Gestão Estratégica no Setor Público

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<p>1</p><p>GESTÃO ESTRATÉGICA NO SETOR PÚBLICO</p><p>1</p><p>Sumário</p><p>GESTÃO ESTRATÉGICA NO SETOR PÚBLICO ........................................... 3</p><p>Introdução ........................................................................................................ 3</p><p>Administração Estratégica ............................................................................... 6</p><p>O que é administração estratégica? ............................................................. 9</p><p>Benefícios da Administração Estratégica ...................................................... 10</p><p>Visão estratégica ........................................................................................ 10</p><p>Criação de vantagem competitiva .............................................................. 10</p><p>Sinergia nas atividades .............................................................................. 11</p><p>Crescimento sustentável ............................................................................ 11</p><p>O planejamento no setor público brasileiro .................................................... 12</p><p>Aperfeiçoar os serviços .............................................................................. 15</p><p>PPA ............................................................................................................... 16</p><p>LDO ............................................................................................................... 17</p><p>LOA ............................................................................................................... 18</p><p>Limites do planejamento estratégico no setor público ................................... 19</p><p>Referências ................................................................................................... 29</p><p>2</p><p>NOSSA HISTÓRIA</p><p>A nossa história inicia com a realização do sonho de um grupo de empresários,</p><p>em atender à crescente demanda de alunos para cursos de Graduação e Pós-</p><p>Graduação. Com isso foi criado a nossa instituição, como entidade oferecendo</p><p>serviços educacionais em nível superior.</p><p>A instituição tem por objetivo formar diplomados nas diferentes áreas de</p><p>conhecimento, aptos para a inserção em setores profissionais e para a participação</p><p>no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formação contínua.</p><p>Além de promover a divulgação de conhecimentos culturais, científicos e técnicos que</p><p>constituem patrimônio da humanidade e comunicar o saber através do ensino, de</p><p>publicação ou outras normas de comunicação.</p><p>A nossa missão é oferecer qualidade em conhecimento e cultura de forma</p><p>confiável e eficiente para que o aluno tenha oportunidade de construir uma base</p><p>profissional e ética. Dessa forma, conquistando o espaço de uma das instituições</p><p>modelo no país na oferta de cursos, primando sempre pela inovação tecnológica,</p><p>excelência no atendimento e valor do serviço oferecido.</p><p>3</p><p>GESTÃO ESTRATÉGICA NO SETOR PÚBLICO</p><p>Introdução</p><p>A carga tributária do Brasil é uma das maiores do mundo. Segundo a</p><p>Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a carga</p><p>tributária verificada no país em 2009 ficou 13,4 pontos percentuais acima da média</p><p>apurada na América Latina e Caribe (BRASIL..., 2012) e em 2010 atingiu o valor de</p><p>1,291 trilhão de reais, correspondente a 35,13% do PIB (OLENIKE et al. 2012).</p><p>Apesar de elevada, "entre os 30 países com a maior carga tributária, o Brasil</p><p>continua sendo o que proporciona o pior retorno dos valores arrecadados em prol do</p><p>bem-estar da sociedade" (OLENIKE et al., 2012). Essa desigualdade, apesar da</p><p>significativa queda nos últimos anos, está entre as dez mais altas do mundo.</p><p>É predominante entre os tributaristas (RIANI, 2009; PEREIRA, 2003;</p><p>REZENDE, 2010) a avaliação de que a carga tributária brasileira apresenta impostos</p><p>4</p><p>cumulativos, enorme complexidade, incidência maior sobre os mais pobres,</p><p>preponderância sobre a produção, incapacidade de promover distribuição de renda,</p><p>ineficiência do ponto de vista do controle da sonegação, enfim, é de péssima</p><p>qualidade e carece de reformas profundas.</p><p>Se no Brasil há, de um lado, incomensuráveis demandas sociais, estruturais e</p><p>econômicas que pressionam o aumento da arrecadação, de outro, especialmente</p><p>depois de consolidada a democracia, o contínuo aumento da arrecadação tributária</p><p>para o atendimento dessas demandas segue duas ordens de acontecimentos: ampla</p><p>rejeição por parte da sociedade e impossibilidade de repassar mais custos para o</p><p>setor produtivo brasileiro, em razão da maior competitividade em escala mundial.</p><p>Portanto, diante dos recursos escassos e demandas crescentes, é urgente e</p><p>fundamental uma profunda revisão da gestão pública no Brasil, capaz de torná-la mais</p><p>eficiente e menos onerosa.</p><p>A própria Constituição de 5 de outubro de 1988 estabelece, no seu art. 37, que</p><p>a administração pública "obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,</p><p>moralidade, publicidade e eficiência" (BRASIL, 1988), não estabelecendo, assim,</p><p>hierarquia entre os princípios de legalidade, de moralidade e de eficiência, que</p><p>devem, portanto, ser observados com a mesma prioridade e nortear a ação de todos</p><p>os níveis administrativos: municipal, estadual e federal.</p><p>Pereira (2003) reforça que o planejamento é função explícita do Estado: "O</p><p>planejamento governamental, portanto, além de um instrumento da ação pública,</p><p>deve ser visto como uma imposição constitucional. Isso está explícito na Constituição</p><p>Federal de 1988, por meio de vários dispositivos, que lhe conferem caráter imperativo,</p><p>ao estabelecer a obrigatoriedade de formulação de planos, de forma ordenada e</p><p>sequencial, para viabilizar o alcance dos objetivos previamente estabelecidos, que</p><p>buscam atingir o progresso econômico e social.</p><p>Também estão estabelecidos na Constituição, especialmente, no seu Título VI,</p><p>da Tributação e do Orçamento, princípios e determinações quanto à arrecadação, aos</p><p>gastos e instrumentos de planejamento. Os principais instrumentos de planejamento</p><p>no Brasil são: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a</p><p>Lei Orçamentária Anual (LOA) (BRASIL, 1988).</p><p>5</p><p>Apesar da carga tributária tão elevada, da existência de tantos instrumentos</p><p>legais e gerenciais, do planejamento governamental ser concebido como uma função</p><p>de governo de natureza permanente e da "institucionalização" do princípio da</p><p>eficiência no setor público na própria Constituição, ainda urge entender a razão pela</p><p>qual o Brasil não consegue estabelecer um padrão de excelência, traduzido em</p><p>qualidade, eficiência, eficácia e efetividade na prestação de serviços públicos.</p><p>Por outro lado, as doutrinas que relacionam a ideia de eficiência contraposta à</p><p>de Estado também não conseguem explicar satisfatoriamente o porquê da ineficiência</p><p>do Estado. Portanto, não se trata de negar o Estado por pressuposto e reafirmar a</p><p>máxima de quanto menos Estado melhor, mas, sim, de identificar problemas na</p><p>gestão pública e discutir um modelo que, baseado na gestão estratégica e no controle</p><p>social do cidadão, promova o aumento sistemático da eficiência desse setor.</p><p>A administração pública não tem somente o poder de fazer, mas também o</p><p>dever de atingir determinadas finalidades estabelecidas legalmente visando atender</p><p>ao interesse público, que constitui o fim da atuação do Estado. A exigência da boa</p><p>administração em prol do interesse público é uma determinação constitucional,</p><p>tratando-se, portanto, de um poder-dever decorrente de um princípio voltado para a</p><p>realização do bem comum. Daí a relevância do planejamento governamental, que</p><p>deve ser entendido como um processo dinâmico para a execução de políticas</p><p>públicas mediante a geração de serviços, bens e alterações da realidade econômica,</p><p>social e política importantes para a sociedade.</p><p>Chiavenato (2007, p. 4) estabelece que</p><p>o "processo administrativo é um</p><p>sistema aberto e cíclico de planejamento, organização, direção e controle". Esse</p><p>processo se aplica, também, ao setor público e nele, como no mercado, seus</p><p>elementos são "interdependentes e interagentes".</p><p>No Estado, portanto, as funções administrativas devem ter caráter sinergético</p><p>em prol da maximização do bem-estar social. Afinal, os produtos e serviços ofertados</p><p>pelo Estado devem ser capazes de melhorar progressivamente a vida dos cidadãos,</p><p>que, por meio dos seus impostos, financiam o seu funcionamento.</p><p>Destarte, neste trabalho, pretende-se responder às seguintes questões O setor</p><p>público dispõe de instrumento de planejamento estratégico? Quais as limitações e os</p><p>pontos críticos do planejamento estratégico no setor público? É possível identificar</p><p>6</p><p>similitudes do planejamento estratégico do setor público com o das organizações</p><p>privadas?</p><p>A análise empírica do trabalho, ou seja, a análise dos aspectos práticos do</p><p>processo de orçamentação e planejamento do setor público, foi realizada com base</p><p>em levantamentos processuais na Secretaria Municipal de Planejamento.</p><p>Administração Estratégica</p><p>A ideia de estratégia, normalmente, está relacionada com uma avaliação da</p><p>situação atual e o estabelecimento de uma situação desejada, o que envolve o</p><p>aproveitamento das oportunidades e o enfrentamento de desafios. Explícitas ou não,</p><p>a estratégia de uma organização envolve a passagem do presente para o futuro, ou</p><p>seja, está relacionada com o longo prazo. Requer, portanto, uma visão em longo</p><p>prazo, uma determinação para onde ir, para onde se quer chegar. Segundo</p><p>Chiavenato (2007, p. 142), o planejamento estratégico "é projetado no longo prazo:</p><p>pelo menos em termos de seus efeitos e consequências. Quase sempre o seu limiar</p><p>cobre algo como 2 a 5 anos pela frente. Em alguns casos, chega a cobrir 10, 15 ou</p><p>20 anos, dependendo dos investimentos de longíssimo prazo de empresas de capital</p><p>intensivo.</p><p>7</p><p>A administração estratégica, como modalidade de gestão, deve ser entendida</p><p>como o planejamento de ações conjuntas (coletivas) que permitirão à organização</p><p>alcançar, executar e obter a proficiência em sua missão institucional. Seus</p><p>pressupostos teóricos e sua metodologia fundamentam-se no planejamento de ações</p><p>que compreendem o universo na qual a organização se encontra inserida e com o</p><p>qual se relaciona enfrentando os desafios e aproveitando as oportunidades do</p><p>ambiente para atingir determinado objetivo.</p><p>É um processo complexo e dinâmico que pressupõe uma avaliação das</p><p>vantagens e fragilidades da organização e uma compreensão global da administração</p><p>inter-relacionada com o trabalho e com o ambiente, ou seja, tem como pressuposto</p><p>uma simbiose com o cenário social em que se encontra (ALMEIDA; TEIXEIRA;</p><p>MARTINELLI, 1993; CHIAVENATO, 2007; MAXIMIANO, 2009).</p><p>Contador (1995), diante do acirramento da competição econômica e das</p><p>rápidas mudanças no mercado, especialmente do acelerado processo de</p><p>globalização, propõe 18 recomendações que "orientarão as empresas para</p><p>enfrentarem as referidas turbulências". Essas "recomendações" refletem</p><p>conceitualmente o entendimento do planejamento estratégico contemporâneo:</p><p> I - Ambiente externo: 1. Tentar descobrir quem serão, donde surgirão e</p><p>o que farão os novos concorrentes, 2. Definir parâmetros mundiais de</p><p>comparação, estar atento ao consumidor, 3. Estar atento ao</p><p>consumidor, 4: cuidar do meio ambiente;</p><p> II - Ambiente interno: 5. Ter visão do negócio, 6. De proeminência à</p><p>manufatura, 7. Encarar a mão-de-obra como custo fixo, 8. Buscar</p><p>ganhos expressivos, 9. Transformar o planejamento em administração</p><p>estratégica, 10. Implantar modelo participativo para administrar as</p><p>mudanças, 11. Integrar as áreas tecnológica e mercadológica;</p><p> III - Metodologia: 12. Escolher produtos, mercados, campos e armas da</p><p>competição, 13. Monitorar os concorrentes. 14. envolver todas as áreas</p><p>sob o comando da manufatura, 15. Traçar estratégia global, 16. Analisar</p><p>toda cadeia produtiva de forma integrada, 17. Fixar um objetivo de cada</p><p>vez, 18. Buscar ajuda da consultoria (CONTADOR, 1995, p. 45).</p><p>8</p><p>É também importante descrever os principais objetivos do planejamento</p><p>estratégico nas organizações. Fernandes e Berton (2005) relacionam as razões pelas</p><p>quais as empresas devem dedicar tempo para criar, adaptar e reformular as</p><p>estratégias: assumir o controle sobre o destino; enxergar as oportunidades;</p><p>transformar ameaças em oportunidades; definir novos rumos para a organização;</p><p>introduzir a disciplina de pensar em longo prazo; desenvolver um processo</p><p>educacional e incentivar a interação e a negociação; mobilizar recursos para o</p><p>objetivo comum; promover a mudança; e vender ideias.</p><p>Genericamente, os objetivos enumerados acima também se aplicam ao</p><p>planejamento estatal. No entanto, as especificidades e as exigências legais impostas</p><p>ao setor público não permitem que as recomendações enumeradas por Contador</p><p>sejam plenamente acatadas.</p><p>O primeiro passo para descrever metodologicamente o planejamento na</p><p>gestão pública é apresentar as exigências legais para o setor, cuja referência</p><p>infraconstitucional mais importante é a Lei n. 4.320/64 (BRASIL, 1964), que</p><p>estabelece que sejam seguidos os três estágios da execução das despesas</p><p>governamentais: empenho, liquidação e pagamento; critérios para a elaboração e</p><p>execução dos três tipos distintos de orçamentos, a saber: o orçamento fiscal, o</p><p>orçamento de seguridade social e o orçamento de investimento das empresas</p><p>estatais e as condições para elaboração da LOA, da LDO e do PPA, como também</p><p>algumas determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar</p><p>n. 101, de 4 de maio de 2000.</p><p>É evidente que o planejamento público pode se desdobrar em inúmeras</p><p>políticas e ações governamentais envolvendo políticas monetária, cambial, tributária,</p><p>de renda, social, educacional, dentre outras, articuladas por uma complexa estrutura</p><p>técnico-administrativa e inúmeros players, tanto do setor público quanto da iniciativa</p><p>privada. No entanto, após a Constituição de 1988, o instrumento de planejamento</p><p>com as características acima mencionadas é o PPA, que ordena as ações do governo</p><p>para o atendimento dos objetivos e metas fixados por um período de quatro anos e</p><p>que, no âmbito da União, começou a ser implantado para o quinquênio 1991-1995.</p><p>A administração estratégica é a arte e a ciência de criar negócios bem-</p><p>sucedidos. E, felizmente, as técnicas que compõem essa metodologia podem ser</p><p>9</p><p>aprendidas e aplicadas por qualquer gestor. Então, se você quer saber tudo sobre o</p><p>assunto, chegou ao conteúdo certo para dar seus primeiros passos.</p><p>Essa abordagem administrativa é obrigatória nos tempos atuais e tem levado</p><p>inúmeras empresas ao sucesso, que se destacam pela adaptação rápida às</p><p>mudanças e posicionamentos únicos. Se antes era comum a prática de uma gestão</p><p>intuitiva e imediatista, hoje não há espaço para ações mal pensadas: se quiser</p><p>sobreviver no mercado, você precisa de um bom plano de administração estratégica.</p><p>Logo, partimos do planejamento para direcionar empresas de acordo com os</p><p>seus objetivos, em um processo complexo de adequação ao ambiente. Para entender</p><p>melhor como funciona esse tipo de gestão, vamos começar do básico:</p><p>o O que é administração estratégica.</p><p>o Principais benefícios desse tipo de administração.</p><p>o Principais autores da administração estratégica.</p><p>o Exemplos de estratégias empresariais de sucesso.</p><p>o O que é gestão estratégica.</p><p>o Principais características dessa abordagem.</p><p>O que é administração estratégica?</p><p>A administração estratégica é um processo contínuo e interativo que adapta a</p><p>gestão da empresa ao seu meio ambiente, levando em conta a sua proposta de valor,</p><p>objetivos e área de atuação. Essa abordagem é necessária em tempos de mudanças</p><p>rápidas,</p><p>que exigem uma grande capacidade de adaptação das organizações.</p><p>O conceito de estratégia, por sua vez, tem origem na área militar. O termo vem</p><p>da palavra grega stratēgia, que significa “a arte de liderar uma tropa” e designava os</p><p>generais da Grécia antiga. A ideia de comandar exércitos em direção à vitória foi</p><p>adaptada às empresas depois da Revolução Industrial, quando os gestores</p><p>assumiram o papel de comandantes em um mercado altamente competitivo.</p><p>10</p><p>Benefícios da Administração Estratégica</p><p>A administração estratégica é o único caminho possível para se destacar da</p><p>concorrência e conquistar o público-alvo, como veremos a seguir. Confira alguns dos</p><p>principais benefícios dessa abordagem.</p><p>Visão estratégica</p><p>A visão estratégica permite que os gestores analisem o cenário interno e</p><p>externo da empresa, enxergando os próximos passos e consequências de cada</p><p>decisão tomada. A declaração de visão deve ser elaborada com cuidado para inspirar</p><p>os colaboradores a seguir na mesma direção e canalizar as suas forças pelo objetivo</p><p>do negócio, de forma realista e propositiva.</p><p>Por exemplo, o lendário Henry Ford estabeleceu a visão de “um carro em cada</p><p>garagem” no século 19, e com isso conseguiu mudar o mundo ao popularizar os</p><p>automóveis.</p><p>Quando a administração estratégica entra em ação, o resultado é uma visão</p><p>mais ampla do mercado, produto/serviço, público-alvo e stakeholders, que direciona</p><p>a empresa para um futuro promissor.</p><p>Criação de vantagem competitiva</p><p>No clássico Estratégia Competitiva (Elsevier, 2004), o teórico Michael Porter,</p><p>determina que a vantagem competitiva é a essência da administração estratégica.</p><p>Nesse caso, estamos falando da capacidade da empresa em criar valor superior à</p><p>concorrência, com o menor custo possível. Para isso, as organizações precisam criar</p><p>posições únicas e valiosas, atendendo a necessidades específicas dos clientes para</p><p>conquistar o seu lugar no mercado.</p><p>Na visão de Porter, a estratégia serve para escolher o que a empresa deve</p><p>fazer e também o que não deve fazer para se diferenciar. Além dessa abordagem, a</p><p>11</p><p>eficácia operacional também é essencial para construir a vantagem competitiva,</p><p>reduzindo custos e desperdícios para alcançar melhores resultados.</p><p>Sinergia nas atividades</p><p>Sinergia significa um esforço simultâneo, com perfeita coesão e cooperação</p><p>entre as pessoas envolvidas e atividades desempenhadas. Essa é uma das principais</p><p>conquistas da administração estratégia, que mantém todas as áreas da empresa</p><p>interligadas e ações direcionadas a um único propósito. É outro ponto essencial na</p><p>vantagem competitiva, pois garante a harmonia necessária para alcançar o</p><p>posicionamento diferenciado.</p><p>Crescimento sustentável</p><p>Crescer é o objetivo de qualquer empresa, seja por meio da expansão das</p><p>atividades, conquista de novos mercados ou internacionalização. Mas, para que esse</p><p>crescimento seja gerido da forma correta e se torne sustentável, é imprescindível que</p><p>os gestores adotem a administração estratégica.</p><p>Por meio da estratégia, é possível seguir uma linha de crescimento sustentável,</p><p>ampliando fronteiras dentro dos limites que a organização comporta.</p><p>12</p><p>O PLANEJAMENTO NO SETOR PÚBLICO BRASILEIRO</p><p>No Brasil, a formação do Estado Nacional não se baseou em arcabouço teórico</p><p>liberal. "No Brasil do século XIX, foi sólida a hegemonia dos proprietários de escravos,</p><p>da qual não houve contestação" (LESSA, 2001, p. 268) e somente começou a seguir</p><p>um roteiro de construção de uma economia nacional a partir da crise econômica</p><p>internacional de 1930. Coagido, o Estado desenvolvimentista brasileiro agigantou-se,</p><p>passando a intervir de maneira crescente no sistema econômico do país.</p><p>Após o "milagre brasileiro", que teve o seu auge no início da década de 1970,</p><p>o Brasil registrou um longo e complexo processo de estagnação econômica com</p><p>altíssimos índices de inflação, provocando uma complexa e profunda revisão dos</p><p>instrumentos de intervenção do Estado na economia brasileira.</p><p>Com a globalização e o processo de redemocratização, o Brasil presenciou a</p><p>adoção pelas elites brasileiras das teses liberais denominadas por John Williamson,</p><p>em 1989, de "Consenso de Washington", que propunham um conjunto volumoso de</p><p>medidas que desmontavam o modelo desenvolvimentista brasileiro. Baseando-se na</p><p>crítica à ineficiência do Estado, os neoliberais propunham a reestruturação das suas</p><p>funções, profissionalização da administração pública, abertura e desregulamentação</p><p>dos mercados e privatização das empresas e serviços públicos, enfim, a adoção de</p><p>um modelo que ficou batizado como "Estado Mínimo". Nesse modelo O Estado devia</p><p>adotar as atividades clássicas estatais e assumir o papel de regulador da economia,</p><p>incluindo a responsabilidade pelo controle da inflação, obtenção de superávit fiscal e</p><p>garantia mínima dos direitos sociais.</p><p>Tal ruptura se baseou, essencialmente, na avaliação de que o Estado brasileiro</p><p>era ineficiente e promotor de atraso econômico. A visão liberal fortalecia a ideia de</p><p>que a administração empresarial era mais eficiente e virtuosa do que a pública,</p><p>exigindo mudanças significativas no sentido de fortalecer uma visão de administração</p><p>gerencial. Na versão de Bresser-Pereira (1996), os valores burocráticos e</p><p>patrimonialistas, influenciados pela administração de empresas, foram, a partir da</p><p>década de 1980, paulatinamente sendo substituídos pela administração pública</p><p>gerencial. Para o autor, a grande crise do Estado nessa década e a globalização</p><p>impuseram, em todo o mundo, a necessidade de reformá-lo e reconstruí-lo.</p><p>13</p><p>As principais críticas neoliberais apresentadas à gestão pública referiam-se à</p><p>falta de planejamento, evidenciada pelos empréstimos onerosos, feitos sem</p><p>planificação, pelas inúmeras obras iniciadas à custa da paralisação de outras; a ações</p><p>realizadas emergencialmente e a alto custo, sem qualquer previsão; à ineficiência da</p><p>burocracia estatal, que tende a preservar o status quo, constituindo-se em um fim em</p><p>si mesmo (LOPES; BLASCHEK, 2005); e até mesmo à admissão de servidores em</p><p>setores que nada tinham a ver com as reais prioridades da administração.</p><p>Apesar das críticas realçarem a falta de planejamento, os principais conceitos</p><p>de planejamento público já estavam destacados na Constituição de 1988, como no</p><p>seu Art. 174, que estabelece que o Estado exercerá as funções de fiscalização,</p><p>incentivo e planejamento, além de que a lei estabelecerá as diretrizes e bases do</p><p>planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado.</p><p>Exemplo da visão de planejamento estabelecida pela constituição é o seu</p><p>parágrafo 1º do art. 165, que estabelece condições para a implantação do Plano</p><p>Plurianual:</p><p> "§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma</p><p>regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração</p><p>pública federal para as despesas de capital e outras delas</p><p>decorrentes e as relativas aos programas de duração continuada</p><p>e os planos e os programas nacionais, regionais e setoriais</p><p>previstos nesta Constituição, que serão elaborados em</p><p>consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso</p><p>Nacional (BRASIL, 1988)."</p><p>Giacomoni (2000, p. 197) destaca a ampla abrangência dos conteúdos do</p><p>plano plurianual e a exigência de que "nenhum investimento cuja execução ultrapasse</p><p>um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,</p><p>sob pena de crime de responsabilidade".</p><p>Assim, são duas as normas constitucionais que delineiam a estrutura básica</p><p>do PPA: o art. 167, § 1º, que proíbe investimento que demande mais de um ano de</p><p>execução sem que o investimento esteja previsto no PPA ou em lei que neste o inclua;</p><p>e o art. 165, § 1º, que explicita o conteúdo mínimo do PPA (BRASIL, 1988).</p><p>14</p><p>Minimamente, o PPA deve conter previsão, para quatro anos, das despesas</p><p>de capital,</p><p>aquelas que aumentam o patrimônio público ou diminuem a dívida em</p><p>longo prazo; previsão, para quatro anos, de gastos decorrentes dessas despesas de</p><p>capital; e previsão, para quatro anos, de novos programas de duração continuada. A</p><p>LRF estabelece no seu art. 17, caput: "Considera-se obrigatória de caráter continuado</p><p>a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo</p><p>que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período de dois</p><p>exercícios". (BRASIL, 2000).</p><p>As determinações constitucionais avançaram muito na instituição dos</p><p>instrumentos de planejamento do setor público. No entanto, prevalecia a percepção</p><p>de que esses instrumentos eram insuficientes e, influenciadas pelos pressupostos</p><p>liberais, críticas à atuação do Estado eram feitas no sentido de propor alterações</p><p>nesse arcabouço legal. Parte importante dessa mudança ocorreu quando se tornou</p><p>prevalecente a ideia de que a superação dessa carência de planejamento passaria</p><p>pela edição de uma lei complementar, já prevista constitucionalmente, definindo os</p><p>pressupostos básicos dos três instrumentos que integram o processo orçamentário</p><p>nacional: o PPA, a LDO e a LOA - art. 165, § 9º da Constituição Federal (BRASIL,</p><p>1988).</p><p>Assim, no âmbito do planejamento da gestão pública, uma das mudanças mais</p><p>importantes e inovadoras promovidas pelo ciclo neoliberal no Brasil foi a adoção da</p><p>LRF - Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 - que estabelece, desde a sua</p><p>vigência,que"Art.1º:...</p><p>§ 1o: A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente,</p><p>em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das</p><p>contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e</p><p>despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,</p><p>geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas</p><p>consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita,</p><p>concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. (BRASIL, 2000)"</p><p>Assim, a legislação brasileira determina um processo de planejamento</p><p>sistêmico e integrado, exigindo um Estado com distintas capacidades - muito similares</p><p>às necessárias para a adoção do planejamento estratégico nas organizações:</p><p>elaboração de diagnósticos da realidade social e econômica, de entender as</p><p>complexas relações econômicas, culturais, sociais e políticas em um mundo</p><p>15</p><p>globalizado, dinâmico e complexo; de desenvolver ações promotoras do</p><p>desenvolvimento nacional que perpassarão por mais de um mandato de forma</p><p>articulada e abrangente; de mensurar adequadamente os recursos públicos; e de</p><p>estabelecer metas claras e realizáveis, enfim, exige um Estado competente e</p><p>eficiente.</p><p>Aperfeiçoar os serviços</p><p>Aperfeiçoar os serviços prestados pelo setor público não envolve apenas a</p><p>contratação de funcionários e o investimento em tecnologia da informação e</p><p>comunicação. Para essas duas iniciativas apresentarem os resultados esperados, é</p><p>necessário priorizar o planejamento na gestão pública.</p><p>Com a escassez de recursos materiais, humanos e financeiros, planejar se</p><p>tornou uma ação vital para a administração pública e o setor privado. Se não houver</p><p>procedimentos e objetivos a serem seguidos, as organizações sofrerão com a falta</p><p>de estratégia, pois é preciso ter agilidade e criatividade para compreender o</p><p>comportamento do público-alvo.</p><p>O planejamento estratégico consiste na elaboração de uma série de ações que</p><p>devem ser realizadas por uma empresa ou órgão público durante determinado prazo.</p><p>Para criá-lo, é necessário fazer um diagnóstico da conjuntura atual da instituição. Isso</p><p>pode ser feito por meio da matriz SWOT, cujas letras significam respectivamente:</p><p> Strengths — forças (referem-se ao ambiente interno);</p><p> Weaknesses — fraquezas (estão relacionadas às deficiências dos serviços de</p><p>uma organização);</p><p> Opportunities — oportunidades (têm ligação com o ambiente externo);</p><p> Threats — ameaças (têm origem em fatores externos, como governo e</p><p>concorrência).</p><p>A partir dessa análise, uma instituição começa a traçar estratégias a serem</p><p>desenvolvidas para conquistar um maior reconhecimento perante o público. As ações</p><p>a serem implementadas também devem englobar outros parâmetros estabelecidos</p><p>pelo planejamento estratégico, como:</p><p> Missão — razão pela qual uma organização é criada;</p><p>16</p><p> Visão — como a instituição pretende ser considerada no futuro;</p><p> Valores — princípios que devem nortear os trabalhos e a relação com os</p><p>stakeholders.</p><p>PPA</p><p>O planejamento na gestão pública se caracteriza por um mecanismo intitulado</p><p>Plano Plurianual (PPA). Nele, estão estabelecidas as ações a serem efetivadas em</p><p>quatro anos. Municípios, estados e a União devem implantar esse instrumento para</p><p>elaborar uma estratégia direcionada ao cidadão.</p><p>Ambas esferas da administração pública – federal, estadual e municipal devem</p><p>se basear no que está previsto no PPA. Ou seja, devem ter um alinhamento com o</p><p>planejamento estratégico.</p><p>O ideal é que os órgãos públicos atuem de maneira integrada para atingir</p><p>melhores resultados. Por exemplo, a secretaria de Educação e a Guarda Municipal</p><p>podem atuar conjuntamente em ações de conscientização para evitar acidentes de</p><p>trânsito.</p><p>Estabelecer diretrizes, objetivos e metas para a administração pública é tarefa</p><p>que combina aspectos políticos e técnicos. Nesse sentido, ainda que as diretrizes</p><p>sejam fixadas pelos atores políticos, é indispensável que os compromissos a serem</p><p>formalizados na Lei do PPA observem critérios e procedimentos legais e técnicos, de</p><p>forma a garantir viabilidade, confiabilidade e efetividade ao planejamento (Matus,</p><p>2006). O primeiro ano do mandato presidencial apresenta importante desafio, que</p><p>17</p><p>consiste na construção de um novo Plano Plurianual (PPA) para o governo federal.</p><p>Ressalte-se que, em atendimento aos preceitos constitucionais, o Projeto de Lei do</p><p>PPA 2020-2023 deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional até 31 de agosto</p><p>de 2019.</p><p>LDO</p><p>A LDO é elaborada anualmente e tem como objetivo apontar as prioridades</p><p>do governo para o próximo ano. Ela orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual,</p><p>baseando-se no que foi estabelecido pelo Plano Plurianual. Ou seja, é um elo entre</p><p>esses dois documentos.</p><p>Pode-se dizer que a LDO serve como um ajuste anual das metas colocadas</p><p>pelo PPA. Algumas das disposições da LDO são: reajuste do salário mínimo, quanto</p><p>deve ser o superávit primário do governo para aquele ano, e ajustes nas cobranças</p><p>de tributos. É também a LDO que define a política de investimento das agências</p><p>oficiais de fomento, como o BNDES.</p><p>Enquanto o PPA é um documento de estratégia, pode-se dizer que a LDO</p><p>delimita o que é e o que não é possível realizar no ano seguinte.</p><p>No caso do governo federal, a LDO deve ser enviada até o dia 15 de abril de</p><p>cada ano. Ela precisa ser aprovada até o dia 17 de julho (o recesso dos parlamentares</p><p>é adiado enquanto isso não acontecer).</p><p>18</p><p>LOA</p><p>É o orçamento anual propriamente dito. Prevê os orçamentos fiscal, da</p><p>seguridade social e de investimentos das estatais. Todos os gastos do governo para</p><p>o próximo ano são previstos em detalhe na LOA. Você encontrará na LOA a estimativa</p><p>da receita e a fixação das despesas do governo. É dividida por temas, como saúde,</p><p>educação e transporte. Prevê também quanto o governo deve arrecadar para que os</p><p>gastos programados possam de fato ser executados. Essa arrecadação se dá por</p><p>meio dos tributos (impostos, taxas e contribuições). Se bem-feita, a LOA estará em</p><p>harmonia com os grandes objetivos e metas estabelecidos pelo PPA.</p><p>No caso da União, a LOA também deve ser enviada ao Congresso até o dia 31</p><p>de agosto de cada ano. Deve ser aprovada pelos parlamentares até o fim do ano (22</p><p>de</p><p>dezembro), mas não chega a adiar o recesso parlamentar se não for aprovada até</p><p>lá.</p><p>Vale notar que todos os três níveis de governo elaboram seus próprios</p><p>documentos orçamentários, já que cada um possui suas próprias despesas e</p><p>responsabilidades.</p><p>19</p><p>LIMITES DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO</p><p>SETOR PÚBLICO</p><p>A reforma gerencial na década de 1990, como mencionado acima, propôs um</p><p>novo referencial para a gestão pública mais eficiente e mais sensível aos princípios</p><p>republicanos, cujo principal instrumento de planejamento em longo prazo no setor</p><p>público é o PPA. No entanto, prevalece a crítica de que esses princípios não são</p><p>suficientes para garantir um Estado eficiente e eficaz, pois lhes faltam, ainda,</p><p>ferramentas de gestão amplamente utilizadas pelas organizações privadas, que</p><p>poderiam ser adaptadas para que o Estado custe menos e sirva melhor aos cidadãos.</p><p>Catelli et al. (2001, p. 82), ao defenderem a eficiência do governo por resultado,</p><p>citam as características necessárias enumeradas por Osborne e Gaebler (1995) para</p><p>que a gestão pública atinja esses objetivos: o governo deve ser empreendedor,</p><p>competitivo, proativo, descentralizado, voltado para o mercado, orientado por missões</p><p>e objetivos, e tratar o cidadão como cliente que busca serviços melhores e mais</p><p>baratos.</p><p>Ao defender que Estado seja administrado de forma muito similar às</p><p>organizações, os autores acima reforçam alguns aspectos presentes na crítica ao</p><p>planejamento estatal brasileiro: existe, sim, um modelo de gestão governamental que</p><p>não se assemelha à administração privada, o Estado não é tão bem administrado</p><p>como as empresas e a administração das empresas é referência para a administração</p><p>do Estado.</p><p>No entanto, sem entrar no mérito da valoração que cerca a administração das</p><p>empresas, é possível reproduzir plenamente esse modelo na administração do</p><p>Estado? Especialmente quanto ao planejamento estratégico, não há dúvida de sua</p><p>conveniência para uma boa gestão das organizações privadas, mas ele tem</p><p>viabilidade para a administração pública ou as exigências legais pertinentes à gestão</p><p>pública são impeditivas ou restritivas ao seu uso pleno?</p><p>Considerando as entrevistas realizadas, a resposta para o questionamento</p><p>acima seria negativa. Os técnicos entrevistados, tanto da Prefeitura Municipal de Belo</p><p>Horizonte quanto do Estado de Minas Gerais, destacaram significativos problemas</p><p>que distanciam o planejamento público do privado, dos quais destacaram os</p><p>seguintes: estrutura pública burocratizada com processo decisório lento e confuso,</p><p>20</p><p>amplo e detalhado arcabouço legal determinante do que pode e deve ser feito pelos</p><p>entes federativos, forte aparato de controle público e social das ações dos dirigentes</p><p>públicos exercidos principalmente pelo Poder Legislativo e Tribunal de Contas,</p><p>interesse político que se sobrepõe aos objetivos estratégicos da administração,</p><p>processo legislativo para aprovação dos projetos de lei da LOA e do PPAG sem</p><p>compromisso com o planejamento e eficácia das propostas do executivo,</p><p>incapacidade técnica dos órgãos públicos, falta de controle dos gastos efetivamente</p><p>realizados pelos ordenadores de despesas, o incrementalíssimo e as especificidades</p><p>dos serviços e bens públicos.</p><p>Nas democracias contemporâneas, o público e o privado são conceitualmente</p><p>distintos a ponto de, doutrinariamente, existirem o direito público e o direito privado.</p><p>Em regra geral, o "privado" pode fazer tudo que a lei não proíbe e o "público" só pode</p><p>fazer o que a lei permite, o que impõe limites e sérias restrições ao gestor público.</p><p>Além disso, ainda é evidente e primordial, nos instrumentos de planejamento e</p><p>orçamentação estatal, a função de controle, principal papel desempenhado pelos</p><p>orçamentos públicos quando foram criados.</p><p>Giacomoni (2000, p. 64) ensina que o orçamento público surgiu por volta de</p><p>1822, sob a égide do liberalismo econômico, como instrumento disciplinador das</p><p>finanças públicas. Hoje, os orçamentos modernos têm outra função extremamente</p><p>relevante: são instrumentos fundamentais de administração e planejamento. No</p><p>entanto, considerando as entrevistas realizadas acima mencionadas, as intermináveis</p><p>denúncias de corrupção e a análise dos processos de aprovação e controle exercidos</p><p>pelo Poder Legislativo, é evidente que ainda se sobrepõe a função de controle, que é</p><p>fortalecida progressivamente por atuações de organizações não governamentais,</p><p>imprensa, partidos políticos, associações de moradores, enfim, por representantes de</p><p>toda a sociedade civil.</p><p>Nesse aspecto, politicamente, não há o que se lamentar, mas é evidente que</p><p>os responsáveis pelos entes federativos, gestores da coisa pública, não gozam de</p><p>liberdade para o exercício de suas funções como os players das organizações,</p><p>portanto, não administram com a mesma flexibilidade e celeridade do setor privado.</p><p>O planejamento estratégico nas organizações tem como razão fundamental</p><p>sistematizar os processos e ações para se definir os caminhos que levarão ao objetivo</p><p>estabelecido, enquanto no setor público o planejamento ainda carrega o peso de</p><p>instrumento de controle da sociedade sobre o Estado.</p><p>21</p><p>É patente no planejamento estratégico, segundo Ansoff (1993), a continuidade</p><p>entre ação e planejamento. O ato de planejar orienta as ações subsequentes, ou seja,</p><p>dialética e continuamente a reflexão sobre os resultados obtidos comparados com os</p><p>objetivos estrategicamente estabelecidos orienta uma nova ação, exigindo</p><p>flexibilidade e liberalidade que o gestor público não dispõe.</p><p>Outra limitação conceitual importante em que se destaca a especificidade do</p><p>planejamento do setor público é o elemento "vantagem competitiva", sempre presente</p><p>nos textos sobre planejamento estratégico.</p><p>Chiavenato (2007, p. 117) destaca: "A essência da estratégia reside na criação</p><p>de uma posição única e valiosa, que envolve a escolha de um arranjo interno de</p><p>atividades. Tal arranjo permitirá à empresa diferenciar-se de seus concorrentes para</p><p>oferecer algo que eles não conseguem fazer. Para Porter a estratégia competitiva</p><p>significa escolher um diferente arranjo de atividades para entregar um composto</p><p>único, marcando uma posição estratégica competitiva.</p><p>Fernandes e Berton (2005), citando Michael Porter, caminham nos mesmos</p><p>termos de Chiavenato (2007). Para os autores "a estratégia consiste em identificar</p><p>uma posição em um mercado competitivo, em que haja como se defender da</p><p>competição atual e futura. Ao fazer isso, a empresa conseguiria maximizar sua</p><p>rentabilidade de longo prazo" (PORTER, ano 1986 apud FERNANDES; BERTON,</p><p>2005, p. 15). Essa característica definidora do planejamento estratégico não se aplica</p><p>ao setor público. Ao governo não compete escolher, considerando o seu</p><p>"posicionamento estratégico", uma variedade de produtos e serviços em razão de sua</p><p>"concorrência", atender a necessidades de um específico "público-alvo"</p><p>(considerando os bens públicos puros), escolher a acessibilidade ao "cliente" ou</p><p>"identificar uma posição em um mercado competitivo".</p><p>Riani (2009, p. 42) explica: "A oferta de determinados bens por meio do</p><p>orçamento público torna-se necessária quando eles são não-rivais ou quando, para</p><p>esses bens, não se aplica o princípio da exclusão. Os bens sociais têm a</p><p>característica da não-rivalidade em seu consumo. Isto é, são bens cujo consumo por</p><p>um indivíduo não reduz o consumo por parte de qualquer outro indivíduo, sendo ele</p><p>igualmente consumido por todos na sociedade."</p><p>Os "produtos" ofertados pelo setor público, especialmente os bens públicos</p><p>puros, são definidos legalmente e os principais, relacionados com saúde, educação,</p><p>previdência e segurança, têm previsão na própria Constituição do Brasil. Até mesmo</p><p>22</p><p>os percentuais de quanto os governos municipal, estadual e federal têm de gastar</p><p>com educação e saúde são determinados legalmente.</p><p>Outro aspecto relevante</p><p>que distancia o planejamento público do planejamento</p><p>estratégico das empresas é que, nessas, a estratégia é geralmente definida no nível</p><p>hierarquicamente superior, ou seja, na iniciativa privada o nível institucional define os</p><p>objetivos da empresa; é o grupo diretivo - presidente e diretores - quem toma as</p><p>decisões estratégicas.</p><p>No setor público, os projetos e ações governamentais, inclusive os em longo</p><p>prazo estabelecidos no PPA, são definidos, em última instância, pelo Poder</p><p>Legislativo, que tem poder de reprovar, aprovar ou emendar a proposta do Executivo,</p><p>criando novas ações e projetos. Afinal, nas sociedades contemporâneas, a peça</p><p>orçamentária é a forma pela qual o Poder Legislativo prevê e autoriza ao Poder</p><p>Executivo as despesas necessárias para o devido funcionamento dos serviços</p><p>públicos e afins, bem como a arrecadação das suas receitas.</p><p>É claro que a sanção é ato exclusivo do Poder Executivo, que somente será</p><p>tomado com a concordância do chefe do Executivo com os termos aprovados pelo</p><p>Poder Legislativo. No entanto, o chefe do Executivo somente pode vetar total ou</p><p>parcialmente o projeto decretado pelo Legislativo se considerá-lo inconstitucional ou</p><p>contrário ao interesse público. Nesse caso, a Câmara Municipal (no município) ou a</p><p>Assembleia Legislativa (no Estado) deverá apreciar o veto parcial ou total, podendo</p><p>mantê-lo ou rejeitá-lo.</p><p>Portanto, o resultado final, seja a Lei do Orçamento Anual ou a Lei do Plano</p><p>Plurianual, é fortemente influenciado pela relação de poder estabelecida entre o</p><p>Poder Executivo e o Legislativo.</p><p>As emendas legislativas ao orçamento somente podem ser aprovadas,</p><p>segundo a Constituição Federal (art. 166, § 3º, II), caso sejam compatíveis com o PPA</p><p>e com a LDO e "indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes</p><p>de anulação de despesa [...]" (BRASIL, 1988). Assim, é possível promover alterações</p><p>no projeto original do Executivo, desde que não seja proveniente de anulação de</p><p>gastos com pessoal, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais</p><p>intergovernamentais.</p><p>Portanto, os parlamentares podem emendar leis orçamentárias, desde que</p><p>indiquem os recursos provenientes de anulação de despesas apresentadas no projeto</p><p>23</p><p>original do Executivo. Para driblar essa restrição, nos dois níveis administrativos</p><p>pesquisados, o municipal e o estadual, é comum os membros do Poder Legislativo</p><p>usarem a chamada "emenda-janela", que consiste na apresentação de um novo</p><p>projeto, mas com valores insignificantes. Assim, o valor da despesa a ser anulado</p><p>pode ser ínfimo, preservando a proposta do Executivo, mas sem guardar</p><p>proporcionalidade com os custos reais da emenda apresentada.</p><p>Muitos vereadores ou deputados apresentam esse tipo de emenda e</p><p>estabelecem entre si um pacto para aprová-las. Sancionado o orçamento, o vereador</p><p>ou deputado, junto com a população ou grupo interessado, pressiona o Executivo</p><p>para liberação de mais recursos para a execução da obra, o que ocorre, normalmente,</p><p>mediante a suplementação orçamentária. A "prioridade" do legislador é estabelecer</p><p>ou reforçar os laços políticos eleitorais com a "clientela" favorecida por sua emenda,</p><p>o que, normalmente, não guarda nenhuma relação com as prioridades do Executivo.</p><p>Mesmo que essas emendas não tenham como objeto matéria pertinente ao</p><p>planejamento em longo prazo do governo, mesmo que sejam propostas de caráter</p><p>tático ou operacional em razão das relações paroquianas do vereador ou deputado,</p><p>elas promovem um desmantelamento da estrutura de ação, por sinal, muito cara ao</p><p>planejamento estratégico, que é o estabelecimento de uma estreita relação entre as</p><p>decisões estratégicas, táticas e operacionais.</p><p>O próprio governo, muitas vezes, apresenta "emendas-janelas", pois, sabendo</p><p>previamente que determinada dotação orçamentária não será aprovada com os</p><p>valores encaminhados, propõe no projeto de lei um valor muito aquém do que</p><p>pretende realmente gastar, mas solicita, no mesmo projeto, a autorização prévia para</p><p>suplementar o orçamento em um percentual altíssimo, manipulando os valores do</p><p>orçamento de acordo com sua conveniência ao longo do exercício fiscal.</p><p>Normalmente, esse percentual solicitado guarda uma proporcionalidade com o valor</p><p>estimado da receita - por exemplo, 20% da receita bruta.</p><p>Considerando, no entanto, os valores sobre os quais o Executivo quase não</p><p>tem flexibilidade para alterar, como os gastos com folha de pagamento, gastos da</p><p>previdência, repasses e serviços da dívida, a possibilidade de suplementar 20% da</p><p>receita bruta significa poder alterar toda a parte do orçamento que, de fato, implicou</p><p>escolhas por parte do Executivo. Assim, as peças orçamentárias, realmente, deixam</p><p>de ser instrumento de controle, gestão e planejamento, passando a ser meras peças</p><p>burocráticas para o cumprimento de determinações legais.</p><p>24</p><p>É importante destacar como esse processo desvirtua o propósito inicial dos</p><p>orçamentos modernos, que surgiram para evidenciar e controlar as despesas</p><p>governamentais. Nos dois níveis governamentais pesquisados, os representantes</p><p>dos poderes legislativos muito mais cuidam de apresentar seus pleitos geradores de</p><p>aumento dos gastos públicos e provocadores de déficits orçamentários do que</p><p>defender a redução da carga tributária em prol dos contribuintes.</p><p>Outro problema relevante no sistema orçamentário tradicional, que ocorre tanto</p><p>no nível municipal quanto no estadual, refere-se à renovação dos valores</p><p>orçamentários para o ano seguinte. A técnica orçamentária leva em consideração os</p><p>valores efetivamente gastos ao longo do ano para estabelecer as previsões</p><p>orçamentárias para o ano seguinte. Se os ordenadores de despesas não consumirem</p><p>toda a previsão orçamentária para aquele ano, terão seus recursos diminuídos para</p><p>o ano seguinte.</p><p>Assim, os gestores, a fim de preservarem seus recursos para o ano seguinte,</p><p>empenham-se em consumir todo o recurso orçado ao longo do ano, mesmo que</p><p>esses gastos não guardem relação com as prioridades governamentais. Ao ordenador</p><p>de despesa interessa mais preservar os recursos de sua unidade do que atingir os</p><p>objetivos globais da organização. Essa prática, que vem sendo cerceada nos últimos</p><p>anos, compromete a eficácia do governo, corroendo um dos elementos fundamentais</p><p>do planejamento estratégico.</p><p>Em boa medida isso ocorre porque a técnica orçamentária governamental leva</p><p>em demasiada consideração o orçamento anterior. Os valores e o conteúdo do</p><p>orçamento de determinado ano são determinados pelo orçamento do ano anterior,</p><p>sucessivamente. Assim, os antigos programas acabam se sobrepondo aos novos ou</p><p>limitando-lhes os espaços, reproduzindo ao longo do tempo avaliações, decisões,</p><p>projetos e prioridades do passado, subvertendo os princípios da técnica do</p><p>planejamento estratégico.</p><p>Giacomoni (2000, p. 200) afirma: "O incrementalismo orçamentário é a</p><p>negação da desejada integração entre o planejamento e o orçamento. Os órgãos e</p><p>agências que dependem de recursos de um orçamento central sempre têm uma</p><p>expectativa de quanto deve ser sua fatia no orçamento em elaboração. [...] Enquanto</p><p>o planejamento, por natureza, é um criador de programas e, consequentemente, um</p><p>demandador de recursos, o processo orçamentário dá clara prioridade para a 'base'.</p><p>25</p><p>Assim, o "incrementalismo orçamentário" é a própria negação do planejamento</p><p>estratégico, pois sobrevaloriza o passado em vez de prestigiar o futuro ao deixar de</p><p>indicar o caminho que o órgão governamental deve seguir para alcançar os objetivos</p><p>pretendidos.</p><p>Outro aspecto relevante é que o principal "executivo" no governo é escolhido</p><p>por um processo eleitoral complexo e competitivo, que exige do candidato promessas</p><p>e compromissos com inúmeros agentes sociais, muitas vezes com interesses</p><p>divergentes e irreconciliáveis.</p><p>As prioridades da administração pública nem sempre são estabelecidas de</p><p>forma</p><p>novembro de 2012</p><p>BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. 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