Aula Inaugural de Direito Administrativo II - Bens Pblicos - 07.02.2011

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UNINOVE - Universidade Nove de Julho
Disciplina: Direito Administrativo II;
Docente: Cleber V. T. Vianna;
Discentes: 5º Semestre do Curso de Direito da Universidade 
Nove de Julho - UNINOVE.
Carga Horária: 80 h/a.
Bens Públicos
I – Introdução à Disciplina:
A presente disciplina se presta a enriquecer o referencial 
de cultura e formação geral do aluno de ciências jurídicas, 
sociais e políticas, estimulando a leitura diferenciada dos 
textos técnicos, permitindo uma produção consistente de 
conceitos teóricos que promovam a potencialização de 
habilidades, o que permite compreender as bases filosóficas e 
históricas do direito administrativo hoje existente. Dinamiza 
o aprendizado na experiência transdisciplinar, consolidando o 
valor agregado na formação do aluno e associando os conceitos 
específicos do curso aos fundamentos culturais e ideológicos 
da produção normativo-jurídico, visa adequá-lo aos direitos e 
deveres que permeiam a administração pública com ênfase na 
aplicabilidade das normas a sociedade e suas conseqüências.
“Se decoro, esqueço; Se vejo, lembro-me; Se faço, aprendo.”
 Provérbio Chinês.
II – Direito Administrativo “Lato Sensu”:
Dentre as inúmeras classificações de Direito 
Administrativo percebidas na doutrina, adotamos como sendo uma 
das mais ajustadas e aceitas a da Dra. Maria Sylvia Zanella Di 
Pietro, a qual passo a declinar:
“Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem 
por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas 
administrativas que integram a Administração Pública, a 
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que 
se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza 
pública”.
O modelo brasileiro de direito administrativo apóia-se no 
“europeu-continental”, que tem sua origem no direito francês e 
que é adotado pela Espanha, Portugal, Itália, Alemanha, dentre 
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outros da Europa, também chamado de direito administrativo 
descritivo e que se opõe ao modelo “anglo-americano”, uma vez 
que tem por objetivo a descrição e delimitação dos órgãos e 
dos serviços públicos, sendo derrogatório do direito privado, 
tem como fonte principal o direito legislado (statute law), já 
o segundo baseia-se na atuação administrativa sem derrogação 
do direito privado, integrando a Ciência da Administração, tem 
como principal fonte o precedente judiciário, ou seja, o 
direito comum criado por decisões judiciárias (common law), 
adotado pelos Estados Unidos da América e Inglaterra. Neste 
sistema o juiz tem um papel muito importante, pois para 
decidir utiliza-se da equidade, costumes e não está adstrito à 
aplicação da norma preexistente ao caso concreto. Passando sua 
decisão a integrar o sistema da “common law”, tais critérios 
tem suas raízes assentadas na revolução dos séculos XVII e 
XVIII que declinou maior confiança no poder judiciário e 
legislativo, para coibir abusos do executivo. Nestes países, o 
poder judiciário exerce sobre a administração pública o mesmo 
controle que exerce sobre os particulares (entra no mérito do 
ato praticado). 
 
III – Formação Histórica:
O Direito Administrativo adquire maior importância no 
cenário jurídico na mesma proporção em que a sociedade civil e 
as instituições que a representam optam por controle mais 
efetivo e eficaz da atividade administrativa.
O Direito Administrativo como ciência, nasce no final do 
século XVIII pós Revolução Francesa (5 de maio de 1789), com a 
consolidação do Estado de Direito, pois até então, vigorou o 
antigo regime (Absolutista) e todas as funções de Estado 
concentrava-se nas mãos do monarca que não poderia ser 
submetido a nenhum tribunal, assim, configurando a teoria da 
irresponsabilidade do Estado.
Na seqüência cito os filósofos contratualistas que 
tiveram profunda influência neste período:
- Thomas Hobbes – 1588 a 1679, no século XVII, escreve sua 
obra mais famosa “Leviatã”, publicado em 1651, onde explana 
sua tese de que os homens em face de sua natureza (O homem 
lobo do homem), precisam de um governo forte para existirem 
enquanto sociedade. No estado de natureza (liberalismo) todos 
podem tudo e impera a violência e a incerteza, já que as 
coisas são escassas e existe uma constante guerra de todos 
contra todos (Bellum omnia omnes). E para acabar com o 
conflito, interesse geral, formam o pacto social. O Estado 
absoluto é o único capaz de coibir a natureza humana.
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- John Locke – 1632 a 1704, principal representante do 
empirismo – direito natural (ideólogo do liberalismo). 
Rejeitava a doutrina das idéias inatas e afirmava que estas 
tinham origem na percepção dos sentidos. Escreveu “O Ensaio 
acerca do entendimento humano”, publicado em 1690, onde 
desenvolve uma teoria sobre a origem e a natureza de nossos 
conhecimentos. Suas idéias influenciaram a queda do 
absolutismo na Inglaterra. Locke afirmava que “todos os 
homens, ao nascer, possuem direitos naturais: direito à vida, 
à liberdade e à propriedade.” E sendo assim, sustentava que 
para garantir esses direitos, criaram-se os governos. Sendo 
assim, se esses governos, não respeitassem os direitos 
naturais, o povo teria o direito de se rebelar contra eles. O 
Estado é apenas o guardião das funções administrativas.
- Charles-Louis de Secondat - Barão de Montesquieu – 1689 a 
1755, em seu livro – “O ESPIRITO DAS LEIS – (L'Esprit des 
lois)”, publicado em 1748, marca época e traz diretrizes ao 
direito administrativo e limites do poder do Estado. Cria a 
tese da tripartição dos poderes (Executivo, Legislativo e 
Judiciário), onde realça o mecanismo dos freios e contrapesos, 
onde poderes autônomos se policiam e neutralizam-se, buscando 
coibir abusos e desvios de conduta da administração.
 
- Jean Jacques Rousseau – 1712 a 1778 e sua obra “O Contrato 
Social”, publicado em 1762, contribui para a estruturação do 
Estado de Direito e o princípio da legalidade presente na 
Revolução Francesa e Americana. O cidadão abre mão de certos 
direitos individuais para manter a ordem social.
Conforme podemos observar na evolução histórica do Direito 
Administrativo, sua importância e aplicação vêm na esteira da 
democracia e do Estado de direito onde os atos são 
subordinados à lei, pois em Estados totalitários onde os atos 
administrativos são meras exteriorizações do poder do 
governante, suas vontades, não há que se falar nos princípios 
que norteiam este ramo do direito.
Ressaltamos que o Direito Administrativo evoluiu como ramo 
autônomo do direito graças ao desenvolvimento da sociedade 
como já foi ressaltado e por possuir os critérios essências de 
uma ciência que são: método próprio, objeto de estudo próprio 
e linguagem específica.
III – Bens Públicos:
É o conjunto de bens pertencentes a pessoas jurídicas de 
direito público (União, Estados-Membros, Município, Distrito 
Federal, Autarquias e Fundações), assim como os que estejam 
destinados à prestação de serviços públicos, equiparando-se a 
este o conjunto de bens formadores do patrimônio das pessoas 
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jurídicas de direito privado (Empresas Públicas e Sociedades 
de Economia Mista) criadas pelas entidades estatais, quando 
prestadoras de serviços públicos.
Obs: A presente definição não é pacífica na doutrina, porém é 
a corrente majoritária. 
Para os que assim discordam, excluem da categoria os bens 
pertencentes às pessoas jurídicas de direito privado (Empresas 
Públicas e Sociedades de Economia Mista), por somente 
reconhecer a aplicação do conceito aos bens sujeitos 
exclusivamente ao regime do direito público.
Tal corrente não explica a situação jurídica do patrimônio 
das Empresas Públicas, das Sociedades de EconomiaMista e das 
Concessionárias de serviços públicos, pois são equiparados a 
bens públicos e sujeitos as mesmas regras especiais, 
subordinados aos gravames (inalienabilidade, impenhorabilidade 
e imprescritibilidade), por derradeiro, a administração destas 
pessoas jurídicas devem observar os parâmetros do art. 37 
“caput” e seus incisos da Constituição Federal e se subordinar 
ao controle do legislativo (Congresso Nacional, Assembléia 
Legislativa e Câmaras Municipais), bem como ao Tribunal de 
Contas. Inobstante o controle jurisdicional (Ação Popular e 
Ação Civil Pública). Corrente defendido pelo Prof. Hely Lopes 
Meirelles. 
III.1 - Princípios Informadores:
Temos como princípios informadores dos bens jurídicos os 
constantes no art. 37 “caput” da CF, e em destaque o da 
legalidade, pois somente a lei pode dar definição pública a um 
bem, seja por sua essência ou utilidade. Ex: Um Rio, uma praça 
ou um automóvel. 
III.2 – Conceito de Bens do Domínio Público:
Conjunto das coisas móveis e imóveis de que é detentora a 
Administração, afetados quer a seu próprio uso, quer ao uso 
direto ou indireto da coletividade, submetidos a regime 
jurídico de direito público derrogatório e exorbitante do 
direito comum.
III.3 – Classificação:
Classificam-se em três categorias segundo o art. 99 do 
Código Civil de 2002:
III.3.1 – Os de uso comum do povo, tais como rios, mares, 
estradas, ruas e praças, (são de todos indistintamente);
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III.3.2 – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos 
destinados a serviço ou estabelecimento da administração 
federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de 
suas autarquias, (prestam-se à execução de serviços públicos, 
destinados à fruição exclusiva do Poder Público, assim como 
repartições públicas ou à fruição geral como museus, 
universidades, parques, etc.);
III.3.3 – os dominicais, que consistem no patrimônio das 
pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito 
pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades, (constituem o 
patrimônio disponível, exercendo o Poder Público os poderes de 
proprietário como se particular fosse; não possuem destinação 
específica, seja porque o uso não é indistintamente permitido 
seja por que o Poder Público não necessita da sua fruição. Por 
lei é permitida a formação de patrimônio dessa natureza 
(excepcionalmente).
Obs: O critério desta classificação é o da AFETAÇÃO ou 
DESTINAÇÃO dos bens. 
Chamo atenção para o parágrafo único do art. 99 do CC que 
define um outro critério para a classificação dos bens, sendo 
que se o referido pertencer a uma pessoa jurídica de direito 
público a que se tenha dado estrutura de direito privado, este 
será dominical, independente de sua destinação, a menos que a 
lei defina em sentido contrário. A lei instituidora pode 
definir a categoria dos bens, consoante a sua destinação. 
III.4 – Regime Jurídico: 
Os bens públicos como já dito, estão sujeitos a regime 
jurídico diferenciado dos privados e tal circunstância se faz 
mister frente há princípios do direito administrativos como os 
da indisponibilidade e da supremacia do interesse público.
Em razão do já aludido e, considerando a destinação 
(afetação) a fins públicos, os bens de uso comum do povo e os 
de uso especial estão fora do comércio jurídico de direito 
privado, enquanto mantiver está qualidade. Ex: Compra e venda, 
doação, permuta, hipoteca, penhor, comodato, locação, posse 
“ad usucapionem” (art. 183, §3º, 191, parágrafo único da CF e 
Decreto-Lei nº 9.760/46, art. 200), etc. 
Tal entendimento decorre da própria afetação, mas se não o 
fosse, o Código Civil em seus arts. 100, 102 e 1.420, já por 
si vedaria tais condutas. Acrescentando a inteligência do art. 
100 da CF.
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Obs: Deve o jurista ao analisar este instituto ater-se ao 
caráter da inalienabilidade dos bens de domínio público do 
Estado (que é relativo) e mesmo sendo decorrentes deste: a 
imprescritibilidade (é critério absoluto, Súmula 340 do STF) 
bem como, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração 
(arts. 183, §3º e 191, parágrafo único da CF). 
Observe que o caráter de inalienabilidade mesmo não sendo 
absoluto, a não ser com relação àqueles bens que, por sua 
natureza, são insusceptíveis de valoração patrimonial, ex. 
mares, praias, rios navegáveis, necessitam de lei 
autorizativa, avaliação prévia e licitação. 
 
Os que sejam inalienáveis por destinação legal e sejam 
susceptíveis de valoração patrimonial, podem perder esta 
qualidade, este caráter de inalienável, desde que percam a 
destinação pública, o que ocorre pela desafetação. 
Ressalto que a alienabilidade também não é absoluta, visto 
que bens com esse caráter, por não terem destinação pública 
(os dominicais ou os do domínio privado do Estado) podem 
perdê-lo pelo instituto da afetação. 
 
III.5 – Afetação:
Constitui o fato ou pronunciamento do Estado que incorpora 
uma coisa à dominialidade da pessoa jurídica ou em outras 
palavras, o ato ou fato pelo qual um bem passa da categoria de 
bem do domínio privado do Estado para a categoria de bem do 
domínio público.
 
III.6 – Desafetação:
Constitui-se como o fato ou manifestação de vontade do 
poder público mediante a qual o bem do domínio público é 
subtraído à dominialidade pública para ser incorporado ao 
domínio privado, do Estado ou da administração. (Ambos 
conceitos do Dr. José Cretella Júnior). 
Obs: Doutrina: Pelos conceitos retro declinados se vislumbra 
que tanto a afetação como a desafetação, podem ocorrer de 
forma expressa ou tácita. Na hipótese de ocorrer de forma 
expressa, decorre de ato administrativo ou de lei. Na hipótese 
tácita, resultam de atuação direta da Administração, sem 
manifestação expressa da sua vontade, ou de fato da natureza.
Ex. A administração pode baixar um decreto estabelecendo que 
um determinado bem integrado a categoria dos dominicais será 
destinado à instalação de uma escola ou simplesmente sem 
baixar nada, instalar a escola neste bem. O que ocorreu, o bem 
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está afetado ao uso especial da Administração, passando a 
integrar esta categoria. A recíproca é verdadeira, podendo 
ocorrer por determinação expressa ou pela simples desocupação 
do imóvel que fica sem destinação. (Neste segundo caso, a 
doutrina diverge e esta é a posição da Dra. Maria Sylvia 
Zanella).
Finalizando o tema, não confundir desafetação por não-uso, 
ainda que prolongado, Ex. uma rua que deixa de ser utilizada, 
nesta hipótese é necessário ato expresso de desafetação, pois, 
não se pode configurar o marco inicial de quando o não uso 
pudesse significar desafetação. Busca coibir abusos da 
Administração pública.
III.7 – Formas de Utilização.
Os bens públicos em regra são utilizados pela 
administração Pública ou pelas Entidades Públicas que os 
detêm. A doutrina costuma classificá-los em: Pelo critério da 
conformidade ou não da utilização com o destino principal que 
o bem está afetado, o uso pode ser normal ou anormal, bem 
como, pelo critério da exclusividade ou não do uso , combinado 
com o da necessidade ou não de consentimento expresso da 
Administração, o uso pode ser comum ou privado.
Na seqüência, os bens públicos podem também ser utilizados 
por particulares desde que o uso não se revele prejudicial ao 
interesse público (ou ao próprio bem). Os bens de uso comum 
(ruas, praças) são de utilização ordinária pelos particulares, 
independentemente de qualquer concordância pela Administração, 
podendo ocorrer excepcionalmente o uso extraordinário ou 
sujeito a condições ou restrições especiais (fechamento de uma 
rua, utilização de umapraça para comícios, festas 
folclóricas, etc.). Os bens de uso especial (prédios públicos, 
e repartições públicas) também podem estar afetados ao uso 
comum. Nas duas hipóteses, porém conserva o Poder Público a 
possibilidade de regulamentar o uso, desde que as 
regulamentações sejam impessoais e genéricas. Por vezes, 
incidem formas de uso especial, devendo o particular observar 
regras próprias e obter o consentimento da Administração. 
Assim, a Administração pode consentir que outrem (pessoa 
física ou jurídica) use privativamente bens públicos, e tanto 
poderá ser compulsório como facultativa a utilização. Para o 
deferimento, a Administração poderá empregar não só institutos 
de direito público como também de direito privado (ex. locação 
e comodato). O emprego de um instituto ou de outro dependerá 
sempre da legislação local.
Em regra, constituem modos de uso privativo de bens 
públicos: Autorizações de Uso, Permissão de Uso, Concessão de 
Uso, Concessão de Direito Real de Uso, Cessão de Uso, 
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Enfiteuse ou Aforamento, Locação e Comodato. A medida 
Provisória nº 2.220 de 2001, instituiu, ainda a Concessão de 
Uso Especial para fins de Moradia, que tanto pode ser 
Administrativa como Judicial; e a Autorização de Uso para fins 
comerciais, exclusivamente administrativa.
III.7.1 – Autorização de Uso: Decorre de ato administrativo 
discricionário, precário (autorização simples), e por ele a 
Administração permite, faculta o uso do bem pelo particular, 
de modo a não prejudicar o interesse público e atenda o 
interesse do particular. Prescinde de autorização legislativa 
e licitação. A autorização por vezes é deferida com prazo de 
duração (autorização qualificada), conferindo direitos ao 
particular enquanto vigente. A revogação do ato antes do 
término de seu prazo pode ensejar o direito à indenização; 
 
III.7.2 – Permissão de Uso: Decorre de ato administrativo 
discricionário, precário, negocial, e por ele a Administração 
consente que o particular utilize o bem, satisfazendo 
interesse de ambos (o interesse público e o interesse privado 
são convergentes). Enquanto vigente, a permissão confere 
direitos ao particular, e, em regra, não deve ser deferida com 
exclusividade (ex. instalações, bancas de jornais, e revistas 
em logradouros públicos, etc.). O particular não detém mera 
faculdade de utilização, mas, sim dever de usar o bem, sob 
pena de caducidade, já que também incide interesse público. A 
permissão pode ser condicionada a prazo certo de duração 
(permissão qualificada ou condicionada). Sempre que reunir a 
natureza de contrato, e não de ato administrativo, deve ser 
precedida de licitação.
III.7.3 – Concessão de Uso: Decorre de contrato 
administrativo sujeito a prévia licitação, podendo a 
utilização ser remunerada ou gratuita para o particular (ainda 
que remunerada não equivale a locação, porque regida por 
normas de direito público). Atribui direito pessoal de uso do 
bem público; é realizada “intuitu personae” e não admite, em 
regra, transferência a terceiros. Converge o interesse público 
e o do particular, e quando incidente sobre bens de uso comum 
há de respeitar a destinação do bem (ex. Mercados Municipais, 
parques de exposição).
III.7.4 – Concessão de Direito Real de Uso: Igualmente 
decorrente de contrato sujeito a prévia licitação, conferindo 
direito real (transmissível) e necessitando inscrição no 
Registro de Imóveis onde o bem estiver matriculado. Pode ser 
gratuita ou onerosa, operando-se por escritura pública ou 
termo administrativo, dependentes de registro. É transmissível 
por ato “inter vivos” ou “causa mortis”, revertendo à posse 
para a Administração se não cumprido o fim a que se destina 
(fins específicos de urbanização, industrialização, 
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edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse 
social Dec.-Lei nº 271/67);
 
III.7.5 – Cessão de Uso: Contrato que prevê a transferência 
da posse (não transfere a propriedade e não gera direito real) 
de um bem de uma entidade para outra entidade ou órgão 
público. Dispensa autorização legislativa quando operada 
dentro da mesma entidade. Se o destinatário não integrar a 
mesma entidade exige-se a autorização legal. As condições de 
uso e o prazo, que tanto poderá ser determinado, são fixados 
no termo lavrado, possuindo o contrato a natureza de “ato de 
colaboração entre repartições públicas” “Hely Lopes 
Meirelles”.
III.7.6 – Concessão de Uso Especial: Medida Provisória nº 
2.220/2001, que dispõe sobre a concessão de uso especial de 
imóveis, instituí a possibilidade de incidir a concessão de 
uso em bens públicos ocupados até 30 de junho de 2001, para 
fins de moradia. A concessão poderá ser administrativa ou 
judicial desde que ocorra recusa do Poder Público detentor do 
domínio. Sendo da União ou dos Estados, o Município deverá 
certificar a localização e a destinação dada por aqueles que 
ocupam o imóvel. A sentença que instituir a concessão será 
levada a registro no Cartório de Registro de Imóveis em que se 
achar matriculado o imóvel. O direito de concessão é 
transferível por ato “inter vivos ou cauda mortis”, mas se 
extingue se o concessionário adquirir propriedades ou 
concessão de outro imóvel ou alterar a destinação do imóvel 
objeto da concessão para fins de moradia. São requisitos: 1) 
possuir o imóvel área máxima de 250 metros quadrados; 2) ser 
destinado à moradia própria ou dos familiares do requerente 
(homem ou mulher, independentemente do estado civil); 3) será 
gratuita; 4) o requerente não deve ser proprietário ou 
concessionário de outro imóvel urbano ou rural; 5) o prazo de 
ocupação é de, no mínimo cinco anos, sem oposição ou 
interrupção. Os imóveis com mais de 250 metros quadrados, 
ocupados até 30 de junho de 2001, coletivamente e com a 
finalidade de moradia, também podem ser objeto de concessão 
(ar. 2º). O Poder Público poderá, no entanto, em qualquer das 
hipóteses (ocupação individual ou coletiva), assegurar o 
direito em área diversa da ocupada. Assim será se o imóvel 
ocupado for: a) de uso comum do povo; b) destinado a projeto 
de urbanização; c) de interesse especial (defesa nacional, 
preservação ambiental); d) reserva de obras futuras (represas 
e obras congêneres); e) localização em vias de circulação.
III.7.7 – Autorização de Uso Para Fins Comerciais: Nos termos 
da Medida Provisória nº 2.220/2001, o Poder Público poderá 
conceder autorização de uso se a ocupação tiver destinação 
comercial. A autorização será gratuita e discricionária, desde 
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que o imóvel público, ocupado pelo prazo de cinco anos até 30 
de junho de 2001, não possua mais que 250 metros quadrados. A 
autorização somente é concedida pela Administração Pública, e 
para a contagem do prazo de cinco anos poderá ser computado 
período ocupado por terceiro, desde que contínuo.
 
IV - Perguntas da sala:
V - Conclusão.
 
Na presente aula abordou-se temas estruturais nacionais de 
conhecimento multidisciplinar com o intuito de informar, rever 
conteúdo já dominado e criar senso crítico no acadêmico de 
direito.
Tal mister se faz em face da generalização dos assuntos 
que são postos ao crivo do profissional do direito, que 
precisa estar preparado para o mercado de trabalho globalizado 
e com informações em tempo real.
VI – Bibliografia Básica:
Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito 
Administrativo, Ed. Malheiros.
Diógenes Gasparini, Direito Administrativo, Ed. Saraiva;
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, Ed. 
Atlas;
VI.1 – Bibliografia Complementar:
Hely Lopes Meirelles, Curso de Direito Administrativo,Ed. 
Malheiros;
José Eduardo Cardoso, Direito Administrativo;
Lúcia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, Ed. 
Malheiros;
Marçal Justem Filho, Curso de Direito Administrativo, Ed. 
Saraiva;
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Márcio Pestana, Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Campus 
Elsevier;
Márcio Fernando Elias Rosa, Direito Administrativo, Ed. 
Saraiva;
Reinaldo Moreira Bruno, Direito Administrativo Didático, Del 
Rey Editora.
Regina Helena Costa, Direito Administrativo;
São Paulo - SP, 07 de fevereiro de 2011.
CLEBER V. T. VIANNA
Professor
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