa vizinhança por parte dos EUA,
ilustrada pela retirada de tropas americanas do Haiti. Essa Conferência foi
seguida por aquelas de Buenos Aires (1936), de Lima (1938), do Panamá
(1939), de Havana (1940) e do Rio de Janeiro (1942). Os países latino-
americanos asseguraram, cada vez mais, apoio do continente ao crescente
envolvimento dos EUA na Segunda Guerra, conquanto países como Chile e
Argentina insistissem na neutralidade. Na Conferência do Panamá (1939),
lançou-se uma declaração de neutralidade continental. Na Conferência de
Havana (1940), elaborou-se declaração sobre cooperação defensiva dos
países americanos. Finalmente, a III Conferência de Chanceleres
Americanos (janeiro de 1942), no Rio de Janeiro, mostrou opiniões
contrárias quanto ao envolvimento da América Latina na guerra: Brasil e
EUA defenderam a harmonia pan-americana, enquanto Argentina e Chile
sustentaram a neutralidade. Os argentinos opuseram-se à recomendação de
rompimento automático com os países do Eixo porque recearam prejudicar
suas exportações de couros, cereais e carnes. Para os EUA, o Brasil era
fundamental na ligação com a África, pois as bases no Nordeste brasileiro
seriam utilizadas para enviar soldados e suprimentos para os aliados contra
os Afrikakorps (SARAIVA, 2008, p. 186). Da III Conferência emanaram 41
resoluções, “desde a recomendação de ruptura com o Eixo à adesão aos
princípios da Carta do Atlântico”, sendo que “tudo determinava aos Estados
da região uma forte relação ocidentalista e aliancista sob liderança dos
Estados Unidos” (SARAIVA, 2008, p. 187). Estavam dadas as bases para o
alinhamento brasileiro.
Iniciou-se, assim, o período que Hirst (2013) chama de “alinhamento”,
consubstanciado entre 1942 e o final do governo Garrastazu Médici (1968-
1974). Nesse marco cronológico, evidenciaram-se momentos de maior
alinhamento, como nos governos Dutra e Castelo Branco, e de autonomia
brasileira frente à potência do Norte, como durante a Política Externa
Independente (PEI) e a Diplomacia do Interesse Nacional. A Operação Pan-
Americana (1958) de Juscelino Kubitschek, que reivindicava o combate ao
subdesenvolvimento como a melhor arma contra o comunismo, e a
Revolução Cubana (1959) abriram o caminho para a maior flexibilidade da
política externa brasileira durante a PEI, cujos princípios começaram a ser
retomados pelo governo Costa e Silva (1967-1969) e se consolidaram com
o Pragmatismo Responsável e Ecumênico de Geisel.
Na verdade, a Política Externa Independente (PEI) substituiu o alinhamento
por visão globalista, caracterizada por postura autônoma e universal. As
condicionantes e os constrangimentos internos e externos “mudam a
percepção do Brasil sobre suas prioridades e possibilidades” (PECEQUILO,
2013, p. 70). Então, a política externa brasileira ampliou-se para abranger o
multilateralismo, o terceiro-mundismo, as relações Sul-Sul,
independentemente de fronteiras ideológicas.
Com exceção do interregno Castelo Branco (1964-1967), os governos
militares reduziram paulatinamente o acumulado diplomático da PEI, mas
tonificaram os princípios e os conceitos da diplomacia nacional pela visão
de um Brasil como Grande Potência, estimulada pela euforia dos tempos do
Milagre Econômico (1968-1973). Em que pese o autoritarismo e as
transgressões do regime militar, destaca-se que foi na década de 1970 que o
Brasil consolidou o processo de industrialização por substituição de
importações, permitindo que o país fosse alçado como global trader e global
player (PECEQUILO, 2013, p. 70). As relações Brasil-EUA foram
impactadas pela elevação do perfil internacional do Brasil e pela
necessidade do país diversificar