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LIVRO DE direitoadministrativonogueira

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nulos podem ser invalidados a qualquer tempo, pressupõe-se, 
obviamente, que tal anulação se opere enquanto não prescritas as vias impugnativas internas e 
externas, pois, se os atos se tornaram inatacáveis pela Administração e pelo Judiciário, não há como 
pronunciar-se sua nulidade. Embora a doutrina estrangeira negue essa evidência, os autores pátrios 
mais atualizados com o Direito Público contemporâneo a reconhecem. Como entre nós as ações 
pessoais contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos e as reais em vinte, nesses prazos é 
que podem ser invalidados os respectivos atos administrativos, por via judicial. Quanto à prescrição 
administrativa, dependerá da norma legal que a institui em cada caso.
A anulação dos atos administrativos pela própria Administração constitui a 
forma normal de invalidação de atividade ilegítima do Poder Público. Essa faculdade assenta no 
poder de autotutela do Estado. É uma justiça interna, exercida pelas autoridades administrativas em 
defesa da instituição e da legalidade de seus atos.
Para a anulação do ato ilegal (não confundir com ato inconveniente ou 
inoportuno, que rende ensejo a revogação, e não a anulação) não se exigem formalidades especiais, 
nem há prazo determinado para a invalidação, salvo quando norma legal o fixar expressamente. O 
essencial é que a autoridade que o invalidar demonstre, no devido processo legal, a nulidade com 
que foi praticado. Evidenciada a infração à lei, fica justificada a anulação administrativa.
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Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria 
Administração como, também, pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos 
meios processuais cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório.
A justiça somente anula atos ilegais, não podendo revogar atos 
inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legítimos, porque isto é atribuição 
exclusiva da Administração.
O controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas 
nesse campo a revisão é ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei não poderá 
excluir da apreciação do Poder judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV); conceder-se-á 
mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por 
"habeas corpus" ou "habeas data" (art. 5º, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadão é parte legítima 
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o 
Estado participe (art. 5º, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato do Poder 
Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou 
discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta é quanto ao 
objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimônio público), e não quanto à 
origem ou natureza do ato impugnado.
3. Contratos administrativos
Contrato é todo acordo de vontades, firmado livremente pelas partes, para 
criar obrigações e direitos recíprocos. Em principio, todo contrato é negócio jurídico bilateral e 
comutativo, isto é, realizado entre pessoas que se obrigam à prestações mútuas e equivalentes em 
encargos e vantagens. Como pacto consensual, pressupõe liberdade e capacidade jurídica das 
partes para se obrigarem validamente; como negócio jurídico, requer objeto lícito e forma prescrita 
ou não vedada em lei.
Embora típica do Direito Privado, a instituição do contrato é utilizada pela 
administração Pública na sua pureza originária (contratos privados realizados pela Administração) ou 
com as adaptações necessárias aos negócios públicos (contratos administrativos propriamente 
ditos). Dai por que a teoria geral do contrato é a mesma tanto para os contratos privados (civis e 
comerciais) como para os contratos públicos, de que são espécies os contratos administrativos e os 
acordos internacionais. Todavia, os contratos públicos são regidos por normas e princípios próprios 
do Direito Público, atuando o Direito Privado apenas supletivamente, jamais substituindo ou 
derrogando as regras privativas da Administração.
Todo contrato - privado ou público - é dominado por dois princípios: o da lei 
entre as partes (lex inter partes) e o da observância do pactuado (pacta sunt servanda). O primeiro 
impede a alteração do que as partes convencionaram; o segundo obriga-as a cumprir fielmente o 
que avençaram e prometeram reciprocamente.
Contrato administrativo é o ajuste que a Administração Pública, agindo nessa 
qualidade, firma com particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de 
interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.
O contrato administrativo é sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, 
comutativo e realizado intuitu personae. É consensual porque consubstancia um acordo de vontades, 
e não um ato unilateral e impositivo da administração; É formal porque se expressa por escrito e com 
requisitos especiais; É oneroso porque remunerado na forma convencionada; é comutativo porque 
estabelece compensações reciprocas e equivalentes para as partes; é intuitu personae porque deve 
ser executado pelo próprio contratado, vedadas, em principio, a sua substituição por outrem ou a 
transferência do ajuste.
Além dessas características substanciais, o contrato administrativo possui 
uma outra que lhe é própria, embora externa, qual seja, a exigência de prévia licitação, só 
dispensável nos casos expressamente previstos em lei. Mas o que realmente o tipifica e o distingue 
do contrato privado é a participação da Administração na relação jurídica com supremacia de poder 
para fixar as condições iniciais do ajuste. Desse privilégio administrativo na relação contratual 
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decorre para a Administração a faculdade de impor as chamadas cláusulas exorbitantes do Direito 
Comum.
Os contratos administrativos podem ser de colaboração e de atribuição. 
Contrato de colaboração é todo aquele em que o particular se obriga a prestar ou realizar algo para a 
Administração, como ocorre nos ajustes de obras, serviços ou fornecimentos; contrato de atribuição 
é o em que a Administração confere determinadas vantagens ou certos direitos ao particular, tal 
como o uso especial de bem público. O primeiro é firmado no interesse precípuo da Administração; o 
segundo é realizado no do particular, desde que não contrarie o interesse público. Essa distinção é 
fundamental para a correta interpretação dos contratos administrativos.
Da sua característica essencial, consubstanciada na participação da 
Administração com supremacia de poder, resultam para o contrato administrativo certas 
peculiaridades que os contratos comuns, sujeitos às normas do Direito Privado, não ostentam. Tais 
peculiaridades constituem, genericamente, as chamadas cláusulas exorbitantes, explícitas ou 
implícitas em todo contrato administrativo.
Cláusulas exorbitantes são, pois, as que excedem do Direito Comum para 
consignar uma vantagem ou uma restrição à Administração ou ao contratado. A cláusula exorbitante 
não seria lícita num contrato privado, porque desigualaria as partes na execução do avençado, mas 
é absolutamente válida no contrato administrativo, desde que decorrente da lei ou dos princípios que 
regem a atividade administrativa, porque visa a estabelecer uma prerrogativa em favor de uma das 
partes para o perfeito atendimento do interesse público, que se sobrepõe sempre aos interesses 
particulares. 
As cláusulas exorbitantes podem consignar as mais diversas prerrogativas, 
no interesse do serviço público, tais como a ocupação do domínio público, o poder expropriatório e a 
atribuição de arrecadar tributos, concedidos ao particular contratante para a cabal execução do 
contrato. Todavia, as principais são as que se