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<p>ADMINISTRAÇÃO</p><p>PÚBLICA</p><p>Unidade 1</p><p>CEO</p><p>DAVID LIRA STEPHEN BARROS</p><p>Diretora Editorial</p><p>ALESSANDRA FERREIRA</p><p>Gerente Editorial</p><p>LAURA KRISTINA FRANCO DOS SANTOS</p><p>Projeto Gráfico</p><p>TIAGO DA ROCHA</p><p>Autoria</p><p>JULIANE MARISE BARBOSA TEIXEIRA</p><p>KARINE HERANI</p><p>4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A</p><p>U</p><p>TO</p><p>RI</p><p>A</p><p>Juliane Marise Barbosa Teixeira</p><p>Olá. Sou Doutoranda em Engenharia da Produção</p><p>e Sistemas pela (PUCPR) com foco em Engenharia das</p><p>Organizações, Mestre em Tecnologia e Desenvolvimento do</p><p>PPGTE na UTFPR, Especialista em Gestão Estratégica de Pessoas</p><p>pela PUCPR, Especialização em Psicopedagogia; Especialista em</p><p>Pedagogia Empresarial e Educação Corporativa, Especialista</p><p>em Formação Docente e Tutoria em EaD e possuo MBA em</p><p>Administração pública e Gerenciamento de Cidades. Graduada</p><p>em Letras pela PUCPR e Graduanda em Administração. Atuei</p><p>como Diretora de EaD e Professora na Faculdade Inspirar.</p><p>Orientadora do Programa Agentes Locais de Inovação (ALI</p><p>SebraePR). Coordenadora da Agência de Inovação da UNINTER,</p><p>Coordenadora Adjunta do Curso Tecnológico Superior em Gestão</p><p>Pública, MBA em Administração pública e Gerência de Cidades e</p><p>MBA em Marketing Político e Organização de Campanha Eleitoral,</p><p>além de Especialização em Sustentabilidade e Políticas Públicas</p><p>na Escola de Gestão Pública, Política e Jurídica da EGPPJ no Centro</p><p>Universitário Internacional da UNINTER. Atuei como professora</p><p>Tutora convidada na Coordenação de Tecnologia na Educação</p><p>na COTED da UTFPR. Trabalhei quatro anos em Angola como</p><p>coordenadora de Recursos Humanos em empresa de engenharia</p><p>com aproximadamente dois mil funcionários e cinco filiais pelo</p><p>país. Possuo experiência na área de Administração, com ênfase</p><p>em Gestão Estratégica de Pessoas e Formação Profissional. Sou</p><p>docente na área de Gestão de Pessoas na administração pública</p><p>e Gestão da Inovação e Modelos de Gestão. Sou apaixonada pelo</p><p>que faço e adoro transmitir minha experiência de vida àqueles</p><p>que estão iniciando em suas profissões. Por isso fui convidada</p><p>pela Editora Telesapiens a integrar seu elenco de autores</p><p>independentes. Estou muito feliz em poder ajudar você nesta</p><p>fase de muito estudo e trabalho. Conte comigo!</p><p>5ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Karine Herani</p><p>Sou advogada com mais de 22 anos de experiência na</p><p>área de consultoria jurídica empresarial e gestão de negócios,</p><p>desenvolvimento de negócios, processos de inovação, negócios</p><p>internacionais e gestão de projetos. Trabalho como consultora</p><p>e tive oportunidade de trabalhar em diferentes setores da</p><p>indústria, de alimentos a equipamentos, em 3 países diferentes.</p><p>Estou imensamente feliz em iniciar com você essa jornada rumo</p><p>a novos conhecimentos. Vamos lá?</p><p>A</p><p>U</p><p>TO</p><p>RI</p><p>A</p><p>6 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>ÍC</p><p>O</p><p>N</p><p>ES</p><p>7ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Os fundamentos da administração pública são parte</p><p>integrante essencial para o entendimento da complexa gestão</p><p>dos órgãos e serviços públicos. Seu entendimento é indispensável</p><p>para que possamos pensar nos conceitos estratégicos e</p><p>organizacionais da administração pública e em sua efetividade.</p><p>Ao longo desta unidade, transitaremos entre estudos e</p><p>teorias que o ajudarão a construir a base conceitual e estruturante</p><p>que validará os princípios da administração pública, interagindo</p><p>com as consequências e as influências da reforma do Estado e a</p><p>modernização do setor público.</p><p>Ao construirmos essa linha de entendimento da evolução</p><p>histórica da administração pública no país, seremos capazes de</p><p>conectar ação, reação e consequência dos serviços públicos de</p><p>que temos conhecimento na contemporaneidade; e, até mesmo,</p><p>de diferenciar esse cenário de cenários internacionais. Daremos</p><p>início aos estudos pelo entendimento das heranças deixadas por</p><p>nossos modelos do passado.</p><p>Entendeu? Ao longo desta unidade letiva, você vai</p><p>mergulhar nesse universo!</p><p>IN</p><p>TR</p><p>O</p><p>D</p><p>U</p><p>ÇÃ</p><p>O</p><p>8 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Olá. Seja muito bem-vindo à nossa Unidade 1. Nosso</p><p>objetivo é auxiliar você no desenvolvimento das seguintes</p><p>competências profissionais até o término desta etapa de estudos.</p><p>1. Compreender a origem dos princípios da</p><p>administração pública.</p><p>2. Discernir as inferências entre a reforma do estado</p><p>e a modernização do setor público.</p><p>3. Entender a evolução histórica do trabalho e suas</p><p>consequências na administração pública.</p><p>4. Distinguir a administração pública brasileira das</p><p>demais formas de administração.</p><p>Então? Preparado para uma viagem sem volta rumo ao</p><p>conhecimento? Ao trabalho!</p><p>CO</p><p>M</p><p>PE</p><p>TÊ</p><p>N</p><p>CI</p><p>A</p><p>S</p><p>9ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Origem dos Princípios da Administração Pública ................ 11</p><p>Administração Pública.......................................................................................11</p><p>Base nos Princípios para Construção da Eficiência .....................................14</p><p>Princípio de legalidade .......................................................................16</p><p>Princípio da impessoalidade .............................................................16</p><p>Publicidade de obras e ações da</p><p>máquina administrativa governamental .........................................17</p><p>Princípio da moralidade .....................................................................18</p><p>Princípio da publicidade ...................................................................19</p><p>Princípio da eficiência ........................................................................19</p><p>A Reforma do Estado e a Modernização do Setor Público .. 23</p><p>Gestão Pública ....................................................................................................23</p><p>Diagnosticando o Estopim da Reforma .........................................................27</p><p>Os objetivos da reforma ..................................................................................29</p><p>Ampliação da governança do Estado ..............................................29</p><p>Limitação da ação do Estado ............................................................29</p><p>Transferência da União para os estados e municípios em caráter</p><p>local ........................................................................................................29</p><p>Transferência da União para os estados e municípios em caráter</p><p>regional .................................................................................................30</p><p>As estratégias para a reforma ........................................................................30</p><p>O Trabalho na Administração Pública ................................... 36</p><p>A Perspectiva Religiosa ....................................................................................37</p><p>Perspectiva Econômica ....................................................................................38</p><p>Perspectiva Psicológica .....................................................................................39</p><p>As implicações no laboro público ...................................................................41</p><p>S</p><p>U</p><p>M</p><p>Á</p><p>RI</p><p>O</p><p>10 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Classificação dos agentes públicos ................................................................42</p><p>Peculiaridades da Administração Pública Brasileira ........... 47</p><p>O passado e a construção dos modelos de gestão ...................................48</p><p>Três tipos de abordagens que constituíram a administração moderna .50</p><p>Abordagem estrutural .......................................................................50</p><p>Abordagem humanística ...................................................................52</p><p>Abordagem interativa .........................................................................58</p><p>A história e a convergência com os modelos brasileiros ..........................62</p><p>SU</p><p>M</p><p>Á</p><p>RI</p><p>O</p><p>11ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Origem dos Princípios da</p><p>Administração Pública</p><p>OBJETIVO</p><p>só psicológicas e sociais,</p><p>mas voltadas à relação entre ambiente interno e externo.</p><p>As teorias modernas de gestão buscam previsibilidade,</p><p>produtividade, expansão de habilidades e competências,</p><p>harmonia, ajustamento, satisfação pessoal etc. A dialética</p><p>socrática, assim como as teorias citadas, influenciou, vastamente,</p><p>os estudiosos e os arquitetos da construção de um modelo</p><p>administrativo mais completo e capaz de suprir as necessidades</p><p>tanto das organizações como das pessoas envolvidas nesse</p><p>processo.</p><p>62 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Obviamente, não existe um modelo permanente, muito</p><p>menos soluções universais que constituam o cerne da gestão</p><p>ideal. É de extrema importância relembrar que as organizações</p><p>estão, invariavelmente, expostas a ramos de negócio e a</p><p>contextos políticos e econômicos distintos, refletindo-se,</p><p>diretamente, no comportamento social. Os fatores humanos são</p><p>de grande influência no desempenho das organizações, e esse</p><p>desempenho está sujeito a alterações constates.</p><p>A história e a convergência com</p><p>os modelos brasileiros</p><p>Obviamente, ao longo das décadas, a forma de gestão</p><p>e administração pública foi se modificando e se adaptando às</p><p>necessidades que apresentadas pela sociedade e pela economia.</p><p>A cada nova “adaptação”, irrefutavelmente, a forma de exercer e</p><p>oferecer os serviços à sociedade precisava se reorganizar, e esse</p><p>processo se findava com lentidão na execução e nas dificuldades</p><p>na oferta do serviço.</p><p>Vejamos, agora, alguns ciclos vividos pela economia e pela</p><p>sociedade brasileira que impulsionaram a adoção e o abandono</p><p>de processos administrativos que contribuíram para o rótulo de</p><p>ineficiência e descrédito de alguns discursos.</p><p>Comecemos pelo período de 1890 a 1930, conhecido como</p><p>Era do Coronelismo ou Estado Oligárquico. As questões sociais</p><p>eram tímidas e tratadas apenas por seu caráter religioso, o que</p><p>incentivou os primeiros movimentos sociais no país. Entre 1930 e</p><p>1950, o Brasil viveu um importante movimento na administração</p><p>pública, principalmente pela estatização da economia resultante</p><p>dos processos de empresas controladas pelo Estado. O objetivo</p><p>63ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>era descentralizar os processos, criando estruturas paralelas de</p><p>gestão, o que acabou engessando e instituindo os movimentos</p><p>burocráticos e lentos da administração pública.</p><p>Esse período também conta com marcos históricos para</p><p>o trabalho no Brasil: a Consolidação dos Direitos Trabalhistas,</p><p>o aprimoramento do ensino público e a promulgação da</p><p>Constituição de 1946. Temos a “Era Vargas”, populista e</p><p>clientelista.</p><p>Entre 1950 e 1980, os modelos de ensino brasileiros</p><p>marcam a história do trabalho tanto no setor privado como no</p><p>setor público. O ensino, melhorando as exigências pela prestação</p><p>de serviço, também aumentava.</p><p>É importante lembrar que, entre as décadas de 1960</p><p>e 1980, houve o controle do Estado pelo regime militar, que</p><p>privilegiou a previdência social, a educação, a habitação e a</p><p>reforma administrativa de 1967, que visava a minimizar os efeitos</p><p>burocráticos das gestões anteriores.</p><p>Já no fim da década de 1980, com a promulgação da</p><p>Constituição de 1988, os processos que vinham acelerando a</p><p>gestão voltam a ficar engessados, principalmente pela retirada</p><p>de poder do Executivo.</p><p>Desde então, até meados de 2010, várias tentativas de</p><p>realizar uma reforma administrativa vêm sendo operadas sem</p><p>grandes conquistas e consolidando a imagem de ineficiência,</p><p>falta de qualidade e descaso dos sistemas de serviços públicos</p><p>em geral.</p><p>64 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>RESUMINDO</p><p>Estudamos os principais modelos e filósofos</p><p>que influenciaram a gestão pública e abriram</p><p>caminhos para o que temos hoje. Você viu que,</p><p>no começo do século XX, com a consolidação da</p><p>Segunda Revolução Industrial, foram registrados</p><p>os primeiros indícios de modelos de gestão</p><p>realmente voltados à eficiência produtiva. Você</p><p>aprendeu que a abordagem humanística foi uma</p><p>transformação necessária da forma como as</p><p>organizações operavam a gestão de pessoas. As</p><p>teorias comportamentais foram acusadas de ter</p><p>uma visão romântica dos conflitos administrativos,</p><p>imaginando que a adoção de uma gestão mais</p><p>humana encerraria, por si só, as necessidades dos</p><p>trabalhadores. Estudamos a abordagem integrativa</p><p>e, ainda, os três pontos fundamentais que formam</p><p>a função gerencial estratégica, a história e a</p><p>convergência com os modelos brasileiros.</p><p>65ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República</p><p>Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da</p><p>República, [1988]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/</p><p>ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 28 mar. 2023.</p><p>FERREIRA, V. C. P.; CARDOSO, A. S. R. C.; CORRÊA, C. J.; FRANÇA, C.</p><p>F. Modelos de Gestão. Rio de Janeiro: FGV Management, 2006.</p><p>FINANÇAS PÚBLICAS. Estrutura da administração pública,</p><p>[S.D.]. Disponível em: https://financaspublicas.files.wordpress.</p><p>com/2010/03/imagem1.jpg Acesso em: 06 set. 2023.</p><p>FONSECA, E.S. Financeirização do mercado de trabalho: uma</p><p>discussão teórica. Perspectiva Econômica, 18 (1): 1-9, 2022.</p><p>MEIRELLES, H.L. Direito Administrativo brasileiro. 42.ed. São</p><p>Paulo: Malheiros, 2016.</p><p>OLIVEIRA, D.P.R. Administração Pública: Foco na otimização do</p><p>modelo administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.</p><p>TEIXEIRA, J. M. B., RIBEIRO, M. T. F. Gestão de pessoas na</p><p>administração pública: teorias e conceitos. Curitiba:</p><p>Intersaberes, 2017.</p><p>RE</p><p>FE</p><p>RÊ</p><p>N</p><p>CI</p><p>A</p><p>S</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm</p><p>http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm</p><p>https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg</p><p>https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg</p><p>Origem dos Princípios da Administração Pública</p><p>Administração Pública</p><p>Base nos Princípios para Construção da Eficiência</p><p>Princípio de legalidade</p><p>Princípio da impessoalidade</p><p>Publicidade de obras e ações da</p><p>máquina administrativa governamental</p><p>Princípio da moralidade</p><p>Princípio da publicidade</p><p>Princípio da eficiência</p><p>A Reforma do Estado e a Modernização do Setor Público</p><p>Gestão Pública</p><p>Diagnosticando o Estopim da Reforma</p><p>Os objetivos da reforma</p><p>Ampliação da governança do Estado</p><p>Limitação da ação do Estado</p><p>Transferência da União para os estados e municípios em caráter local</p><p>Transferência da União para os estados e municípios em caráter regional</p><p>As estratégias para a reforma</p><p>O Trabalho na Administração Pública</p><p>A Perspectiva Religiosa</p><p>Perspectiva Econômica</p><p>Perspectiva Psicológica</p><p>As implicações no laboro público</p><p>Classificação dos agentes públicos</p><p>Peculiaridades da Administração Pública Brasileira</p><p>A história e a convergência com os modelos brasileiros</p><p>Três tipos de abordagens que constituíram a administração moderna</p><p>Abordagem estrutural</p><p>Abordagem humanística</p><p>Abordagem interativa</p><p>O passado e a construção dos modelos de gestão</p><p>Ao término deste capítulo você saberá que falar de</p><p>administração pública é sempre uma missão difícil,</p><p>principalmente pelo descrédito social conquistado</p><p>por décadas de sucessões administrativas sem</p><p>gerência, objetivo e planejamento. Você verá que</p><p>administração pública nada tem a ver com política</p><p>ou partido político (ou, pelo menos, não deveria).</p><p>O objetivo deste capítulo não é tratar de política ou</p><p>debater o que não funciona na gestão pública, mas,</p><p>sim, entender por que somos como somos quando</p><p>o assunto é serviços públicos; como deveria ser e</p><p>o que faremos para, depois de ter acesso a essas</p><p>informações.</p><p>Administração Pública</p><p>A Administração pública é o poder de gestão do Estado</p><p>por meio do qual o poder do Estado de legislar, tributar, fiscalizar</p><p>e regulamentar se concretiza pelos órgãos e outras instituições</p><p>que compõe a Administração.</p><p>De forma objetiva, a Administração pública pode ser</p><p>entendida como</p><p>conjunto de órgãos instituídos para</p><p>consecução dos objetivos do Governo; e</p><p>sentido material é o conjunto das funções</p><p>necessárias aos serviços públicos em geral, em</p><p>acepção operacional, é o desempenho perene</p><p>e sistemático, legal e técnico do seu próprio</p><p>Estado ou por ele assumido em benefício da</p><p>coletividade. (MEIRELLES, p. 68, 2016)</p><p>12 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A Administração pública age em defesa do interesse</p><p>público, e sua atuação deve estar norteada pela finalidade do</p><p>Estado. Afinal, sua existência está vinculada ao Estado.</p><p>O principal propósito do Estado é zelar pelo bem comum</p><p>da coletividade, como ordem jurídica soberana. Sendo assim, a</p><p>Administração pública atua como um instrumento para proteger</p><p>e satisfazer os interesses coletivos gerais.</p><p>Dessa forma, a Administração pública é o instrumento de</p><p>atuação concreta do Estado, tendo o aparelhamento para atender</p><p>às necessidades coletivas, como educação, cultura, segurança,</p><p>saúde, dentre outros; e o interesse comum e a realização de</p><p>serviços.</p><p>A atuação da Administração pública se concentra,</p><p>basicamente, em planejar, organizar, controlar, coordenar,</p><p>desenvolver e liderar. Sendo essa administração pública, está</p><p>relacionada a um município, a um estado ou a um país.</p><p>Se estivéssemos falando de administração privada,</p><p>discorreríamos sobre cultura organizacional, missão, visão</p><p>valores; e por aí vai. Esses são princípios válidos, assertivos e</p><p>essenciais para entender como funciona a organização, mas, se</p><p>é pública, não pode inferir vontades, desejos ou planejamento</p><p>de um Chief Executive Officer (CEO) ou de uma pessoa com maior</p><p>autoridade na hierarquia da organização, e sim de uma nação. O</p><p>Brasil é representado pela Constituição Federal de 1988.</p><p>A finalidade da Administração pública há de ser, sempre,</p><p>a atuação em interesse público; senão, configura-se o desvio de</p><p>finalidade em sua atuação. Faz a gestão dos interesses públicos</p><p>por meio da prestação de serviços públicos.</p><p>13ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A Administração pública se divide em direta e indireta. A</p><p>direta é exercida pelo poder da União, dos estados, do Distrito</p><p>Federal e dos municípios. Esses entes não têm personalidade</p><p>jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa. Na</p><p>indireta, o Estado transfere a titularidade e a execução das</p><p>funções para outras pessoas jurídicas relacionadas, como</p><p>autarquias, fundações, sociedade de economia mista, empresa</p><p>pública e outras entidades de direito privado. Essas entidades</p><p>têm personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia</p><p>administrativa. Essa transferência da titularidade de execução do</p><p>Estado é feita por meio de procedimento específico, denominado</p><p>licitação.</p><p>A estrutura da administração pública é complexa,</p><p>envolvendo diferentes entes e diferentes áreas de atuação, como</p><p>se pode ver no organograma da administração pública.</p><p>Imagem 1.1 - Estrutura da administração pública</p><p>Fonte: Finanças Públicas ([s.d.], 2023).</p><p>https://financaspublicas.files.wordpress.com/2010/03/imagem1.jpg</p><p>14 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Para saber mais sobre a estrutura da administração</p><p>brasileira, acesse o artigo indicado. Disponível abaixo.</p><p>Base nos Princípios para</p><p>Construção da Eficiência</p><p>O Direito Administrativo é a área do Direito Público que</p><p>regulamenta e normatiza o exercício da função administrativa</p><p>por órgãos e agentes públicos. Oferece um conjunto de diretivas</p><p>para o funcionamento do estados e da máquina administrativa.</p><p>Imagem 1.2 - Direito Público</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>https://www.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/4-estrutura-da-administracao-publica-brasileira-a-os-sujeitos-da-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo/1201071659?utm_source=google&utm_medium=cpc&utm_campaign=doutrina_dsa&utm_term=&utm_content=capitulos&campaign=true&gclid=EAIaIQobChMIiMGgzcOigAMVjC7UAR28fAqyEAMYAiAAEgIYHPD_BwE</p><p>https://br.freepik.com/fotos-gratis/natureza-morta-com-a-balanca-da-justica_33123991.htm</p><p>15ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A ordem que rege os princípios da administração pública</p><p>é estabelecida pela Constituição Federal:</p><p>A administração pública direta e indireta</p><p>de quaisquer dos Poderes da União, dos</p><p>Estados, do Distrito Federal e dos Municípios</p><p>obedecerá aos princípios da legalidade,</p><p>impessoalidade, moralidade, publicidade</p><p>e eficiência. (BRASIL, 1988, on-line)</p><p>Portanto, os princípios que regem a administração</p><p>pública são os seguintes:</p><p>• Princípio da legalidade.</p><p>• Princípio da impessoabilidade.</p><p>• Princípio da moralidade.</p><p>• Princípio da publicidade.</p><p>• Princípio da eficiência.</p><p>A atuação da administração pública deve, imperativamente,</p><p>estar limitada à finalidade de defesa de interesse público;</p><p>portanto, a probidade e a legalidade são aspectos essenciais</p><p>para a atuação da administração pública e dos serviços públicos.</p><p>Todas as ações e as decisões devem ser voltadas para o interesse</p><p>público e a coletividade em detrimento dos interesses privados.</p><p>A administração pública deve agir e se organizar pelo</p><p>bem coletivo do Estado enquanto empresa. Quem ocupa um</p><p>cargo público não deve agir em razão de um bem próprio, mas</p><p>para o bem da sociedade. Dessa acepção, surge a atuação da</p><p>administração pública na execução de serviços públicos que</p><p>promovem o desenvolvimento da sociedade e de seus membros.</p><p>16 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Sabemos, então, que os princípios da administração</p><p>pública são regidos pela Constituição Federal e devem ser</p><p>considerados no planejamento de qualquer ação pública.</p><p>Vejamos cada um a seguir.</p><p>Princípio de legalidade</p><p>O papel da lei na vida privada é limitador da conduta do</p><p>indivíduo; De acordo com o artigo 5.º da Constituição Federal,</p><p>“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa</p><p>senão em virtude da lei” (BRASIL, 1988, on-line). Em relação à</p><p>administração pública, a lei é guia orientador. A atuação da</p><p>administração pública, assim como a de seus agentes, deve</p><p>estar estritamente de acordo com a lei. A ação está vinculada à</p><p>previsão legal. A atuação sem definição legal anterior é restrita e</p><p>limitada a situações excepcionais, como uma grave perturbação</p><p>da ordem.</p><p>Nesse caso o princípio da legalidade tem extrema</p><p>relevância, posto que a administração pública e seus agentes</p><p>têm sua atuação limitada ao previamente definido pela lei. A</p><p>interpretação correta para a legalidade na administração pública</p><p>é que o administrador público só poderá fazer o que está previsto</p><p>em lei.</p><p>Princípio da impessoalidade</p><p>A atuação da administração pública deve buscar</p><p>o interesse público e o bem coletivo. Não deve visar ao</p><p>favorecimento de grupos ou interesses privados; e não deve</p><p>promover discriminações de qualquer natureza. O princípio da</p><p>impessoalidade define o dever imperativo de imparcialidade da</p><p>atuação da administração pública na defesa do interesse público.</p><p>17ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Os atos e as recorrências da administração pública</p><p>devem estar pautados em ações impessoais e genéricas, com</p><p>abrangência indistinta e sem preferência ou prevalência.</p><p>A administração pública deve ser organizada de forma</p><p>que todos os grupos sociais sejam acolhidos e beneficiados. O</p><p>agente político deve, ainda, isentar-se de qualquer ação que</p><p>promova seus interesses pessoais ou de um grupo específico.</p><p>Imagem 1.3 - Impessoalidade na atuação pública</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>Publicidade de obras e ações da</p><p>máquina administrativa</p><p>governamental</p><p>Qualquer publicidade deverá ser educativa e informativa,</p><p>prevalecendo o objetivo de educação social. Nunca deve ser feita</p><p>realização em prol de interesses do agente político.</p><p>https://www.freepik.com/free-photo/social-network-connection-avatar-icon-vector_16461892.htm#page=2&query=interesse%20p%C3%BAblico&position=6&from_view=search&track=ais</p><p>18 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Princípio da moralidade</p><p>Certamente, um dos princípios mais importantes e de</p><p>maior grau de dificuldade em processos de avaliação é o princípio</p><p>da moralidade. Todo processo administrativo, para contar com a</p><p>veracidade, deverá ser moral, obrigatoriamente.</p><p>Os atos da administração pública devem ser orientados</p><p>pela moral comum, pelo bom costume e por princípios como</p><p>honestidade, boa-fé, ética, dentre outros. Assim, a atuação da</p><p>administração pública pautada no princípio da moralidade não</p><p>pode apenas se apoiar no princípio da legalidade (se está na lei,</p><p>pode ser feito) mas, sim, deve ser associada aos pressupostos</p><p>éticos necessários ao bem público; caso contrário, o bem público</p><p>é nulo.</p><p>EXPLICANDO</p><p>MELHOR</p><p>Vamos relembrar o caso da duplicação da Serra do</p><p>Cafezal, na Rodovia Régis Bittencourt, que liga o</p><p>estado do Paraná ao estado de São Paulo. Por mais</p><p>de meio século, foi considerado um dos trechos mais</p><p>perigosos das rodovias federais. Entre a primeira</p><p>licença para início dos trabalhos até a finalização</p><p>da obra, transcorreram, aproximadamente, quinze</p><p>anos. A desapropriação de terras, as licitações</p><p>para obras e os recursos estavam previstos em</p><p>lei. Entretanto, existiu, por muitas décadas, uma</p><p>discussão dos impactos na fauna e na flora da</p><p>região. A lei permitia, mas os processos éticos e</p><p>morais sobre o impacto na natureza levaram as</p><p>ações a intermináveis discussões e procedimentos</p><p>focados na minimização dos impactos ambientais</p><p>para se concretizar.</p><p>19ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Princípio da publicidade</p><p>Como a administração pública deve agir em defesa do</p><p>interesse público e em nome da coletividade, todos os atos</p><p>devem ser divulgados de forma geral, para que todos tomem</p><p>conhecimento e possam exercer controle. Sendo objeto público,</p><p>logo deve ser transparente.</p><p>Na administração pública, todo processo deve ser dado</p><p>ao conhecimento da sociedade, que financia as ações públicas</p><p>por meio do pagamento de impostos. Nos regimes democráticos</p><p>de governo, é permitido aos cidadãos fiscalizar as ações e os atos</p><p>dos agentes públicos. É, também, por meio da publicidade que se</p><p>controla e se combate a corrupção.</p><p>O princípio da publicidade anda “de mãos dadas” com</p><p>o princípio da impessoalidade. As ações dos agentes públicos</p><p>devem ser voltadas ao bem comum. Seus atos não devem ser</p><p>comunicados como heroicos, mas como a prestação dos serviços</p><p>aos quais foi designado pelo povo por meio das eleições.</p><p>A publicidade é o ato de transparência dos processos</p><p>administrativos; é a prestação de contas à sociedade; e não</p><p>uma vitrine pessoal. Só podem ser dispensados ou eximidos</p><p>da obrigação de publicidade os atos de segurança nacional e as</p><p>investigações cujo sigilo seja relevante para sua realização.</p><p>Princípio da eficiência</p><p>A atuação da administração pública deve gerar resultados</p><p>positivos para a coletividade, buscando um desempenho que</p><p>impacte, positivamente, um número maior de beneficiados.</p><p>20 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>O princípio da eficiência tem, por premissa, a garantia dos</p><p>serviços públicos ofertados para a comunidade com recursos,</p><p>variedade, qualidade e menor tempo do que os serviços privados.</p><p>Imagem 1.4 - A administração pública deve gerar resultados</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>Diretamente interligado aos valores e aos pressupostos</p><p>econômicos, esse princípio é a base para o agente público</p><p>planejar e organizar os recursos de sua gestão.</p><p>IMPORTANTE</p><p>Existem outros princípios reconhecidos e</p><p>construídos pelos adendos às leis ao longo da</p><p>promulgação da Constituição Federal de 1988 e</p><p>que são aplicados e considerados para a gestão</p><p>dos processos da máquina pública: o princípio da</p><p>supremacia do interesse público, o princípio da</p><p>isonomia, o princípio da razoabilidade, o princípio</p><p>da motivação, o princípio da boa-fé, o princípio</p><p>da tutela, o princípio da continuidade, o princípio</p><p>da proporcionalidade e o princípio da finalidade,</p><p>dentre outros.</p><p>https://www.freepik.com/free-photo/man-giving-bar-graph-presentation-using-high-technology-digital-pen_15601263.htm#query=efici%C3%AAncia&position=9&from_view=search&track=sph</p><p>21ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A função administrativa deve seguir a definição do artigo</p><p>37 da Constituição, determinado pela Lei n.º 9784/ 1999, que</p><p>regula o processo administrativo no âmbito da administração</p><p>pública. O artigo 2º define, de forma expressa, os princípios</p><p>além dos previstos no artigo 37º que a atuação da administração</p><p>pública deve observar.</p><p>Art. 2o. A Administração pública obedecerá,</p><p>dentre outros, aos princípios da legalidade,</p><p>finalidade, motivação, razoabilidade,</p><p>proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,</p><p>contraditório, segurança jurídica, interesse</p><p>público e eficiência. (BRASIL, 1988, on-line)</p><p>Além dos princípios gerais de Direito Administrativo, há,</p><p>também, princípios específicos que regem a prestação de serviço</p><p>público, previstos no artigo 6.º da Lei n.o 8987/95, que trata da</p><p>prestação de serviço adequada.</p><p>22 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>RESUMINDO</p><p>Estudamos, mais detalhadamente, a administração</p><p>pública e sua atuação. Suas funções incluem</p><p>planejar, organizar, controlar, coordenar,</p><p>desenvolver e liderar a atuação e execução efetiva</p><p>do Estado. A administração pública deve, sempre,</p><p>agir em defesa do interesse público e segundo</p><p>os princípios estabelecidos no artigo 37º da</p><p>Constituição Federal, atuando, imperativamente,</p><p>dentro dos limites e da previsão legal (princípio da</p><p>legalidade), com foco no benefício geral (princípio</p><p>da impessoalidade), de forma transparente</p><p>(princípio da publicidade) e com rígidos padrões</p><p>morais e éticos (princípio da moralidade). A</p><p>administração pública atua nas esferas Federal,</p><p>estadual e municipal, sendo a sua atuação eficiente</p><p>fundamental para que haja a concretização dos</p><p>objetivos do Estado; e para que sejam atendidas</p><p>às necessidades dos cidadãos. A Constituição</p><p>Federal define o que a administração pública deve</p><p>fazer e como se organizar pelo bem coletivo do</p><p>Estado. Aprendemos, também, os princípio da</p><p>legalidade, da impessoalidade, da moralidade,</p><p>da publicidade e da eficiência. Esses não são os</p><p>únicos orientadores da atuação da administração</p><p>pública; outros, previstos em lei, também têm igual</p><p>importância, como o de razoabilidade, o da ampla</p><p>defesa e o da segurança jurídica.</p><p>23ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A Reforma do Estado e a</p><p>Modernização do Setor</p><p>Público</p><p>OBJETIVO</p><p>Neste capítulo, você compreenderá as ações do</p><p>governo que desencadearam uma série de reformas</p><p>no modelo administrativo brasileiro, após diversas</p><p>tentativas de acolhimento tanto nas pautas das</p><p>agendas como nos discursos de opinião pública.</p><p>Você entenderá que o movimento, no Brasil,</p><p>aconteceu após as estratégias e as ressonâncias</p><p>vindas do contexto norte americano. Você verá</p><p>que, com as reformas devidamente identificadas</p><p>e dadas ao conhecimento público, enfrentaríamos</p><p>uma reforma de Estado que redesenharia os</p><p>modelos de gestão na administração pública.</p><p>Gestão Pública</p><p>Gestão pública é a administração focada no interesse</p><p>público, no bem-estar coletivo, gerindo os recursos de forma</p><p>eficiente para atender às necessidades da sociedade.</p><p>A sociedade está em constante transformação,</p><p>impulsionada por fatores de diferentes naturezas, como avanços</p><p>tecnológicos, concentração urbana, maior interdependência</p><p>econômica e comercial entre os países, dentre outros, impactando</p><p>as necessidades da sociedade e os ambientes produtivos. A</p><p>sociedade é dinâmica, e as transformações ocorrem em maior</p><p>velocidade.</p><p>Nesse cenário, é fundamental que a gestão pública</p><p>acompanhe essas transformações e ganha mais relevância para</p><p>que governos e políticas públicas atuem de forma eficiente.</p><p>24 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Dessa forma, a gestão pública não pode ser engessada e presa a</p><p>padrões e modelos ultrapassados.</p><p>Nesse contexto, a gestão pública também está se</p><p>modernizando, valorizando a geração de valor público,</p><p>o desenvolvimento social e a absorção de tecnologias; e</p><p>promovendo inovações a fim de melhorar a eficiência da</p><p>administração pública, seus resultados, sua qualidade e sua</p><p>produtividade.</p><p>A modernização dos Estados e dos processos públicos</p><p>possibilita um Estado mais eficiente e abrangente e políticas</p><p>públicas mais acertadas e com melhores resultados, refletindo</p><p>em serviços públicos mais eficientes e de melhor qualidade. A</p><p>modernização administrativa objetiva o aumento da eficiência no</p><p>uso e na administração dos recursos disponíveis.</p><p>Esse processo de modernização precisa ser organizado</p><p>e, assim, realizado por meio de planos, para que promova as</p><p>melhorias objetivadas em eficiência e qualidade e, também,</p><p>proporcione redução de custos e desburocratização. Assim,</p><p>a reforma do aparelho do Estado é essencial para assegurar a</p><p>eficiência da administração pública.</p><p>25ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Imagem 1.5 - Modernização do Estado</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>Conhecido como o Plano Diretor da Reforma do</p><p>Aparelho do Estado e elaborado por Luiz Carlos Bresser Pereira,</p><p>Ministro da Administração e responsável pela reforma do Estado</p><p>durante a primeira gestão do presidente da República Fernando</p><p>Henrique Cardoso, esse documento desencadeou uma série de</p><p>reformas no modelo administrativo brasileiro, após diversas</p><p>tentativas de acolhimento tanto nas pautas das agendas como</p><p>nos discursos de opinião pública. De acordo com o ex-presidente,</p><p>A crise brasileira da última década foi também</p><p>uma crise de Estado. Em razão do modelo de</p><p>desenvolvimento que governos anteriores</p><p>adotaram, o Estado desviou-se de suas</p><p>funções básicas para ampliar sua presença</p><p>no setor produtivo, o que acarretou, além de</p><p>gradual de deterioração dos serviços públicos,</p><p>a que recorre em particular, a parcela menos</p><p>https://www.freepik.com/free-photo/team-work-process-young-business-managers-crew-working-with-new-startup-project-labtop-wood-table-typing-keyboard-texting-message-analyze-graph-plans_1202206.htm#from_view=detail_alsolike</p><p>26 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>favorecida da população, o agravamento da</p><p>crise fiscal, e por consequência a inflação (...).</p><p>Esse “Plano Diretor” procura criar condições</p><p>para a reconstrução da administração pública</p><p>formal, baseada em princípios racionais-</p><p>burocráticos, os quais se contrapunham</p><p>ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao</p><p>nepotismo, vícios esses que ainda persistem</p><p>e que precisam ser extirpados. Mas o</p><p>sistema introduzido, ao limitar-se a padrões</p><p>hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no</p><p>controle dos processos e não dos resultados,</p><p>revelou-se lento e ineficiente para a magnitude</p><p>e a complexidade dos desafios que o País</p><p>passou a enfrentar diante da globalização</p><p>econômica. (BRASIL, 2010, p. 6)</p><p>Essa não foi a última reforma proposta. As reformas são</p><p>necessárias e visam a promover melhorias. Em 2020, o governo</p><p>propôs a PEC 32/2020 e enviou ao Congresso a proposta chamada</p><p>de “Reforma Administrativa”, cujo foco é a reforma das regras para</p><p>servidores públicos e da competência do Poder Legislativo para</p><p>criar e extinguir ministérios e órgãos da administração pública.</p><p>Essa proposta foi bastante polêmica e gerou muito debate, não</p><p>tendo cumprido seu trâmite necessário. A retirada da PEC 32/20</p><p>é possível, mas isso depende de despacho do presidente da</p><p>Câmara dos Deputados. Caso não seja retirada, pode ir a votos.</p><p>O ponto central de nosso estudo é compreender a</p><p>importância das reformas. Não restam dúvidas de que as</p><p>reformas administrativas são formas de modernizar e de</p><p>aumentar a eficiência da administração pública, reconhecendo a</p><p>dificuldade de se promover mudanças no âmbito público.</p><p>27ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Diagnosticando o Estopim da</p><p>Reforma</p><p>Veremos, mais a fundo, a reforma que teve muito impacto</p><p>na administração pública. Em 1995, o Brasil apresentava um</p><p>inchaço exponencial com gasto com pessoal; não em razão da</p><p>melhoria e da qualidade dos serviços públicos, mas, sim, como</p><p>tentativa de suprir serviços ineficientes, reflexos da ingerência</p><p>burocrática instituída e enraizada por administrações anteriores.</p><p>Observe, no quadro 1, o montante de acúmulo de gastos em</p><p>menos de quinze anos.</p><p>Quadro 1 - Participação dos gastos com pessoal na receita disponível ao Estado entre o</p><p>períodos de 1982 a 1995.</p><p>Período Gastos percentuais</p><p>MÉDIA 82-84 38,4%</p><p>MÉDIA 85-87 40,6%</p><p>MÉDIA 88-89 50,9%</p><p>1990 60,1%</p><p>1991 57,9%</p><p>1992 57,2%</p><p>1993 60,4%</p><p>1994 56,1%</p><p>1995 60,4%</p><p>Fonte: Brasil (2010, p. 30).</p><p>28 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Era certo que estávamos com pessoal para girar a roda</p><p>pública, mas, ao mesmo tempo, os serviços, cada vez mais,</p><p>estavam morosos e ineficientes. Essa conta não estava somente</p><p>no setor de pessoal, mas, principalmente, nas esferas fiscais,</p><p>resultado de falências e de retirada de investimentos no país</p><p>diante da ausência de geração de recursos para estimular e dar</p><p>garantias a novos investimentos. A palavra da vez era estagnação.</p><p>Havia colapso em quase todos os setores da administração do</p><p>país, e a insatisfação do povo era geral. Estávamos às portas de</p><p>um grande movimento por mudanças, mas o que mudaria?</p><p>Imagem 1.6 - Eficiência como objetivo</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>https://www.freepik.com/free-photo/business-strategy-success-target-goals_1211528.htm#query=objetivo&position=0&from_view=search&track=sph</p><p>29ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Os objetivos da reforma</p><p>É certo que a tecnologia “tirou o chão” do tradicionalismo</p><p>dos modelos burocráticos de administração. A globalização</p><p>trouxe, com o crescimento, altos índices de competitividade,</p><p>novas ferramentas tecnológicas e abertura dos mercados globais,</p><p>o que não se alinha à estagnação, à morosidade e à burocracia. A</p><p>ordem era mudar para sobreviver.</p><p>Assim, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado</p><p>deveria se basear em quatro importantes objetivos.</p><p>Ampliação da governança do Estado</p><p>A efetividade e a eficiência seriam as palavras de ordem</p><p>para a máquina do Estado. Os serviços públicos deveriam ser</p><p>pelo e para os cidadãos.</p><p>Limitação da ação do Estado</p><p>O Estado deveria focar e se concentrar nos serviços</p><p>obrigatórios e essenciais, deixando a produção de bens e serviços</p><p>para a iniciativa privada.</p><p>Transferência da União para os estados</p><p>e municípios em caráter local</p><p>A participação dos estados e dos munícipios seriam</p><p>ampliadas, assim como suas responsabilidades frente à</p><p>obrigatoriedade da prestação de serviços com o devido cuidado</p><p>quanto às necessidades regionais e à qualidade no cumprimento</p><p>dos princípios da administração pública. Caberia à União intervir</p><p>somente em caso de emergência.</p><p>30 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Transferência da União para os estados</p><p>e municípios em caráter regional</p><p>A participação dos estados e dos munícipios seria</p><p>ampliada, estimulando a parceria entre estados e União, de modo</p><p>que a prestação dos serviços seria designada para atender, com</p><p>o devido cuidado, às necessidades regionais e à qualidade no</p><p>cumprimento dos princípios da administração púbica, cabendo</p><p>à União intervir somente em caso de emergência.</p><p>As estratégias para a reforma</p><p>Para que a reforma acontecesse, quatro importantes</p><p>setores dos estados foram mobilizados: 1. o núcleo estratégico,</p><p>2. as atividades</p><p>executivas, 3. os serviços não executivos e 4. a</p><p>produção para o mercado.</p><p>31ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Quadro 2 - Forma de propriedade e forma de administração segundo os setores</p><p>Forma de Propriedade</p><p>Forma de</p><p>Administração</p><p>Estatal Pública Privada</p><p>Não Estatal</p><p>Burocrática Gerencial</p><p>NÚCLEO ESTRATÉGICO:</p><p>Legislativo, Judiciário,</p><p>Presidência, Cúpula dos</p><p>Ministérios, Ministério</p><p>Público.</p><p>ATIVIDADES</p><p>EXCLUSIVAS:</p><p>regulamentação,</p><p>fiscalização, fomento,</p><p>segurança pública,</p><p>seguridade social básica.</p><p>SERVIÇOS NÃO</p><p>EXCLUSIVOS:</p><p>universidades, hospitais,</p><p>centros de pesquisas,</p><p>museus.</p><p>PRODUÇÂO PARA O</p><p>MERCADO:</p><p>empresas estatais.</p><p>Fonte: Brasil (2010, p. 48).</p><p>Publicitação</p><p>Privatização</p><p>32 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Efetivamente, as mudanças objetivaram estimular a</p><p>concorrência e a competição como caminho para conquistar</p><p>e consolidar a eficiência dos serviços públicos e o aumento da</p><p>produção para o mercado.</p><p>Três importantes dimensões foram acionadas para dar</p><p>suporte à reforma e acompanhar a implantação das mudanças.</p><p>1. Institucional-legal: acompanhou as mudanças na legislação</p><p>que beneficiassem os novos princípios gerenciais não</p><p>burocráticos e eficientes.</p><p>2. Dimensão cultural: acompanhou a mudança</p><p>comportamental dos atores da administração pública na</p><p>nova postura gerencial.</p><p>3. Dimensão da gestão: acompanharia a capacidade de “ser” do</p><p>novo modelo de gestão da administração pública. (BRASIL,</p><p>2010)</p><p>ACESSE</p><p>Para ler, na integra, o material sobre a reforma do</p><p>aparelho do estado, acesse o documento seguinte.</p><p>Disponível abaixo.</p><p>A reforma do aparelho de Estado é a alteração de leis,</p><p>da organização de rotinas e de processos, da cultura e do</p><p>comportamento da administração pública, sempre objetivando</p><p>aumento de eficiência e atendimento das necessidades da</p><p>sociedade.</p><p>http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf</p><p>33ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A expressão “aparelho do Estado” é o Estado como</p><p>organização, composto por servidores públicos, recursos</p><p>financeiros, máquinas, instalações e equipamentos para</p><p>prestação de serviços de interesse público. O aparelho do Estado</p><p>executa as decisões tomadas pelo Governo e deve atuar com</p><p>eficiência e respeito aos contribuintes.</p><p>As reformas não visam tão somente a reduzir o tamanho</p><p>do aparelho do Estado, mas, sim, a organizar e a tornar a</p><p>administração pública mais eficiente e produtiva nas áreas</p><p>necessárias para assegurar os serviços sociais e as necessidades</p><p>da sociedade.</p><p>Imagem 1.7 - Política de modernização do Brasil</p><p>Fonte: Brasil.</p><p>A modernização do Estado deve ser constante. Nesse</p><p>sentido, o Decreto n.º 10609/2021 institui a Política Nacional da</p><p>Modernização do Estado e o Fórum Nacional de Modernização</p><p>do Estado. A política é composta por um conjunto de ações</p><p>e programas do governo federal, objetivando atender às</p><p>necessidades dos cidadãos e alcançar a otimização da</p><p>administração pública. A política tem a finalidade de direcionar</p><p>esforços para a modernização e eficiência da administração</p><p>pública, a prestação de serviços e o ambiente de negócios para</p><p>atender às necessidades da sociedade</p><p>https://inovecapacitacao.com.br/moderniza-brasil-instituida-politica-para-modernizar-a-administracao-publica/</p><p>34 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Para conhecer, na íntegra, o texto da Política</p><p>Nacional de modernização do Estado, acesse o link</p><p>indicado. Disponível abaixo.</p><p>https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/janeiro/politica-nacional-de-modernizacao-do-estado-aumentara-a-eficiencia-da-administracao-publica</p><p>https://www.gov.br/casacivil/pt-br/assuntos/noticias/2021/janeiro/politica-nacional-de-modernizacao-do-estado-aumentara-a-eficiencia-da-administracao-publica</p><p>35ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>RESUMINDO</p><p>Você aprendeu a gestão da administração pública</p><p>e como a gestão pública viabiliza a atuação efetiva</p><p>do Estado, para que atenda às necessidades</p><p>da sociedade. Para atender às necessidades da</p><p>sociedade, que está em permanente transformação,</p><p>é preciso que o Estado e a administração pública</p><p>busquem se modernizar. A modernização do</p><p>Estado é essencial para o desenvolvimento de uma</p><p>atuação da administração pública mais eficiente</p><p>e produtiva, promovendo prestação de serviços</p><p>públicos de melhor qualidade e fazendo melhor</p><p>uso dos recursos disponíveis. As reformas são</p><p>movimentos mais intensos de mudanças. As ações</p><p>do governo desencadearam uma série de reformas</p><p>no modelo administrativo brasileiro após diversas</p><p>tentativas de acolhimento tanto nas pautas das</p><p>agendas como nos discursos de opinião pública.</p><p>Você viu que a Reforma de Estado redesenhou os</p><p>modelos de gestão na administração pública. Você</p><p>aprendeu que o Plano Diretor da Reforma do</p><p>Aparelho do Estado desencadeou uma série de</p><p>reformas no modelo administrativo brasileiro. O</p><p>Brasil apresentava um inchaço exponencial no seu</p><p>gasto com o quadro de pessoal; não em razão da</p><p>melhoria e da qualidade dos serviços públicos, mas,</p><p>sim, como tentativa de suprir serviços ineficientes,</p><p>reflexos da ingerência burocrática instituída e</p><p>enraizada por administrações anteriores.</p><p>36 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>O Trabalho na Administração</p><p>Pública</p><p>OBJETIVO</p><p>Ao término deste capítulo, você entenderá como o</p><p>serviço na administração pública é caracterizado e</p><p>organizado. É importante que possamos entender</p><p>como a história do trabalho foi entendida no país.</p><p>Para tanto, no presente, vamos, também, retomar</p><p>um pouco de história do trabalho.</p><p>Desde a época dos pastores, os filhos aprendiam com</p><p>seus pais o ofício da família ou com alguém mais experiente.</p><p>Diariamente, os filhos assistiam a seus pais acordar cedo,</p><p>a se preparar e a partir para o desempenho de suas funções,</p><p>independentemente da importância social. Enfim, as profissões</p><p>se perpetuavam e se desenvolviam à medida que a sociedade</p><p>evoluía e suas necessidades aumentavam. E por que isso</p><p>acontece? (TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017 p. 11). Podemos responder a</p><p>essa pergunta a partir de três perspectivas: religiosa, econômica</p><p>e psicológica.</p><p>37ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Imagem 1.8 - Trabalho artesanal</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>A Perspectiva Religiosa</p><p>Segundo a religião, o trabalho é a forma mais pura e</p><p>simples de alcançar a remissão dos pecados. Sem trabalho, não</p><p>há como conquistar o Reino dos Céus; e, quanto mais pesado e</p><p>sofrido for, maior será a compensação celeste.</p><p>Acreditava-se que o ócio era propício para o mal e o</p><p>pecado e que as pessoas deveriam viver segundo o exemplo de</p><p>Cristo: trabalhar e servir. Para a Igreja, o trabalho é um caminho</p><p>valioso para a salvação e a valorização da vida, fazendo-se útil e</p><p>servil em reconhecimento à obra de Deus. Ao ser útil, o homem</p><p>se sente feliz, próspero e realizado (TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017).</p><p>https://www.freepik.com/free-photo/concentrated-shoemaker-workshop-making-shoes_7573214.htm</p><p>38 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>SAIBA MAIS</p><p>Para saber mais sobre a evolução do trabalho,</p><p>acesse o link seguinte. Disponível abaixo.</p><p>O desenvolvimento da organização social do trabalho</p><p>implicou alterações profundas do seu valor filosófico, surgindo</p><p>novas formas de organização do trabalho e dos trabalhadores,</p><p>de normas trabalhistas e de estrutura de trabalho.</p><p>Perspectiva Econômica</p><p>Sob a perspectiva econômica, o trabalho é a fonte que gera</p><p>recursos para a manutenção da vida e da sociedade. Aproxima-</p><p>se da materialidade, da aquisição, da posse e do poder. Visto</p><p>como uma relação de troca em que nem sempre as duas partes</p><p>se sentem satisfeitas, o trabalho caracteriza a venda da força e</p><p>da capacidade do sujeito. Para Marx (1993), o trabalho pode ser</p><p>representado pelo know how de transformar a natureza em prol</p><p>do benefício e do suprimento das vontades humanas (TEIXEIRA;</p><p>RIBEIRO, 2017).</p><p>A perspectiva econômica do trabalho engloba a busca</p><p>pelo capital para a apropriação</p><p>e a expansão dos rendimentos.</p><p>As economias dos Estados atuam como instrumento político e</p><p>facilitador econômico para produção do capital. O mercado</p><p>globalizado alargou as fronteiras de atuação geográfica,</p><p>promovendo inovações, desregulamentação e liberalização</p><p>comercial alcançando níveis globais.</p><p>https://ambitojuridico.com.br/cadernos/direito-do-trabalho/o-trabalho-e-sua-ressignificacao-ao-longo-de-historia/</p><p>39ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>O trabalho tem o propósito de geração de recursos para o</p><p>indivíduo e impacto positivo no sistema produtivo e na sociedade</p><p>em geral.</p><p>Imagem 1.9 – Capitalismo ligado ao emprego</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>Perspectiva Psicológica</p><p>Sob a perspectiva psicológica, o trabalho é responsável</p><p>pela sensação de pertencimento. Somos reconhecidos no</p><p>ambiente profissional a partir de nossas aptidões. A habilidade é</p><p>o conjunto de aptidões que controla nossa individualidade, que</p><p>nos destaca e nos faz compor um grupo social. As habilidades</p><p>podem ser estritamente técnicas, cognitivas e emocionais.</p><p>As competências têm forte impacto na força de trabalho.</p><p>Por competência, compreendemos o conjunto de habilidades</p><p>e conhecimentos relacionados a uma área, aprendidos</p><p>e desenvolvidos por meio de estudo teórico, treinamento</p><p>https://br.freepik.com/vetores-gratis/empresario-executado-sobre-notas_1076084.htm#query=capitalismo&position=39</p><p>40 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>e experiência prática, possibilitando a atuação efetiva em um</p><p>trabalho, uma função ou um ofício.</p><p>Já a capacidade se refere a um conceito mais subjetivo</p><p>relativo ao potencial, ao conhecimento inato, que também pode</p><p>ser fruto de aprendizado.</p><p>O bem-estar e a sensação de realização profissional</p><p>agem, diretamente, na manutenção da autoestima e na saúde</p><p>psicológica do sujeito, já que, a partir do valor que se recebe</p><p>pelo trabalho prestado, tornam-se possíveis as experiências em</p><p>sociedade, a aquisição de bens e serviços e a segurança financeira</p><p>(TEIXEIRA; RIBEIRO, 2017).</p><p>O trabalho não representa somente um instrumento</p><p>gerador de recursos financeiros para aquisição de bens, mas</p><p>também é uma fonte de satisfação e realização pessoal (ou de</p><p>frustração, se for o caso), impactando, diretamente, a qualidade</p><p>de vida do indivíduo.</p><p>Modernamente, a acepção psicológica do trabalho vem</p><p>ganhando mais relevância e influência na atuação prática, no</p><p>planejamento e nas escolhas de vida dos indivíduos, tendo</p><p>em consideração que a qualidade de vida está relacionada à</p><p>qualidade do trabalho e do ambiente profissional.</p><p>Imagem 1.10 - Satisfação e depressão no trabalho</p><p>Fonte: Freepik.</p><p>https://br.freepik.com/fotos-premium/salientou-o-jovem-empresario-sentado-no-local-de-trabalho-no-escritorio_3149700.htm#page=1&query=%20depress%C3%A3o%20no%20trabalho&position=5</p><p>41ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>As implicações no laboro público</p><p>Certamente, diante dessas três perspectivas, muitas</p><p>pessoas pensam que podem “atingir” duas com segurança frente</p><p>à estabilidade de um concurso público e a sensação de não</p><p>cobrança, proteção e impunidade por morosidade, ingerência e</p><p>mau serviço prestado.</p><p>Esse é um pensamento que vem sendo construído por</p><p>décadas e, mesmo com a Reforma do Estado e seu propósito</p><p>de desburocratização, ainda se reproduz em grande parte da</p><p>máquina do Estado.</p><p>Entretanto, a tecnologia, a internet e as redes sociais hoje</p><p>expõem, cada vez mais, as falhas e as ausências dos serviços</p><p>prestados, mobilizando, em pouco tempo, uma massa sedenta</p><p>por punições. Mesmo que, muitas vezes, sem base e veracidade,</p><p>as pessoas têm fiscalizado os serviços e sua eficiência.</p><p>Oliveira (2014) explica que as responsabilidades e a forma</p><p>de gestão da administração pública são complexas e requerem</p><p>conhecimento para que seja possível saber de quem cobrar. A</p><p>estrutura administrativa dessa forma de gestão é dividida em</p><p>duas partes: a administração direta e a administração indireta.</p><p>A administração pública indireta conta com quatro subáreas</p><p>que, juntas, apoiam a máquina do governo e fazem com que os</p><p>serviços sejam prestados e mantidos.</p><p>42 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Classificação dos agentes</p><p>públicos</p><p>A classificação dos agentes públicos é importante para</p><p>compreender a organização da administração pública e o</p><p>desempenho de sua função.</p><p>A lei de improbidade administrativa (Lei n.º 8429/92) define</p><p>o agente público como o agente político, o servidor público e todos</p><p>os que exercem cargo, emprego ou função pública. Os agentes</p><p>públicos podem ser agentes políticos, agentes administrativos,</p><p>agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.</p><p>Os agentes políticos compõem o governo para desempenhar as</p><p>funções que lhes foram atribuídas.</p><p>Os agentes políticos incluem os membros do Judiciário,</p><p>do Ministério Público e do Tribunal de Contas; os representantes</p><p>diplomáticos; e as demais autoridade que atuam com</p><p>independência funcional nas atribuições governamentais</p><p>distintas das do serviço público. Essa classificação não é pacífica,</p><p>pois, no entendimento do STF, os membros do Tribunal de</p><p>Contas são agentes administrativos, e não políticos, uma vez que</p><p>ocupam cargos administrativos. Os agentes administrativos são</p><p>considerados servidores públicos em sentido amplo.</p><p>Os agentes administrativos são os que prestam serviço</p><p>ao Estado e à administração indireta, com vínculo empregatício</p><p>e remuneração paga com dinheiro público. Sendo assim,</p><p>entendem-se como agentes administrativos os prestadores de</p><p>serviço da administração direta e indireta. Nessa classe, estão</p><p>incluídos servidores públicos, empregados públicos e servidores</p><p>temporários. Vejamos a distinção entre esses.</p><p>43ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Servidores públicos: são os servidores em sentido estrito,</p><p>com regime estatutário e titulares de cargo público, como um</p><p>analista judiciário.</p><p>Empregados públicos: são aqueles com vínculo contratual</p><p>com a administração pública, majoritariamente com regras</p><p>de Direito Privado e regime celetista, como agentes de Caixa</p><p>Econômica Federal.</p><p>Servidores temporários: são aqueles contratados para</p><p>atender a uma necessidade temporária de interesse público;</p><p>têm regime especial e vínculo com a administração não celetista,</p><p>como agentes do Censo do IBGE.</p><p>IMPORTANTE</p><p>A expressão “funcionário público” está em desuso</p><p>pela legislação desde a Constituição Federal de</p><p>1988. Contudo, ainda está presente nas legislações</p><p>que precedem a Constituição e ainda estão</p><p>vigentes. Mais acurada é a expressão “servidor</p><p>público” para designar o servidor público em</p><p>sentido estrito.</p><p>Agentes honoríficos: são cidadãos convocados,</p><p>nomeados ou designados; são servidores transitórios para</p><p>atuação em serviço público relevante específico, sem vínculo ou</p><p>regime estatutário. Não são considerados servidores públicos,</p><p>portanto estão excluídos do artigo 37 da Constituição, salvo para</p><p>fins penais, em que são equiparados aos servidores públicos.</p><p>Exemplos de agentes honoríficos são os mesários das eleições.</p><p>Agentes delegados: são os particulares contratados para</p><p>a execução de obra, atividade ou serviço público específico; não</p><p>têm vínculo com a administração pública e atuam em nome</p><p>próprio, como os concessionários.</p><p>44 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Agentes credenciados: são os que representam a</p><p>administração pública em ato ou atividade específica com</p><p>remuneração.</p><p>A estrutura da Administração pública é composta por</p><p>Estado (União), estados, Distrito Federal e municípios; e se</p><p>organiza em administração direta e indireta. Como vimos, gestão</p><p>pública é o ato de administrar, organizar e planejar as organizações</p><p>públicas na defesa do interesse público. A administração pública</p><p>se refere à estrutura organizacional, englobando órgãos, agente</p><p>e patrimônio público. Vejamos a Figura 11.</p><p>Imagem 1.11 – Estrutura administrativa da gestão pública</p><p>Fonte: Oliveira (2014, p. 4).</p><p>1. ADMINISTRAÇÃO DIRETA:</p><p>conjunto de instituições e</p><p>unidades organizacionais de cada</p><p>um dos poderes da União, dos</p><p>estados e dos municípios. 2. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA:</p><p>compreende as instituições</p><p>com personalidade jurídica</p><p>própria, criadas para realizar</p><p>atividades governamentais de</p><p>forma decentralizada.</p><p>45ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>A administração Indireta funciona a partir da conjunção</p><p>de quatro subáreas.</p><p>a. Autarquias: a prestação de serviço é de caráter autônomo,</p><p>seguindo leis criadas a partir de personalidade jurídica</p><p>de direito público, com a finalidade de proporcionar</p><p>legalidade na descentralização dos serviços.</p><p>b. Empresas públicas: corporações de personalidade</p><p>jurídica de direito privado com patrimônio próprio e</p><p>capital exclusivo da União (se Federal) com a finalidade</p><p>de exploração econômica.</p><p>c. Sociedade de economia mista: corporação de</p><p>personalidade jurídica de direito privado em razão</p><p>de autorização legislativa e devidamente registrada</p><p>em órgão próprio, visando à exploração econômica e</p><p>agindo como autônoma, com ações, em sua maioria,</p><p>a favor dos interesses da União ou da administração</p><p>indireta.</p><p>d. Fundações públicas: corporações dotadas de</p><p>personalidade jurídica de direito privado sem fins</p><p>lucrativos; têm autorização legal e são dotadas de</p><p>autonomia administrativa; têm patrimônio próprio,</p><p>mas com funcionamento custeado por recursos da</p><p>União (OLIVEIRA, 2014).</p><p>46 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>RESUMINDO</p><p>Quando usamos a expressão “administração</p><p>pública”, envolvemos agentes como o servidor</p><p>público concursado, um profissional da</p><p>administração pública e, ainda, um colaborador da</p><p>administração pública que presta serviços por meio</p><p>de entidade pública, órgão público, corporação</p><p>pública ou instituição pública. Estudamos como</p><p>o trabalho, em suas diferentes perspectivas,</p><p>organiza-se na administração pública; e como</p><p>o trabalho no setor público deve seguir um</p><p>regramento próprio e específico. A distinção</p><p>entre agente público e agente político, conforme</p><p>a Lei de Improbidade (Lei n.º 8429/92), indica que</p><p>a categoria servidor público engloba todos que</p><p>exerçam cargos, empregos e funções públicas. A</p><p>classificação clássica dos agentes públicos consiste</p><p>em agentes políticos, agentes administrativos,</p><p>agentes honoríficos, agentes delegados e agentes</p><p>credenciados. Os agentes políticos compõem o</p><p>governo para desempenhar as funções que lhes</p><p>são atribuídas. Vimos, também, que a atuação</p><p>da administração pública se divide em dois tipos:</p><p>direta e indireta.</p><p>47ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Peculiaridades da</p><p>Administração Pública</p><p>Brasileira</p><p>OBJETIVO</p><p>Ao término deste capítulo, você entenderá que a</p><p>origem da administração pública brasileira não foi</p><p>diferente da de outros países. Você compreenderá</p><p>que diversas culturas influenciaram nossos</p><p>modelos e sistemas, sendo que, até atualmente,</p><p>sofremos reflexos, principalmente, da economia</p><p>mundial frente às tomadas de decisão e aos</p><p>movimentos legais dessa administração pública.</p><p>Você verá, também, que, certamente, não há</p><p>como um país ser governado isoladamente e</p><p>alheio aos movimentos mundiais. Ainda, serão</p><p>compreendidas as influências anteriores, seguindo</p><p>com os modelos de gestão desenhados e adotados</p><p>pelos governos.</p><p>48 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>O passado e a construção dos</p><p>modelos de gestão</p><p>No começo do século XX, com a consolidação da Segunda</p><p>Revolução Industrial, fundados nas abordagens da administração,</p><p>foram registrados os primeiros indícios de modelos de gestão</p><p>realmente voltados à eficiência produtiva.</p><p>Todavia, a construção desses modelos de gestão,</p><p>que, ainda hoje, têm admirável importância, contaram com</p><p>considerável influência de importantes filósofos, cujas teorias e</p><p>descobertas assinalaram marcas na evolução e na consolidação</p><p>das abordagens administrativas do mundo moderno. Sem um</p><p>maior aprofundamento nas bases teóricas dessas influências,</p><p>destacam-se quatro importantes contribuintes.</p><p>49ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Quadro 3 - Filósofos que influenciaram os modelos de gestão.</p><p>René Descartes</p><p>(1596-1650)</p><p>A sociedade industrial teve, em sua construção, inúmeras</p><p>contribuições de Descartes, principalmente nas linhas</p><p>da abordagem estrutural, que procurava, por meio da</p><p>lógica matemática, uma explicação racional do mundo e</p><p>da sociedade em geral. Segundo Srtathern (1997, p.89),</p><p>Descartes compreendia, intuitivamente, “a concepção</p><p>inequívoca de um espírito claro e formado exclusivamente</p><p>pela luz da razão”; e deduzia ”a necessária interferência a</p><p>partir dos outros fatos tidos como certos.” Mais tarde, criou</p><p>a fórmula do método cartesiano, que se fez presente na</p><p>abordagem mecanicista de administração.</p><p>Francis Bacon</p><p>(1561-1626)</p><p>Com uma passagem pela sociedade industrial marcada por</p><p>inúmeros questionamentos a respeito da frivolidade do</p><p>conhecimento puramente técnico e isolado do contexto</p><p>social, Bacon condenava o conhecimento dissociado da</p><p>ação, julgando-o uma manifestação sem lógica. Levantou</p><p>a bandeira da utilização do método intuitivo e da</p><p>experimentação. Na sua concepção, a indução foi marcada</p><p>por duas vertentes em um mesmo segmento: a negação,</p><p>que se constituía da libertação dos erros e dos preconceitos</p><p>arrastados pelos indivíduos em determinada sociedade; e a</p><p>construção, que era a descoberta da verdade comprovada</p><p>pela ciência. Progressivamente, os experimentos de</p><p>Bacon foram marcando, com considerável importância,</p><p>a abordagem científica da administração.considerável</p><p>importância, a abordagem científica da administração.</p><p>Isaac Newton</p><p>(1642-1727)</p><p>Amplamente conhecido pela lei da gravidade, Newton</p><p>também deu sua contribuição para a consolidação da ciência</p><p>da administração moderna, principalmente trouxe outras</p><p>respostas aos acontecimentos sociais e naturais que não</p><p>eram puramente religiosas. Reverenciado, também, pelos</p><p>estudos na área da tecnologia, da metafísica, da filosofia e</p><p>da alquimia, Newton ajudou a introduzir na sociedade uma</p><p>abordagem estrutural da administração, voltando as teorias</p><p>de gestão a um caráter humanista, marca da sociedade</p><p>industrial.</p><p>50 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Sócrates</p><p>(399 A.C)</p><p>Sócrates contribuiu, vastamente, com suas ideias na</p><p>composição da chamada “teoria humanista.” Seu objeto</p><p>de estudo não se baseava nos conflitos particulares dos</p><p>indivíduos, e, sim, no conceito do processo dialético,</p><p>que gerava, segundo ele, o fenômeno da indução. Esse</p><p>fenômeno seria capaz de conduzir a consciência a um</p><p>todo compreensível, resultando em um padrão de</p><p>comportamento e previsibilidade.</p><p>Fonte: Elaborado pela autoria com base em Ferreira et. al (2006).</p><p>Três tipos de abordagens que</p><p>constituíram a administração</p><p>moderna</p><p>Compreendidas as nossas influências pretéritas,</p><p>seguiremos com os modelos de gestão desenhados e adotados</p><p>pelos governos.</p><p>Abordagem estrutural</p><p>Em meados do século XIX, o Modelo Clássico de</p><p>Administração imperava nas organizações, totalmente voltado ao</p><p>poder produtivo das máquinas. Isso deu início à gerenciabilidade</p><p>baseada na lógica mecanicista. Os trabalhadores ideais eram</p><p>aqueles que incorporavam as características das máquinas:</p><p>estabilidade, padronização, previsibilidade e passividade. Esses</p><p>foram alguns dos fatores que contribuíram, pesadamente, para</p><p>a desumanização do trabalho.</p><p>51ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Consequentemente, ligada a esses fatores no início do</p><p>século XX, surge a abordagem mecânica. Os trabalhadores eram</p><p>vistos como uma peça necessária aos processos de produção.</p><p>Alguns dos pontos críticos da abordagem mecanicista se fazem</p><p>presentes nas organizações em pleno século XXI.</p><p>• Visão limitada do ser humano.</p><p>• Abordagem limitada das organizações.</p><p>• Propostas prescritivas e generalizantes.</p><p>Entretanto, é inegável a importante contribuição da</p><p>abordagem mecânica para o desenvolvimento social, envolvendo</p><p>o notável desenvolvimento tecnológico e social. Também</p><p>contribuiu para basear algumas das concepções de modelos de</p><p>gestão utilizados, hoje, de forma mais racional e eficaz.</p><p>Ainda</p><p>como um modelo de abordagem estrutural, destaca-</p><p>se o Modelo Burocrático Organizacional. Caracterizado pela</p><p>burocratização e pelo autoritarismo patriarcal e patrimonialista,</p><p>esse modelo firmou-se como um modelo básico entre a maioria</p><p>das organizações no século XX, principalmente por estar se</p><p>desenvolvendo na Era Industrial, marcada pela criação do</p><p>funcionalismo público. O poder designado ao funcionário estava</p><p>ligado, diretamente, ao cargo ocupado, não à pessoa designada.</p><p>Nesse modelo, a especialização e o treinamento</p><p>profissional são fatores dispensáveis, privilegiando a eficiência</p><p>e a qualidade adotada por padrões universais em todas as</p><p>ações das organizações, internas ou externas. Suas principais</p><p>características são separação entre propriedade e administração,</p><p>caráter legal de normas e regulamentos das instituições,</p><p>hierarquia da autoridade, impessoalidade das relações,</p><p>rotinas e procedimentos padronizados, competência técnica e</p><p>meritocracia.</p><p>52 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Finalmente, encerrando a abordagem estrutural, outra</p><p>forma de administração foi chamada de teoria da decisão. Foi</p><p>defendida, calorosamente, pelo estudioso Herbert Simon, que</p><p>definia as organizações como um claro resultado de tomada de</p><p>decisões. Herbert criticou, duramente, as teorias anteriores por</p><p>julgá-las, erroneamente, resumidas às ações de seus sujeitos,</p><p>sem perceber que ações são consequências de decisões. Com</p><p>suas falhas, essa, também, foi uma teoria ultrapassada pela</p><p>administração moderna, principalmente porque limitava e</p><p>padronizava o caráter humano das organizações.</p><p>Abordagem humanística</p><p>Amplamente divulgada após a experiência de Hawthorne,</p><p>a Abordagem Humanística desenvolveu novos modelos de</p><p>gestão, chamados, a partir de então, de modelos de gestão</p><p>humanizados.</p><p>Hawthorne cresceu em um bairro da cidade de Cícero,</p><p>em Illinois, nos Estados Unidos que abrigava a fábrica de relés</p><p>telefônicos da Western Electric Company. Apesar de oferecer bons</p><p>salários e boas condições de trabalho, essa empresa estava</p><p>insatisfeita com a produtividade de seus empregados.</p><p>Em 1927, liderada pelo professor Elton Mayo, uma equipe</p><p>de Harvard desenvolveu, durante cinco anos, uma pesquisa e</p><p>algumas experimentações baseadas em fatores biológicos e</p><p>físicos no setor de produção da fábrica. Porém, mesmo após</p><p>algumas mudanças físicas no setor de produção, havia um fator,</p><p>até então desconhecido, que apresentava efeitos contraditórios.</p><p>Para desenvolver a pesquisa, a equipe separou determinado</p><p>grupo de operárias e aplicou a esse grupo ações em caráter</p><p>de experiência. Uma dessas ações foi a redução da jornada de</p><p>trabalho.</p><p>53ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Tão logo a experiência foi tomando forma, os índices</p><p>de produtividade desse grupo aumentaram significativamente.</p><p>Mesmo com o retrocesso do grupo à jornada antiga de trabalho,</p><p>os índices de produtividade não baixaram. Observou-se, então,</p><p>que as operárias destacadas para os experimentos se sentiam</p><p>supervalorizadas e prestigiadas pelo interesse dos estudiosos e</p><p>da direção da empresa, motivando-se a desempenhar um papel</p><p>mais significativo em seu posto de trabalho.</p><p>Também se observou que, dentro desse grupo, alguns</p><p>grupos informais se formavam, liderados pelas operárias que, de</p><p>certa forma, destacavam-se por características pessoais e espírito</p><p>de liderança que aos poucos iam se desvendando, resultado da</p><p>ausência da supervisão excessivamente rígida imposta a elas.</p><p>A partir daí, os fatores psicológicos na produção passaram</p><p>a ocupar um lugar de destaque no planejamento das organizações.</p><p>Observou-se que uma organização não se caracteriza somente</p><p>por plano formal, regras, normas, procedimentos e rotinas, mas</p><p>também se constitui por meio de seus aspectos informais, como</p><p>a cultura organizacional e seus grupos de afinidades.</p><p>Nesse sentido, é correto afirmar que não é somente</p><p>uma remuneração satisfatória que garante o rendimento</p><p>do trabalhador, mas também as pessoas são motivadas por</p><p>fatores psicológicos, como a necessidade de reconhecimento,</p><p>a aprovação social e a efetiva participação no grupo social em</p><p>que vivem. Apesar de a experiência de Hawthorne ter sido,</p><p>mais tarde, severamente questionada e criticada por alguns</p><p>estudiosos sociais, definitivamente instituiu um marco nas</p><p>relações humanistas no trabalho.</p><p>Para entendermos melhor os conceitos que constituíram</p><p>a abordagem humanista, vamos observar alguns autores que</p><p>54 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>tiveram significativo destaque nas bases teóricas desse modelo</p><p>de gestão.</p><p>Quadro 4 - Quadro das influências no modelo de gestão humanista</p><p>Mary Parker</p><p>Follett</p><p>(1868-1933)</p><p>Questionou extensivamente os métodos de imposição</p><p>da autoridade, enfatizando a importância da tarefa a</p><p>ser exercida e não do poder empregado na delegação e</p><p>execução dessa tarefa. Dedicou-se a desvendar os conflitos</p><p>entre as diferentes camadas hierárquicas de uma mesma</p><p>organização, enfatizando que a melhor forma de resolver os</p><p>conflitos era através da integração e não da dominação ou</p><p>da concessão como na abordagem estratégica.</p><p>Abordou a importância de gerenciar o poder voltando-o</p><p>para a unificação de um grupo e não pela sobreposição de</p><p>um indivíduo sobre o outro. Basicamente, ela propunha a</p><p>união das diversas qualidades que cada indivíduo possuía,</p><p>formando um todo poderoso. Era o “poder com” e não o</p><p>“poder sobre”.</p><p>Despertou um olhar holístico sobre mmo desempenho dos</p><p>trabalhadores. Ela entendia a separação do indivíduo como</p><p>ser espiritual e ser social como um dualismo fatal para as</p><p>organizações.</p><p>Rensis Likert</p><p>(1903-1981)</p><p>Voltado a estudar os modelos de sucesso de liderança,</p><p>concluiu que o sistema de melhor desempenho é o sistema</p><p>participativo.</p><p>Destacou a importância de um eficiente fluxo de</p><p>comunicação entre subordinados e superiores.</p><p>Evidenciou a forma participativa como a que obtém os</p><p>melhores resultados.</p><p>Assinalou a importância da busca pelo bem-estar dos</p><p>indivíduos e as melhores condições de trabalho.</p><p>Salientou o sucesso na integração entre planejamento</p><p>conjunto e coordenação de esforços, intercâmbio de</p><p>informações e o desejo de atingir objetivos como reforços</p><p>positivos no contexto organizacional.</p><p>Reforçou a importância do relacionamento inter e</p><p>intrapessoal nas organizações, assim como, a afirmação da</p><p>cultura organizacional.</p><p>55ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Douglas</p><p>McGregor</p><p>(1906-1964)</p><p>Desenvolveu uma teoria de interpretação básica da</p><p>natureza humana até hoje seguida por muitos gerentes.</p><p>Dividiu essa teoria em dois segmentos: Teoria X baseada em</p><p>valores conservadoristas típicos da abordagem estrutural e</p><p>a Teoria Y calcada nos pensadores humanistas.</p><p>Teoria X:</p><p>• O operário típico não gosta de trabalhar e evita</p><p>ao máximo o esforço produtivo.</p><p>• Os empregados devem ser coagidos, controlados</p><p>e ameaçados com punições para que trabalhem</p><p>de acordo com os padrões de produtividade</p><p>exigidos.</p><p>• A maior parte das pessoas evita assumir</p><p>responsabilidades no ambiente de trabalho.</p><p>• Os trabalhadores colocam a segurança acima de</p><p>tudo e possuem pouca ambição.</p><p>Teoria Y:</p><p>• A maior parte das pessoas encara o trabalho</p><p>de forma tão natural como a alimentação e o</p><p>descanso e pode obter satisfação na atividade</p><p>produtiva.</p><p>• Os trabalhadores são capazes de exercer</p><p>autodireção e autocontrole, não precisando,</p><p>assim, de uma supervisão rígida para cumprir as</p><p>normas e padrões de produção.</p><p>• As pessoas, em geral, aceitam as</p><p>responsabilidades que lhes são confiadas se</p><p>estiverem comprometidas com os objetivos a</p><p>perseguir.</p><p>56 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Abraham</p><p>Harold Maslow</p><p>(1908-1970)</p><p>Voltou suas teorias ao estudo da motivação:</p><p>• “Qualquer comportamento motivado é um canal</p><p>pelo qual diversas necessidades podem ser</p><p>expressas ou satisfeitas simultaneamente. Cada</p><p>ato costuma possuir mais de uma motivação.”</p><p>• “O estudo da motivação deve concentrar-se nos</p><p>objetivos finais das pessoas e não em seus</p><p>objetivos</p><p>intermediários, que nada mais são do que meios</p><p>para atingir os objetivos finais.”</p><p>• “As necessidades humanas estão hierarquizadas</p><p>segundo o seu valor. Assim, a manifestação de uma</p><p>necessidade baseia-se, geralmente, na satisfação</p><p>prévia de outra mais importante ou premente.</p><p>Nenhuma necessidade deve ser tratada como se</p><p>fosse isolada, uma vez que todas se relacionam</p><p>com o estado de satisfação ou insatisfação de</p><p>outras necessidades.”</p><p>Frederick</p><p>Herzberg</p><p>(1923 - 2000)</p><p>Segundo Frederick, motivação e desmotivação não são</p><p>extremos opostos de uma mesma dimensão, mas sim faces</p><p>de uma mesma determinada organização.</p><p>As organizações devem buscar enriquecer as tarefas</p><p>designadas aos seus trabalhadores, fazendo com que esses</p><p>se sintam reconhecidos pelo trabalho que exercem.</p><p>A concessão de alguns benefícios como salário, status ou</p><p>segurança são fatores importantes numa organização,</p><p>mas não são fatores motivacionais. É necessário que se dê</p><p>uma constante atenção a fatores como reconhecimento,</p><p>responsabilidade e desenvolvimento individual, para que os</p><p>trabalhadores se sintam motivados.</p><p>57ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Warren Bennis</p><p>(1925 - 2014)</p><p>Bennis defendia que cada modelo de administração foi</p><p>importante ao seu tempo e que eles só foram criados</p><p>porque a necessidade da sua forma era inevitável dentro</p><p>do contexto em que ela se encontrava. Assinalando que</p><p>as mudanças foram se fazendo necessárias devido às</p><p>condições emergentes no hemisfério organizacional, tais</p><p>como:</p><p>• Mudanças rápidas e inesperadas às portas do</p><p>mundo moderno.</p><p>• Aumento das dimensões das organizações.</p><p>• Crescente diversidade.</p><p>• Mudança no comportamento gerencial devido às</p><p>perspectivas humanistas.</p><p>Chester</p><p>Barnard</p><p>(1886-1961)</p><p>Destacou o papel da tomada de decisão como centro da</p><p>administração.</p><p>Reforçou que o esforço cooperativo era a chave para o</p><p>sucesso organizacional e eficácia administrativa.</p><p>Formulou a “teoria da aceitação de autoridade” abordada</p><p>por Mary Follett.</p><p>Assinalou dentro dessa teoria que a eficácia da gestão</p><p>consiste na capacidade do gerente de obter legitimação de</p><p>sua autoridade com os seus subordinados.</p><p>Sua posição era de que a verdadeira fonte de poder do</p><p>executivo não é sua posição hierárquica e sim sua aceitação</p><p>pelos trabalhadores.</p><p>Fonte: Ferreira et. al (2006, [n.p.]).</p><p>58 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Nesse sentido, entendemos a abordagem humanística</p><p>como uma transformação necessária da forma como as</p><p>organizações operavam a gestão de pessoas; agora, não só</p><p>limitada a processos burocráticos de seleção de trabalhadores,</p><p>treinamentos práticos, controles de pagamento e frequência,</p><p>como na visão clássica e mecanicista, mas como uma gestão</p><p>humanizada, destacando valores da dignidade humana,</p><p>observando o trabalhador como um ser social composto</p><p>de sentimentos (visão holística) e que precisa ser motivado</p><p>independentemente do ambiente em que atua.</p><p>Essa abordagem também sofreu críticas e teve</p><p>expostas suas falhas. Sua radical oposição aos procedimentos</p><p>da escola clássica a cegou para as vertentes construtivas das</p><p>teorias de racionalização dos processos produtivos. As teorias</p><p>comportamentais foram acusadas de ter uma visão romântica</p><p>dos conflitos administrativos, imaginando que a adoção de uma</p><p>gestão mais humana atenderia, por si só, às necessidades dos</p><p>trabalhadores.</p><p>A teoria humanista acabou acusada de manipular</p><p>os trabalhadores. Muitos críticos evidenciaram que a</p><p>supervalorização do empregado era nada mais do que uma</p><p>máscara dos verdadeiros interesses capitais.</p><p>Abordagem interativa</p><p>Após a Segunda Guerra Mundial, aproximadamente na</p><p>década de 1950, houve uma grande transformação no cenário</p><p>econômico, e o mundo se viu às portas de grandes transformações,</p><p>sobretudo no âmbito industrial. O grande e crescente desafio de</p><p>gestão estava nos sistemas burocráticos do início do século, que</p><p>59ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>se instalavam, rapidamente, nos sistemas de produção depois</p><p>das descobertas tecnológicas do período da guerra.</p><p>A introdução de novos produtos instalou um novo desafio</p><p>à economia do mercado: a competição. Explodiu uma vasta</p><p>transformação em toda a sociedade: arte, cultura, literatura,</p><p>música, religião e política sofriam transformações alavancados</p><p>pelo surgimento de formas de comunicação que consolidavam o</p><p>consumo em massa.</p><p>O consumo desenfreado foi um forte propulsor das</p><p>formas clássicas gerenciais. Os limites de ideias, de eficiência</p><p>dos modelos burocráticos, das autonomias organizacionais e,</p><p>principalmente, dos recursos naturais eram um entrave indigesto</p><p>do mundo capital, e as organizações precisavam mudar. Ao</p><p>observar melhor os sistemas sociais em que estavam inseridas,</p><p>as organizações começaram a modificar, gradativamente, suas</p><p>formas de se gerenciar, optando por um trabalho simultâneo</p><p>entre os diversos tipos de estruturas e suas concepções</p><p>organizacionais.</p><p>Então, observamos as organizações como um sistema</p><p>sociotécnico: os padrões organizacionais não dependiam</p><p>somente de abstratos critérios técnicos, mas se encontravam</p><p>relacionados, fortemente, com realidades dos sistemas sociais</p><p>em que estão inseridos (FERREIRA et. al, 2006).</p><p>Em contrapartida, surgem as organizações como sistemas</p><p>abertos, consistindo em duas abordagens na realização de uma</p><p>mesma tarefa: o trabalho executado de acordo com a interação</p><p>própria de cada campo do conhecimento e a construção</p><p>hierárquica de sistemas relacionados às complexidades dos</p><p>conjuntos desse conhecimento.</p><p>60 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Imagem 1.12 - Sistema aberto: organização como um sistema incluso em outro sistema</p><p>representado pelo ambiente social (supersistemas)</p><p>Fonte: Teixeira e Ribeiro (2014, p. 44).</p><p>Outro fator de destaque dentro da teoria sistêmica é a</p><p>importância da cultura e do clima organizacional. Na cultura,</p><p>refletem-se todas as influências tanto do sistema formal, com suas</p><p>normas e mecanismos burocráticos, quanto da reinterpretação</p><p>dessas influências pelo sistema informal.</p><p>A teoria da contingência também apareceu dentro desse</p><p>modelo de abordagem administrativa por volta das décadas de</p><p>1960 e 1970 juntamente com a expansão dos modelos japoneses</p><p>de produção, de sistema organizacional e de suas características</p><p>mais orgânicas. Abaixo, a quadro 6 resume bem as diferenças de</p><p>cada modelo de abordagem.</p><p>Quadro 6 - Diferentes modelos de abordagem administrativa</p><p>Características</p><p>básicas de cada</p><p>abordagem</p><p>Mecânica Orgânica</p><p>Ambiente</p><p>Tarefa</p><p>Controle</p><p>Autoridade</p><p>Participação</p><p>Comunicação</p><p>Estável</p><p>Padronizada</p><p>Regras e regulamentos</p><p>Centralizada</p><p>Obediência</p><p>Vertical</p><p>Instável</p><p>Mutante\emergente</p><p>Maior fluidez</p><p>Descentralizada</p><p>Solução de problemas</p><p>Informal\mais horizontal</p><p>Fonte: Brasil (2010, p. 30).</p><p>61ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA</p><p>U</p><p>ni</p><p>da</p><p>de</p><p>1</p><p>Existe um consenso na literatura e nas práticas</p><p>contemporâneas de que se baseiam em três pontos fundamentais</p><p>a serem destacados no processo de formação da função gerencial</p><p>estratégica.</p><p>1. Organizar a ação gerencial sob todos os níveis: não deixar de</p><p>observar as oportunidades e as ameaças que vagueiam em</p><p>torno do ambiente externo, refletindo-se no ambiente interno,</p><p>que podem ser fatais para o sucesso das organizações.</p><p>2. Todas as organizações são constituídas a partir de uma razão</p><p>ou um negócio: só conseguirão sobreviver se processarem</p><p>um modo eficiente em suas estruturas destinado a produzir</p><p>ações, relevantes a seu ambiente externo, assim como suas</p><p>influências.</p><p>3. As organizações não devem deixar de dar atenção à dimensão</p><p>das necessidades de integração e de alinhamento das</p><p>estruturas organizacionais.</p><p>Os estudos acerca da abordagem integrativa contribuíram</p><p>para a consolidação da gestão de pessoas nas organizações, assim</p><p>como possibilitou a ampliação dos setores, atribuindo-lhes novas</p><p>funções, como planejamento e o processo de recrutamento e</p><p>seleção, a avaliação de desempenho e o treinamento de pessoal.</p><p>Agora, as ações têm referências não</p>
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