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Economia Regional e Urbana aplicada ao Brasil_IPEA

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conjugação de fatores é inusitado. O conceito de 
sistemas regionais de inovação e suas possibilidades de aplicação no Brasil não 
foi desenvolvido, talvez pelas reais dificuldades que sua construção representa. 
Contudo, ganhou espaço o conceito de Arranjo Produtivo Local (APL), a nosso 
ver, uma “tropicalização” do conceito de SRI.18
Para isso, ajudou muito a ação do governo federal, pois, a partir do ano 
de 2003, o governo federal organizou uma ação, por intermédio de um grupo 
de trabalho, com o intuito de conceder apoio integrado aos APLs com base 
na articulação de ações governamentais. Esse grupo de trabalho permanente 
foi instituído pela Portaria Ministerial no 200, de 03/08/2004, reeditada em 
24/10/2005.19 Atualmente, o governo federal está organizando o tema arranjos 
produtivos locais (APLs) por meio das seguintes medidas: i) incorporação do 
tema no âmbito do PPA 2004-2007, por meio do Programa 1015 – Arranjos 
18. O conceito utilizado pela RedeSist/UFRJ é: sistemas produtivos locais são aglomerados de agentes econômicos, 
políticos e sociais, localizados em um mesmo território, com foco em um conjunto específico de atividades produtivas 
e que apresentam vínculos expressivos de interação, cooperação e aprendizagem. Arranjos produtivos locais são 
aglomerações produtivas em que nem todos esses atores encontram-se presentes, que não apresentam significativa 
articulação entre os agentes e que não podem se caracterizar como sistemas. <http://www.redesist.ie.ufrj.br>. 
Observe-se que nesta última definição todas as características são de ausências. Rigorosamente, cabe então a 
pergunta: o que são arranjos produtivos locais? 
19. A conceituação de APL disponível no site <www. planejamento.gov.br> é: ter um número significativo de empre-
endimentos no território e de indivíduos que atuam em torno de uma atividade produtiva predominante e que compar-
tilhem formas percebidas de cooperação e algum mecanismo de governança. Pode incluir pequenas, médias e grandes 
empresas.
A contribuição Neosschumpeteriana e o desenvolvimento regional 127
Produtivos Locais; e ii) instituição do Grupo de Trabalho Permanente para 
arranjos produtivos locais (GTP APL) pela Portaria Interministerial no 200, de 
03/08/04, composto por 33 entidades governamentais e não governamentais, sob 
a coordenação do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior 
(MDIC). Os APLs foram incorporados no âmbito do PPA-2007 por meio do 
Programa 0419 – Desenvolvimento da Micro, Pequenas e Médias Empresas.
No âmbito acadêmico, a UFRJ, por meio da RedeSist, que agrega um gran- 
de número de pesquisadores distribuídos pelo país, vem desenvolvendo um 
grande esforço empírico para mapear APLs e criar uma compreensão mais completa 
do problema. Entretanto, consideramos que é preciso avançar criticamente.
Por exemplo, o inusitado dessa trajetória é que, contrariamente ao que 
preconizava a teoria do desenvolvimento endógeno, para a qual os atores locais 
é que têm o poder de decisão e, portanto, devem ser “empoderados”, reduzindo 
assim a ação do Estado, entre nós, a política de APLs exigiu não só a participação 
da União como também dos estados, municípios e de vários ministérios. 
Em alguns casos, como nos estados da Bahia, de São Paulo e de Minas Gerais, 
precisam-se ainda de recursos externos, pois há um programa de financiamento 
aos APLs implementado pelo BID em parceria com o governo estadual. 
A conjugação da ausência de planejamento e de políticas de desenvolvimento 
regional coordenadas nacionalmente facilita a disseminação da ideia de APLs; eles 
parecem ser uma solução simples para estimular a atuação dos municípios e seus 
prefeitos, e até mesmo dos governadores, em busca de visibilidade para a sua 
atuação no acesso às políticas públicas. Há, assim, um somatório de condições 
favoráveis para a multiplicação desse comportamento: um conjunto de estudos 
disponíveis e a oportunidade para atuação dos estados e municípios na direção de 
uma saída, só aparentemente, fácil e accessível a todos.20 
Na realidade, a banalização do conceito de APL fez com que, mediante 
metodologias simples de identificação de aglomerações produtivas, fossem 
“definidos” APLs, mesmo que nenhuma outra das condições discutidas na 
seção anterior para a constituição de uma associação, agregando vários atores 
envolvidos na produção, na disseminação e difusão de princípios inovativos 
estejam presentes; ao lado disto, há um forte apelo político, uma vez que, para 
cada prefeito, é desafiador “criar” um APL e tornar o seu município visível para 
a política pública. 
Considera-se que o conceito de APLs generalizou-se a tal ponto que, para 
alguns, chega a ser transversal à estrutura produtiva nacional. Na realidade, 
20. Martin e Sunley (2001) também encontraram como razão da forte apropriação do conceito de cluster à la Porter 
pela política pública a um certo oportunismo político.
Economia regional e urbana128
estudam-se as aglomerações produtivas desde as atividades tecnologicamente um 
pouco mais desenvolvidas, como é o caso da produção eletroeletrônica de Santa 
Rita de Sapucaí, envolvendo produtos ligados às telecomunicações e informática, 
até atividades em torno do ciclo religioso do Círio de Nazaré, em Belém, das 
romarias do Padre Cícero, em Juazeiro do Norte, e do forró no Ceará. No limite, 
podemos até dizer que se quer fazer crer que todas as atividades econômicas 
podem ser organizadas sob o formato de APLs, o que nos parece, no mínimo, um 
exagero. Como disseram Martin e Sunley (2001) a respeito dos clusters à la Porter: 
“se um conceito vale para tudo é porque não vale para nada”.
Nesse sentido, questionamos alguns aspectos da trajetória do trato dos 
APLs no Brasil. Como já foi discutido ao longo deste artigo, a proposta de 
sistemas regionais de inovação possui um caráter sistêmico, estruturante e é uma 
construção deliberada no longo prazo. Do ponto de vista da política pública, a 
política voltada para os APLs desgasta uma experiência de coordenação territorial, 
envolvendo atores locais, exigindo também uma coordenação ministerial cujos 
resultados concretos são discutíveis. Essa ação também fragmenta o território, 
adota uma visão a partir de cada estado federado, perdendo assim a dimensão 
regional. Há ainda três aspectos que merecem discussão mais aprofundada. 
O primeiro ponto a ser abordado é a ausência de uma visão regional que 
enxergue as diferentes cadeias produtivas presentes na região e como se articulam 
com os chamados APLs. Assim, a política privilegia o estado, como ente federado, 
e o relacionamento se faz entre o GTP APL (Grupo de Trabalho Permanente para 
Arranjos Produtivos Locais) e o representante de cada estado federado.
Refletir sobre essa prática é relevante, pois ela acaba forçando que se reproduza 
o mesmo procedimento empreendido nos anos 1990, quando imperava a guerra 
fiscal entre estados; em vez de se buscar o fortalecimento regional, buscam-se 
“saídas” estadualizadas. Cabe, então, uma pergunta: é possível propor-se uma 
política de desenvolvimento regional a partir de cada estado federado isoladamente? 
O reforço a esse argumento pode também ser obtido quando se constata, por 
exemplo, que os investimentos em Suape (PE), os quais, pela primeira vez na 
história recente brasileira ampliou para 16% os desembolsos do BNDES, em 2009 
(historicamente, em torno de 8%), para o Nordeste brasileiro, são usufruídos 
unicamente pelo estado de Pernambuco. Será que não seria possível pensar-se nos 
efeitos regionais dos investimentos em Suape? Logo, adotar uma visão que trata 
cada estado federado contribui para que se perca a dimensão regional. 
O segundo ponto que nos parece negativo dessa política estadualizada é a 
negligência com as políticas setoriais que também poderiam auxiliar na melhoria 
do desempenho de determinadas aglomerações produtivas. Por