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IPEA_ Dialogos p o Desenvolvimento_ v3

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vulnerabilidade externa, e o outro, o de 
policy space, ou seja, a autonomia da política. Conceitos que, na realidade, estão 
por trás das ideias de independência e autonomia que aparecem no programa do 
Ipea. Nos manuais de economia internacional e de economia política internacional, 
e também nos manuais de relações internacionais, o tema da vulnerabilidade não 
está presente; não é um tema dos países avançados, não é um conceito relevante 
nestes países. É uma ideia que não foi apropriada pela teoria convencional de 
relações internacionais, é um conceito que surge da práxis da dependência, da 
vulnerabilidade, da pouca autonomia e da baixa capacidade de resistência – de 
muitos países, entre eles o Brasil – a pressões, fatores desestabilizadores e choques 
externos. Essa ideia de policy space é uma ideia que, nos últimos anos, tem sido 
muito explorada no âmbito das Nações Unidas, principalmente a turma que se 
distanciou da agenda liberal comandada pelo Fundo Monetário Internacional 
(FMI) e pelo Banco Mundial.
Então, nas agências das Nações Unidas que tratam da questão da inserção 
internacional, tem havido a revalorização do conceito de policy space. A questão 
é, então, gerar graus de liberdade nas políticas públicas, ou seja, que haja um 
número mínimo de restrições que inibam políticas públicas nos países, e isso tem 
significado uma importante contribuição. Para dar um exemplo, na área comercial, 
em que medida acordos no âmbito bilateral, plurilateral, como é o Mercosul, 
ou no âmbito multilateral, como a Organização Mundial do Comércio (OMC), 
reduzem os graus de liberdade, o grau de manobra das políticas públicas? Sejam 
políticas industriais, tecnológicas, monetárias, financeiras, de câmbio, de controle 
de capitais, quaisquer que sejam, a pergunta é: em que medida esses arranjos ju-
rídicos e institucionais restringem os graus de liberdade na política pública? Essa 
é a questão da autonomia. 
Todo arranjo jurídico institucional implica um trade-off, ele traz um bene-
ficio – na área comercial, por exemplo, o acesso ao mercado; na área financeira e 
monetária, sinaliza um clima de investimento favorável, ou um spread menor –, 
80 Complexidade e Desenvolvimento
mas tem como trade-off a perda de graus de liberdade, de margem de manobra 
na política pública. Seja referente a coisas banais como a tarifa externa comum, 
que dá uma engessada na política comercial, até um acordo tríplice, ou um ar-
ranjo bilateral que se faça, a exemplo de Itaipu, ou um contrato de longo prazo 
como a compra de gás da Bolívia; são arranjos que acabam criando restrições para 
as políticas públicas. Esse é um grande debate, que considero importante nesse 
contexto da inserção ativa e da soberania. A questão central é encontrar o ponto 
de equilíbrio nesse trade-off. Você quer maximizar o policy space por um lado, e 
por outro quer maximizar o beneficio da inserção internacional. É interessante 
pegar o caso da Argentina que, desde 2003, vem fazendo o quê? A Argentina é, na 
realidade, um governo de modernização excludente etc., mas tem duas dimensões 
importantes: um, maximizar a taxa de crescimento e dois, maximizar o policy 
space. Por isso eles brigam com o sistema financeiro, brigaram com o FMI, não se 
submetem ao esquema da OMC; eles não assinam as coisas que o Brasil tem as-
sinado, não endossam essas atitudes mais passivas do governo brasileiro. Por quê? 
Porque estão tentando maximizar o policy space deles, tanto o governo precedente 
como o atual. Isso é uma característica importante que envolve essa agenda não 
liberal, antiliberal, do governo argentino desde 2003. 
Então temos dois conceitos fundamentais para tratarmos desse projeto de 
trabalho, dessas diretrizes do Ipea. Iniciando a discussão pela vulnerabilidade ex-
terna, ela é, em razão inversa, a capacidade de resistência a pressões, a fatores de-
sestabilizadores e a choques externos. Ela é uma probabilidade, logo, se ela é pe-
quena, tem-se muita vulnerabilidade, se é alta tem-se uma baixa vulnerabilidade. 
Na realidade, ela se concretiza com o poder. O poder de você realizar a sua própria 
vontade (políticas públicas) independentemente do que o mundo está fazendo. O 
fato é que países como o Brasil têm baixíssima capacidade de resistir ao mundo, 
ou seja, possuem uma alta vulnerabilidade externa. No meu livro sobre economia 
internacional. tento quantificar isso e mostro – atribuindo um índice para cada 
uma das esferas comercial, produtiva, financeira e monetária, e tecnológica – que 
o Brasil é um dos países mais vulneráveis. O importante é fazer uma discussão 
e uma quantificação sobre como isso evolui ao longo do tempo, no caso da eco-
nomia brasileira. Pode acontecer uma peculiaridade, que alguns devem inclusive 
estar se perguntando se afinal essa vulnerabilidade caiu nos últimos anos. 
Se pegarmos alguns indicadores, como a relação reservas sobre importações, 
ou exportação sobre dívida externa ou qualquer coisa em relação ao Produto In-
terno Bruto (PIB), esses indicadores de conjuntura indicam uma melhora sig-
nificativa a partir de 2003, e principalmente a partir de 2006. Obviamente, a 
explicação disso é a fase ascendente do ciclo econômico internacional, ou seja, 
não tem nada a ver (ou tem muito pouco a ver) com os nossos méritos e, sim, 
com o que ocorre no mundo. 
81Inserção internacional e sustentabilidade ambiental
Tanto é verdade que nos últimos anos vimos várias discussões equivocadas, 
e até mesmo engraçadas, a respeito da “blindagem” do Brasil. Diziam que a nossa 
vulnerabilidade externa caiu, alguns chegaram a dizer que não mais tínhamos 
qualquer vulnerabilidade externa, pois havíamos liquidado a dívida com o FMI 
etc. Isso, contudo, de qualquer ângulo que se olhe, não se sustenta. A discussão 
do nosso passado recente se baseia em coisas desse gênero, em função da crise que 
estava chegando, e então chamavam a atenção de volta aos indicadores de vul-
nerabilidade externa conjuntural que estavam todos melhorando. O argumento 
era que a crise, portanto, não iria pegar o Brasil, por causa desses indicadores, 
esse era o argumento dos otimistas, seja da direita ou da esquerda. Já o realismo 
crítico sustentava que a crise iria chegar ao Brasil já que o Brasil era, então, um 
país com elevada vulnerabilidade externa estrutural. De um lado, os otimistas se 
referiam à queda da vulnerabilidade se pautando pelos índices de conta-corrente, 
de exportação etc., e por outro lado, quando a crise nos atinge, o discurso muda, 
não mais estávamos blindados, mas o impacto da crise seria pequeno. Daí, os 
analistas adeptos do realismo crítico diziam que seria grande o impacto da crise, 
bastava olhar a taxa de desemprego e a inadimplência, que subiam, e o PIB, que 
despencava. Outro argumento era que o Brasil seria o primeiro a sair da crise, 
como se fosse possível prever data e horário para isso. Esse argumento era rebatido 
pelo realismo crítico segundo o qual a vulnerabilidade era tão grande que prova-
velmente seríamos um dos últimos a sair da crise. 
Aqui temos dois conceitos importantes presentes no debate na academia ou 
nos trabalhos de pesquisa que, geralmente, não se prendem aos indicadores de 
conjuntura. O que trazemos da análise desse passado recente é a vulnerabilidade 
externa comparada e a vulnerabilidade externa estrutural. Já mostramos o seguinte: 
como boa parte dos países como o Brasil é muito sensível ao que acontece no 
mundo, quando o Brasil melhora é porque o mundo melhorou, dessa forma, é 
fundamental se comparar com o resto do mundo. Isso significa que é necessário 
criar indicadores de vulnerabilidade externa comparados; é o caso, por exemplo, 
dos spreads dos títulos públicos no mercado internacional. Por exemplo, econo-
mistas narram a queda anual do risco país de 2003 até 2007, de 600 pontos para 
204 pontos, e dizem “graças a nós”. Aí você vai olhar o mundo, e todos