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IPEA_ Dialogos p o Desenvolvimento_ v3

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os indica-
dores do mundo também caíram. Então, comparativamente, o Brasil não mudou 
nada, ficou na mesma posição, ao ponto de nesse período todo estar, sempre, 
entre os sete maiores spreads do mundo. Ou seja, comparativamente ao resto do 
mundo, a vulnerabilidade externa continua tão alta quanto era antes, porque a 
redução dos indicadores (seja o déficit de transações correntes, seja o spread, seja 
o nível de reservas etc.) é decorrente do que vem do mundo, e não das mudanças 
em políticas de governo, que, na verdade, não ocorreram. 
82 Complexidade e Desenvolvimento
Outra ideia importante é que se pode ter uma melhora na conjuntura, mas o 
fato concreto é que você pode estar fazendo políticas estruturais que levem a mais 
vulnerabilidade externa, ou seja, a menos soberania nacional. Um exemplo é o mer-
cado de produtos agrícolas e minerais, em que toda aquela dúzia de problemas es-
pecíficos vai trazer dependência via commodities, reforçando um padrão de inserção 
retrógrado no sistema mundial de comércio. A vulnerabilidade externa estrutural 
do Brasil está refletida na política externa focada na liberalização de acesso a produtos 
agrícolas, e isso é uma dimensão comercial em que a vulnerabilidade externa se 
mostra em sua conotação de longo prazo. A mesma coisa com os passivos externos, 
no ano de 2008: com a crise em que estávamos, tínhamos um passivo externo de 
US$ 1,60 trilhão. Desse montante, uns US$ 550 milhões eram de curtíssimo prazo, 
vinham de derivativos, mercado de ações e tesouraria de multinacionais; era dinheiro 
que saía de forma rápida. A exposição era muito grande.
Na discussão sobre a nossa vulnerabilidade externa é fundamental escapar 
da discussão de indicadores de conjuntura que podem não estar refletindo a nossa 
dinâmica interna, a inserção internacional ou as estratégias políticas, mas pode 
estar refletindo uma mudança da conjuntura internacional, uma fase do ciclo. 
Outra coisa fundamental é nos compararmos com os outros, pois o poder é re-
lacional, ele depende do que acontece com o outro. A vulnerabilidade externa é 
sempre um conceito relacional, não é você sozinho, é você frente ao outro que 
pode, ou não, estar te pressionando. É algo que vale para todos. Então, a vulne-
rabilidade externa estrutural é essa ideia de longo prazo para políticas estruturais. 
Ela depende das opções disponíveis, depende também, de forma negativa, dos 
custos de ajustes; no fundo, depende da eventual capacidade de resistência, mas 
também dos custos de ajuste. 
A vulnerabilidade tem, portanto, duas pernas: quais são as opções que eu tenho 
para fazer o ajuste? Por exemplo, no Brasil, onde não há controle de capitais, você 
tem reduzidas suas opções de ajuste. De modo geral, não temos um grau de liber-
dade como há na Argentina, por exemplo, com a questão das políticas comerciais, 
ou como em outros lugares, com o controle de capital. E além dessa questão das 
opções, que você pode ampliar ou reduzir de acordo com as diretrizes de governo, 
temos o custo de ajuste. Ou seja, você resiste, mas o impacto que isso tem sobre o 
país é muito maior caso você tenha uma vulnerabilidade mais elevada. Então, são 
duas pernas importantes da vulnerabilidade, que não é só questão de resistir, mas 
qual é o custo da resistência. O custo da resistência de uma economia que vinha 
de uma trajetória com 5,7% ou 6% ao ano (a.a.), e em um intervalo de curto 
prazo despenca para menos 0,2%, é um custo significativo. 
Quanto à vulnerabilidade externa comparada, a gente deve sempre pegar os 
indicadores e trabalhar com variáveis reduzidas, ou seja, nós e a média comparada do 
83Inserção internacional e sustentabilidade ambiental
mundo, ou nós e a menor taxa do mundo para, assim, vermos qual é a nossa posição 
relativa. Não adianta melhorarmos quando o mundo melhora ainda mais do que 
a gente. Nesse caso, em termos de poder, que é relacional, acabamos ficando para 
trás. E é interessante trabalhar com vários indicadores nas quatro esferas. Na esfera 
comercial é fundamental analisar a evolução do padrão de comércio; quando a gente 
reprimariza nossa pauta de exportação, com toda a predominância do agronegócio 
no padrão de negociação que a gente faz hoje, essa coisa de o Brasil ser o celeiro do 
mundo – algo que deveríamos ter até vergonha de falar. A eficiência do aparelho 
produtivo que é uma coisa importante para o Brasil que vai se desindustrializando, a 
ineficiência sistêmica do aparelho produtivo com a falta de investimento (com uma 
taxa de 18% a 19%), o dinamismo tecnológico, o sistema nacional de inovações 
se fragmentando, inclusive, nas universidades. Os departamentos de pesquisa de 
empreiteiras hoje se enfraqueceram, viraram conglomerados, dois departamentos 
de pesquisa não são mais estatais – tem um ou outro (exemplo, Petrobras), o resto 
acabou –, os departamentos de pesquisa das universidades estão se diluindo, todos 
estão virando consultores, departamentos de pesquisas inteiros desapareceram de 
algumas empresas nacionais e internacionais, e por aí vai.
Outro problema sério que temos de levar em consideração é que o nosso 
sistema financeiro é uma robusta caixa-preta. Imaginar que as coisas acontecem 
como se o Roberto Setúbal e o Moreira Salles se sentassem e conversassem há 
mais de um ano e, então, no meio da crise, dissessem ao mundo as novas estra-
tégias dos bancos, unindo-os com o discurso de formarem “o maior banco do 
Hemisfério Sul”. É preciso ser muito ingênuo para acreditar que aquilo não foi 
resultado da quebra de, pelo menos, um dos dois bancos que tinha fortes vínculos 
internacionais e foi arrastado pela crise financeira nos Estados Unidos. No Brasil, 
a gente só sabe que um banco está quebrado depois que ele quebra, porque é o 
sistema é uma caixa-preta. O Banco Central do Brasil (BCB) tem uma fiscalização 
extraordinariamente precária e há mais de dez anos vem sendo fragilizada. O sin-
dicato dos funcionários do BCB, por sinal, vem há anos alertando para isso. Esse 
é um aspecto importante a considerar quando da realização das políticas públicas 
nessa área. O problema então não é só a nossa vulnerabilidade externa, pois temos 
grandes fragilidades institucionais internas. 
Retomando, a vulnerabilidade externa estrutural é, então, basicamente, um 
fenômeno de longo prazo. Tem a ver com o padrão de comércio, com a natureza 
do sistema financeiro, com o sistema nacional de inovações, com o padrão de inter-
nacionalização da produção do país (a questão da desnacionalização da economia 
brasileira). Isso vai enfraquecendo a capacidade de resistência do Brasil. O melhor 
exemplo é o das montadoras, que vinham numa trajetória de crescimento em 2007-
2008, explodindo seu faturamento, daí, de repente (segundo semestre de 2008) 
despenca, e tem que haver a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados 
84 Complexidade e Desenvolvimento
(IPI). De repente, aquelas empresas que estavam com um enorme caixa de reserva, 
tudo foi embora para fora para segurar a tesouraria das matrizes. Isso mostra uma 
vulnerabilidade externa estrutural muito grande do país. São temas que estão 
relacionados à inserção soberana, alguns são temas antigos, outros não.
Três argumentos do passado recente: i) a redução da vulnerabilidade externa 
conjuntural é função não dos nossos méritos, que são pouquíssimos, e sim resultado 
da fase ascendente do ciclo internacional; ii) a vulnerabilidade externa comparada 
mantém-se estável; e iii) a vulnerabilidade externa estrutural aumenta em função 
desse modelo liberal periférico que vem se mantendo e aprofundando. Esse modelo, 
como já citei, tem como características básicas a liberalização, a privatização, a des-
regulamentação, a subordinação, a dominância do capital financeiro etc. 
Para finalizar, retorno ao conceito de policy space, à autonomia de política, à 
probabilidade de realizar a própria vontade. Agências