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IPEA_ Dialogos p o Desenvolvimento_ v3

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de vista dos recursos naturais, como humanos, culturais, 
localização, estratégias. Todos esses elementos devem ser entendidos como base 
para abertura de novas janelas de oportunidades, seja como vantagem locacional, 
seja para contribuir para a superação dos efeitos de trancamento locacional de 
pequenos municípios.
Um pequeno município que está fadado a ficar confinado à sua estrutura 
produtiva, baseado nas vantagens comparativas ricardianas, está fatalmente sub-
metido aos riscos que o efeito de trancamento pode ter. E tentar superar isso é 
colaborar para a superação das desigualdades regionais.
Mas o eixo da minha intervenção é a questão da regionalização da política 
industrial e tecnológica. Essa regionalização e a construção de uma estrutura não 
só regionalizada, mas articulada também, é fundamental para o reordenamento 
do território. E esse é um tema central: o território brasileiro precisa ser reordenado. 
É impossível conviver num país onde existem 16 cidades com mais de 1 milhão de 
habitantes e espaços vazios que geram problemas fundamentais. 
Do ponto de vista territorial, a política industrial e tecnológica é fundamental 
para reordenar o território através da construção de novas centralidades. O con-
ceito de centralidade é muito importante nessa apresentação e vou explorá-lo 
melhor mais adiante.
Essa política apresenta várias dimensões. Há uma dimensão reativa, porque 
a reordenação do espaço é necessária. Já não dá mais para viver em cidades e 
grandes aglomerações urbanas como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e 
outros, onde é impossível contar com uma estrutura urbana condizente. Mas há 
também um papel proativo, porque propõe-se a construção de novas centralidades 
que auxiliam no combate às disparidades regionais ao abrir novas oportunidades 
locacionais.
Do ponto de vista da empresa, uma política industrial e tecnológica re-
gionalizada significa a possibilidade de incorporação ou consolidação de novos 
mercados e consumidores e janelas de oportunidades locacionais. É também im-
123Estrutura tecnoprodutiva avançada e regionalmente integrada
portante porque isso pode complementar estratégias de crescimento das empresas 
aproveitando potencialidades e diversidades regionais. 
Essas estratégias podem estar baseadas na criação de barreiras, manuten-
ção de lucratividade, diversificação de riscos urbanos, regionais e ambientais. 
Pode contribuir também para a redução dos custos de transação relacionados à 
fragmentação do espaço regional. Por exemplo, se saio de Brasília em direção ao 
Norte, encontrarei um centro urbano importante apenas a muitos quilômetros 
de distância daqui, atravessando espaços vazios, difíceis para o transporte de pro-
dutos, pois aumenta o custo, mas não a escala de produção. E isso é um problema 
sério gerado pela fragmentação espacial. Portanto, construir novas centralidades 
com um suporte da política industrial regionalizada contribuiria para a redução 
desse tipo de problema.
Uma política industrial e tecnológica regionalizada também contribuiria 
para se evitar a difusão de externalidades tanto pecuniárias quanto tecnológicas 
no espaço, elemento que pode ajudar no ganho de produtividade, dinamismo 
econômico etc.
Também pode colaborar para mitigar a incidência de externalidades negativas 
associadas às aglomerações urbanas e, consequentemente, reduzir os custos de 
produção. Especialmente para estimular a capacitação regional. 
Essa é uma abordagem fortemente baseada em economia regional. Ou seja, 
com o olhar de um economista regional, estou tentando mostrar como a integração 
da estrutura produtiva é importante territorialmente, macroeconomicamente e 
microeconomicamente, dialogando com a política regional. Minha preocupação 
aqui é a redução das disparidades regionais.
Justificada a importância de uma política regional, vamos tentar recuperar 
historicamente como se deu o diálogo entre política industrial e política regional. 
Podemos fazer uma divisão temporal nos rebatimentos regionais da política in-
dustrial. Há uma primeira fase que vai da década de 1930 até a década de 1970, 
período em que há o keynesianismo como paradigma forte do Estado. Há um Es-
tado intervencionista e uma política regional que foi classificada como top down.
A segunda fase começa a partir da metade da década de 1970, dentro de 
uma orientação neoliberal, políticas que foram conhecidas como política de cima 
para baixo, com caráter altamente descentralizado focado em produtividades en-
dógenas das economias locais. Dessa forma, é possível fazer duas divisões históricas 
das políticas regionais.
Mas o que quero explorar aqui é que para cada tipo de política regional exis-
tirá um diálogo diferenciado com a política industrial, ou seja, terá uma forma de 
articulação da indústria com a região de uma forma diferenciada.
124 Complexidade e Desenvolvimento
Vou começar com o enfoque keynesiano de políticas regionais. Nesse período 
surgiram várias teorias de cunho keynesiano que postulavam que o desenvolvi-
mento alcançado de uma região estaria condicionado à posição ocupada por ela 
em um sistema hierarquizado e assimétrico, cuja dinâmica está fora da região. O 
que temos aqui são as teorias centro-periferia, teoria da dependência, modelos de 
causação cumulativa, os efeitos acumulativos de escala e aglomeração, demanda 
estimulada, ou seja, essas eram as interpretações sobre a dinâmica regional. Se-
gundo essas teorias, o desenvolvimento regional se dava necessariamente de forma 
desequilibrada e assimétrica.
Em função dessa interpretação do desenvolvimento regional, o combate à de-
sigualdade regional será centrado em políticas fortemente focadas nas indústrias. E 
há várias teorias para justificar isso: a teoria do big push, que previa a concentração 
de recursos escassos em projetos selecionados de uma região específica. E também 
as teorias de polo/crescimento, que diziam haver uma racionalidade similar aos 
big pushs; ou seja, você escolhe um polo, centraliza investimentos na região, e os 
encadeamentos da empresa para a frente e para trás fariam com que houvesse grande 
desenvolvimento na região; derivado disso, existiram também outros mecanismos 
como atração de investimentos externos, investimentos estratégicos do setor pú-
blico, inclusive em estatais. Em linhas gerais essas eram as linhas de políticas de 
desenvolvimento regional derivadas daquele contexto.
Por outro lado, o modelo industrial da época era: substituição de importações, 
defesa da indústria nascente e criação de empresas estatais em setores estratégicos. O 
que é importante para nossa discussão é que esse tipo de política tinha um diálogo 
direto com a política regional, elas dialogavam diretamente. Era possível combater 
desigualdade regional e implementar um projeto de substituição de importações. 
Essas políticas não necessariamente colidiam. Em suma, era possível criar e proteger 
a indústria e combater as desigualdades regionais.
Portanto, nesse período há um entendimento do desenvolvimento regional 
que terminava com uma proposta de política regional, e que dialogava direta-
mente com a política industrial. Nesse sentido, a construção de uma estrutura 
produtiva tecnológica articulada regionalmente ocorria de forma bem mais fácil, 
porque existia esse diálogo.
Houve experiências similares no mundo todo. Na França, por exemplo, 
houve uma política industrial para frear a concentração em Paris, alterando o 
ordenamento territorial. No Reino Unido houve o plano de 1947, que orientou 
e condicionou uma série de investimentos, dizendo inclusive que era proibido abrir 
indústrias em determinadas regiões. A Itália criou uma agência de desenvolvimento 
para a região Sul, claramente inspirada no modelo de polo de desenvolvimen-
to, concentrando indústrias, estatais, e investimentos numa determinada região. 
125Estrutura tecnoprodutiva